← Eesti

5-17-21/10

Obsah (8)§ 8§ 9§ 1§ 12§ 27§ 3§ 24§ 7

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51721 4. oktoober 2017 Ees

), mis jõustus

  1. juulil
  2. 2.

§ 8kohaselt antud 26.

jaanuari

  1. a määrusega nr 18 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valdade volikogude algatusel nende omavalitsusüksuste haldusterritoriaalset korraldust. Määruse nr 18 § 1 esimese lõike järgi moodustati Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Järva vald. Määruse nr 18 § 4 lõike 2 järgi pidi määruse § 1 jõustuma moodustatava Järva valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  4. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise.

  1. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel Koeru vallale ettepaneku ühineda Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga uueks haldusüksuseks Järva maakonna koosseisus nimega Järva vald (pindala 1222,9 km2 ja 9225 elanikku).
  3. mail 2017 otsustas Koeru Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Järva maavanemale negatiivse arvamuse.
  5. juuni
  6. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.3 kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust 5-17-21 Koeru valla ühendamiseks Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ning määrata moodustatava omavalitsusüksuse nimeks Järva vald.
  7. Vabariigi Valitsus võttis
  8. juunil
  9. a vastu määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  10. aprilli
  11. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 kohaselt moodustati Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda, Koeru ja Koigi valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Järva vald. Määruse § 6 lõike 2 järgi jõustuvad § 1 lõiked 1 ja 2 moodustatava Järva valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  13. juulil
  14. a esitas Koeru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1 ja § 4 punkti 2 põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamiseks.
  16. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Koeru Vallavolikogu lepinguline esindaja, et kohtuasi tuleks üle anda üldkogule, kui kolleegium soovib hinnata ümber Riigikohtu
  17. detsembri
  18. a otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta. Samuti palub taotleja esindaja kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest seadus ei sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtulik kaitse. KOERU VALLAVOLIKOGU TAOTLUS
  19. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Koeru valla ühendamine Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik abinõu haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti koheldakse Koeru valda meelevaldselt ebavõrdselt. Sundühendamine on vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud

§ 9lõikest 2 tulenevad sundliitmise eeldused.

10. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on intensiivne enesekorraldusõiguse riive, haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt. 11.

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on meede sobiv, kui ühendamisel oleks Koeru valla jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning liitmine oleks vajalik ja otstarbekas Koeru valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Ühendamisel peab lisaks olema positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. Olukord, kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb selleks, et teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Meede on vajalik juhul, kui haldusreformi eesmärgi saavutamiseks ei ole Koeru valla sundühendamisele määruses kirjapandud viisil alternatiivi. Kuna tulenevalt

§ 9

lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja otstarbekas miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas

§ 1lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga.

12. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Omavalitsusüksus ei pea näitama, et sundühendamisel oleks negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Põhiseaduslikkuse järelevalve 2

(19)2 5-17-21 kohtul tuleb hinnata määruse vastavust põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust.
  1. Vabariigi Valitsus on teinud Koeru valla sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest ei ole seadusest tulenevaid kriteeriume kaalunud. Vabariigi Valitsus ei ole määruse seletuskirjas nõuetekohaselt põhjendanud, kuidas sundühendamine tegelikult ja konkreetselt mõjub positiivselt kõikidele Koeru vallaga seotud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kuna sundühendamise põhjendused seletuskirjas on üldised, pealiskaudsed ja oletuslikud ning puuduvad analüüsid, ei ole võimalik sundühendamise positiivset mõju hinnata. Vabariigi Valitsus on tõendamiskoormise ka ümber pööranud, märkides määruse seletuskirjas, et Koeru Vallavolikogu ei ole esitanud sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust, mida saaks pidada argumenteerituks ja piisavalt kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.
  2. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede Koeru valla võimekuse tagamiseks, sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud sundühendamise alternatiive. Analüüsitud on ainult võimalust ühendada Koeru vald Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga, kuid oleks pidanud kaaluma, kas Koeru valla ja Rakke valla ühinemisel tekkiv Piibe vald suudaks pakkuda kvaliteetset avalikku teenust ja saavutada haldusreformi eesmärgi. Koeru vald on teinud vajalikud sammud vabatahtlikuks ühinemiseks Rakke vallaga, kuid Vabariigi Valitsus on keeldunud ühinemist kinnitamast.
  3. Koeru valla sundühendamine Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ei ole sobiv meede, sest sellega ei kaasne Koeru vallale positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele või on mõju pigem negatiivne ning Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt näidanud. Sundühendamine põhjustaks Koeru valla võimekuse vähenemise, kuna Koeru on finantsnäitajatelt võimekam kui Albu, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vald. Koeru valla sundühendamine ei ole ajalooliselt põhjendatud ja seda ei õigusta elanike ühtekuuluvustunne. Määruse seletuskirja väited identiteedi põhinemise kohta peaasjalikult maakondlikul tasandil on asjakohatud ega tõenda elanike ühtekuuluvustunnet.
  4. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale ega hariduse korraldusele Koeru vallas ning sundühendamise tulemusel ei pruugi tekkida organisatsiooniliselt ühtselt toimivat teenusepiirkonda. Ka Vabariigi Valitsus möönab seletuskirjas, et mõju elanike elamistingimustele on neutraalne. Tegelikult sundühendamisel Koeru valla elanike elutingimused halvenevad, kuna teenused tuleb jagada väiksemate keskuste vahel või tagada transpordiühendus, mis toob kaasa suuremad halduskulud. Ekslikud on seletuskirja väited, nagu toetaks sundühendamine territoriaalset loogikat, Koeru vald oleks tüüpiline ääremaaline vald, Koeru aleviku põhiline töörände sihtpunkt oleks Tallinn ja teiste valla kantide puhul Paide. Sundühendamine tähendab Koeru kui kolmanda taseme teenusekeskuse alandamist ühe astme võrra ning on tõenäoline senise teenuste taseme langemine ja Koeru kandi ääremaastumine, mis ei ole kooskõlas reformi eesmärgiga ega mõistlik. Jääb arusaamatuks, kuidas mõjutab sundühendamine positiivselt avalike teenuste osutamist jäätmete ja ühistranspordi valdkonnas, kuna Koeru vald ja teised Järvamaa vallad juba osalevad MTÜ Kesk-Eesti Jäätmekeskuse ja Järvamaa Ühistranspordikeskuse tegevuses. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole kohaldatav Vabariigi Valitsuse algatatud sundühendamise korral.
  5. Juba praegu haldussuutliku Koeru valla sundühendamine kuue hajaasustusega vallaga ei tõsta Koeru valla haldussuutlikkust, vaid avaldab sellele negatiivset mõju, vähendades nii teenuste kättesaadavust kui ka kvaliteeti ning suurendades halduskulusid. Moodustatav Järva vald on sunnitud omavalitsuse ebaloomuliku kuju ja suure territooriumi tõttu juurde looma uusi teeninduspunkte, samuti puudub Järva vallal ühtne loogiline keskus, kuhu koondada põhiteenused ja kuhu oleksid elanikud harjunud käima. Koeru valla ühendamisel Järva vallaga ei oleks Koeru valla demograafilisele olukorrale positiivset mõju, kui vaadata 2014-2015 rändesaldot, seda möönab ka 3
(19)3 5-17-21 Vabariigi Valitsus. Ekslik on seletuskirja järeldus, et sundühendamise tulemusena tekkivas vallas ei ole asulate omavaheline seotus ühistranspordiga vajalik. Kuna Järva vallas saaks olema vaid kaks teise tasandi teenusekeskust, siis oleks juurdepääs kõrgema tasandi teenusekeskustele hädavajalik. Sundühendamise järel ei oleks hajaasustusega piirkondades transpordiühenduse tagamine enam prioriteediks, see aga süvendaks ääremaastumist. Ekslik on Vabariigi Valitsuse hinnang ettevõtluskeskkonnale moodustatavas Järva vallas, kuna sundühendatavatest valdadest on kõige tugevam tööstus Koerus ning sundühendamisel oleks sellele negatiivne mõju. Ekslik on seletuskirja väide, et ühinemine võimaldab Koerus asuvate koolide potentsiaali paremini ära kasutada. Järva valla põhja- ja lõunapoolsete alade tõmbekeskusteks on Tapa või Paide ja seda ei muudaks ka ühistranspordi arendamine.
  1. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Koeru valla võimekuse tagamiseks, sest ühinemine Rakke vallaga on sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt vähem Koeru valla enesekorraldusõigust. Vabatahtliku ühinemise korral Rakke vallaga oleks tekkival Piibe vallal rohkem elanikke ja finantsvõimekust kui Loksa linnal ning vald oleks võimeline saavutama haldusreformi seaduses ettenähtud eesmärgi. Kuigi eelarvestrateegias on Järva valla omafinantseerimisvõimekust hinnatud Piibe valla omast kõrgemaks, näitab eelnevate aastate statistikal põhinev tegelik omafinantseerimisvõimekus, et suurema finantsvõimekuse saavutaks Koeru vald, ühinedes Rakke vallaga. Koeru valla ühinemine Rakke vallaga oleks ajalooliselt põhjendatud ja arvestaks elanike ühtekuuluvustunnet, samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi korraldusele, ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale.
  2. Koeru valla sundühendamine on meelevaldne, kuna Koeru valda koheldakse ebavõrdselt, võrreldes Loksa linnaga. Loksa linna ja Kuusalu valla puhul oli ühtekuuluvustunde puudumine üks sundühendamisest loobumise põhjuseid, sarnased probleemid on ka Koeru valla sundühendamisel Järva vallaga. Koeru vald sai
  3. a riiklikust tasandusfondist vähem toetust kui Loksa linn, samuti on Koerul kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise isiku tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.
  5. septembri
  6. a taotluses leidis Koeru valla lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas
  7. detsembril 2016 kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust, ega piiranud kohtulikku kontrolli ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi seaduse regulatsioon tunnistada põhiseaduse vastaseks osas, milles seadusandja on jätnud kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.
  9. septembril 2017 esitas Koeru valla lepinguline esindaja Riigikohtule oma vastuväited Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega iga valla haldusvõimekus paraneb. Koeru valla puhul ei ole Vabariigi Valitsus seda teinud. Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul. Haldusreformi eesmärk on tõsta omavalitsusüksuse võimekust, mitte luua üle 5000 elanikuga valdasid ega tõsta alla 5000 elanikuga valla arvel üle 5000 elanikuga valla haldusvõimekust. Ekslik 4
(19)4 5-17-21 on Vabariigi Valitsuse arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei paraneks ühegi omavalitsusüksuse võimekus. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  1. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Koeru Vallavalitsus, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla taotluse esitaja ega menetlusosaline. Kui Riigikohus peab taotlust lubatavaks, tuleb see jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on õiguspärased ja põhiseadusega kooskõlas ega riku Koeru valla põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad erandlikud asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  3. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

  1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele. 27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks 5

(19)5 5-17-21 määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. 28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja

§de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

  1. Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Koeru vald esitas Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.
  2. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Koeru valla sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Koeru valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse
  3. jaanuari
  4. a määruse nr 18 eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.
  5. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Koeru Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Koeru valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  6. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, et Koeru vald oleks tulnud liita Rakke vallaga. Taotlus vabatahtlikuks ühinemiseks esitati Vabariigi Valitsusele liiga hilja, samuti oleks Rakke ja Koeru valdade ühinemisel tekkinud alla 5000 elanikuga omavalitsusüksus. Asjakohatud on ka väited, et Vabariigi Valitsus ei kaalunud Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise alternatiive. Põhja-Eesti piirkondlik komisjon nägi Koeru valla ühendamiseks kahte võimalikku lahendust, mida on käsitletud ka määruse seletuskirjas. Enne omavalitsusüksustele ettepaneku tegemist koostatud ja määruse aluseks olnud eksperdihinnangus analüüsiti Rakke ja Koeru valdade puhul kolme erinevat sundühendamise alternatiivi.
  7. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Koeru Vallavalitsuse taotluse rahuldamise korral jääks alles seitse kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida miinimumsuuruse kriteeriumi, ning rikutaks Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla põhiseaduslikke tagatisi ja nende valdade elanike õigust saada kvaliteetseid avalikke teenuseid.
  8. Vabariigi Valitsus leidis, et Koeru valla lepingulise esindaja
  9. septembri
  10. a taotlus kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ei ole lubatav. Vabariigi Valitsuse määruse kontrollimisel proportsionaalsuse hindamata jätmine ei ole kohtupraktika muutmine ning puudub vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. See, kuidas kohus kontrollib kohaliku omavalitsusüksuse autonoomia riivet, on Riigikohtu õigusemõistmise käigus tehtav otstarbekusotsus. Kohtuasjas nr 341316 leidis Riigikohus, et haldusjaotuse muutmisel hinnatakse 6

(19)6 5-17-21 meelevaldsuse keelu täitmist ja seetõttu saab kohus kontrollida Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmise eelduste olemasolu ning kaalutlusõiguse meelevaldse kasutamise keelu täitmist. Õiguskantsler
  1. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Koeru valla sundühendamist Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  2. Koeru Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  3. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Koeru vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist
  4. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne

  1. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.
  2. Koeru vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Koeru vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse kehtestamist.

  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust 7

(19)7 5-17-21 kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 41. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks.

§ 9

lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba on

  1. jaanuari
  2. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundliitmine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.
  3. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

§ 9

lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel. 43. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu ei saa Koeru valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine oleks

§ 9lõike 2 kolmanda lausega vastuolus.

Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu.

  1. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Vabariigi Valitsus ei ole sisuliselt käsitlenud ei Koeru valla vastuargumente Vabariigi Valitsuse poolt varasemate uuringute andmete kasutamisele ega valla esitatud uuemaid
  2. a andmeid.
  3. Õiguskantsleri hinnangul ei pidanud Vabariigi Valitsus kinnitama Koeru ja Rakke valla vabatahtlikku ühinemist Piibe vallaks ega kaaluma seda sundühendamise võimaliku alternatiivina. Seadus ei võimaldanud hilinenud vabatahtlikku ühinemist kinnitada. Ka Tallinna Ringkonnakohus asus kohtuasjas nr 3171000 seisukohale, et sundliitmisel ei tulnud alternatiivina kaaluda Koeru ja 8

(19)8 5-17-21 Rakke vabatahtlikku ühinemist. Samuti ei olnud alust ettepaneku tegemiseks Koeru ja Rakke valla omavaheliseks sundühendamiseks, sest valdadel oleks kokku ainult 3737 elanikku.
  1. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  2. Vabariigi Valitsuse
  3. juuni
  4. a määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  5. aprilli
  6. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2: „§
  7. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine
(1)Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus. [---] § 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Järva valla piiriks on senise Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] §
  1. Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine Vabariigi Valitsuse
  4. aprilli
  5. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse järgmiselt: [---] 2) Järva maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Albu,“, „Ambla,“, „Imavere,“, „Järva-Jaani,“, „Kareda,“, „Koeru,“ ja „Koigi,“.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  6. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse mh Koeru valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut.
  7. Kolleegium käsitleb kõigepealt Koeru Vallavolikogu taotluse lubatavust (I), seejärel Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasuse kontrollimise põhiseadusest ja seadusest tulenevaid eeldusi (II ja III) ning hindab vaidlusaluste sätete kooskõla nendega (IV). I
  8. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  9. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  10. märtsi
  11. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule 9
(19)9 5-17-21 esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  3. Koeru Vallavolikogu võttis
  4. juulil 2017 vastu otsuse nr 33, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määruse nr 96 § 1 lõige 1 ja § 4 punkt 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Koeru Vallavolikogu endal nimel taotlusele alla kirjutama Koeru vallavanemat. Koeru Vallavolikogu
  5. juuli
  6. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Koeru Vallavolikogu liikmest
  7. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  8. Riigikohtule
  9. juulil 2017 esitatud taotluses leiab Koeru Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse määruse nr 96 § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2 on vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.
  10. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Koeru Vallavolikogu
  11. juuli
  12. a taotlus on lubatav.
  13. Koeru valla lepinguline esindaja esitas
  14. septembril
  15. a taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtu, et Koeru Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse haldusreformi seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse lubatavuse eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimise küsimuses otsuse punktis
  16. II
  17. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. PS § 158 järgi ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.
  18. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis
  19. detsembri
  20. a otsuses kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (otsuse punkt 86).
  21. Vabariigi Valitsuse määrus, millega Vabariigi Valitsuse algatusel muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, piire või nime, piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse asemel, kas ja kellega omavalitsusüksus peab ühinema või liituma, ning haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel ühinev või liituv omavalitsusüksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb (ETHS § 92 lõiked 2 ja 3).
  22. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (otsuse punkt 87).
  23. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega 10
(19)10 5-17-21 vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi.
  1. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (§ 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus on valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriv üldseadus, mille järgi võib valla või linna haldusterritoriaalse korralduse, piiride ja nime muutmise algatada nii asjaomane volikogu kui ka Vabariigi Valitsus, kuid selles seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksus ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks.
  2. juulil 2016 jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamist ja elluviimist haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 (

§ 27

). Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse, samuti kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid kohaldatakse haldusreformi läbiviimisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (

§ 1lõige 4).

62. Haldusreformi seadus kehtestas kohaliku omavalitsuse võimekust tagavaks miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku (

§ 3

) ning sidus sellega kohaliku omavalitsuse volikogu ja Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine (

§d 4 ja 9). Haldusreformi seadus andis Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada määrusega omavalitsusüksuse ühinemine või liitumine, samuti piiride muutmine ka siis, kui asjaomane omavalitsusüksus Vabariigi Valitsuse ettepanekuga ei nõustunud (

§ 9lõike 9 punkt 2 ja § 13).

63. Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist. Riigikohus märkis, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab PS § 2 lõike 2 järgi olema seadusandja pädevuses. Haldusreformi seaduse regulatsioon, mis annab Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle, ei ole vastuolus parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, kuna seaduses on piisavalt reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused, menetluse alustamise ja läbiviimise kord ja tähtajad, samuti Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid (otsuse punkt 112). Haldusreformi seadus tagab ka omavalitsusüksuse sisulise ärakuulamise kooskõlas PS §ga 158, kuna seadus annab omavalitsusüksuse volikogule õiguse esitada valitsuse ettepaneku kohta arvamus. Riigikohus märkis, et PS §st 158 ei tulene kohustust välja selgitada elanike arvamus (otsuse punktid 132–136). 64. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda saavutada (otsuse punkt 88). Riigikohus pidas haldusreformi eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid põhiseaduspäraseks ning leidis, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon ei ole ilmselgelt asjakohatu eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei kahelnud seadusandja eelduses, et suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste osutamise võimekust, ning nõustus, et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse üksused. Seejuures ei sidunud Riigikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid jättis Vabariigi Valitsusele ulatusliku kaalumisõiguse. Vabariigi Valitsus võis lõpetada ka sellise vähem kui 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab, et suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita (otsuse punkt 104 ja punktid 119–121). Kolleegium jääb kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasuse 11

(19)11 5-17-21 kohta võetud seisukohtade juurde ja kontrollib praeguses kohtuasjas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.
  1. Koeru valla lepinguline esindaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikud tagatised on piisavalt tõhusalt kaitstud üksnes siis, kui kohus kontrollib konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise vastavust PS § 11 teises lauses sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda konkreetse ühinemise või liitumise proportsionaalsust, on haldusreformi seadus põhiseaduse vastane, kuna ei taga omavalitsusüksuse õigustele piisavat kohtulikku kaitset. Taotleja esindaja arvates oli ka Riigikohus kohtuasjas nr 341316 seisukohal, et kohus peab hindama konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise proportsionaalsust ning vastupidise tõlgenduse korral tuleks kohtuasi anda lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.
  2. Kolleegium märgib, et kohtuasjas nr 341316 oli Riigikohus seisukohal, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (otsuse punktid 89–91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. III
  3. Alljärgnevalt sisustab kolleegium seadusest tulenevaid nõudeid, mida Vabariigi Valitsus pidi järgima omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.
  4. Riigikohus märkis kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsus peab

§ 9

lõike 9 kohaselt hindama haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust ning valitsuse kaalutlusruum on sõnastatud

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Vaidluse korral saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on

§ 9

lõike 9 punkti 2 alusel määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (otsuse punktid 103 ja 105). 69.

§ 9

lõike 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus algatama haldusterritoriaalse korralduse muutmise sellise omavalitsusüksuse suhtes, kelle elanike arv jäi 1. jaanuari 2017. a seisuga alla 5000 ning kelle suhtes Vabariigi Valitsus ei kohaldanud

§ 9lõikes 3 nimetatud erandeid.

Menetluse algatamiseks pidi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel esitama asjaomaste omavalitsusüksuste volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ehk Vabariigi Valitsuse ettepaneku (

§ 9lõike 2 teine lause).

Ettepanekule tuli lisada seletuskiri (edaspidi ettepaneku seletuskiri), milles pidi olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajaduse põhjendus (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1). 70. Kolleegium leiab, et kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse 12

(19)12 5-17-21 kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Kuna enamasti on omavalitsusüksusel piir mitme erineva omavalitsusüksusega, siis on ka omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid erinevaid võimalusi, mille vahel Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima. Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha ettepanekut viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga omavalitsusüksus. Üksnes

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid kohaldades võis Vabariigi Valitsus esitada haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva omavalitsusüksuse moodustamiseks. 71. Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (

§ 1lõige 4).

ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ajaloolist põhjendatust (punkt 1), mõju elanike elutingimustele (punkt 2), elanike ühtekuuluvustunnet (punkt 3), mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile (punkt 4), mõju haldussuutlikkusele (punkt 5), mõju demograafilisele situatsioonile (punkt 6), mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele (punkt 7), mõju ettevõtluskeskkonnale (punkt 8), mõju hariduslikule olukorrale (punkt 9) ja omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist (punkt 10). ETHS § 7 lõige 5 ei nõua seejuures, et ühinemisel või liitumisel peab olema positiivne mõju samal ajal kõigile sättes nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kuna ETHS § 7 lõige 5 kohaldub ka juhul, kui haldusterritoriaalse korralduse algatavad asjaomased volikogud, oleks ETHS § 7 lõike 5 vastupidine tõlgendus võimaldanud Vabariigi Valitsusel keelduda omavalitsuste kokkulepitud ühinemise või liitumise kinnitamisest, piirates omavalitsusüksuste otsustusõigust. 72.

§ 9

lõike 2 kolmanda lause kohaselt pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjast võib järeldada, et

§ 9

lõike 2 kolmanda lause eesmärgiks oli võimaldada hõlmata Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka selliseid omavalitsusüksusi, kes ületasid

  1. jaanuari
  2. a seisuga miinimumsuuruse kriteeriumi, aga samuti miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavaid omavalitsusüksusi, kelle suhtes Vabariigi Valitsus on teinud

§s 8 nimetatud määruse volikogu algatatud ühinemise või liitumise kinnitamiseks ning kes on ühinemas või liitumas miinimumsuuruse kriteeriumi ületavaks omavalitsusüksuseks. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et selliseks omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse sekkumiseks peab olema kaalukas avalik huvi, mis on olemas siis, kui ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsusel tuleb iga kord sellist sekkumist avalikust huvist lähtuvalt põhjendada ja langetada motiveeritud kaalutlusotsus, et vähendada omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive intensiivsust (haldusreformi seadus, Riigikogu XIII koosseisu 200 SE, seletuskirja lk 14). 73. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepanekut tehes arvestama mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning hindama, milliste omavalitsusüksuste ühinemine või liitumine aitab viia ellu haldusreformi eesmärki toetada omavalitsusüksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel, piirkondade 13

(19)13 5-17-21 arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel, unustamata seejuures ka riigivalitsemise reformi üht eesmärki saavutada kulude kokkuhoid (

§ 1lõige 2).

Ettepaneku seletuskirjas pidi valitsus näitama ära, miks ta valis ettepanekus toodud ühinemise või liitumise võimaluse ning milline on tema hinnangul ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Juhul kui Vabariigi Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit täitvat, sh

§s 8 sätestatud määruse kohaselt miinimumsuurust täitvaks ühinevat või liituvat omavalitsusüksust, pidi Vabariigi Valitsus

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt ettepaneku seletuskirjas ära näitama, et konkreetne ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, kuid ka sellest sättest ei tulene kohustust põhjendada ettepaneku tegemisel miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Eeldus, et miinimumsuuruse kriteeriumi mittetäitev omavalitsusüksus ei ole haldusreformi eesmärki silmas pidades piisavalt võimekas, tuleneb seadusest. Ka siis, kui Vabariigi Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit ületavat omavalitsusüksust (või miinimumsuuruse kriteeriumit ületavaks ühinevaid või liituvaid omavalitsusüksusi), tuli ettepaneku tegemisel põhjendada, kuidas selline ühinemine või liitumine aitab ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades saavutada haldusreformi eesmärki. 74. Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli

§ 9

lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades

§ 9lõigetes 2 ja 3 sätestatut.

See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki.

§ 9

lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus pani Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. Otsustades menetlust jätkata ning tehes omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks määruse, pidi Vabariigi Valitsus määruse seletuskirjas esitama põhjendused, miks osutusid omavalitsusüksuste ühendamise poolt rääkivad argumendid tema hinnangul kaalukamaks kui negatiivses arvamuses toodud põhjendused. 75. Kolleegium leiab, et kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest. Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. IV 14

(19)14 5-17-21
  1. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse vaidlusalused sätted piiravad Koeru valla enesekorraldusõigust. Määruse § 1 lõige 1 toob kaasa uue haldusüksuse Järva valla moodustamise olemasolevate Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda, Koeru ja Koigi valla ühinemise teel ning tulenevalt ETHS § 92 lõikest 2 Koeru vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Määruse § 2 lõikega 1 muudetakse Koeru valla piiri, kaotades senised piirid Koeru valla ning Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla vahel. Määruse § 4 punkti 2 järgi kustutatakse Koeru valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust.
  2. Vabariigi Valitsus on kehtestanud määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Järgnevalt hindab kolleegium seda, kas Vabariigi Valitsus järgis Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1 on põhiseadusega kooskõlas. Kuna määruse § 2 lõikes 1 ja § 4 punktis 2 sätestatud muudatused on seotud määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ning taotleja ei põhjenda nende sätete iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nende sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  3. Vabariigi Valitsus algatas Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli
  4. jaanuari
  5. a seisuga Koeru vallas 2111 elanikku. Koeru valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei kohaldanud valitsus Koeru vallale

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid (

§ 9lõike 1 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Koeru vallale ettepaneku ühineda Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valdadega, mille tulemusel moodustataks uus 9225 elanikuga haldusüksus Järva vald. Ka Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallad ei vastanud miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid Vabariigi Valitsus oli

  1. jaanuari
  2. a määrusega nr 19 kinnitanud nimetatud valdade volikogude algatatud ühinemise, mille § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumisel pidi moodustatama 7114 elanikuga Järva vald. Ettepanekule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).
  3. Kuigi Koeru Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus
  4. juunil
  5. a jätkata Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis
  6. juunil
  7. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised/. Määruse seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Koeru Vallavolikogu negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.
  8. Taotleja leiab, et

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus põhjendama, miks Koeru vald ei ole piisavalt võimekas haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti põhjendama ühinemise positiivset mõju Koeru valla jaoks kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja näitama ära, et puudub parem alternatiiv Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Taotleja hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus neid asjaolusid hinnanud või nõuetekohaselt põhjendanud, mistõttu on valitsus teinud Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmist otsustades kaalumisvea.

  1. Taotleja on seisukohal, et Järva vallaga liitumisel ei kaasne Koeru valla jaoks positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, seevastu ühinemisel Rakke vallaga oleks positiivsem mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning sellega kaasneks väiksem piirang nimetatud valdade enesekorraldusõigusele. Koeru ja Rakke vallad sõlmisid
  2. märtsil 2017 ühinemislepingu Lääne-Viru maakonnas asuva Piibe valla moodustamiseks ning Koeru Vallavolikogu taotles samal päeval Vabariigi Valitsuselt haldusterritoriaalse korralduse muutmist. Taotleja märgib, et tõi ka Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses välja, et ühinemisel Järva 15

(19)15 5-17-21 vallaga on Koeru valla jaoks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele negatiivne või neutraalne mõju.
  1. Kolleegium asus eespool seisukohale, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel ning ettepaneku tegemisel ei pidanud Vabariigi Valitsus põhjendama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust, kuid pidi ettepaneku seletuskirjas näitama ära põhjused, miks ta valis ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ettepanekus toodud võimaluse (vt otsuse punktid 70–73).
  2. Kolleegium osutab sellele, et Vabariigi Valitsus põhjendas ettepaneku tegemisel, et Koeru valla ühinemine Järva vallaga on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Koeru valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks.
  3. Vabariigi Valitsus kaalus ettepaneku tegemisel kahte Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalust – ühinemist Järva vallaga või ühinemist samuti alla miinimumsuuruse kriteeriumi jäävate Rakke ja Väike-Maarja valdadega. Põhja-Eesti piirkondlik komisjon toetas ettepanekus valitud ühinemist Järva vallaga ning Rakke ja Väike-Maarja ühinemist omavahel Väike-Maarja vallaks, kuna sel juhul tekib kaks ajaloolisele taustale tuginevat loogilist kohaliku omavalitsuse üksust ja teenuspiirkonda, mille ülesehitus vastab elanike liikumissuundadele. Koeru ühinemist moodustuva Järva vallaga soosis ka väljakujunenud ühistranspordikorraldus, samuti asjaolu, et praegused teenuspiirkonnad ja teenuste koostööpiirkonnad on üldjuhul maakonnakesksed ja Koeru vald on seotud Järvamaa suunaga. Rõhutati, et kuigi Rakke ja Väike-Maarjaga ühinemisel oleks võimalikuks efektiks paranenud haldussuutlikkus valla kui terviku osas, poleks moodustuv Järva vald ilma Koeru ühinemiseta territoriaalselt terviklik (vt määruse seletuskirja lkd 7–8). Vabariigi Valitsus märkis seletuskirjas, et Koeru ja Rakke vald otsustasid alustasid läbirääkimisi 3737 elanikuga omavalitsusüksuse moodustamiseks vastavalt
  4. detsembril 2016 ja
  5. jaanuaril 2017 ning selgitas, et ei saa kinnitada Koeru ja Rakke volikogu algatatud ühinemist, kuna taotlus selleks oleks tulnud haldusreformi seaduse kohaselt esitada maavanemale hiljemalt
  6. jaanuariks 2017 (määruse seletuskirja lkd 6–7).
  7. Vabariigi Valitsus leidis, et Koeru valla ühinemisel Järva vallaga on positiivne mõju haldusreformi eesmärkide saavutamisele ja käsitles ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, samuti omavalitsuste finantsvõimekusele (määruse seletuskirja lkd 18–26). Ühinemisega loodetakse saavutada positiivset mõju seeläbi, et vallas ehitatakse üles ühine haldusstruktuur, kasutatakse ametnike spetsialiseerumist, luuakse strateegiline juhtimistasand ning sellest tulenevalt arendatakse ametnikukeskseid teenuseid (määruse seletuskirja lk 4).
  8. Koeru Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et liitumisel puudub positiivne mõju Koeru valla elanike jaoks, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest ning see ei taga haldusreformi eesmärgipärast Koeru valla võimekuse kasvu. Ühinemisel Järva vallaga Koeru valla võimekus, haldussuutlikkus ja valla elanike heaolu väheneb, kuna ühinetakse madalama tööhõive ja teenuste tasemega naabritega. Koeru ei kuulu moodustatava valla keskuste hulka, mistõttu väheneb senine teenuste kvaliteet ja kättesaadavus. Koeru ja Rakke ühinemisel Piibe vallaks oleks moodustuv vald kõigis aspektides võimekam kui Järva vald.
  9. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Koeru Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi ära oma seisukohad nende suhtes (määruse seletuskirja lkd 28–34). Vabariigi Valitsus leidis, et ühendatavate kohalike omavalitsuste töötuse määr on samas suurusjärgus (3–4%). Vabariigi Valitsusel ei ole õigust teha Vabariigi Valitsuse algatatud etapis ettepanekut moodustatava omavalitsusüksuse keskuste paiknemise kohta, seetõttu oli keskuste paiknemise osas ettepaneku seletuskirjas toodud välja volikogude algatusel ühinenud Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valdade kokkulepitu. Kuna ühinevad vallad on kokku leppinud, et ühinenud omavalitsus on võrgustikupõhine omavalitsus, milles ei lõhuta ühtegi hästi toimivat süsteemi ega teenust ning erinevad asulad toetavad üksteist, oleksid Koeru valla huvid ühe Järva valla olulise piirkondliku 16
(19)16 5-17-21 keskusena kaetud. Uue valla moodustamine ei nõua inimestelt tavapäraste liikumissuundade hülgamist ning mõju elanike elamistingimustele on neutraalne.
  1. Vabariigi Valitsus märkis määruse seletuskirjas veel, et KOÜS § 4 kohaselt peab ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Ühinenud vallas moodustaks Koeru alevik koos Järva-Jaani alevi ja Aravete alevikuga võrgustunud II astme kohalike keskuste kolmiku – tulevase Järva valla tuumiku, mille raames oleks mõistlik teha ka erinevate teenuste osutamise spetsialiseerumise kaudu koostööd. Vabariigi Valitsus märkis, et mõju haldussuutlikkusele tuleb hinnata moodustatava omavalitsusüksuse kontekstis ja pikemas perspektiivis. Konkreetne lahendus ametnikkonna spetsialiseerumiseks sõltub kohapealsetest juhtimisotsustest ja valikutest uue struktuuri kujundamisel. Suuremal omavalitsusel on suurem investeerimisvõimekus ja see loob eeldused spetsialiseerituma ametnikkonna tekkeks. Perioodil 1996–2009 toimunud omavalitsuste ühinemiste järel tehtud finantsmõjude analüüsid näitavad valitsemiskulude osakaalu langust eelarves kõigis ühinenud omavalitsustes, sealhulgas territooriumilt suurtes ja hajusates. Valitsemiskulude kokkuhoiust olulisemad on valitsemise teiste komponentide muutused (strateegilise ja professionaalse komponendi rolli suurenemine).
  2. Kolleegium kordab, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam või toonud kaasa positiivsema mõju (vt eespool otsuse punkt 75), kuid nõustub Vabariigi Valitsusega, et puudus seadusest tulenev võimalus teha ettepanek Rakke valla ja Koeru valla ühinemiseks. Koeru ja Rakke valla ühinemise tulemusel oleks moodustatud alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääv omavalitsusüksus ning see polnud lubatav, arvestades

§ 3

koosmõjus § 9 lõikega 2.

§ 9

lõike 9 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse saamisel arvestama ka sama paragrahvi lõikes 3 sätestatud asjaolusid, st erandi kohaldamise võimalust. Kuigi Koeru ja Rakke valla ühinemise tulemusel moodustatava valla elanike arv oleks ületanud

§ 9

lõike 3 punktis 1 toodud erandi kohaldamiseks vajaliku (3500 elanikku), jäänuks ühineva valla pindala oluliselt alla nõutava 900 km2. Vabariigi Valitsus ei saanud võtta vastu ka

§ 8

kohast määrust Koeru ja Rakke valla volikogude algatatud ühinemise kinnitamiseks.

§ 7

lõige 4 on erisäte volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriva ETHS § 9 lõike 2 suhtes.

§ 7

lõike 4 järgi pidid asjaomased volikogud esitama haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemiseks vajalikud otsused ja andmed maavanemale hiljemalt

  1. jaanuariks
  2. Koeru ja Rakke volikogud esitasid ühinemistaotluse Lääne-Viru Maavalitsusele
  3. aprillil
  5. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Koeru valla suhtes. Koeru Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.
  6. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks (vt eespool otsuse punkt 71). Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest (vt eespool otsuse punkt 75). 17

(19)17 5-17-21 92. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on põhjendamatult pööranud ümber tõendamiskoormise, kui märkis määruse seletuskirjas, et Koeru Vallavolikogu pole negatiivses arvamuses esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid põhjendusi ühinemisega kaasneva negatiivse mõju kohta. Kolleegium leidis eespool (vt eespool otsuse punkt 74), et omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks. Vabariigi Valitsus on eeltoodust tulenevalt õigesti lähtunud

§ 9

lõike 9 punktist 2, mis lisaks sellele, et annab kohaliku omavalitsuse üksusele õiguse avaldada oma seisukoht, paneb talle ka kohustuse igakülgselt oma seisukohta põhjendada. Seega tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse põhjendamiskohustus seadusest. 93. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud KOÜS § 4, mis ei kohaldu Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. KOÜS § 4 lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused.

§ 1

lõike 4 järgi kohaldatakse KOÜS sätteid ka haldusreformi seaduses reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole haldusreformi seaduses sätestatud erisusi, mis välistaksid KOÜS § 4 kohaldamise.

  1. Taotleja on seisukohal, et Vabariigi Valitsus ei ole arvesse võtnud finantsnäitajaid, mille kohaselt oleks Piibe valla omafinantseerimisvõimekus kõrgem kui Järva valda moodustavatel omavalitsusüksustel. Samuti on Koeru valla tulumaksulaekumised olnud kõrgemad kui omavalitsusüksustel, kellega ta ühendatakse. K olleegium märgib, et Vabariigi Valitsus selgitas määruse seletuskirjas, et positiivne mõju finantsvõimekusele tuleneb maastaabiefektist, mis võimaldab suurema elanike arvu ja tulubaasiga omavalitsusüksuses vähem kulutada ülesannete täitmiseks valmisolekule ja tugiteenustele. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, kes leidis, et liitumise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev omavalitsusüksus on mõne näitaja poolest parem mõnest teisest liituvast omavalitsusüksusest.
  2. Lisaks eeltoodule on taotleja seisukohal, et Vabariigi Valitsus on Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohelnud omavalitsusüksusi meelevaldselt ebavõrdselt, kuna on lõpetanud haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse mitme miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse puhul. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse 2738 elanikuga Loksa linna osas, kuigi Koeru ja Rakke ühinemisel moodustuvas Piibe vallas oleks 3737 elanikku ning paremad haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad. Ka Koeru vallal eraldivõetuna on parem haldussuutlikkus ja finantsnäitajad kui Loksa linnal.
  3. Hinnates kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamise põhimõtete põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (otsuse punkt 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (Riigikohtu halduskolleegiumi
  4. mai
  5. a otsus kohtuasjas nr 3311904, punkt 18). Kolleegium lisab, et kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused. 18

(19)18 5-17-21 97. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Koeru Vallavolikogu taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Saale Laos, Viive Ligi, Paavo Randma, Malle Seppik 19
(19)19

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.