) § 12 lg 9 alusel valimistoimingud selliselt, et kohaliku omavalitsuse volikogude valimised toimuvad Vabariigi Valitsuse määrustes ettenähtud uutes piirides.
a kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Kohalikud valimised toimuvad 15.10.2017 ning on selge, et selleks ajaks ei pruugi halduskohus jõuda vaidlusi lahendada. Seega tekiks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel olukord, kus kaebuse rahuldamise korral oleks volikogu valitud vallale, mida ei eksisteeri, ning olemasolevatel valdadel volikogud samas puuduksid. Kohtuotsuste täitmine pärast valimiste toimumist oleks küll teoreetiliselt võimalik, kuid õiguslikult reguleerimata ja seetõttu raskendatud. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei kahjusta avalikku huvi ega riiva kolmandate isikute õigusi, vaid pigem tagab just vaidlustatud määruste kehtivuse peatamine selguse, milliste kohaliku omavalitsuse üksuste valimised toimuvad. 6. Emmaste valla kaebuse põhjenduste kohaselt on vaidlustatud määrus üldkorraldus ehk haldusreformi käigus tehtud ühekordne otsustus, millega on
Kaebajal on määruse vaidlustamiseks kaebeõigus vastavalt HKMS § 44 lg-tele 4 ja 5, sest see rikub valla PS §-st 154 tuleneva enesekorraldusõiguse tuuma (õigussubjektsust) ja takistab tema ülesannete täitmist. Tegemist ei ole üldaktile omase reeglistikuga, mis nähtub ka Riigikohtu 20.12.2016 otsusest nr 3-4-1-316 (p-d 103, 105 ja 136). Määrus on konkreetne ka selle adressaatide osas (s.o sundkorras liidetavad vallad) ega mõjuta otseselt omavalitsusüksuste elanike õigusi. Isegi kui määruse adressaatideks lugeda ka kohalikke elanikke, on määrus konkreetne, sest see on nii territoriaalselt (üksnes puudutatud vallad) kui ka ajaliselt (üksnes 2017. a haldusreform) piiritletud. Määrust tuleb käsitada üksikaktina ka tõhusa õiguskaitse põhimõtet arvestades (vt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 21-23; 22.11.2010 otsus asjas nr 3-4-1-6-10, p 48). Tegemist on kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse intensiivse riivega, sest sellega lõpetatakse tema õigussubjektsus, mistõttu tuleb kaebeõigust tõlgendada laiendavalt (nt Riigikohtu 23.11.2010 määrus nr 3-3-1-43-10, p 22; 30.09.2009 otsus nr 3-4-19-09, p 33). Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine Riigikohtus ei tagaks sama tõhusat õiguskaitset, sest selle sisuks on abstraktne normikontroll, milles ei pruugita arvestada kaebajaga seotud konkreetseid asjaolusid. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saaks Riigikohus tühistada määrust ka põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Oluline on seegi, et sundühendamise olemuse ja valimiste läheduse tõttu on vältimatult vajalik peatada määruse kehtivus, mida ei saa teha põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, sest määrus on juba jõustunud. Kuna seadusandja on jätnud määruse vaidlustamise küsimuse lahendamata, tuleb sellises ebaselges olukorras võimaldada määruse vaidlustamist halduskohtus üksikaktina. Kui selgus määruse vaidlustamise küsimuses peaks saabuma alles pärast
lg-s 2 sätestatud tähtpäeva, kaotab kaebaja Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 92 lg 2 kohaselt õigusvõime ega saagi vaidlust jätkata ja moodustatav Hiiumaa vald võiks kaebusest loobuda, mis oleks aga vastuolus PS §-ga 154. Kaebaja esitas ühtlasi esialgse õiguskaitse taotluse vaidlusaluse Vabariigi Valitsuse määruse kehtivuse peatamiseks ning Hiiu maavanema keelamiseks teha määruse kehtivuse peatamise 4
lg-s 9 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-s 703 sätestatud valimistoiminguid moodustatava Hiiumaa valla osas.
lg-s 2 sätestatud sundliitmise eeldused õigesti ja teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Seega tuleb vastavad vaidlused lahendada üldkorras halduskohtus. Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määruses nr 3-17-1000 ei ole samuti viidatud, et Vabariigi Valitsuse otsustus valdade sundühendamise kohta oleks vaidlustatav üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse korras (vt ka Tallinna Halduskohtu 07.06.2017 määrus nr 3-17-1000). Sundliitmise määruste halduskohtus vaidlustamise võimalikkus nähtub ka Tallinna Halduskohtu 07.07.2017 määrusest nr 3-17-1424 (millega rahuldati Lüganuse valla esialgse õiguskaitse 5
a kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Vaidlus Vabariigi Valitsuse määruste õiguspärasuse üle ei lõppe tõenäoliselt enne 15.10.2017 toimuvaid kohalikke valimisi. Kui kohus peaks kaebuse rahuldama pärast kohalike valimiste toimumist, ei oleks kohtuotsust võimalik täita, sest kohaliku omavalitsuse volikogud on valitud sundühendatud valdadele.
Samas on kaebajad teinud juba omapoolsed valimistoimingud volikogude valimiseks vastavalt kehtivale haldusterritoriaalsele korraldusele ja teavitanud sellest ka avalikkust. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseta ja Vabariigi Valitsuse määruste kehtivuse peatamiseta muutuks kaebajate jaoks positiivse kohtuotsuse täitmine võimatuks või vähemalt erakordselt keeruliseks, samuti kaasneks õiguslik segadus, sest kaebajate suhtes kehtiksid vastuolulised valimistoimingud. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud, sest kaebajatel on õiguskaitsevajadus, kaebused ei ole ilmselgelt perspektiivitud ja selgus kohalike valimiste toimumise piiride osas on ka avalikes huvides. Kaebajad jäävad lisaks kaebustes sisaldunud esialgse õiguskaitse taotluste põhjenduste juurde. Sarnastes asjades on halduskohtud juba ajutist õiguskaitset ka kohaldanud ning peatanud sundliitmise määruste kehtivuse kuni 30 päevaks (vt haldusasjad nr 3-17-1421 ja nr 3-17-1424).
lg 2 ja lg 9 p 2 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus ei ole abstraktse iseloomuga üldakt, vaid konkreetse sisuga üksikakt. Määruse ja üldkorralduse eristamisel ei ole määrav asjaolu, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib (vt Riigikohtu 22.11.2010 otsus nr 3-4-1-6-10, p 52). Vaidlustatud määrusel on lokaalne toime ning see on suunatud eelkõige puudutatud kohaliku omavalitsuse üksustele. Tegemist on ühega mitmetest otsustustest, mille Vabariigi Valitsus on haldusreformi käigus langetanud. Halduskohus ei ole selgitanud, mil viisil saab vaidlusalune määrus puudutada kogu Eesti elanikkonda, kuid isegi kui see nii oleks, ei mõjuta see hinnangut, et tegemist ei ole õigustloova aktiga (vrd Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 22). Kaebaja saab oma õigusi tõhusalt kaitsta vaid halduskohtus, sest määruse vaidlustamine PSJKS § 7 alusel ei oleks võrreldava efektiivsusega. Halduskohus leidis õigesti, et üld- ja üksikakti eristamisel on määravaks ka tõhusa õiguskaitse kriteerium (mis on praegusel juhul eriti oluline, sest küsimuse all on kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse lõpetamine), kuid on kohaldanud seda vääralt. Vaidlustatud määruse õiguspärasus sõltub selle vastavusest määruse andmise aluseks olevatele seadustele, mitte niivõrd põhiseadusele. Seaduslikkuse kontroll on halduskohtu, mitte põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses. Riigikohus on 20.12.2016 otsuses nr 3-4-1-3-16 (p-d 103 ja 105) märkinud, et kohtul tuleb kontrollida muu hulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti hinnanud faktilisi asjaolusid ja tuvastanud
§-s 1 ja § 9 lg-s 2 ning ETHS § 7 lg-s 5 sätestatud eelduste täidetuse ning teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Need kriteeriumid on asjakohased just haldusakti, mitte õigustloova akti õiguspärasuse kontrollimisel. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei oleks sellise hindamise läbiviimiseks ka olemuselt sobilik, seda muu hulgas piiratud uurimisvõimaluste ja PSJKS § 13 lg-s 1 sätestatud maksimaalselt 4-kuulise menetlustähtaja poolest. Samuti ei saaks Riigikohus tühistada määrust põhjusel, et see on vastuolus määruse andmise aluseks oleva seadusega, ning PSJKS § 12 võimaldaks ka esialgset õiguskaitset kohaldada vaid jõustumata määruse suhtes, kuid vaidlustatud määrus on juba jõustunud. Tõhusa õiguskaitse põhimõtet arvestades tuleb halduskohtu pädevust eeldada ja tagada määruse vaidlustamise õigus (vt Riigikohtu 23.11.2010 määrus nr 3-3-1-43-10, p 22; 30.09.2009 otsus nr 3-4-1-9-09, p 33). Kaebuse tagastamise korral saabuks selgus alles Riigikohtu määrusega kaebuse menetlusse võtmise küsimuses, mis võidakse aga teha pärast valdade sundühendamise jõustumist (
lg 2), milliseks hetkeks on kaebaja oma õigusvõime kaotanud (ETHS § 92 lg 2) ja moodustatav Hiiumaa vald võiks kaebusest loobuda, mis oleks aga vastuolus PS §ga 154. Vaieldavas olukorras tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist. Kaebaja taotleb veelkord esialgse õiguskaitse kohaldamist, sest halduskohus jättis selle kaebuse tagastamise tõttu sisuliselt läbi vaatamata. Kaebaja soovib esialgse õiguskaitsega vältida oma õigussubjektsuse lõppemist enne vaidluse lahendamist, mis oleks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise korral aga väga tõenäoline ning endise olukorra hilisem taastamine seetõttu võimatu ja kohtumenetlus kaotaks mõtte. Samuti soovib kaebaja vältida segadust valimistoimingute osas, sest kaebaja on juba teinud omapoolsed valimistoimingud volikogu valimiseks vastavalt kehtivale haldusterritoriaalsele korraldusele, kuid
lg 9 kohaselt peab maavanem hiljemalt 19.07.2017 tegema valimistoimingud ka vastavalt sundühendatud valla piiridele. Seega ei oleks põhimõtteliselt välistatud paralleelsete valimiste läbiviimine kahe korra järgi (vt
lg 2 p 4 ja lg 9), mis oleks vastuolus õigusselguse ja demokraatia põhimõtetega (vt Riigikohtu 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p-d 13, 35, 172 ja 183; 14.10.2005 otsus nr 3-4-1-11-05, p-d 22-23). Ühtsete ja selgete valimiste tagamiseks on vältimatult vajalik peatada vaidlustatud määruse kehtivus. Määruse kehtimisega kaasnevad tagajärjed (nt ebaõiged valimistulemused) oleksid pöördumatud ja neid ei saaks korvata ka kahju hüvitamisega. Samas ei põhjustaks esialgse õiguskaitse rakendamine pöördumatuid 7
lg 9 p 2 ja § 13 lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustamine halduskohtu pädevusse. Riigikohus on kõnealuse otsuse p-des 105 ja 134 üksnes selgitanud, et Vabariigi Valitsuse otsustus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta on kohtus vaidlustatav ning selle vaidluse lahendamisel peab kohus kontrollima, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel tuvastanud faktilised asjaolud õigesti ja teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Otsusele lisatud riigikohtunik Jüri Põllu konkureerivast arvamusest nähtub üheselt, et Riigikohus ei pidanud otsuse tegemisel vajalikuks või võimalikuks võtta selget seisukohta
lg 1 alusel antavate Vabariigi Valitsuse määruste õigusliku iseloomu (s.o üld- või üksikakt) ega ka selle üle peetava vaidluse lahendamiseks pädeva kohtu või asjakohase menetluskorra küsimustes. Arvamuses on viidatud nii halduskohtumenetluse kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse rakendamise problemaatilisusele ning kokkuvõttes (p 12) leitud, et õigusselguse kohaldatava menetluskorra ja selle erisuste osas peaks looma seadusandja. Halduskohtu pädevust
lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruste seaduslikkuse kontrollimiseks ei ole mööndud ka määruskaebustes viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määruses nr 317-1000 (p 11), milles on üksnes korratud Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-3-16 p-s 105 märgitut. Sarnastes haldusasjades nr 3-17-1421 ja nr 3-17-1424 esimese astme kohtute poolt ajutise õiguskaitse kohaldamine ei kinnita samuti halduskohtu pädevuse olemasolu ning need ei ole ringkonnakohtule siduvad. 13.
lg 1 ning ETHS § 3 lg 1 ja § 71 lg-te 2-4 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrused ei ole ringkonnakohtu hinnangul üldkorraldused (HMS § 51 lg 2), vaid ka materiaalses mõttes määrused (HMS § 88). Olenemata sellest, et määrused puudutavad vahetult üksnes konkreetseid omavalitsusüksusi ning määrused on antud n-ö ühekordselt läbiviidava haldusreformi raames (vt
lg 4 ja § 27 lg 1), muudetakse vastavate määrustega sisuliselt Eesti haldusterritoriaalset korraldust tervikuna ning eesmärgiga luua uus ja püsiv haldusüksuste jaotus. Ringkonnakohus ei pea võimalikuks käsitada üldkorraldusena 8
lg-s 1 nimetatud määruste tähendust riigielu toimimise seisukohast ja nende üle toimuvate vaidluste kiireloomulisust, oleks vastavate vaidluste lahendamise pädevuse halduskohtu asemel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule omistamine enam kooskõlas ka PSJKS §-s 2 loetletud muude Riigikohtu pädevusse antud küsimustega. Isegi juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse regulatsioonis esineb puudusi, mis ei võimaldaks tagada kaebajate õiguste tõhusat kaitset (nt piiratud võimalused esialgse õiguskaitse abinõude rakendamiseks), ei õigustaks see asja lahendamist halduskohtus, vaid PSJKS-s esineva lünga põhiseadusevastaseks tunnistamist Riigikohtule esitatava taotluse lahendamise menetluse raames. 15. Kuna praeguste vaidluste lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, siis ei ole alust kohaldada ka esialgse õiguskaitse abinõusid. Ringkonnakohus rõhutab seejuures, et kuivõrd vaidlusalused Vabariigi Valitsuse määrused on õigustloovad aktid, siis ei ole halduskohtul ka võimalik peatada nende kehtivust. Õigustloovate aktide kehtivuse kõrvaldamine (sh ajutiselt) saab PS § 152 lg 2 kohaselt olla üksnes Riigikohtu pädevuses. Ringkonnakohus märgib siiski täiendavalt, et esialgse õiguskaitse rakendamiseks (sh HKMS § 252 lg 4 alusel ajutiselt kuni 30 päevaks) ei esine ka sisulist vajadust, sest kuigi võib eeldada, et asjaomased maavanemad teevad
lg 9 alusel lähipäevil (hiljemalt 19.07.2017) kaebajate asemel vajalikud valimistoimingud (
lg 9 alusel antud maavanemate korraldused seadusest tulenevalt eeltoodud kaebajate otsused (kuna pärast 15.06.2017 on vajalike valimistoimingute tegemise pädevus läinud volikogudelt üle maavanematele) ja seetõttu ei ole alust rääkida vastuoluliste otsuste paralleelse kehtimisega kaasnevast ebaselgusest, taastuks vastavate korralduste kehtivuse lõppemisel senine olukord ja valimised oleks võimalik läbi viia vastavalt praegusele haldusterritoriaalsele korraldusele. Ringkonnakohtul puudub alus eeldada, et Riigikohus ei jõuaks lahendada Vabariigi Valitsuse määruste suhtes PSJKS § 7 alusel esitatavaid taotlusi enne 2017. a kohalike valimiste toimumist ja seega valdade sundühendamise jõustumist (
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.