← Eesti

5-17-23/10

Obsah (7)§ 8§ 9§ 1§ 12§ 27§ 3§ 24

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51723 4. oktoober 2017 Ees

), mis jõustus

  1. juulil
  2. 2.

§ 8kohaselt antud 26.

jaanuari

  1. a määrusega nr 25 „Kiviõli linna ja Sonda valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Kiviõli linna ja Sonda valla volikogude algatusel nende omavalitsusüksuste haldusterritoriaalset korraldust. Määruse nr 25 § 1 lõike 1 järgi moodustati Kiviõli linna ja Sonda valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Kiviõli vald. Määruse nr 25 § 4 lõike 2 järgi pidi § 1 jõustuma moodustatava Kiviõli valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  4. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise.

  1. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel Lüganuse vallale ettepaneku ühineda Kiviõli linna ja Sonda vallaga uueks haldusüksuseks Ida-Viru maakonna koosseisus nimega Lüganuse vald (pindala 598,8 km2 ja 9155 elanikku). 5-17-23
  3. aprill 2017 otsustas Lüganuse Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta IdaViru maavanemale negatiivse arvamuse.
  5. juuni
  6. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.2 kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Lüganuse valla ühendamiseks Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning määrata moodustatava omavalitsusüksuse nimeks Lüganuse vald.
  7. Vabariigi Valitsus võttis
  8. juunil
  9. a vastu määruse nr 102 “Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  10. aprilli
  11. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine” (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustati Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Lüganuse vald. Määruse § 6 lõike 2 kohaselt jõustuvad määruse § 1 lõiked 1 ja 2 moodustatava Lüganuse valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  13. juulil
  14. a esitas Lüganuse Vallavalitsus Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1 ja 2 põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamiseks.
  16. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Lüganuse Vallavolikogu lepinguline esindaja, et kohtuasi tuleks üle anda üldkogule, kui kolleegium soovib hinnata ümber Riigikohtu
  17. detsembri
  18. a otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta. Samuti palub taotleja esindaja kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest seadus ei sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtulik kaitse. LÜGANUSE VALLAVOLIKOGU TAOTLUS
  19. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja Sonda vallaga riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik meede haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti koheldakse Lüganuse valda meelevaldselt ebavõrdselt. Lüganuse sundühendamine on vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud

§ 9lõikest 2 tulenevad sundühendamise eeldused.

10. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on oluline kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse riive, haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt. 11.

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on meede sobiv, kui ühendamisel oleks Lüganuse valla jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning ühendamine oleks vajalik ja otstarbekas Lüganuse valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Sundühendamisel peab olema positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste vaatenurgast. Olukord, kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb selleks, et 2

(21)2 5-17-23 teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Meede on vajalik juhul, kui haldusreformi eesmärgi saavutamiseks ei ole Lüganuse valla sundühendamisele alternatiivi. Kuna tulenevalt

§ 9

lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja otstarbekas miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas

§ 1lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga.

12. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Kuigi omavalitsusüksus ei pea näitama, et sundühendamisel oleks negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, on Lüganuse vald vastava analüüsi esitanud. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul tuleb hinnata määruse vastavust põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust.

  1. Vabariigi Valitsus on teinud Lüganuse valla sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest pole võtnud arvesse Lüganuse valla negatiivse mõju põhjendusi ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ega kaalunud seadusest tulenevaid kriteeriumeid. Vabariigi Valitsus ei ole määruse seletuskirjas analüüsinud, kuidas sundühendamine tegelikult ja konkreetselt mõjub positiivselt kõikidele Lüganuse vallaga seotud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kuna sundühendamise põhjendused seletuskirjas on pealiskaudsed, oletuslikud ja ei tugine läbiviidud ekspertiisile, ei ole võimalik sundühendamise positiivset mõju hinnata. Vabariigi Valitsus on ümber pööranud ka tõendamiskoormise, märkides määruse seletuskirjas, et Lüganuse vald ei ole esitanud sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust, mida saaks pidada argumenteerituks ja piisavalt kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.
  2. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede Lüganuse valla võimekuse tagamiseks, sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud sundühendamise alternatiive. Analüüsitud on ainult võimalust ühendada Lüganuse vald Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning määruses on üksnes paljasõnaliselt viidatud alternatiivile ühendada Lüganuse vald kas Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla ühinemisel moodustuva Toila vallaga või Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemisel moodustuva Alutaguse vallaga. Alternatiiviks sundühendamisele oleks Lüganuse jätkamine iseseisvalt, kuid selles osas puudub määruses põhjendatud analüüs.
  3. Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja Sonda vallaga ei ole sobiv meede, sest sellega ei kaasne Lüganuse vallale positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele. Mõju on pigem negatiivne või neutraalne ning Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt näidanud. Sundühendamisel toimuks vähemvõimekamate Kiviõli linna ja Sonda valla soodustamine Lüganuse valla arvelt, mis on vastuolus sundühendamise eesmärgiks oleva alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuse võimekuse tagamisega. Lüganuse vald on kolmest sundühendatavast omavalitsusüksusest selgelt kõige võimekam, mistõttu sundühendamine võib tõsta Kiviõli linna ja Sonda valla võimekust, kuid vähendab seejuures Lüganuse valla võimekust. Lüganuse valla sundühendamine pole ajalooliselt põhjendatud, kuna ka Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas nentinud, et Kiviõli linn on noor kaevanduslinn, millel puudub ajalooline side Lüganuse vallaga ning ajaloolise Lüganuse kihelkonna territooriumile tekkis Lüganuse valla, Maidla valla ja Püssi linna vabatahtliku ühinemisega juba
  4. aastal Lüganuse vald. Samuti puudub Lüganuse vallal 3

(21)3 5-17-23 ühtekuuluvustunne Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning Vabariigi Valitsuse järeldused selles osas on ebaõiged.
  1. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale, hariduse korraldusele ega organisatsiooniliselt ühtselt toimivat teenusepiirkonna toimimisele. Kuna Lüganuse vald on sundühendatavatest omavalitsusüksustest finantsnäitajate poolest selgelt kõige võimekam, siis toob sundühendamine just Lüganuse valla elanikele kaasa elutingimuste halvenemise. Kuigi määruse seletuskirjas puudub analüüs kohalike teenuste säilimise kohta, möönab ka Vabariigi Valitsus, et kui sundühendamise tulemusena kaovad kohapealsed avalikud teenused Lüganuse vallast, siis halvenevad ka elanike elutingimused. Määruse seletuskiri lähtub mudelist, et avalikud teenused koondatakse Kiviõli linna, samuti pole sundühendamisel Lüganuse valla elanike elukvaliteet enam prioriteediks. Lüganuse vallal on ääremaastumise oht, kuna tagatud ei ole vallas paiknevate avalike teenuste senine kvaliteet ja areng. Avalike teenuste kvaliteet väheneb, kuna on tõenäoline, et avalike teenuste korraldamisel lähtutaks linnaelanikkonna huvidest ja ressursse tuleks kasutada vähemsuutlikes piirkondades teenuste pakkumiseks. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole kohaldatav Vabariigi Valitsuse algatatud sundühendamise korral.
  2. Juba praegu haldussuutliku Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja Sonda vallaga kahjustaks Lüganuse valla haldussuutlikkust, kuna
  3. aastal loodud uue valla haldusstruktuurid läheks taas muutmisele. Sundühendamine kasvatab ametnike töökoormust ja hägustab otsustusvõimekust, mistõttu võrreldes praeguse tasemega Lüganuse haldussuutlikkus langeb. Samuti nõuab piirkondlike erinevustega valdade ühendamine üheks suureks omavalitsuseks oluliselt suuremat panustamist halduskorraldusse. Lüganuse valla ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga ei oleks Lüganuse valla demograafilisele olukorrale positiivset mõju, kui arvestada kiiresti vähenevat elanikkonda Kiviõli linnas ja ühendatavate omavalitsuste erinevat rahvuslikku koosseisu. Sundühendamise mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele on negatiivne, kuna suurel territooriumil ja erineva asustustihedusega aladel on ühenduste korraldamine keerukas ning hajaasustusega piirkondades transpordiühenduse tagamine poleks enam prioriteediks, see aga süvendaks ääremaastumist. Oletuslik on Vabariigi Valitsuse hinnang ettevõtluskeskkonnale moodustatavas Kiviõli vallas, kuna Lüganuse vald teeb juba ilma haldusreformita koostööd teiste omavalitsustega ettevõtluskeskkonna arendamiseks Leader-tegevusgrupi Virumaa koostöökogu raames ning Kiviõli linn sinna koostöögruppi ei kuulu. Lüganuse valla eesmärk on vähendada sõltuvust ühest tööandjast ning arendada põlevkiviga mitteseotud tööstussektoreid, mis on vähetõenäoline Kiviõli linnaga ühinedes. Oletuslik on ka Vabariigi Valitsuse väide, et haridusasutuste ümberkorraldused tuleb teha sõltumata ühinemisest ning Kiviõli on Lüganuse valla jaoks selge tõmbekeskus gümnaasiumi- ja huvihariduse osas. Lüganuse vald möönab haridusvõrgu korrastamise vajadust, kuid Lüganuse valla noorte jaoks on gümnaasiumihariduse tõmbekeskusteks eelkõige lähedalasuvad riigigümnaasiumid, näiteks Jõhvi Gümnaasium.
  4. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Lüganuse valla võimekuse tagamiseks, sest Lüganuse valla jätkamine iseseisva vallana on sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt vähem Lüganuse valla enesekorraldusõigust.
  5. aasta toimunud ühinemise tulemusena on Lüganuse vallast saanud kvaliteetseid avalikke teenuseid pakkuv ja jätkusuutlik omavalitsusüksus ning sundühendamisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga väheneb Lüganuse valla võimekus. Lüganuse valla jätkamine iseseisva vallana oleks ajalooliselt põhjendatud ja arvestaks elanike ühtekuuluvustunnet, samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike 4
(21)4 5-17-23 teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi korraldusele, ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale.
  1. Lüganuse valla sundühendamine on meelevaldne, kuna Lüganuse valda koheldakse ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga. Lüganuse vallal on rohkem elanikke ning samuti on Lüganuse vallal olulised paremad haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad kui Loksa linnal. Lüganuse vald sai
  2. a riiklikust tasandusfondist vähem toetust kui Loksa linn, samuti on Lüganusel kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise isiku tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.
  4. septembri
  5. a taotluses leidis Lüganuse valla lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas
  6. detsembril
  7. a kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust ega piiranud kohtulikku kontrolli ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi seaduse regulatsioon tunnistada põhiseaduse vastaseks osas, milles seadusandja on jätnud kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.
  9. septembril 2017 esitas Lüganuse valla lepinguline esindaja Riigikohtule oma vastuväited Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega iga valla haldusvõimekus paraneb. Lüganuse valla puhul Vabariigi Valitsus seda teinud ei ole. Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul. Haldusreformi eesmärk on tõsta võimekust, mitte luua üle 5000 elanikuga valdasid ega tõsta alla 5000 elanikuga valla arvel üle 5000 elanikuga valla haldusvõimekust. Ekslik on Vabariigi Valitsuse arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei paraneks ühegi üksuse võimekus. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  10. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Lüganuse vald, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla taotluse esitaja ega menetlusosaline. Kui Riigikohus peab taotlust lubatavaks, tuleb see jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ja ei riku Lüganuse valla põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad erandlikud asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.
  11. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks 5
(21)5 5-17-23 parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muuhulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel. 24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes (välja arvatud merelised saarvallad). Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võib kõrvale kalduda üksnes üksikutel põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus. Määruse vaidlustamisel tuleks seega ümber lükata

§st 3 tulenev eeldus ja näidata, et ei parane ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus osutada avalikke teenuseid.

  1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata. Ühinemise ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli kohustus ja on edaspidi õigus leppida kokku organisatsioonilistes, eelarvelistes ja muudes varalisi kohustusi ja õigusi puudutavates küsimustes, samuti uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamises, et säiliks või paraneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus.
  2. Vabariigi Valitsuse hinnangul pole haldusterritoriaalse korralduse muutmine välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid ühelgi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.

  1. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega mittenõustumise korral on volikogu ülesanne põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.
  2. Seadusandja on põhiseaduspäraselt delegeerinud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

§de 9 ja 13 kaudu Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust 6

(21)6 5-17-23 kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.
  1. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Lüganuse vald esitas Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus arvestas haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.
  2. Vabariigi Valitsus on õigesti kasutanud kaalutlusõigust, tuvastades erinevate asjaolude ja huvide kaalumise tulemusena sundühendamise kokkuvõttes positiivse mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning sundühendamise vajalikkuse ja otstarbekuse Lüganuse valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning selgitas määruse seletuskirjas põhjalikult sundühendamise positiivseid mõjusid ning vajalikkust ja otstarbekust, samuti analüüsis mõju omavalitsusüksuste finantsvõimekusele. Valitsus võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse
  3. jaanuari
  4. a määruse nr 25 eelnõu seletuskirjas toodud mõju hinnanguid.
  5. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Lüganuse Vallavolikogu vastuväidete kokkuvõte ning Vabariigi Valitsuse vastused nimetatud vastuväidetele ja põhjendused, miks vastuväidetega ei nõustuta või miks neid ei peeta piisavalt kaalukateks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Taotluse etteheited seoses sundühendamise läbiviimiseks piisavate põhjenduste puudumisega on põhjendamatud, kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus. Lüganuse vald pole ümber lükanud, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tagajärjel ei parane mitte ühegi määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse võimekus osutada avalikke teenuseid. Lüganuse vald on nentinud, et sundühendamise tulemusena tõuseb haldussuutlikus teistes määruse alusel ühendatavates omavalitsusüksustes. Samuti pole Lüganuse vald näidanud, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna sündühendatavatel omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud. Kuna ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud mõjusid tuleb hinnata kogumis, siis ei saa Lüganuse vald mõjude hindamisel tugineda vaid eelarvenäitajatele, tasandusfondi tehingutele, toimetulekutoetuse saajate arvule ja teistele üksikutele faktidele.
  6. Ebaõige on Lüganuse valla väide, et Vabariigi Valitsus ei ole hinnanud alternatiivseid võimalusi Lüganuse valla sundühendamiseks, sest määruse seletuskirja peatükis 4 on läbivalt analüüsitud ka alternatiivsete ühendamisvõimaluste mõju. Seletuskirjas on muuhulgas märgitud, et teised alternatiivid ehk Lüganuse valla ühendamine kas Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla ühinemisel moodustuva Toila vallaga või Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemisel moodustuva Alutaguse vallaga ei ole omavalitsusüksuste territoriaalse terviklikkuse põhimõtet ning haldusreformi eesmärke silmas pidades võrreldavad alternatiivid. Lüganuse valla, Kiviõli linna ja Sonda valla ühinemisel tekkival omavalitsusel on suuremad võimalused piirkonna arengueelduste kasutamiseks, konkurentsivõime suurendamiseks ning ühtlase piirkondliku arengu tagamiseks. 7
(21)7 5-17-23
  1. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Vabariigi Valitsuse hinnangul puuduvad asjaolud, mis viitaksid sellele, et Vabariigi Valitsus oleks otsustanud Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmist ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgi, õiguse üldpõhimõtete või senise kohtupraktikaga. Lüganuse valla esitatud taotluse saaks rahuldada vaid juhul, kui taotluse rahuldamise korral ei jääks alles mitte ühtegi alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksust või kui oleks tõendatud, et taotluse rahuldamise korral ei jääks paranemata mitte ühegi alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus. Samuti rikuks taotluse rahuldamine Kiviõli linna ja Sonda valla põhiseaduslikke tagatisi.
  2. Vabariigi Valitsus leidis, et Lüganuse valla lepingulise esindaja
  3. septembri
  4. a taotlus kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ei ole lubatav. Vabariigi Valitsuse määruse kontrollimisel proportsionaalsuse testi kohaldamata jätmine ei ole kohtupraktika muutmine ning puudub vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. See, kuidas kohus kontrollib kohaliku omavalitsusüksuse autonoomia riivet, on Riigikohtu poolt õigusemõistmise käigus tehtav otstarbekusotsus. Kohtuasjas nr 341316 leidis Riigikohus, et haldusjaotuse muutmisel hinnatakse meelevaldsuse keelu täitmist ning seetõttu saab kohus kontrollida Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmise eelduste olemasolu ning kaalutlusõiguse meelevaldse kasutamise keelu täitmist. Õiguskantsler
  5. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Lüganuse valla sundühendamist Kiviõli linna ja Sonda vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  6. Lüganuse Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  7. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab asjaolu, et Lüganuse vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist
  8. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi välja rääkida, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega. 8

(21)8 5-17-23 38. Lüganuse vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendatud arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Asjaolud ei anna põhjust arvata, et täiendav ärakuulamine oleks kaasa toonud Lüganuse valla jaoks soodsama sundühendamismääruse kehtestamise. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Lüganuse vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse kehtestamist.

  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Vabariigi Valitsusel ei piisa sundühendamiseks üksnes seadusandja poolt eesmärgiks seatud elanike arvust, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist (kohalikku omavalitsust ei tohi taandada riigielu ülesannete täitmise käepikenduseks), on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 41. Õigeks ei saa pidada seisukohta, et sundühendamisel peab olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks.

§ 9

lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba on

  1. jaanuari
  2. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundühendamine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa. 9

(21)9 5-17-23 42. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada. Seetõttu ei ole õige rääkida Vabariigi Valitsuse tõendamiskoormusest.

§ 9

lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel. 43. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu ei saa Lüganuse valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine oleks

§ 9lõike 2 kolmanda lausega vastuolus.

Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Sundühendamise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse. 44. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Sundühinemisel ei pea olema positiivne mõju tingimata korraga kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, kuna

§ 9lõike 2 lause 3 kohasealt peab sundühendamisel olema muuhulgas positiivne mõju.

Õiguskantsler ei nõustu Lüganuse valla väitega, et Vabariigi Valitsus on kohaldanud ebaõigesti KOÜS §i 4, kuna vastavalt

§ 1

lõikele 4 kohaldatakse kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid ka haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisele, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi.

  1. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  2. Vabariigi Valitsuse
  3. juuni
  4. a määruse nr 102 „Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  5. aprilli
  6. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige 1: „§
  7. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine 10

(21)10 5-17-23
(1)Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Lüganuse vald. [---] § 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Lüganuse valla piiriks on senise Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---].“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  1. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse mh Lüganuse valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut.
  2. Kolleegium käsitleb kõigepealt Lüganuse Vallavolikogu taotluse lubatavust (I), seejärel Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasuse kontrollimise põhiseadusest ja seadusest tulenevaid eeldusi (II ja III) ning hindab vaidlusaluste sätete kooskõla nendega (IV). I
  3. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  4. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  5. märtsi
  6. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  7. detsembri
  8. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  9. Lüganuse Vallavolikogu võttis
  10. juulil 2017 vastu otsuse nr 411, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määruse nr 102 § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Lüganuse Vallavolikogu endal nimel taotlusele alla kirjutama Lüganuse vallavanemat. Lüganuse Vallavolikogu
  11. juuli
  12. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Lüganuse Vallavolikogu liikmest
  13. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga. 11
(21)11 5-17-23
  1. Riigikohtule
  2. juulil 2017 esitatud taotluses leiab Lüganuse Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse määruse nr 102 § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige 1 on vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.
  3. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Lüganuse Vallavolikogu
  4. juuli
  5. a taotlus on lubatav.
  6. Lüganuse valla lepinguline esindaja esitas
  7. septembril
  8. a taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtu, et Lüganuse Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse haldusreformi seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse lubatavuse eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimise küsimuses otsuse punktis
  9. II
  10. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. PS § 158 järgi ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.
  11. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis
  12. detsembri
  13. a otsuses kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (otsuse punkt 86).
  14. Vabariigi Valitsuse määrus, millega Vabariigi Valitsuse algatusel muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, piire või nime, piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse asemel, kas ja kellega omavalitsusüksus peab ühinema või liituma, ning haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel ühinev või liituv omavalitsusüksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb (ETHS § 92 lõiked 2 ja 3).
  15. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (otsuse punkt 87).
  16. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. 12
(21)12 5-17-23
  1. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (§ 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus on valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriv üldseadus, mille järgi võib valla või linna haldusterritoriaalse korralduse, piiride ja nime muutmise algatada nii asjaomane volikogu kui ka Vabariigi Valitsus, kuid selles seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksus ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks.
  2. juulil 2016 jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamist ja elluviimist haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 (

§ 27

). Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse, samuti kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid kohaldatakse haldusreformi läbiviimisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (

§ 1lõige 4).

61. Haldusreformi seadus kehtestas kohaliku omavalitsuse võimekust tagavaks miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku (

§ 3

) ning sidus sellega kohaliku omavalitsuse volikogu ja Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine (

§d 4 ja 9). Haldusreformi seadus andis Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada määrusega omavalitsusüksuse ühinemine või liitumine, samuti piiride muutmine ka siis, kui asjaomane omavalitsusüksus Vabariigi Valitsuse ettepanekuga ei nõustunud (

§ 9lõike 9 punkt 2 ja § 13).

62. Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist. Riigikohus märkis, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab PS § 2 lõike 2 järgi olema seadusandja pädevuses. Haldusreformi seaduse regulatsioon, mis annab Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle, ei ole vastuolus parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, kuna seaduses on piisavalt reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused, menetluse alustamise ja läbiviimise kord ja tähtajad, samuti Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid (otsuse punkt 112). Haldusreformi seadus tagab ka omavalitsusüksuse sisulise ärakuulamise kooskõlas PS §ga 158, kuna seadus annab omavalitsusüksuse volikogule õiguse esitada valitsuse ettepaneku kohta arvamus. Riigikohus märkis, et PS §st 158 ei tulene kohustust välja selgitada elanike arvamus (otsuse punktid 132–136). 63. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda saavutada (otsuse punkt 88). Riigikohus pidas haldusreformi eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid põhiseaduspäraseks ning leidis, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon ei ole ilmselgelt asjakohatu eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei kahelnud seadusandja eelduses, et suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste osutamise võimekust, ning nõustus, et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse üksused. Seejuures ei sidunud Riigikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid jättis Vabariigi Valitsusele ulatusliku kaalumisõiguse. Vabariigi Valitsus võis lõpetada ka sellise vähem kui 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab, et 13

(21)13 5-17-23 suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita (otsuse punkt 104 ja punktid 119–121). Kolleegium jääb kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja kontrollib praeguses kohtuasjas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.
  1. Lüganuse valla lepinguline esindaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikud tagatised on piisavalt tõhusalt kaitstud üksnes siis, kui kohus kontrollib konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise vastavust PS § 11 teises lauses sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda konkreetse ühinemise või liitumise proportsionaalsust, on haldusreformi seadus põhiseaduse vastane, kuna ei taga omavalitsusüksuse õigustele piisavat kohtulikku kaitset. Taotleja esindaja arvates oli ka Riigikohus kohtuasjas nr 341316 seisukohal, et kohus peab hindama konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise proportsionaalsust ning vastupidise tõlgenduse korral tuleks kohtuasi anda lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.
  2. Kolleegium märgib, et kohtuasjas nr 341316 oli Riigikohus seisukohal, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (otsuse punktid 89–91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. III
  3. Alljärgnevalt sisustab kolleegium seadusest tulenevaid nõudeid, mida Vabariigi Valitsus pidi järgima omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.
  4. Riigikohus märkis kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsus peab

§ 9

lõike 9 kohaselt hindama haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust ning valitsuse kaalutlusruum on sõnastatud

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Vaidluse korral saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on

§ 9

lõike 9 punkti 2 alusel määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (otsuse punktid 103 ja 105). 68.

§ 9

lõike 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus algatama haldusterritoriaalse korralduse muutmise sellise omavalitsusüksuse suhtes, kelle elanike arv jäi 1. jaanuari 2017. a seisuga alla 14

(21)14 5-17-23 5000 ning kelle suhtes Vabariigi Valitsus ei kohaldanud

§ 9lõikes 3 nimetatud erandeid.

Menetluse algatamiseks pidi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel esitama asjaomaste omavalitsusüksuste volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ehk Vabariigi Valitsuse ettepaneku (

§ 9lõike 2 teine lause).

Ettepanekule tuli lisada seletuskiri (edaspidi ettepaneku seletuskiri), milles pidi olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajaduse põhjendus (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1). 69. Kolleegium leiab, et kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Kuna enamasti on omavalitsusüksusel piir mitme erineva omavalitsusüksusega, siis on ka omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid erinevaid võimalusi, mille vahel Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima. Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha ettepanekut viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga omavalitsusüksus. Üksnes

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid kohaldades võis Vabariigi Valitsus esitada haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva omavalitsusüksuse moodustamiseks. 70. Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (

§ 1lõige 4).

ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ajaloolist põhjendatust (punkt 1), mõju elanike elutingimustele (punkt 2), elanike ühtekuuluvustunnet (punkt 3), mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile (punkt 4), mõju haldussuutlikkusele (punkt 5), mõju demograafilisele situatsioonile (punkt 6), mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele (punkt 7), mõju ettevõtluskeskkonnale (punkt 8), mõju hariduslikule olukorrale (punkt 9) ja omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist (punkt 10). ETHS § 7 lõige 5 ei nõua seejuures, et ühinemisel või liitumisel peab olema positiivne mõju samal ajal kõigile sättes nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kuna ETHS § 7 lõige 5 kohaldub ka juhul, kui haldusterritoriaalse korralduse algatavad asjaomased volikogud, oleks ETHS § 7 lõike 5 vastupidine tõlgendus võimaldanud Vabariigi Valitsusel keelduda omavalitsuste kokkulepitud ühinemise või liitumise kinnitamisest, piirates omavalitsusüksuste otsustusõigust. 71.

§ 9

lõike 2 kolmanda lause kohaselt pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt

§ 1lõikest 2 ja §st 3.

Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjast võib järeldada, et

§ 9

lõike 2 kolmanda lause eesmärgiks oli võimaldada hõlmata Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka selliseid omavalitsusüksusi, kes ületasid

  1. jaanuari
  2. a seisuga miinimumsuuruse kriteeriumi, aga samuti miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavaid omavalitsusüksusi, kelle suhtes Vabariigi Valitsus on teinud

§s 8 nimetatud määruse volikogu algatatud ühinemise või liitumise kinnitamiseks ning kes on ühinemas või liitumas miinimumsuuruse kriteeriumi ületavaks 15

(21)15 5-17-23 omavalitsusüksuseks. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et selliseks omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse sekkumiseks peab olema kaalukas avalik huvi, mis on olemas siis, kui ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsusel tuleb iga kord sellist sekkumist avalikust huvist lähtuvalt põhjendada ja langetada motiveeritud kaalutlusotsus, et vähendada omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive intensiivsust (haldusreformi seadus, Riigikogu XIII koosseisu 200 SE, seletuskirja lk 14). 72. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepanekut tehes arvestama mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning hindama, milliste omavalitsusüksuste ühinemine või liitumine aitab viia ellu haldusreformi eesmärki toetada omavalitsusüksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel, unustamata seejuures ka riigivalitsemise reformi üht eesmärki saavutada kulude kokkuhoid (

§ 1lõige 2).

Ettepaneku seletuskirjas pidi valitsus näitama ära, miks ta valis ettepanekus toodud ühinemise või liitumise võimaluse ning milline on tema hinnangul ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Juhul kui Vabariigi Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit täitvat, sh

§s 8 sätestatud määruse kohaselt miinimumsuurust täitvaks ühinevat või liituvat omavalitsusüksust, pidi Vabariigi Valitsus

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt ettepaneku seletuskirjas ära näitama, et konkreetne ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, kuid ka sellest sättest ei tulene kohustust põhjendada ettepaneku tegemisel miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Eeldus, et miinimumsuuruse kriteeriumi mittetäitev omavalitsusüksus ei ole haldusreformi eesmärki silmas pidades piisavalt võimekas, tuleneb seadusest. Ka siis, kui Vabariigi Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit ületavat omavalitsusüksust (või miinimumsuuruse kriteeriumit ületavaks ühinevaid või liituvaid omavalitsusüksusi), tuli ettepaneku tegemisel põhjendada, kuidas selline ühinemine või liitumine aitab ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades saavutada haldusreformi eesmärki. 73. Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli

§ 9

lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades

§ 9lõigetes 2 ja 3 sätestatut.

See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki.

§ 9

lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. Otsustades menetlust jätkata ning tehes omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks määruse, pidi Vabariigi Valitsus määruse seletuskirjas esitama põhjendused, miks osutusid omavalitsusüksuste ühendamise poolt rääkivad argumendid tema hinnangul kaalukamaks kui negatiivses arvamuses toodud põhjendused. 74. Kolleegium leiab, et kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab 16

(21)16 5-17-23 hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest. Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. IV
  1. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse vaidlusalused sätted piiravad Lüganuse valla enesekorraldusõigust. Määruse § 1 lõige 1 toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel ning tulenevalt ETHS § 92 lõikest 2 senine Lüganuse vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Määruse § 1 lõike 2 kohaselt määratakse uue haldusüksuse nimeks Lüganuse vald. Määruse § 2 lõikega 1 muudetakse Lüganuse valla piiri, kaotades senised piirid Lüganuse valla ning Kiviõli linna ja Sonda valla vahel.
  2. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kuna määruse § 1 lõikes 2 ja § 2 lõikes 1 sätestatud muudatused on seotud määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ning taotleja ei põhjenda selle sätte iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nende sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  3. Kiviõli linn, Sonda vald ja Lüganuse vald pidasid omavahel läbirääkimisi ühinemiseks, kuid pärast elanike arvamuse väljaselgitamist otsustas Lüganuse Vallavolikogu ühinemisläbirääkimised lõpetada. Kiviõli linna ja Sonda valla volikogude algatatud ühinemise kinnitas Vabariigi Valitsus
  4. jaanuari 2017 määrusega nr 25, mille § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumisel pidi moodustatama 6210 elanikuga Kiviõli vald. Vabariigi Valitsus algatas Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli
  5. jaanuari
  6. a seisuga Lüganuse vallas 2945 elanikku. Lüganuse valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei kohaldanud valitsus Lüganuse vallale

§ 9

lõikes 3 sätestatud erandeid (

§ 9lõike 1 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Lüganuse vallale ettepaneku ühineda Kiviõli linna ja Sonda vallaga, mille tulemusena tekkivas Lüganuse vallas oleks 9155 elanikku. Vabariigi Valitsuse ettepanekule oli lisatud seletuskiri, milles valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

  1. Kuigi Lüganuse Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus
  2. juunil
  3. a jätkata Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis
  4. juunil
  5. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised/. Määruse 17

(21)17 5-17-23 seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Lüganuse Vallavolikogu negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale. 79. Taotleja leiab, et

§ 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus põhjendama, miks Lüganuse vald ei ole piisavalt võimekas haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti põhjendama ühinemise positiivset mõju Lüganuse valla jaoks kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja näitama ära, et puudub parem alternatiiv Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Taotleja hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus neid asjaolusid hinnanud või nõuetekohaselt põhjendanud, mistõttu on valitsus teinud Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmist otsustades kaalumisvea.

  1. Taotleja on seisukohal, et Kiviõli linna ja Sonda vallaga liitumisel ei kaasne Lüganuse valla jaoks positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Alternatiiv oleks Lüganuse valla jätkamine iseseisva vallana, kuna
  2. aastal toimunud liitumise tulemusena on Lüganuse võimekas ja jätkusuutlik omavalitsusüksus. Taotleja märgib, et tõi ka Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses välja, et ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga on Lüganuse valla jaoks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele negatiivne või neutraalne mõju.
  3. Kolleegium asus eespool seisukohale, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel ning ettepaneku tegemisel ei pidanud Vabariigi Valitsus põhjendama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust, kuid pidi ettepaneku seletuskirjas näitama ära põhjused, miks ta valis ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ettepanekus toodud võimaluse (vt eespool otsuse punktid 69–72).
  4. Kolleegium osutab sellele, et Vabariigi Valitsus põhjendas ettepaneku tegemisel, et Lüganuse valla ühinemine Kiviõli linna ja Sonda vallaga on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Lüganuse valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks. Taotlejale konkreetset ettepanekut tehes arvestas Vabariigi Valitsus haldusreformi Põhja-Eesti piirkondliku komisjoni arvamust ning eriti seda, et juba alates
  5. aastatest on Kiviõli ümbruskonna omavalitsustel Kiviõli Regiooni Omavalitsuste Liidu koosseisus igapäevase koostöö kogemus ning Lüganuse valla ühinemisel vabatahtlikult ühinenud Kiviõli linna ja Sonda vallaga tekiks nii geograafiliselt kui ka funktsionaalselt seotud omavalitsusüksus. Seletuskirjas leiti, et IdaVirumaa kesk- ja lõunaosaga Lüganuse vallal selget ühisosa pole. Vabariigi Valitsus leidis, et Lüganuse valla ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga on positiivne mõju haldusreformi eesmärkide saavutamisele, ja käsitles ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, samuti omavalitsuste finantsvõimekusele (määruse seletuskirja lkd 14–24).
  6. Lüganuse Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et vald on pärast
  7. aastal toimunud ühinemist Püssi linna ja Maidla vallaga alles üles ehitamas uut organisatsiooni ning uus ühinemine paiskaks nad arengus tagasi. Valla elanike teenuste kvaliteet langeb, kui ellu viiakse Kiviõli kui keskuse keskne lähenemine. Lüganuse valla finantsnäitajad on ühinevatest omavalitsusüksustest kõige paremad – suurim on tulumaksu laekumine inimese kohta ja parim tööhõive, väikseimad on laekumised riigi tasandusfondist ja kõige vähem makstakse sotsiaaltoetust inimese kohta. Lüganuse valla likviidsed varad on suurimad, parim on ka investeerimisvõimekus, mille nimel on aastaid tööd tehtud. Vabariigi Valitsuse esile toodud ühinemise positiivne mõju on pigem illusoorne ning faktid seda ei toeta. 18

(21)18 5-17-23
  1. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Lüganuse Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Lüganuse Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi välja oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 26–29). Vabariigi Valitsus leidis, et Lüganuse vallal tuleks teha muudatusi organisatsioonilises ülesehituses ka ilma ühinemiseta, sest elanike arvu vähenemine tingib teenuste tarbimise vähenemise, kogu uue omavalitsuse asustusstruktuur muutub ning uus omavalitsus peab leidma lahendused, kuidas tagada teenused nii linnalises kui ka hajaasustatud omavalitsuses. Ühinemine võimaldab teenuste kvaliteeti tõsta, sest senistele uuringutele tuginedes („Kohalike omavalitsuste ametnike ja töötajate kompetentside kaardistamine ja koolitusvajaduse hindamise analüüs“, ATAK ja Geomedia,
  2. a) on spetsialiseerumise ja piisava kompetentsuse saavutamine võimalik alates 5000 elanikuga omavalitsuses. 5000 elanikuga omavalitsuste põhitegevuse tulude suurus on ca 5 miljonit eurot, mis suudab tagada piisava investeerimisvõimekuse.
  3. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Lüganuse Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Lüganuse valla suhtes. Kaaludes võimalust menetluse lõpetamiseks, kaalus Vabariigi Valitsus sisuliselt ka võimalust, et Lüganuse vald jätkab iseseisva vallana. Seega pole taotleja etteheide alternatiivide kaalumata jätmisest põhjendatud. Lüganuse Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.
  4. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks (vt eespool otsuse punkt 70). Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest (vt eespool otsuse punkt 74).
  5. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on põhjendamatult pööranud ümber tõendamiskoormise, kui märkis määruse seletuskirjas, et Lüganuse Vallavolikogu pole negatiivses arvamuses esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid põhjendusi ühinemisega kaasneva negatiivse mõju kohta. Kolleegium leidis eespool (vt otsuse punkt 73), et omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks. Vabariigi Valitsus on eeltoodust tulenevalt õigesti lähtunud

§ 9

lõike 9 punktist 2, mis lisaks sellele, et annab kohaliku omavalitsuse üksusele õiguse avaldada oma seisukoht, paneb talle ka kohustuse igakülgselt oma seisukohta põhjendada. Seega tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse põhjendamiskohustus seadusest. 88. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud KOÜS § 4, mis ei kohaldu Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. KOÜS § 4 lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi 19

(21)19 5-17-23 vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused.

§ 1

lõike 4 järgi kohaldatakse KOÜS sätteid ka haldusreformi seaduses reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole haldusreformi seaduses sätestatud erisusi, mis välistaksid KOÜS § 4 kohaldamise. 89. Taotleja on seisukohal, et ühinemisel on negatiivne mõju Lüganuse valla haldussuutlikkusele ja finantsvõimekusele, ühinemine soodustab hoopis oluliselt vähem võimekamaid Kiviõli linna ja Sonda valda Lüganuse valla arvel, mis on vastuolus haldusreformi eesmärgiga. Kolleegium märgib, et kuigi määruse seletuskirjast ei nähtu eraldi analüüsi taotleja negatiivses arvamuses toodud ühinevate omavalitsuste finantsvõimekust iseloomustavate näitajate kohta, on Vabariigi Valitsus selgitanud, et ühinemine toob eeldatavasti kaasa nii haldussuutlikkuse kui ka investeerimisvõimekuse kasvu, tuginedes seejuures mitmetele eksperdiarvamustele ja uuringutele, mis puudutavad elanike arvu ja haldussuutlikkuse seost. Vabariigi Valitsus märgib, et positiivne mõju finantsvõimekusele tuleneb maastaabiefektist, mis võimaldab suurema elanike arvu ja tulubaasiga omavalitsusüksuses vähem kulutada ülesannete täitmiseks valmisolekule ja tugiteenustele. Kulude kokkuhoid on seejuures üks

§ 1lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärkidest.

Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, kes leidis, et liitumise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev omavalitsusüksus on mõne näitaja poolest parem mõnest teisest liituvast omavalitsusüksusest.

  1. Lisaks eeltoodule on taotleja seisukohal, et Vabariigi Valitsus on Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohelnud omavalitsusüksusi meelevaldselt ebavõrdselt, kuna on lõpetanud haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse mitme miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse puhul. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse 2738 elanikuga Loksa linna osas, kuigi Lüganuse valla haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad, samuti elanike toimetulek ja tööhõive on paremad kui Loksal.
  2. Hinnates kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamise põhimõtete põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (otsuse punkt 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (Riigikohtu halduskolleegiumi
  3. mai
  4. a otsus kohtuasjas nr 3311904, punkt 18). Kolleegium lisab, et kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused.
  5. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige 1 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Lüganuse Vallavolikogu taotluse rahuldamata. 20

(21)20 5-17-23 Priit Pikamäe Saale Laos Paavo Randma Malle Seppik 21
(21)Viive Ligi 21

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.