RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 3-4-1-5-17 30. juuni 2017

) §-le 8512 kui reservatsioonile, mis võtab ettevõtjatelt aluse uskuda 15. juunil 2015 kehtestatud aktsiisimäärade püsivusse.

§ 8512

pealkiri on „Aktsiisimäära muutmise analüüs“, mitte „Õiguspärase ootuse välistus“ või „Aktsiisimäärade muutmine“.

§ 8512

on ebaselge õigusnorm, kuid selle tekstist tuleneb, et aastatel 2016–2018 võivad ettevõtjad eeldada aktsiisimäärade püsimist. Sätet lugedes ei teki kahtlust, et see oleks aktsiisimäära püsimise välistus 2016–2018 aasta osas, mistõttu see säte ei ole reservatsioon, mis nõrgestaks ettevõtjate usalduskaitset nende aktsiisimäärade püsimisse, mille jõustumisajaks oli määratud

1. jaanuar 2016,
2. jaanuar 2017 ja
3. jaanuar
4. Kui tähtajaline õigusnorm annab inimesele selge ajalise õiguse, kuid normilooja soovib endale siiski reserveerida võimaluse tähtajalist reservatsiooni muuta, siis peab vastav reservatsioon olema äärmiselt selge. 11.

§ 8512kohustab eelkõige Vabariigi Valitsust 2018.

aasta märtsiks analüüsima kehtivate aktsiisimäärade mõju tarbijakäitumisele ja laiemalt ühiskonnale. Negatiivsete mõjude ilmnemisel, olgu ettevõtlusele või rahva tervisele, tuleb valitsusel esitada Riigikogule ettepanek aktsiisimäärade tõstmiseks või langetamiseks. Vabariigi Valitsuse analüüs ja ettepanekud ei kohusta Riigikogu seadust muutma. Ettevõtja ei saa normi sõnastusest järeldada, et ainuüksi analüüsi olemasolust piisab aktsiisimäärade muutmiseks. Kuigi Vabariigi Valitsusel on hiljemalt 1. märtsiks 2018 kohustus esitada analüüs, võis keskmine mõistlik isik eeldada, et enne nimetatud kuupäeva ei hakka isegi arutelud aktsiisimäärade võimaliku muutmise üle.

§ 8512kehtestati 15.

juuni 2015 seadusega ning selles sisaldub viide, et analüüsida on vaja muu hulgas

1. juuni 2015 seadusega kehtestatud aktsiisimäärade mõjusid. Selleks, et analüüsida seaduse mõju, tuleb enne seadust mõnda aega rakendada. Kuna ettevõtjatel ei olnud põhjust kahelda 2016.–
2. aastal aktsiisimäärade püsimises, ei saa neilt oodata lisaks

§-le 8512 ka seletuskirja ja eelnõu muude menetlusdokumentide lugemist. Kui õigusnormi tekst ütleb üht ja ettevalmistavad materjalid teist, tuleb lähtuda eelkõige õigusnormi tekstist. Seletuskiri ega muud ettevalmistavad materjalid ei loo õigust, need ei reguleeri õigussuhteid, mistõttu nendest tulenevalt ei teki ega lõpe õiguspärane ootus.

1. Õiguspärase ootuse tekkimiseks peab isik olema asunud normile tuginedes oma õigusi kasutama või tegevust korraldama. Kui seadusandja on valinud normi, mis tekitab kohustusi küll alles tulevikus, ent mis oma iseloomu tõttu kallutab isikuid juba varem oma tegevust sellest lähtudes korraldama, siis väärivad tekkinud huvid kaitset. Alkoholiaktsiis on kaudne tarbimismaks, mille koormust kannab lõpptarbija, kuid see mõjutab oluliselt ka alkoholi käitlevaid ettevõtjaid, kes arvestavad ja tasuvad aktsiisimaksu (nt alkoholi tootjad ning importijad) või tegelevad aktsiisikauba jaemüügiga. Aktsiisimäära tõus kasvatab tarbijale müüdava kauba hinda, tarbija ostab kaupa potentsiaalselt vähem, mistõttu jaemüügi käive kahaneb ning vähenevad tootmise ja importimise mahud. Lähiriikide aktsiisipoliitika mõjutab alkoholi piirikaubandust. Ettevõtjate väiksem käive tähendab seadust usaldades tehtud investeeringute tasuvusaegade pikenemist ning kasumi vähenemist. Kuna alkoholi käitlemine on seadustega rangelt reguleeritud, eeldab see majandustegevuse planeerimist ja vajalike lubade hankimist. Seesugusest ettevõtlusspetsiifikast lähtudes on loogiline järeldada, et alkoholi käitlejad hakkasid
2. juuni 2015 seaduses lähiaastateks kehtestatud aktsiisimäärade graafikut usaldades juba aastatel 2015–2016 oma tegevust sellest lähtudes planeerima ja korraldama. Käitlejad võisid oma tegevust ka laiendada teadmises, et aktsiisid on kindlad, mistõttu piirikaubanduses, mille mõju Eesti alkoholiturule on oluline, ei toimu negatiivseid muutusi.
3. Ettevõtlusvabadust riivab iga olukord, kus avalik võim muudab ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks seni kehtestatud õigusliku raamistikuga võrreldes. Lahja alkoholiga äri tegevate ettevõtjate õiguste riive oli äärmiselt intensiivne, sest aktsiisimäärasid tõsteti väga suures ulatuses. Õlle puhul tõuseb aktsiisimäär 70% ja muu lahja alkoholi puhul 45% võrra juba kuue kuu möödumisel seaduse vastuvõtmisest.
4. veebruaril 2018 tõuseb aktsiisimäär nende toodete puhul veel ca 18%, võrreldes eelmise aasta määraga. Õiguskantsleri poole põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise palvega pöördunud avaldaja arvutuste järgi on keskmine hinnatõus õllel 46% (seletuskirjas 28%) ja siidril 28% (seletuskirjas 20%). Veiniäris tegutsevate ettevõtjate õiguste riive on väiksem, sest üle kuue mahuprotsendise veini aktsiisimäärasid tõstetakse alates
5. veebruarist 2018 20%.
6. Aktsiisimäärade tõstmisel ei toodud välja seda õigustavaid mõjuvaid põhjusi. Rahva tervise kaitse ei õigusta lahja alkoholi ja veini aktsiisimäärade tõusu aastatel 2017 ja
7. Statistilised andmed ja neile tuginev analüüs ei tõesta, et
8. juunil 2015 jõustatud aktsiisimäärad oleksid olnud ekslikud. Statistika kohaselt on alkoholitarbimine, sealhulgas alkohoolsete jookide legaalne ostmine viimastel aastatel Eestis vähenenud. Kuigi alkoholitarbimisega seotud tervisekahjude ja surmade statistilised näitajad pole positiivses suunas muutunud, peab see olema tingitud muust, mitte aga väärast aktsiisipoliitikast.
9. Puudub tõestus väitele, et maksuvaba tulu suurenemisest tulenev sissetulekute kasv leiaks automaatse väljundi suurenenud õlle- või veinitarbimises. Tulumaksuvaba miinimum tõuseb alles
10. aastal, lahja alkoholi hüppeline maksutõus on kavandatud juba
11. aasta suvesse. Tulumaksuvaba miinimumi tõus pole nii suur, et see õigustaks aastatel 2017–2018 lahja alkoholi aktsiisimäärade tõusu nii suurel määral (nt õlle puhul 88%). Alkoholipoliitika roheline raamat ei soovita alkoholi aktsiisimäärade tõusu üle 5% aastas. Aktsiisitõusu tõttu võib lahja alkoholi ja veini müük Eestis küll kahaneda, kuid tegelik alkoholitarbimine ei pruugi väheneda. Piirikaubanduse mõju tõttu võib alkoholi sissevedu suureneda.
13. aasta hilissügisel moodustatud uus valitsuskoalitsioon muutis poliitilisi prioriteete ning vajas selleks eelarvevahendeid, mille ühe allikana nähti laekumisi lahja alkoholi ja veini aktsiisimääradest. Riigikohus on leidnud, et fiskaaltulu saamist ja maksumuudatusi tuleb vältida viisil, mis nõuab isikutele antud lühiajaliste tähtajaliste lubaduste ilma erakorraliste põhjusteta murdmist. Riigikogul on erinevaid võimalusi maksutulude suurendamiseks, uute plaanide kavandamiseks ja ajatamiseks. Aktsiisitulu märgatavat tõusu pole võimalik garanteerida, kuivõrd see sõltub naaberriikide aktsiisipoliitikast ja tarbijate ostuharjumuste muutusest. Seega võib aktsiisimäärade ennaktempos tõus rikkuda oluliselt põhiõigusi ja nõrgestada õigusriiki, kuid vajalikku finantstulu siiski mitte tuua. Seadusandja ei ole ära näidanud erakorralisi asjaolusid, mis õigustanuks aktsiisitõuse, ega ka viidanud, et muul viisil ei ole tal poliitiliste prioriteetide rakendamiseks võimalik aastatel 2017 ja 2018 tulu saada. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
14. Tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõikele 2 küsis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse kohta arvamust Riigikogult, justiitsministrilt ja rahandusministrilt. Riigikohtule esitas oma arvamuse ka Õlletootjate Liit. Riigikogu
15. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas.
16. Aktsiis on maks, mille põhitunnuseks on riigi tegevuseks vajalike tulude saamine, kuid sellel võib olla ka regulatiivseid eesmärke. Alkoholi aktsiisimäärade muutmise eesmärki põhjendati tulumaksuseaduse ja sotsiaalmaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu 302 SE teise lugemise juurde koostatud muudatusettepanekute loetelus
17. muudatusettepaneku juurde lisatud selgitustes. Aktsiisi tõstmisega sooviti saada riigile lisatulusid ja vältida alkoholi ületarbimisest tingitud kahjusid rahva tervisele. Seni soodsamalt maksustatud alkoholi aktsiisimäära tõstmise eesmärgiks on mõjutada alkoholi tarbimist ning aktsiisitõusu tulemusena väheneb kange ja lahja alkoholi aktsiisimäära erinevus. Varasemate maksumääradega jätkamise korral toimuks
18. aasta algusest kavandatud tulumaksuvaba miinimumi tõusu tingimustes õlle suhteline odavnemine netopalga suhtes ja suureneks lahja alkoholi kättesaadavus.
19. Alkoholi majanduslik kättesaadavus on üks olulisem faktor kogutarbimise mõjutajana. Hinnatõus mõjutab suhteliselt enam just noori ja liigtarbijaid, kes on tervisekahju ennetamisel prioriteetsed sihtgrupid. Seetõttu soovitab Maailma Tervishoiuorganisatsioon jälgida alkohoolsete jookide maksustamisel, et need ei muutuks üldist ostujõudu arvestades inimestele kättesaadavamaks. Alkoholi tarbimise vähendamiseks peab aktsiisitõus olema kiirem kui palgakasv. Senised aktsiisitõusud on aidanud kaasa tervise ja elukvaliteedi paranemisele, kuid need aktsiisitõusud mõjutasid eelkõige kange alkoholi hinda, vähendades selle tarbimist. Lahja alkoholi tarbimises ei ole samaväärset langust toimunud. Aktsiisimäärade tõstmine juba
20. aasta
21. juulist on vajalik selleks, et aktsiisimäärade suurendamise mõju avalduks juba
22. aasta algusest, mil suureneb isikute tulumaksuvaba miinimum. Nimelt on ettevõtjatel võimalik kõrgema aktsiisimäära mõju mõneks ajaks edasi lükata, suurendades oma laovarusid käibesse lubatud väiksema aktsiisimääraga maksustatud kauba näol ja müüa need varud aktsiisimäära tõusule järgnevatel kuudel.
23. Vaidlusalune regulatsioon võimaldab seatud eesmärke saavutada. Aktsiisimäära tõstmine loob eeldused, et juhul, kui tarbijate käitumine oluliselt ei muutu, tarbitakse varasemaga võrreldes kokku ligilähedaselt sarnases koguses kõrgema aktsiisiga maksustatud alkoholi ning riigi maksutulud võivad selle arvel suureneda. Osa tarbijaid võib hoiduda aktsiisimäärade tõusu tõttu kallineva alkoholi tarbimise suurendamisest ja osa tarbijaid võib tarbida alkoholi ka varasemast vähem. Keeruline on leida abinõu, mis võimaldaks saavutada eelnimetatud eesmärke samal ajal ja mõjutaks isikuid vähem koormaval viisil. Aktsiiside tõstmisega ei piirata tootja õigusi aktsiisiga maksustatud kaupu toota, müüjate õigust neid kaupu müüa ega tarbija õigusi kaupu osta ja tarbida. Tarbimist mõjutatakse vaid toote hinna tõstmise kaudu. Abinõu mõju sõltub eelkõige nõudlusest ja pakkumisest tarbimisse lubatud aktsiisiga maksustatud kaupade järele.
24. Rakendatavad meetmed on elanikkonna sotsiaalse heaolu parandamiseks olulised ja piirangu võimalikud negatiivsed mõjud ettevõtlustele on seejuures mõõdukad. Vaidlusalune regulatsioon võib mõjutada ebasoodsalt maksumaksja (eelkõige aktsiisikaupa tootev või importiv ettevõtja) võimet turustada aktsiisiga maksustatud kaupu. Kui palju väheneb ettevõtjate tulu kõrgema aktsiisimääraga maksustatud lahja alkoholi müügi tõttu, pole praegu võimalik üheselt ette näha.
25. Riigi peamised sissetulekuallikad moodustuvad kogutud maksudest ja sotsiaalkindlustusmaksetest ning vähemal määral ka saadud toetustest ja riigilõivudest. Seetõttu tulevad valitsuse poliitika muutuste jätkusuutlikuks rahastamiseks vajalike lisatulude saamise allikana kõne alla eelkõige maksud. Kuna järgmised Riigikogu valimised toimuvad juba
26. aasta märtsis, oli uue valitsuskoalitsiooni poliitika rahastamiseks sobivate katteallikate leidmisel otstarbekas muuta esmajoones nende maksude määrasid, mille muutmine on valitsuskoalitsiooni kavandatavate poliitikatega kõige enam kooskõlas ja võimaldab neid poliitikaid kõige tõhusamalt ellu viia.
27. Vaidlusaluste sätetega muudetakse
28. aasta
29. juunil Riigikogus vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse sätteid, mis ei ole veel jõustunud. Seega ei ole kohustatud isikud asunud oma õigusi realiseerima ning neil ei ole õiguspärast ootust regulatsiooni püsivusse tekkinud.

§ 8512

eesmärgiks on väljendada võimalust, et sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega vastu võetud aktsiisimäärad võivad enne nende jõustumist veel muutuda. Sätte sellist eesmärki on selgitatud ka sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 41 SE teiseks lugemiseks Vabariigi Valitsuse esitatud muudatusettepanekute loetelus (mis täidab praegusel juhul seletuskirja ülesannet) muudatusettepaneku nr 139 juurde lisatud selgituses. Seadusandjal oli soov jätta endale võimalus ka tähtajalisi maksumäärasid vajaduse korral muuta.

1. Rahva valitud esindusorganil on demokraatia põhimõttest tulenevalt õigus kehtestada oma tahet ja muuta oma varasemaid otsuseid. Riigielu küsimuste otsustamiseks on vaja rahalisi vahendeid ning ka õigust neid vahendeid hankida. Ilma ulatusliku otsustusvabaduseta nendes küsimustes muutuks Riigikogu valimiste kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem mõttetuks. Valitseval enamusel ei ole aga õigust oma poliitikat põlistada ja panna maksud hilisema muutmise võimaluseta ühe või mitme Riigikogu koosseisu jaoks ette paika. Valitsuskoalitsiooni muutumise järel peab uuel parlamentaarsel enamusel olema võimalik Riigikogu varasemaid otsustusi mõistlikult muuta. Välistatud peaks olema olukorra tekkimine, kus varasema poliitika muutmise ainsaks tõhusaks võimaluseks on riigieelarve viimine suurde defitsiiti. Selline pikaajaline poliitika võib kahjustada riigi stabiilset toimimist.
2. Maksuredelite kehtestamine ja muutmine on olnud läbi aastate kestev praktika. Kui aktsiisimäärade muudatuste jõustumisajad on sätestatud seaduses, on Vabariigi Valitsusel muu hulgas võimalik usaldusväärselt prognoosida ja Euroopa Komisjonile põhjendada, et kehtestatud maksumäärade tõttu on Eestil võimalik täita Euroopa Liidu ees võetud kohustusi. Alkoholi aktsiisimäära tõstmisel arvestati sellega, et ettevõtjatele jääks piisavalt aega muutustega kohanemiseks. Justiitsminister
3. Justiitsminister on seisukohal, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas.
4. PS § 65 ja § 115 järgi on Riigikogul õigus ja kohustus otsustada riigi tulude ning kulude üle ja kajastada neid iga-aastases riigieelarves. Riigikogu peab tagama, et riigil oleks piisavalt raha inimeste põhiõiguste ja -vabaduste kaitseks. Riigikogu finantspädevus on riigi juhtimise äärmiselt oluline instrument ning sellega üks peamisi parlamendi õigusi ja ülesandeid. Demokraatia põhimõte annab Riigikogu järgmisele koosseisule ja ka järgmisele valitsusliidule võimaluse varasemaid poliitilisi otsuseid muuta.
5. Eesti Keskerakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu valitsusliidu aluspõhimõtted 2016–2019 näevad ette majanduspoliitika, riiklike investeeringute ja maksunduse valdkonnas ühe tegevusena alkoholi ja suhkru liigtarbimise vähendamiseks tõsta õlle, kääritatud jookide ja veini aktsiisi ning maksustada kõrge suhkrusisaldusega joogid. Samuti seati eesmärgiks vähendada alkoholitarbimisest tulenevaid tervisekahjusid ning kehtestada seadusega täiendavad alkoholi reklaami- ja müügipiirangud. Alkoholipoliitika karmistamine on olnud juba aastaid valitsuse üheks eesmärgiks, mida näitab ka
6. aastal Sotsiaalministeeriumis valminud alkoholipoliitika roheline raamat, mille koostamisse olid kaasatud ka erineva huvigrupid (Eesti Toiduliit, Eesti Õlleliit, Eesti Alkoholitootjate ja Maaletoojate Liit jt). Ettevõtjad on olnud teadlikud sellest, et valitsusel on eesmärgiks alkoholipoliitikat karmistada.
8. detsembril 2016 esitas tervise- ja tööminister peaministri ülesannetes Riigikogu juhatusele alkoholiaktsiisi määra muutmise analüüsi, millest tulenes vajadus täiendavalt muuta lahja alkoholi aktsiisi maksustamist. Analüüs tugines

§-le 8512, millest tulenevalt võib valitsus esitada hiljemalt

1. märtsiks 2018 Riigikogule analüüsi aktsiisimäärade muutmiseks. Perioodi, mille jooksul tuleks eelmise aktsiisimääraga tehtud muudatusi hinnata, ei ole seadusandja ette näinud. Aktsiisimäärade muutmisel oli ette nähtud piisav aeg (MKS §s 41 sätestatud vähemalt kuus kuud), mille jooksul normiadressaadid said uute normidega tutvuda ja oma tegevust kujundada. Ka varem on seaduses ettenähtud aktsiisimäärasid hiljem muudetud. Kõigile eeltoodud asjaoludele tuginedes pidid muudatused alkoholiaktsiisimäärades olema ettevõtjatele piisavalt ettenähtavad.
2. Ettevõtlusvabaduse riive eesmärgiks on kaitsta rahva tervist. Kui alkoholiaktsiisid on kõrgemad, on toote lõpphind kõrgem, mis võib vähendada isikute arvu, kes alkoholi ostavad, või vähendada ostetava alkoholi kogust. Alkoholi tarbimise mõju rahva tervisele on püütud mõjutada ka muude vahenditega, näiteks kehtestades piiranguid alkoholi reklaamile ja müügile. Alkoholiaktsiisi tõstmist võib pidada siiski kõige tõhusamaks vahendiks. Alkohol ei peaks muutuma võrreldes sissetulekutega odavamaks ning pikemas perspektiivis peaks alkohol kallinema. Hinnatõus mõjutab suhteliselt enam noori ja liigtarbijaid, kes on tervisekahju ennetamisel prioriteetsed sihtgrupid. Ka Maailma Terviseorganisatsioon ja rahvusvahelised eksperdid soovitavad jälgida alkohoolsete jookide maksustamisel, et need ei muutuks üldist ostujõudu arvestades inimestele kättesaadavamaks. Rahandusminister
3. Rahandusminister leiab, et vaidlusalused sätted ei ole põhiseadusega vastuolus.
4. Aktsiis on kaudne ühetasandiline maks, millega maksustatakse tarbimist. Maksu kogujad ja maksjad on ettevõtjad, kes toodavad või impordivad aktsiisiga maksustatavat kaupa, maksukoormust kannab aga lõpptarbija, kes kasutab aktsiisikaupa ettevõtlusväliselt. Aktsiisil on lisaks fiskaalsele eesmärgile tarbimist piirav ja turgu reguleeriv toime, mida võib pidada isegi fiskaalsest funktsioonist olulisemaks. Aktsiisi kehtestamine ja aktsiisi määrade tõstmine riivab ettevõtlusvabadust, kuna muudab ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks. Vaidlusalustest sätetest tulenev ettevõtlusvabaduse riive on aga põhiseadusega kooskõlas, sest riivel on legitiimne eesmärk ning meede on sobiv, vajalik ja mõõdukas.
5. Peaminister esitas
6. detsembri
7. a kirjaga Riigikogule alkoholi aktsiisimäära muutmise analüüsi ja ettepanekud vastavalt

§-le

1. Aktsiisimäärade tõstmine oli vajalik, sest senine alkoholipoliitika ei ole lahja alkoholi osas täitnud eesmärki tarbimist vähendada ning uue valitsuskoalitsiooni algatatud muudatused tulumaksusüsteemis vähendavad seniste aktsiisimäärade alkoholi tarbimist pärssivat mõju veelgi.
2. Senine alkoholipoliitika on toonud kaasa vaid muutuse alkoholitarbimise struktuuris – alkoholi tarbimine on küll vähenenud, kuid see on saavutatud kange alkoholi arvelt, tarbitud alkoholi hulgas on lahja alkoholi osakaal aga suurenenud.
3. aastal jõustunud aktsiisitõus tõi kaasa õllepudeli hinna tõusu vaid kahe sendi võrra. Odavaima õlle hind ei ole hoolimata aktsiisitõusust kasvanud isegi nominaalselt. Palga ja ostujõu tõusu arvestades on õlu tarbijale suhteliselt odavamaks läinud –
4. aastal sai kuupalga eest osta kümnendiku võrra rohkem õlut kui
5. aastal.
6. aastal suurenesid inimeste sissetulekud tulenevalt nominaalpalga kasvust 7,4% ning
7. aastaks on prognoositud palgakasvu 5,9%, järgneval neljal aastal aga üle 5% aastas. Nominaalpalga kasvades tõuseb inimeste ostujõud, mistõttu suureneks ilma aktsiisitõusuta õlle osas ostujõud
8. aastal 446 liitrini keskmise netosissetuleku eest, see tähendab umbes 8% kõrgemaks kui praegu.
9. aastal jõustub uue valitsuskoalitsiooni tulumaksureformi, mis suurendab madalama sissetulekuga inimeste sissetulekuid, lisanduvad ka mitmed sektorispetsiifilised palgatõusud ja peretoetused.
10. Muudatusettepanekute loetelus eelnõu 302 SE II juurde märgiti, et muudatuste eesmärk on vähendada kange ja lahja alkoholi aktsiisimäärade erinevusi, suurendada maksutulusid ja piirata alkoholi tarbimist läbi alkoholi liigist sõltuva soodsama aktsiisimäära tõstmise. Tervise seisukohalt ei ole õigustatud ühe alkohoolse joogi liigi eelistamine teisele. Lahjasid alkohoolseid jooke seostatakse enam noorte alkoholitarbimisega ja uute tarbijagruppide tekkimisega. Eesti Konjunktuuriinstituudi andmetel moodustas lahja alkoholi tarbimine ligikaudu 65% kogu alkoholi tarbimisest
11. aastal. Lahja alkoholi tarbimist ei mõjuta kahekolme sendine hinnakasv, ostujõu suurenemise tingimustes peab hinnakasv olema suurem. Riigil on mitmeid võimalusi alkoholipoliitika elluviimiseks, kuid analüüs näitab, et kõige mõjusamad vahendid selleks on alkoholi rahalise ja füüsilise kättesaadavuse piiramine, reklaami piiramine ja ravi pakkumine. Eestis on seni kõige otsesemat mõju avaldanud alkoholi kallinemine sissetulekutega võrreldes.
12. Vaidlusalused sätted ei riiva ettevõtjate õiguspärast ootust.

§-s 8512 on seadusandja kehtestanud reservatsiooni, mille kohaselt on võimalik muuta aktsiisimäärasid ja millega mõistlik ning hoolas inimene peaks arvestama. Säte on sõnastatud piisavalt selgelt, et selle tähendust võiks mõista oma majandus- ja kutsealal tegutsev ettevõtja, kellelt võib eeldada keskmisest suuremat võimekust seadusest arusaamisel. Vajaduse korral oli võimalik tutvuda sätte koostamise aluseks olnud dokumentidega.

§ 8512

ei andnud ettevõtjatele kindlust, et aastatel 2016–2018 aktsiisimäärad püsivad.

§ 8512paneb Vabariigi Valitsusele ülesande esitada analüüs hiljemalt 2018.

aasta

1. märtsil, seega ükskõik millal enne seda kuupäeva.
2. Aktsiisi- ja muude maksumuudatuste pikemaajaliselt ette kehtestamine on seotud Euroopa Liidu aluslepingutest, stabiilsuse ja kasvu paktist ning majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingust (fiskaallepe) tulenevate kohustuste täitmisega. Igal liikmesriigil peab olema keskpika perioodi eelarve-eesmärk, millega tagatakse nominaalse defitsiidi piirangu täitmine ja riigi rahanduse pikaajaline jätkusuutlikkus, samuti peab euroala riigil olema stabiilsusprogramm, milles on ära näidatud tee eelarve-eesmärgi suunas liikumiseks. Riigil on kohustus hoida valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon tasakaalus. Nende kohustuste täitmiseks on riigieelarve seaduse
3. peatükis sätestatud eelarvereeglid ning sama seaduse §-d 21–25 kohustavad täitevvõimu koostama nelja aasta kohta riigi eelarvestrateegia ja stabiilsusprogramm. Kuna maksud on oluline osa riigieelarve tuludest, tuleb neid arvestada keskpika perioodi eelarve-eesmärgi kujundamisel ja selle suunas liikumiseks kavandatavate meetmete valimisel.
4. Astmeline jõustumine on normitehniline lahendus, mida soovitab Riigikogu Kantselei, Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostatud „Normitehnika käsiraamat“ kasutada olukorras, kus sätte muutmisel on ära otsustatud ka selle sätte järgmised muudatused. Tulevikus jõustuva redaktsiooni kehtestamisega ei ole Riigikogu andnud lubadust, et ei muuda seadust kuni sätte järgmise redaktsiooni jõustumiseni ja sätted püsivad kuni järgmise muudatuse jõustumiseni muutumatuna. Pelgalt tulevikus jõustuva muudatuse kehtestamisega ei ole Riigikogu loobunud õigusest muuta õigusnormi näiteks aja osas, mis jääb kahe astmeliselt vastu võetud muudatuse vahele. Parlament on demokraatia põhimõtet järgides otsustanud muuta tulevikus jõustuvaid seadusemuudatusi, mitte tähtajaliselt kehtivaid lubadusi. Seejuures on järgitud ettevõtjate enda algatusel maksukorralduse seadusesse lisatud nn kuue kuu reeglit (maksukorralduse seaduse (MKS) § 41), mistõttu ei saanud muudatus olla ettevõtjaile ootamatu.
5. Riigikohtu
6. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13 puudutas maavarade kaevandamist, mis on väga investeerimismahukas ettevõtlusvaldkond ja ettevõtjad planeerivad oma tegevust, sh kulusid pikalt ette. Lisaks sellele suurendati tasumäärasid ajal, mil kehtisid varasemate määrade kehtivusajaks antud pikaajalised tähtajalised kaevandamis- ja vee erikasutusload. Seetõttu oli põhjendatud, et ettevõtjatel tekkis varasemate tasumäärade kehtima jäämise suhtes tugev usalduskaitse. Alkoholitootjate ja -müüjate ning alkoholiaktsiisi subjektiks olevate ettevõtjate valdkond ei ole investeerimismahukuselt võrreldav kaevandamisvaldkonnaga. Alkoholisektoris ei ole müügiga tegelemiseks vajalik loa olemasolu, vaid tuleb esitada majandustegevuse registrisse majandustegevusteade ja teatud juhtudel teavitada Veterinaar- ja Toiduametit. Aktsiisilao tegevusloa kehtivuse aluseks on teatud tingimuste täitmine ja tagatise kehtivus, luba antakse tähtajatult, ja selle võib kehtetuks tunnistada vaid teatud juhtudel. Aktsiisilao tegevusloa omaja puhul on investeerimine loomulik äririsk ning tehtud investeeringud ei tekita õiguspärast ootust seniste aktsiisimäärade kehtima jäämise suhtes. Kaevandamistasude tõstmist ei oleks ettevõtjad saanud katta hinnatõusuga, sest see oleks eeldanud kehtivate lepingute muutmist. Kaevandamistasude piirmäärad sisaldusid seaduses, ent olid täpsemalt reguleeritud määrusega, milles puudus reservatsioon, mis oleks lubanud tasumäärasid ennetähtaegselt muuta.
7. Vaidlusaluste sätetega tehtud muudatusi aktsiisimäärades võib protsentuaalselt pidada kõrgeks, kuid rahaliselt on aktsiisitõus üsna väike. Näiteks õlle aktsiisimäär tõuseb 9,13 eurolt 18,26 eurole
8. aasta veebruarist, seega on aktsiisitõus 100%. Selle tulemusena kasvab 0,5 liitrise pudeli õlle (etanoolisisaldusega 0,5 mahuprotsenti hektoliitri kohta) hind 1 eurolt 1,27 eurole. Hinnatõus tarbijale võib olla suurem, kuna suureneda võib kaubandusettevõtjatele makstav tasu, kuid ettevõtjate omavahelisi kokkuleppeid ja nendest tulenevat mõju alkoholi müügihinnale ei saa pidada otseselt aktsiisitõusu mõjuks.
9. Aktsiisimäärade tõus ei saanud tulla ettevõtjatele ootamatult. Ühiskondlik arutelu aktsiisimäärade ühtlustamise üle on toimunud juba
10. aastast alates. Samuti on eesmärk piirata alkoholi tarbimist olnud sõnastatud alkoholipoliitika rohelises raamatus. Alkoholi aktsiisimäärade muutumise trend on olnud eranditult tõusu suunas. Kõik tulevikus jõustuma kavandatud uued aktsiisimäärad on senistest kõrgemad. Kuna riigil on olnud soov vähendada Eestis alkoholi müüki ja tarbimist, on alkoholiettevõtjate tegevuse laiendamine alkoholi müügi suurendamiseks olnud nende teadlik äririsk. Alkoholi müük ei saa kunagi olla majandustegevuse valdkond, kus riik julgustaks investeerima või müügimahtusid suurendama. Õlletootjate Liit
11. Õlletootjate Liit leidis, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega vastuolus ning nõustus õiguskantsleri taotluses esitatud seisukohtadega.
12. Õlletootjate Liit oli seisukohal, et

§ 8512kohaldamise eeldused ei olnud 19.

detsembri

1. aasta seaduse vastuvõtmisel täidetud. Alkoholi aktsiisi võib ennaktempos tõsta vaid juhul, kui on piisavalt statistikat aktsiisimäärade rakendumise tagajärgede kohta ning analüüs kinnitab ootustele mittevastavat negatiivset mõju rahva tervisele, tarbimisele, ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele. Kui Vabariigi Valitsus teatas
2. detsembril 2016 kavatsusest tõsta lahja alkoholi aktsiisi ennaktempos, puudus statistika
3. juunil 2015 vastu võetud ja
4. veebruaril 2016 rakendunud aktsiisimäärade tagajärgede ja mõju kohta. Seda ei sisaldanud ka
5. detsembril 2016 Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatud analüüs. Vabariigi Valitsuse analüüsist ei ilmne ka, et rahva tervise seisund oleks negatiivselt muutunud
6. juuni
7. aastal vastu võetud aktsiisitõusude tulemusel.
8. veebruaril 2016 jõustunud 15%-lise aktsiisitõusu tulemusel on alkoholi tarbimine oluliselt langenud, samuti on see avaldanud negatiivset mõju ettevõtlusele maapiirkondades ja alkoholiettevõtjatele käibe ja sellest tuleneva kasumi vähenemise näol. Aktsiisi laekumine vähenes
9. veebruaril 2016 jõustunud aktsiisimäärade mõjul hoogustunud piirikaubanduse tõttu 14 miljoni euro võrra. Need põhjused õigustavad pigem aktsiisimäärade langetamist, mitte aga selle tõstmist. VAIDLUSTATUD SÄTTED
10. Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1) § 3 „Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse muutmine“ punktid 3–6, 12 ja 14: „Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduses (RT I, 30.06.2015, 1) tehakse järgmised muudatused: [---] 3) paragrahvi 3 täiendatakse punktiga 31 järgmises sõnastuses: „31) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Õlle aktsiisimäär on 15,52 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta hektoliitris.”;”; 4) paragrahvi 3 punktid 4–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „4) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Õlle aktsiisimäär on 18,26 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta hektoliitris.”; 5) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Õlle aktsiisimäär on 20,09 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta hektoliitris.”; 6) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Õlle aktsiisimäär on 22,09 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta hektoliitris.”;”; 5) paragrahvi 3 täiendatakse punktiga 81 järgmises sõnastuses: „81) paragrahvi 46 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „

§ 24

, aktsiisimaksja kohta

§ 22

). Maksukoormust kannab aga lõppkokkuvõttes aktsiisikauba tarbija, kuna riigile aktsiisina makstud summa lisatakse kauba hinnale. 49. Aktsiisi makstakse maksekohustuse tekkimise päeval kehtinud määra järgi (

§ 28lõige 1).

Alkoholi aktsiisimäärad on sätestatud

§-s 46. Nimetatud sättes on reguleeritud õlle (lõike 1 esimene lause), kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus (k.a.) mahuprotsenti (lõige 2), kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi (lõige 3), veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi (lõige 4), vahetoote (lõige 5) ja muu alkoholi (lõige 6) aktsiisimäärad.

(kuni

1. aastani alkoholi-, tubaka- ja kütuseaktsiisi seadus) jõustus
2. aprillil 2003, pärast seda on alkoholi aktsiisimäärasid korduvalt tõstetud. Alkoholi on Eestis aktsiisiga maksustatud alates
3. aastast (ajavahemikul 1992 kuni 2003 kehtis kolm alkoholiaktsiisi seadust).
4. Alkoholi aktsiisiga maksustamine (sh aktsiisimäära tõstmine) riivab alkoholi käitlevate isikute PS § 31 esimeses lauses sätestatud õigust tegeleda ettevõtlusega (ettevõtlusvabadus). Ettevõtluse all mõistetakse eelkõige iseseisva majandustegevuse kaudu tulu teenimist, mida riik ei tohi põhjendamatult takistada. Ettevõtlusvabadust riivab olukord, kus avalik võim muudab ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks seni kehtinud õigusliku raamistikuga võrreldes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. detsembri
6. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 44). Ettevõtlusvabadus laieneb ka juriidilistele isikutele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
7. märtsi
8. aasta otsus asjas nr 3-4-1-51-14, punkt 60).
9. Alkoholiaktsiis mõjutab kõigepealt selliste alkoholi käitlejate ettevõtlusvabadust, kes on kohustatud maksma riigile aktsiisi – isikud, kes lubavad alkoholi tarbimisse (eelkõige tootjad) või toimetavad alkoholi Eestisse välismaalt. Aktsiisi tõttu tõuseb alkohoolsete toodete müügihind, kõrgem hind võib aga tuua kaasa nõudluse vähenemise ja seetõttu ettevõtja kasumi vähenemise. Hinnatõusu tõttu mõjutab aktsiisitõus ka teiste alkoholi käitlemisega tegelevate isikute ettevõtlusvabadust (nt hulgimüüjad või jaemüüjad, kes peavad alkoholi tootjalt (või jaemüüja hulgimüüjalt) ostma ja edasi müüma kõrgema hinnaga).
10. Õiguskantsler on vaidlustanud lahja alkoholi – õlle ning veini ja kääritatud joogi – aktsiisimäärade tõusu
11. aasta juulis ja
12. aasta veebruaris. Vaidluse all on
13. detsembril 2016 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1) (edaspidi ka
14. aasta seadus) § 3 punktid 3 kuni 6 ning 12 ja
15. Vaidlusaluste sätete sisuks oli varasema,
16. juunil 2015 vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 30.06.2015, 1) (edaspidi ka
17. aasta seadus) sätete muutmine, kuna
18. aasta seaduses oli seadusandja sätestanud alkoholi aktsiisimäärad aastateks 2016–
21. aasta seaduse § 3 „Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse muutmine“ punktid 2–6 muutsid

§ 46lõike 1 esimest lauset ja nägid ette viis erinevat õlle aktsiisimäära.

2015. aasta seaduse § 3 punktid 7–11 muutsid

§ 46

lõikeid 2–6 ja nägid ette viis erinevat aktsiisimäära muudele alkohoolsetele jookidele (sealhulgas veinile ja kääritatud joogile).

1. aasta seaduse § 9 nägi aga ette §-s 3 toodud aktsiisimäärade jõustumise ajad (§ 9 lõike 2 järgi hakkasid esimesed aktsiisimäärad (sätestatud sama seaduse § 3 punktis 2 (õlu) ja punktis 7 (ülejäänud alkohoolsed joogid)) kehtima alates
2. veebruarist 2016; § 9 lõike 4 kohaselt pidid järgmised aktsiisimäärad (§ 3 punktides 3 (õlu) ja 8 (muud alkohoolsed joogid) hakkama kehtima alates
3. jaanuarist 2017 jne).
4. Vaidlusaluse,
5. aasta seaduse § 3 punktidega 3 ja 5 täiendati
6. aasta seaduse § 3 punktiga 31, millega nähti ette uus aktsiisimäär õllele, ja punktiga 81, millega nähti ette uus aktsiisimäär kääritatud joogile ja veinile (etanoolisisaldus kuni kuus (k.a) mahuprotsenti).
7. aasta seaduse § 3 punkti 12 teise lausega täiendati
8. aasta seaduse § 9 lõikega 42, millega nähti ette nende uute aktsiisimäärade (
9. aasta seaduse § 3 punktide 31 ja 81) jõustumine
10. aasta
11. juulil. Vaidlusalustest sätetest tulenev aktsiisimuudatus – muudatus

§ 46

lõike 1 esimeses lauses (õlle aktsiisimäär) ja § 46 lõikes 2 (veini ja kääritatud joogi etanoolisisaldusega kuni kuus mahuprotsenti aktsiisimäär) – hakkab kehtima alates

1. juulist
2. Nimetatud aktsiisitõusud ongi õiguskantsler vaidlustanud.
4. aasta seaduse § 3 punktidega 4 ja 6 muudeti
5. aasta seaduse § 3 punktides 4–6 (õlu) ja 9–11 (muud alkohoolsed joogid) ette nähtud aktsiisimäärasid, mis pidid jõustuma vastavalt 2018.,
6. ja
7. aastal. Õiguskantsler on vaidlustanud
8. aasta seaduse § 3 punktid 4 ja 6 üksnes osas, milles need tõstavad õlle (

§ 46

lõike 1 esimene lause) ning kääritatud joogi ja veini (etanoolisisaldusega kuni kuus (k.a) mahuprotsenti (

§ 46

lõige 2) ja üle kuue mahuprotsendi (

§ 46lõiked 3 ja 4)) aktsiisimäära 2018.

aastal. Õiguskantsler on vaidlustanud ka

1. aasta seaduse § 3 punkti 14, millega täiendati
2. aasta seaduse § 9 lõikega 51, millest tulenevalt hakkavad uued aktsiisimäärad kehtima
3. aasta
4. veebruarist (mitte
5. jaanuarist 2018, nagu nägi ette
6. aasta seaduse § 9 lõige 5).
7. Vaidlusalused sätted (
8. aasta seaduse § 3 punktid 3–6, 12 ja 14) on vastu võetud ja jõustunud, kuid neis ettenähtud muudatused

§-s 46 sätestatud alkoholi aktsiisimäärades ei ole veel kehtima hakanud. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et vaidlusalused sätted mõjutavad alkoholi käitlevate isikute ettevõtlusvabadust negatiivselt, kuna toovad kaasa nende käideldavate toodete aktsiisimäära tõusu, kasvatades sel teel toote lõpphinda tarbija jaoks, mis omakorda võib vähendada ettevõtjate käivet. 2016. aastal olid aktsiisimäärad järgmised: õllel 8,30 eurot etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta hektoliitris; kuni kuue (k.

1. a)mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogil ja veinil 48,55 eurot hektoliitri kohta; üle kuue mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini puhul 111,98 eurot hektoliitri kohta. Alates 1. veebruarist 2017 on õlle aktsiisimäär 9,13 eurot; kuni kuue (k.
2. a)mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis on 53,41 eurot; üle kuue mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis aga 123,18 eurot. Alates 1. juulist 2017 tõuseb õlle aktsiis 15,52 euroni; kuni kuue (k.
3. a)mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis aga 77,44 euroni. 2018. aasta veebruaris tõusevad taas kõik aktsiisid – õlle puhul 18,26 euroni; kuni kuue (k.
4. a)mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini puhul 91,30 euroni; üle kuue mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis aga 147,82 euroni. 57. PS § 31 teise lause järgi võib seadus sätestada ettevõtlusega tegelemise tingimused ja korra. Ettevõtlusvabadus on seega lihtsa seadusereservatsiooniga tagatud põhiõigus, mida võib piirata mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 11. märtsi 2015. aasta otsus asjas nr 3-4-1-51-14, punkt 66). 58. Maks on avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustus (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 24; sarnaselt defineerib maksu ka MKS § 2). Aktsiis on riiklik maks (MKS § 3 lõike 2 punkt 7), mis laekub riigieelarvesse (

§ 29lõige 1).

Alkoholi- ja tubakaaktsiisist kantakse 3,5 protsenti üle Eesti Kultuurkapitalile, sealhulgas 0,5 protsenti Eesti Kultuurkapitali koosseisu kuuluvale kehakultuuri ja spordi sihtkapitalile (

§ 29lõige 2).

1. Riigile tulu teenimise kõrval võib maks täita ka maksumaksja mõjutamise ülesannet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. märtsi
3. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-98, punkt I). Tarbimismaksuna on aktsiisil lisaks fiskaalsele eesmärgile ka tarbimist piirav ja turgu reguleeriv toime. Alkoholi hinnapoliitika, sh aktsiisid, on oluline osa alkoholi liigtarvitamise vastu suunatud alkoholipoliitikast (vt nt
4. aastal Sotsiaalministeeriumis koostatud alkoholipoliitika roheline raamat).
5. Alkohoolsete jookide kättesaadavuse piiramine nende müügihinna tõstmise kaudu on seega üks aktsiisi olemuslikke eesmärke. Seetõttu seati ka vaidlusalustes sätetes ette nähtud lahja alkoholi aktsiisi tõstes eesmärgiks riigi maksutulude suurendamine (fiskaalne eesmärk) ja tarbimiskäitumise mõjutamise kaudu alkoholi tarbimise vähendamine (tervise kaitse eesmärk) (vt tulumaksuseaduse ja sotsiaalmaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu (302 SE, XIII koosseis) teiseks lugemiseks esitatud muudatusettepanekute loetelus toodud põhjendusi). Kuigi mõlema seatud eesmärgi samaaegne saavutamine ei pruugi olla lihtne (nt võib suureneda alkoholi piirikaubandus, mistõttu ei pruugi seadusemuudatus saavutada fiskaalset eesmärki ega vähendada alkoholi tarbimist loodetud määral), on nimetatud eesmärgid vaieldamatult põhiseaduspärasused ja kaalukad. Eesmärk vähendada alkoholi tarbimist on seotud PS § 28 lõikes 1 tagatud igaühe õigusega tervise kaitsele, samas kui makse kogub riik selleks, et saada vahendeid oma (sh põhiseadusest tulenevate) ülesannete täitmiseks. Aktsiisi ei tohi kehtestada aga viisil, mis tooks kaasa alkoholi tarbimisest tekkivate tervisekahjude suurenemise (nt kontrollimata kvaliteediga salaalkoholi leviku tõttu).
6. Kuna seadusandjal on ulatuslik pädevus maksude kehtestamisel ja maksul puudub otsene vastutasu maksumaksja jaoks, on kohtulik kontroll maksukohustusest tuleneva põhiõiguste riive materiaalse põhiseaduspärasuse üle piiratud (vt Riigikohtu üldkogu
7. veebruari
8. aasta otsus asjas nr 3-3-1-48-16, punkt 41). Avalik-õigusliku tasu põhiseaduspärasuse hindamisel on Riigikohus kontrollinud, kas riive eesmärki on võimalik selle meetmega saavutada ning tasu määr ei ole kohustuse kehtestamisega taotletavaid eesmärke silmas pidades ilmselgelt põhjendamatu (Riigikohtu üldkogu
9. detsembri
10. aasta otsus asjas nr 3-2-171-14, punkt 105). Kuivõrd maksude kehtestamisel ja nende kaudu kogutava tulu jaotamisel on parlamendi otsustuspädevus veelgi ulatuslikum kui avalik-õiguslike tasude puhul, siis saab kohtulik kontroll maksupoliitiliste otsustuste üle piirduda üldjuhul üksnes selle hindamisega, kas aktsiisimääradest tulenev põhiõiguste riive ei ole ilmselgelt põhjendamatu.
11. Õiguskantsler on seisukohal, et
12. aasta seadus, millega pandi aktsiisimäärad paika aastateks 2017 ja 2018, ning

§ 8512

andsid alkoholi käitlevatele ettevõtjatele aluse oodata, et aktsiisimäärasid enne

1. aastat ei muudeta. Vaidlustatud sätetest tulenev õlle, veini ja kääritatud joogi aktsiisitõus
2. aasta juulis ja
3. aasta veebruaris on õiguskantsleri hinnangul seetõttu sõnamurdlik, rikkudes ettevõtlusvabadust koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega. Õiguskantsleri seisukohaga nõustub Õlletootjate Liit, seevastu ülejäänud menetlusosalised leiavad, et alkoholi käitlevatel ettevõtjatel õiguspärast ootust ei tekkinud või ei kaalu see üles vaidlusaluse seadusemuudatuse eesmärke.
4. Niisiis on kohtuasjas põhiküsimuseks, kas alkoholi käitlemisega tegelevate isikute ettevõtlusvabaduse riive on põhiseadusega vastuolus, kuna neil tekkis
5. aastal vastu võetud seaduse alusel õiguspärane ootus, et
6. aasta seaduses sätestatud aktsiisimäärasid enne
7. aastat ei tõsteta. II
8. PS §-st 10 tuleneb muu hulgas õiguskindluse põhimõte, mis peab andma isikutele kindluse kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Riigikohus on leidnud, et igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima, ning seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. septembri
10. aasta otsus asjas nr III-4/A5/94).
11. Samas ei võta õiguspärase ootuse põhimõte parlamendilt õigust juba kehtivaid seadusi muuta. Selline järeldus oleks vastuolus samuti PS §-st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega. Rahvas on kõrgeima võimu kandja (PS § 1), keda esindusdemokraatia tingimustes esindab perioodiliselt toimuvate valimiste teel volitatud Riigikogu. Riigikohus on leidnud, et seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda. Otsus selle kohta, milliseid reforme teha ja milliseid ühiskonnagruppe nende reformidega eelistada, on seadusandja pädevuses (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
12. detsembri
13. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 14). Maksude kehtestamisel tuleb arvestada, et PS § 65 punktist 6 ja § 115 lõikest 1 tuleneb Riigikogu õigus ning kohustus võtta iga aasta kohta vastu riigieelarve, mis on Riigikogu üks tuumikpädevusi (vrd Riigikohtu üldkogu
14. juuli
15. aasta otsus asjas nr 3-4-1-6-12, punkt 136 jj). Kuna maksud on peamine vahend, millega riik kogub raha riigieelarvesse, peab seadusandjal olema võimalik maksupoliitikat kujundada, sealhulgas ümber vaadata juba varem tehtud otsustusi.
16. Silmas tuleb pidada seda, et põhiseadus ei kaitse iga pettumuse eest, mis on tingitud isikule soodsa regulatsiooni muutmisest, vaid keelab õigussuhete ümberkujundamisel ülemäära kahjustada kehtivat regulatsiooni usaldanud isikuid (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
17. detsembri
18. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punktid 50 ja 69). Õiguspärase ootuse tekkimist tuleb hinnata juhul, kui isikule on õigustloova aktiga antud õigus, mille hilisem regulatsioon ära võtab. Põhiseaduslikku kaitset väärib isiku ootus talle soodsa regulatsiooni püsimajäämisse siis, kui tal oli mõistlik alus seda usaldada, ta oli asunud oma õigusi realiseerima ning tema ootus kaalub üles regulatsiooni muutmise eesmärgid.
19. Riigikohus on oma praktikas täpsustanud, et tegemist ei pea olema üksnes õiguse äravõtmisega, vaid vajadus hinnata õiguspärase ootuse teket võib olla ka juhul, kui regulatsiooni muudetakse ebasoodsamaks, nt kohustuste suurendamise kaudu (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
20. detsembri
21. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 49). Õiguspärane ootus võib tugineda ka halduse üksikaktile või kohtuotsusele. Riigikohus on märkinud, et olukorras, kus isiku õigus soodustusele on tehtud kindlaks halduse üksikaktiga, tuleb isiku usaldust kaitsta veelgi tugevamalt, sest üksikaktiga on riik väljendanud oma seisukohta konkreetses küsimuses, mitte üksnes abstraktselt (Riigikohtu halduskolleegiumi
22. detsembri
23. aasta otsus asjas nr 3-3-1-51-01, punkt 2). Tulenevalt PS §-st 113 on maksude kehtestamine seadusandja ülesanne ja maksuõigussuhte elemendid peavad olema sätestatud seaduses. Seetõttu võib hoolimata seadusandja ulatuslikust otsustusruumist maksude kehtestamisel tekkida selles valdkonnas õiguspärane ootus ka seaduse alusel.
24. Teiseks saab õiguspärane ootus tugineda sellisele lubadusele, mille puhul isik saab mõistlikult loota, et seda ei muudeta (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi
25. oktoobri
26. aasta otsus asjas nr 3-3-1-33-06, punkt 19;
27. jaanuari
28. aasta otsus asjas nr 3-3-1-79-09, punkt 15). Näiteks on Riigikohus leidnud, et õiguspärane ootus ei saa tugineda ajutisele regulatsioonile, mille puhul isik peab arvestama sellega, et õiguslik regulatsioon võibki muutuda (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
29. oktoobri
30. aasta otsus asjas nr 3-4-1-9-00, punkt 14;
31. detsembri
32. aasta otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punktid 15–21). Tähtajaliselt antud õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane ootus seejuures enam kaitstud kui tähtajatu regulatsiooni puhul, mistõttu peavad tähtajalise regulatsiooni isikule ebasoodsamaks muutmiseks olema kaalukamad eesmärgid kui tähtajatu regulatsiooni puhul (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
33. detsembri
34. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 69). Isik ei saa oodata, et tähtajaline regulatsioon kehtib edasi pärast tähtaja möödumist, kuid ta peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
35. septembri
36. aasta otsus asjas nr III-4/A5/94).
37. Kolmandaks on Riigikohus leidnud, et kaitsmist väärib ootus, et seadusega lubatut rakendatakse nende isikute suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
38. septembri
39. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-99, II osa;
40. septembri
41. aasta otsus asjas nr 3-4-1-6-98, II osa;
42. märtsi
43. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-99, II osa;
44. jaanuari
45. aasta otsus asjas nr 3-4-1-24-11, punkt 49; vrd Riigikohtu halduskolleegiumi
46. veebruari
47. aasta otsus asjas nr 3-3-1-6-02, punkt 18). Õiguste ja vabaduste kasutamine eeldab „tegutsemist õigusnormile tuginedes, selle kehtima jäämisele lootes. Riigi sõnamurdmisega saab olla tegemist siis, kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisel“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
48. detsembri
49. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 50).
50. Kohtuasjades, milles Riigikohtul on tulnud hinnata õigustloova akti kooskõla õiguspärase ootuse põhimõttega, on vaidlusaluse õigustloova aktiga enamasti muudetud õigusnorme, mis muutmise ajal juba kehtisid, s.o olid vastu võetud ja jõustunud ning kuulusid kohaldamisele. Subjektiivne õigus, mida isik kasutab, saab tuleneda kehtivast õigusest. Seetõttu saab ka isiku usaldus soodsa õigusliku olukorra säilimisele rajaneda eelkõige kehtivatele õigusnormidele.
51. Hinnates
52. aastal vee erikasutusõiguse tasumäärade ja maavaravaru kaevandamisõiguse tasumäärade muutmise põhiseaduspärasust, leidis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium siiski, et õiguspärane ootus võib tekkida ka vastuvõetud ja avaldatud, kuid veel mitte kohalduva regulatsiooni alusel. Kohus leidis, et õiguspärase ootuse põhimõte ei tähenda riigivõimule üksnes piirangut, vaid võimaldab sel ennast siduda nii, et isikutele antakse tulevikus kehtima hakkavate normide suhtes lubadus ja kindlus ning isikuid suunatakse sellega oma tegevust pikaajaliselt plaanima, sh julgustatakse investeerima (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
53. detsembri
54. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 55). Seetõttu pidas kolleegium
55. aasta lahendis õiguspärase ootuse hindamisel piisavaks, et soodsam õigusnorm puudutas varem kavandatud ja juba alustatud tegevust ning tehtud investeeringuid (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
56. detsembri
57. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 61).
58. Kolleegium möönab, et isikud võivad hakata oma tegevust planeerima ka alles tulevikus kehtima hakkavat regulatsiooni silmas pidades ning ka selliste isikute ootused ei saa olla ebaolulised. Siiski on kolleegium seisukohal, et välja kuulutatud, kuid mitte veel kohaldamisele kuuluv õigusnorm ei saa tekitada sama tugevat õiguspärast ootust kui kehtiv õigus ning seda ka mitte juhul, kui tegemist on tähtajalise regulatsiooniga. Põhiseaduse tõlgendus, mille kohaselt tekib samavõrra tugev õiguspärane ootus nii kehtivast õigusaktist kui ka veel jõustumata õigusakti sätetest, võib ülemäära piirata seadusandja demokraatia põhimõttega tagatud õigust võtta vastu tema pädevuses olevaid otsuseid. Eriti oluline on see maksuõiguse valdkonnas, kus seadusandjal on õigus ja kohustus igal aastal võtta vastu riigieelarve, milles peavad olema ette nähtud vahendid riigi ülesannete täitmiseks. Olukord, kus maksumäärad on aastateks ette kindlaks määratud ja seadusandjal puudub võimalus neid muuta, arvestades muutunud majanduslikke ning sotsiaalseid olusid, ei pruugi olla demokraatia põhimõttega kooskõlas. Juhul, kui seadusandjal on mõnes valdkonnas põhjendatud vajadus siduda ennast pikaajaliste lubadustega, saab ta seda teha teisi õiguslikke vahendeid kasutades (nt halduse üksikaktide kaudu).
59. Olukorras, kus muudetakse isikule soodsat õiguslikku regulatsiooni, mis ei ole veel kehtima hakanud, on õiguspärase ootuse hindamine sarnane hinnanguga sellele, kas uue regulatsiooni jõustumiseks on ette nähtud mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada, ehk kas on järgitud vacatio legis’e põhimõtet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
60. detsembri
61. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 26).
62. Vacatio legis on seaduse avaldamise ja selle jõustumise vahele jääv ajavahemik ning piisava vacatio legis’e nõue on samuti osa PS §-s 10 tagatud õiguskindlusest. Riigikohus on leidnud, et õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja kindlustama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
63. detsembri
64. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 26). Lisaks sellele on Riigikohus märkinud, et olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne jõustumist, eelkõige juhul, kui regulatsiooni muudetakse adressaatide jaoks ebasoodsamaks (Riigikohtu halduskolleegiumi
65. oktoobri
66. aasta otsus asjas nr 3-31-33-06, punkt 17).
67. Riigikohus on leidnud, et piisav vacatio legis ei pruugi välistada õiguspärase ootuse rikkumist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
68. detsembri
69. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 51). Õiguspärane ootus võib olla sedavõrd tugev näiteks siis, kui muudetakse tähtajalist regulatsiooni ja see tähtajaline regulatsioon on juba kehtima hakanud. Kui tähtajaline regulatsioon ei ole veel kehtima hakanud, ei erine selle muutmine kolleegiumi hinnangul märkimisväärselt sellest, kui muudetakse vastu võetud, kuid veel mitte kehtivat tähtajatut regulatsiooni.
70. Riigikohus leidis
71. aasta lahendis, et õiguspärase ootuse põhimõte laieneb vastuvõetud ja avaldatud, kuid veel mitte kohalduvale regulatsioonile, kui see on sätestatud reservatsioonideta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
72. detsembri
73. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 55). Kolleegium märgib, et sõltumata sellest, kas tegemist on kehtiva või mittekehtiva regulatsiooniga, võib reservatsioon välistada õiguspärase ootuse tekkimise, kuna võtab isikult aluse oodata, et regulatsiooni ei muudeta (vt ka eespool otsuse punkt 68). Sellest ei saa aga järeldada, et ainuüksi reservatsiooni puudumine annab isikule põhjuse arvata, et regulatsiooni ei muudeta. III
74. Nagu eespool juba märgitud, sätestati
75. aasta seadusega alkoholi aktsiisimäärad aastateks 2016–
77. aasta seadus andis seega alkoholi käitlejatele lubaduse, et nende ettevõtlusvabadust piiratakse aktsiisi tasumise kohustusega aastatel 2016–2020 selles sätestatud määral. Vaidlusalused sätted (
78. aasta seaduse § 3 punktid 3–6, 12 ja 14) muutsid õigusliku olukorra alkoholi käitlevate isikute jaoks ebasoodsamaks, kuna kehtestavad lahjale alkoholile kõrgemad aktsiisimäärad, kui olid ette nähtud
79. aasta seaduses (vt eespool otsuse punktid 53–56). Kolleegium hindab järgnevalt, kas
80. aasta seadusega alkoholi käitlejatele antud lubadus väärib põhiseaduslikku kaitset. Kuna õiguskantsler on vaidlustanud üksnes
81. aasta juulis ja
82. aasta veebruaris jõustuvate aktsiisimäärade põhiseaduspärasuse, samuti üksnes lahja alkoholi aktsiisitõusu, ei käsitle kolleegium kange alkoholi aktsiisitõusu ega lahja alkoholi aktsiisitõusu, mille
83. aasta seadus näeb ette aastateks 2019 ja
85. Esmalt on oluline, et
86. aasta seaduse need sätted, millega nähti ette alkoholi aktsiisimäärad aastateks 2017 ja 2018 ning mida
87. aasta seadusega muudeti, ei olnud
88. aasta seaduse vastuvõtmise ajal (
89. detsembril 2016) veel kehtima hakanud.
90. aasta seadusega
91. aastaks ette nähtud alkoholi aktsiisimäärad pidid kehtima hakkama
92. jaanuaril 2017 (nende jõustumine lükati samuti
93. aasta seadusega edasi
94. veebruarini 2017). Seega ei muutnud seadusandja vaidlusaluste sätetega juba kehtivat regulatsiooni, vaid alles tulevikus kehtima hakkama pidanud sätteid. Nagu kolleegium eespool märkis, ei teki välja kuulutatud, kuid mitte veel kehtiva õigusnormi alusel samavõrd tugevat õiguspärast ootust kui kehtiva normi alusel (vt eespool punktid 72 ja 75).
95. Lisaks sellele tuleb arvestada, et
96. aasta seadusega kehtestati alates
97. jaanuarist 2016

§ 8512, mis kannab pealkirja „Aktsiisimäära muutmise analüüs“.

Sätte tekst on järgmine: „Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule hiljemalt

1. aasta
2. märtsil analüüsi ja vajaduse korral ettepaneku aktsiisimäära muutmiseks, kui käesolevas seaduses sätestatud või käesoleva seaduse
3. aasta juunis vastu võetud muudatustega võivad kaasneda ootustele mittevastavad negatiivse mõjuga asjaolud, muu hulgas rahva tervisele, tarbimisele, ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele.“ Õiguskantsleri taotlusest võib järeldada, et just

§ 8512loob koostoimes 2015.

aasta seaduses tähtajaliselt sätestatud aktsiisimääradega alkoholi käitlejatele ootuse, et enne

1. aastat aktsiisimäärasid ei tõsteta. Teised menetlusosalised (Riigikogu, rahandusminister ja justiitsminister) on vastupidisel seisukohal, leides, et see säte sisaldab reservatsiooni aktsiisimäära muutmiseks ning välistab seetõttu õiguspärase ootuse.
2. Kolleegium leiab, et

§ 8512tekst ei anna alust järelduseks, nagu looks see säte ootuse, et 2015.

aasta seaduses aastateks 2017 ja 2018 kehtestatud aktsiisimäärad jäävad kindlasti püsima. Säte kohustab Vabariigi Valitsust esitama Riigikogule analüüs ja vajaduse korral ettepanek aktsiisimäära muutmiseks, kui aktsiisimääradega võivad kaasneda ootustele mittevastavad negatiivse mõjuga asjaolud, muu hulgas rahva tervisele, tarbimisele, ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele. Selliselt sõnastatud sättest ei saa tulla Riigikogule keeldu varasemalt sätestatud aktsiisimäärade muutmiseks ega ka kohustust seda teha. Kolleegium märgib, et seadusesätte, mis ulatuslikult keelaks Riigikogul tulevikus maksuseadusi muuta, kooskõla põhiseadusega (eelkõige PS §-st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega ja §-st 115 tuleneva riigieelarve vastuvõtmise pädevusega) oleks küsitav. 81.

§-st 8512 ei saa järeldada ka seda, et Riigikogu tohib aktsiisimäärasid muuta üksnes juhul, kui senised aktsiisimäärad ei oleks nende kehtestamisel seatud ootusi täitnud või et Riigikogu oleks aktsiisimäärade muutmisel seotud sättes nimetatud kaalutlustega. Riigikogu koosseisu enamusel on oma poliitikat kujundades õigus otsustada, millised ootused ja eesmärgid ta regulatsioonile seab ning millal seatud ootused ei ole täidetud ning regulatsioon vajab muutmist. Seadusandja tegevust piirab põhiseadus.

§-s 8512 nimetatud olukorrad ja asjaolud on juhtnöörideks Vabariigi Valitsusele, millal ja millest lähtudes valmistada analüüs ja ettepanek aktsiiside muutmiseks. 82. Kolleegiumi hinnangul on

§ 8512eesmärgiks välistada ootus, et 2015.

aasta seaduses ette nähtud aktsiisimäärad hakkavad tingimata kehtima. Taolist järeldust kinnitab sätte tekkelugu. Nimelt põhjendati sätte eesmärki muudatusettepanekute nimekirjas järgmiselt: „[--] et ettevõtja arvestaks oma tegevuse planeerimisel kehtivate ja käesoleva seadusemuudatusega vastuvõetavate määrade muutumise võimalusega. [---] Kui analüüsi tulemusena selgub, et kehtivad ja/või tulevikus kohalduv(

1. ad)aktsiisimäär(
2. ad)ei vasta oma mõjus rahva tervisele, tarbimisele, ettevõtlusele, aktsiisi laekumisele jm olulises osas ootustele, esitab valitsus Riigikogule vastavad muudatused, millest lähtuvalt otsustatakse aktsiisimäära muutmise vajadus. Tegu on ühelt poolt käesoleva eelnõuga planeeritud muudatuste järelanalüüsiga, kuid teisalt ka analüüsiga, mis võib saada tulevikus kehtima hakkavate määrade muutmise aluseks. [---] Senise kohtupraktika kohaselt on piisav, kui seaduseandja on selgelt väljendatud võimalust, et maksumäärad võivad enne nende jõustumist muutuda. Käesoleva sättega antakse isikutele teada, et eelnõu alusel kehtestatud määrad võivad muutuda. Samuti määratakse sättes ära ka muutmise aluseks oleva analüüsi koostamise vajadus.“ Selle eesmärgiga on kooskõlas ka

§ 8512sõnastus.

Nimelt tuleb Vabariigi Valitsusel analüüs esitada hiljemalt

1. märtsiks 2018, mis tähendab, et välistatud ei ole ka analüüsi varasem esitamine. Kolleegium märgib, et ka alkoholi rohelises raamatus on soovitatud maksutase iga-aastaselt üle vaadata, et vältida alkoholi kättesaadavamaks muutumist riigi sotsiaalmajandusliku olukorra muutudes ja inimeste sissetulekute kasvades (sealhulgas maksusüsteemis tehtavate muudatuste tõttu).
2. Arvestades seda, et vaidlusaluste sätetega muudeti veel mitte kehtivaid õigusnorme, samuti

§-s 8512 sätestatud reservatsiooni, leiab kolleegium, et alkoholi käitlejatel ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et 2015. aasta seaduses sätestatud aktsiisimäärasid ei muudeta enne nende kehtima hakkamist. Kolleegium märgib täiendavalt, et 2013. aastal asjas nr 3-4-1-27-13 leidis asja lahendanud kohtukolleegium, et isikud said loota kehtestatud tasumäärade kehtima jäämisele suuresti põhjusel, et vaidlustatud määrustes ei olnud ette nähtud tasumäärade muutmise reservatsiooni. Lisaks sellele arvestati asjaolu, et tasumäärasid muudeti ajal, mil kehtisid ettevõtjatele varem välja antud vee erikasutus- ja maavara kaevandamise load (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punktid 53 ja 56). 84. Kuigi kohtumenetluse osalised ei ole kahtluse alla seadnud vaidlusaluste sätete kooskõla vacatio legis’e põhimõttega (vt eespool punkt 74), peab kolleegium vajalikuks märkida, et 2016. aasta seaduse vastuvõtmise ja vaidlusaluste sätete jõustumise vahele jäävat aega saab pidada piisavaks. 85. Ettevõtlusega tegelevad isikud eeldatavasti planeerivad oma tegevust ette, arvestades seejuures maksuõigusest tulenevaid nõudeid. Seetõttu võib maksuseaduste muutmisel olla vajalik jätta pikem vahe ebasoodsa seadusemuudatuse vastuvõtmise ja selle jõustumise vahele. Selle väljenduseks on ka 1. juulil 2015 jõustunud MKS § 41 „Maksuseaduse ja selle muudatuse jõustamine“. Nimetatud säte nõuab, et maksuseaduse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele peab üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Sätet ei kohaldata maksukohustuslastele soodustava mõjuga maksuseaduse ja selle muudatuse korral. MKS § 41 on põhiseadusliku vacatio legis’e nõude täpsustamine seaduses, mille järgimine võib, aga alati ei pruugi tagada regulatsiooni kooskõla põhiseadusega. 2016. aasta seaduse vastuvõtmisel järgiti MKS §-s 41 sätestatud nõuet. Seadus võeti vastu 19. detsembril ja kuulutati välja 24. detsembril 2016. Vaidlusalused sätted, mis näevad ette esimese õlle ning kääritatud joogi ja veini (etanoolisisaldusega kuni (k.

1. a)kuus mahuprotsenti) aktsiisitõusu, jõustuvad 1. juulil 2017. Vaidlusalused sätted, mis näevad ette järgmise aktsiisimäära tõusu, jõustuvad 2018. aasta veebruaris. Tuleb arvestada, et vaidlusaluste sätetega tõsteti üksnes aktsiisimäärasid, kuid ei muudetud teisi maksuõigussuhte elemente. Ulatusliku maksuõigusliku muudatusega, mis üldjuhul vajab pikemat vacatio legis’t, oleks tegemist juhul, kui kehtestatakse näiteks uus riiklik maks. 86. Teisalt tuleb arvestada, et alkoholi aktsiisimäära tõus – eelkõige õlle ning kääritatud joogi ja veini (etanoolisisaldusega kuni (k.
2. a)kuus mahuprotsenti) puhul – on märkimisväärne. Samuti pole välistatud, et alkoholi käitlejad võisid oma 2017. aasta majandustegevuse planeerimisel mingil määral arvestada 2015. aasta seaduses ette nähtud aktsiisimääradega (nt lepingute sõlmimine tooraine ostmiseks). Samas puuduvad täpsemad andmed, kas ja mida erinevad alkoholi käitlemisega tegelevad ettevõtjad tegelikult teinud on ja milliseid ümberkorraldusi nad peaksid tegema oma plaanides 19. detsembril 2016 vastu võetud ning 1. juulil 2017 jõustuvate uute aktsiisimäärade tõusu tõttu (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 57). Õiguskantsler on oma taotluses üksnes üldsõnaliselt märkinud: „Kuna alkoholi käitlemine on seadustega rangelt reguleeritud, eeldab see majandustegevuse planeerimist ja vajalike lubade hankimist. [---] Seesugusest ettevõtlusspetsiifikast lähtudes on loogiline järeldada, et alkoholi käitlejad hakkasid 15.06.2015 seaduses lähiaastateks kehtestatud aktsiisimäärade graafikut usaldades juba aastatel 2015–2016 oma tegevust sellest lähtudes planeerima ja korraldama. Käitlejad võisid oma tegevust ka laiendada teadmises, et aktsiisid on kindlad, mistõttu piirikaubanduses, mille mõju Eesti alkoholiturule on oluline, ei toimu negatiivseid muutusi“ (vt õiguskantsleri taotluse punktid 35– 36). 87. Kolleegium on seisukohal, et alkoholi aktsiisimäärade tõstmine ei saanud tulla alkoholi käitlevatele isikutele ootamatult. Vajadus karmistada Eesti alkoholipoliitikat, sealhulgas tõsta aktsiise, on olnud ühiskonnas teemaks juba aastaid (vt nt Sotsiaalministeeriumi 2009. aasta memorandum Vabariigi Valitsusele, aga ka 2014. aastal Sotsiaalministeeriumis koostatud alkoholipoliitika roheline raamat). Aktsiisimäärade muutmine ei saanud ettenägematu olla ka põhjusel, et seadusandja on praktikas ka varem aktsiisimäärasid sätestanud mitmeks aastaks ette. Üldjuhul ei ole aga kõik seaduses tuleviku jaoks ettenähtud aktsiisimäärad kehtima hakanud või kohaldamisele kuulunud, kuna mõne aasta möödudes on need kehtetuks tunnistatud ja asendatud uute määradega. 2015. aasta seaduses nähti aktsiisimäärad ette aastateks 2016–2020, millest kaks esimest määra ka jõustusid. Kuigi aktsiisimäära tõstmine kalendriaasta keskel ei ole aktsiisimäärade sätestamise praktikat aastatel 2012–2015 arvestades tavapärane, oli 2016. aasta sügisel ametisse astunud uue valitsuse soovist tõsta alkoholi aktsiisimäärasid ajakirjanduses juttu vähemalt 2016. aasta novembrist alates (vt nt Postimehe 15. novembri 2016 artikkel „Uus valitsus tõstab õlle hinda“, http://majandus24.postimees.ee/3911129/uus-valitsus-tostab-olle-hinda). 88. Arvestades nimetatud asjaolusid kogumis, ei saa kolleegiumi hinnangul pidada ebapiisavaks ajavahemikku, mis jääb 19. detsembril 2016 vastu võetud ning 24. detsembril 2016 välja kuulutatud seaduse ja vaidlustatud sätetest tulenevate aktsiisitõusude jõustumise vahele (1. juuli 2017 ja 1. veebruar 2018). Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et vaidlusalused sätted ei riiva alkoholi käitlevate isikute ettevõtlusvabadust põhiseadusvastaselt, ning PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes jätab kolleegium õiguskantsleri taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Saale Laos, Viive Ligi, Tambet Tampuu