Obsah (6)

§ 180§ 184§ 182§ 116§ 108§ 109

KOHTUOTSUS Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number Haldusasi Asja läbivaatamise viis Menetlusosalised Eesti Vabariigi nimel Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 2. juuni 2016, Tallin

§ 180, § 181 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosaliste poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (

§ 184

). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (

§ 182lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (

§ 116

lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (

§ 116lg 6).

ASJAOLUD JA VAIDLUSTATUD OTSUS

1. Saue Linnavalitsuse
2. veebruari 2016 korraldusega nr 64 lubati Saue linnapea Tõnu Urva alates
3. märtsist 2016 lapsehoolduspuhkusele.
4. märtsil 2016 algatasid üheksa Saue Linnavolikogu liiget linnapea suhtes umbusalduse.
5. märtsi 2016 e-kirjas teavitas linnavolikogu esimees Tõnu Urvat, et umbusaldus tuleb arutamisele linnavolikogu
6. märtsi istungil. Tõnu 1 Urva vastas linnavolikogu esimehele
7. märtsi 2016 e-kirjas, et ei osale volikogu istungil, kuna viibib lapsehoolduspuhkusel.
8. märtsi 2016 otsusega nr 106 otsustas Saue Linnavolikogu avaldada linnapeale umbusaldust. KAEBAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED
9. Tõnu Urva esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Saue Linnavolikogu
10. märtsi 2016 otsuse nr 106 tühistamist. Kaebaja hinnangul ei taganud volikogu talle enne otsuse tegemist ärakuulamisõigust, kusjuures volikogu liikmetele oli teada, et kaebaja viibib lapsehoolduspuhkusel ega pea sellest tulenevalt oma ametikohustusi täitma. Kaebaja hinnangul ei ole hea halduse tavaga kooskõlas see, et linnapeale, kellele kavatsetakse umbusaldust avaldada, teatatakse volikogu istungist vaid paar päeva enne selle toimumist, õhtusel ajal ning e-kirja vahendusel. Kaebaja on seisukohal, et kuivõrd ta ei pidanud viibima tööl, ei saanud teda ka ära kuulata, ent ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu tuleb otsus tühistada. Kaebaja viitab seejuures ka haldusasjas nr 3-14-50871 tehtud kohtuotsusele. Kaebuse täienduses rõhutab kaebaja, et ta pole kunagi loobunud ärakuulamisõiguse teostamisest ja kindlasti ei saa sellist loobumist järeldada tema
11. märtsi 2016 e-kirjast. Veel toob kaebaja välja, et talle jääb arusaamatuks, miks ei võinud volikogu teda umbusaldada juba varem, kuivõrd see, et kaebaja ei poolda valdade ühinemise plaani, oli kõigile volikogu liikmetele ammu teada. VASTUSTAJA SEISUKOHT
12. Saue linn vaidleb Tõnu Urva kaebusele vastu ja taotleb selle rahuldamata jätmist. Vastustaja leiab, et ärakuulamisõigust ei ole rikutud, sest kaebajat teavitati volikogu istungi toimumisest ning talle võimaldati sellest osa võtmine. Vastustaja rõhutab, et kaebaja istungile kutsumise näol ei olnud tegemist tööalase korraldusega, mille andmine oleks kaebaja lapsehoolduspuhukusel viibimise faktist tulenevalt võimatu olnud, samuti ei tulene seadusest keeldu avaldada linnapeale umbusaldust tema lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal. Vastustaja hinnangul nähtub kaebaja
13. märtsi 2016 e-kirjast volikogu esimehele üheselt, et kaebaja ärakuulamisõigust teostada ei soovinud. Ka märgib vastustaja, et kaebaja ära kuulamine poleks saanud otsuse iseloomust tulenevalt selle otsuse kvaliteeti kuidagi parandada. Viidates Tartu Halduskohtu otsusele haldusasjas nr 3-14-51839 ja Tartu Ringkonnakohtu otsusele haldus nr 3-08-1204, leiab vastustaja, et umbusaldusavalduse otsuse seadusevastaseks tunnistamise eelduseks on äärmiselt raskete vormi- ja menetluslike vigade esinemine. KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
14. Vaadanud läbi poolte väiteid ja nende kinnituseks esitatud tõendeid, leian, et Tõnu Urva kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb rahuldamata jätta. Kuivõrd seadus ei keela linnapeale umbusalduse avaldamist linnapea lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal ning tegemist on poliitilise otsusega, mille ratsionaalse kaalumise ega põhjendamise kohustust linnavolikogul ei ole, oli kaebaja teavitamine umbusalduse küsimuse lisamisest volikogu
15. märtsi 2016 istungi päevakorda kaebaja ärakuulamisõiguse tagamiseks piisav. 2
16. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 lg 1 kohaselt võib vähemalt neljandik volikogu liikmetest algatada umbusalduse avaldamise linnapea vastu. Sama paragrahvi lõikest 4 tuleneb, et umbusalduse avaldamine vabastab linnapea ametist. Tegemist on erilise poliitiliselt ametikohalt vabastamise alusega ning linnapea teenistussuhte lõppemisel umbusalduse tõttu ei kohaldu teenistussuhteid reguleerivad avaliku teenistuse seaduse sätted. Umbusalduse avaldamise aluseks saab olla linnapea poliitilise usalduse kaotus volikogu enamuse hulgas, kusjuures umbusaldamine ei eelda tegelikult ühegi konkreetse ja selge etteheite tegemist umbusaldatava linnapea isiku, tema varasema tegevuse, väljaütlemiste või tulevikuplaanide suhtes. Linnapea umbusaldamine on võimalik ka pelgalt põhjusel, et ta enam volikogu enamusele ei meeldi.
17. Tegemist on volikogu poolt vaba suva alusel tehtava poliitilise otsusega, mille põhjendamise kohustust volikogul niisiis pole. Sellise volikogu otsuse kohtulik kontroll saab piirduda üksnes umbusalduse avaldamise algatamist ning volikogus otsuse tegemist reguleerivate menetlusnormide järgimise kontrollimisega. Kaebaja ei ole väitnud, et umbusalduse avaldamise algatamisel või volikogu otsuse tegemisel oleks vastavaid norme rikutud. Ka kaebusele lisatud dokumentidest nähtub, et umbusalduse algatasid 9 volikogu liiget (KOKS § 46 lg 1), umbusaldushääletus oli avalik (KOKS § 46 lg 3), kusjuures volikogu istungist võttis 17 volikogu liikmest osa 16, kellest 10 hääletas umbusaldamise poolt. Seega toimus umbusalduse algatamine ja kaebaja umbusaldamine seaduses sätestatud korda järgides.
18. See, et kaebaja vastumeelsus haldusreformi raames valdade liitmise ideele oli volikogule juba varem teada, ei oma umbusalduse avaldamise seisukohast mistahes tähtsust. Seega ei saa asjakohaseks pidada küsimusepüstitust sellest, miks umbusalduse avaldamist varem ei algatatud. Nagu öeldud, ei pea umbusalduse avaldamise algatamiseks ja umbusalduse avaldamiseks tuvastama mingisuguseid linnapea rikkumisi või tegematajätmisi, ei pea arvestama linnapea varasemat toime tulekut oma ülesannetega ning kindlasti ei piira linnapeale umbusalduse avaldamise õigust kuidagi see, et asjaolud, mille umbusalduse avaldamise algatajad on umbusalduse avaldamise ajendina välja toonud, olid volikogule teada kasvõi juba linnapea ametisse nimetamise ajal. Umbusalduse avaldamine on puhtalt poliitiline otsus, mitte mingisuguste objektiivselt tuvastatud asjaolude ning erinevate õiguslike huvide kaalumise tulemus.
19. Olen jätkuvalt seisukohal, et umbusalduse avaldamine ei eelda linnapeale täiemahulise ärakuulamisõiguse tagamist haldusmenetluse seaduse tähenduses. Saue linna põhimääruse § 36 lg 6 kohaselt on isikul, kelle umbusalduse avaldamine on algatatud, õigus sõna võtta vastuväidete esitamiseks. See tähendab seda, et sel isikul on õigus osa võtta umbusaldusavalduse arutamiseks määratud linnavolikogu istungist ning võtta seal sõna. KOKSsit ei tulene mingisuguseid erilisi nõudeid sellise isiku volikogu istungile kutsumise kohta. Antud juhul pole vaidlust selles, et kaebajat teavitati tema suhtes umbusaldushääletuse läbi viimisest enne vastava volikogu istungi toimumist ning anti talle teada tema õigusest volikogu istungist osa võtta. Volikogu istungist ette teatamise tähtaeg ei olnud ebamõistlikult lühike ning see, et kaebajale saadeti vastav e-kiri õhtusel ajal, ei kujuta endast rikkumist. Kaebaja ei ole välja toonud ühtki objektiivset põhjust, mis takistas tal linnavolikogu istungist osavõttu ning seal 3 umbusaldusavalduse kohta oma seisukoha esitamist. See, et kaebaja oli lapsehoolduspuhkusel ega pidanud oma tööülesandeid täitma, ei takistanud teda istungile ilmumast või volikogu liikmetele kasvõi kirjalikus vormis oma seisukohti esitamast. Vastustaja toob õigesti välja, et linnapea kutsumine tema umbusaldamise küsimuse arutamiseks kokku kutsutud linnavolikogu istungile ei ole käsitatav linnapeale ametialase kohustuse panemisena. Samuti pole eluliselt usutav, et umbusalduse avaldamise algatamine eelmisel volikogu istungil polnud kaebajale teada. Isegi kui volikogu ametlikke kanaleid pidi sellest kaebajat ei teavitatud, ei saa tõenäoliseks pidada, et kaebaja ei saanud sellest teada teda usaldavatelt volikogu liikmetelt. Linnapeaks valitud isik peab (ka ajal, mil ta viibib linnapea ülesannete täitmisest eemal) arvestama umbusaldamise võimalusega ning ise pidevalt hoolt kandma oma jätkuva poliitilise toetuse olemasolu eest. Sellest tulenevalt on linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud sõnaõigus piisavalt tagatud, kui linnapeale, kelle suhtes umbusalduse avaldamine kõne alla on, on mõistlikul moel selle küsimuse arutamisest ning volikogu istungi ajast ja linnapea sellest osa võtmise võimalusest teavitatud. Teavitamine töökohustustest eemaloleva linnapea teadaolevale e-posti aadressile kaks päeva enne volikogu istungi toimumist, on piisav.
20. Lisaks eelnevale ei saa ka linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud sõnaõiguse puhul tähelepanuta jätta ka seda, et erinevalt tavapärasest haldusmenetlusest, kus ärakuulamisõiguse eesmärk on eeskätt see, et asjaosaline saaks välja tuua faktilised asjaolud, tõendid ja kaalutlused, mida otsust tegev haldusorgan hindama (ja antud hinnangut põhjendama) peab, ei pea linnavolikogu linnapea umbusaldamist mitte kuidagi ratsionaalselt põhjendama. Minu hinnangul vähendab see oluliselt linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud sõnaõiguse tähtsust, sest sõnaõiguse teostamisel antud selgitusi ei pruugi volikogu tegelikult otsuse langetamisel üldse arvesse võtta. Ja viimaks – kuivõrd linnapea umbusaldamine on poliitiline ostus ning kajastab üksnes linnapea poliitilise toetuse puudumist, siis on ilmne, et huve, mida linnapea saaks kaitsta oma sõnaõigust teostades, saavad samaväärselt kaitsta ka linnapea ametis jätkamist toetavad volikogu liikmed, esinedes volikogus sõnavõttudega ning küsides küsimusi. See tähendab seda, et sellises otsustusprotsessis oleks isegi sõnaõiguse (või ärakuulamisõiguse) rikkumine käsitatav väheolulise menetlusliku rikkumisena, mis ei saa kaasa tuua umbusalduse kohta tehtud otsuse tühistamist. Ma ei nõustu kaebuses viidatud kohtuasjas nr 3-14-50871 tehtud kohtuotsuses võetud seisukohaga ärakuulamisõiguse tähtsusest selliste poliitiliste otsuste tegemisel. Linnavalitsuse koosseisuga seotud küsimused ei ole, nagu kaebaja väidab, üksnes pealtäha poliitilise iseloomuga, vaid tegemist on puhtalt poliitilise otsusega. Sellise poliitilise otsuse eest kannab iga volikogu liige poliitilist vastutust valijate ees. Seetõttu näeb seadus ka ette, et umbusaldushääletus ei tohi olla salajane. Poliitilise otsustusprotsessi mõjutamiseks on sellest huvitatud isikul palju muidki võimalusi, lisaks volikogu istungil sõna võtmisele. Selles osas erineb sellise otsuse tegemine põhimõtteliselt muude haldusotsustuste tegemisest. Näiteks otsus planeeringu kehtestamise kohta (mille tegemisel on volikogul avar kaalutlusõigus) peab olema ratsionaalselt põhjendatud ning sellest peab nähtuma, miks on teatud faktilistele asjaoludele või teatud huvigruppide huvidele antud teistest suurem kaal. Seevastu linnapea umbusaldamiseks piisab üksnes sellest, et volikogu enamus lihtsalt ei soovi linnapea jätkamist, ilma et selleks peaks olema mingit ratsionaalselt põhjust. Siinkohal ei saa mööda vaadata ka sellest, et ka linnapea ametisse nimetamine on puhtalt poliitilist laadi otsus, valitakse see, kes saab enim toetust, ilma et oleks vaja hinnata (ja kontrollimist võimaldaval 4 moel põhjendada) selle isiku objektiivset paremust teiste kandidaatide ees. Samamoodi ei pea otsus umbusaldamise kohta olema põhjendatud ega sisuliselt kontrollitav ning seetõttu on ka linnapea sõnaõiguse tagamine selle otsuse õiguspärasuse seisukohast märksa vähemtähtis kui see oleks näiteks planeeringualale jääva kinnistu omaniku ärakuulamisõigusel planeeringu menetluses.
21. Mistahes tähtsust pole sellel, et kaebaja viibis lapsehoolduspuhkusel. Lapsehoolduspuhkusel viibimine ei takista linnapeale umbusalduse avaldamist ega lükka edasi umbusalduse vältimatuks tagajärjeks olevat teenistusest vabastamist. Asjakohane ei ole kaebaja viide sellele, et lapsehoolduspuhkuse tõttu polnud tal kohustust tööd teha – olukorras, kus linnapea, kelle suhtes on algatatud umbusalduse avaldamine, kutsutakse osa võtma selle küsimuse arutamiseks toimuvast volikogu istungist, ei ole käsitatav mitte linnapeale tööülesannete panemisena, vaid seeläbi tagatakse linnapeale, kui isikule, kelle suhtes hakatakse otsust langetama, võimalus selle otsuse kohta oma seisukoht esitada. See on linnapea õigus, mitte kohustus. Arusaamatu on ka kaebaja seisukoht, et volikogu kasutas võimalust umbusaldamiseks ajal, mil kaebaja viibis lapsehoolduspuhkusel. Vähemalt neljandik volikogu liikmetest võib umbusalduse avaldamise algatada igal ajal (v.a. teatud aja jooksul eelmise umbusalduse läbikukkumisest). Linnapea eemalolek ei ole umbusalduse avaldamise algatamiseks ei parem ega halvem aeg kui mistahes muu aeg.
22. Poolte arutelu selle üle, kas või kui aktiivselt osales kaebaja lapsehoolduspuhkuse ajal kohaliku omavalitsuse poliitilises elus või kas ta kasutas ametikohustuste tõttu talle antud sidevahendeid, on käesoleva vaidluse lahendamise seisukohast asjakohatu ega vaja seetõttu seisukoha võtmist. 12.

§ 108lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Kaebuse rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja on taotlenud enda kasuks õigusabikulude välja mõistmist. Pika aja jooksul välja kujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa haldusasjas vastustajaks oleva haldusorgani õigusabikulusid üldjuhul pidada põhjendatud menetluskuludeks

§ 109lg 6 tähenduses.

Käesolev vaidlus ei välju linnavolikogu tavapärase tegevuse piiridest ega ole eriliselt keerukas. Linnal oli õigus lepingulist õigusabi kasutada, ent sellega seotud kulud jäävad, vaatamata kaebuse rahuldamata jätmisele, vastustaja enda kanda. /allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur kohtunik 5