RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatam

) § 38 lg 2 tähenduses. Kaebaja tegevusega on juba kaasnenud suur avaliku huvi kahjustamine enam kui kahe miljoni euro ulatuses laekumata käibemaksu näol. Kaebaja käitumisest tulenevalt esineb ka kõrgendatud oht suure väärtusega varalisele hüvele tulevikus. See on aluseks kütuse müügi tegevusloa peatamiseks

§ 43

lg 1 p 1 alusel ning seda ilma isikut ära kuulamata (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p 1). Kütuse müügi tegevusloa peatamine ei riiva ettevõtlusvabadust sedavõrd intensiivselt, et see kaaluks üles avaliku huvi tagada maksude laekumine. Peatamine on proportsionaalne meede avaliku huvi ja teiste kütusemüüjate huvide kaitseks ning seeläbi võrdse konkurentsi tagamiseks. Äriühing saab jätkuvalt osta ja müüa kütust tolli- ja aktsiisilaos, mis ei nõua eraldi tegevusluba ega tagatist. 3-15-467 3. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse MTA 9. veebruari 2015. a otsuse tühistamiseks osas, millega peatati kaebaja kütuse müügi tegevusluba. Kaebuse kohaselt peab majandustegevuse nõue, mille rikkumise tõttu on võimalik tegevusluba

§ 43

lg 1 p 1 alusel peatada, olema selline, mille rikkumise tõttu on võimalik tunnistada tegevusluba ka kehtetuks. Kuna maksude tasumine ei kuulu kütuse müügi tegevusloa kontrolliesemesse ja ei ole tegevusloa andmise tingimuseks, siis ei saa sellise nõude rikkumine tuua kaasa tegevusloa kehtetuks tunnistamist. Samuti ei ole MTA põhjendanud kaebaja ära kuulamata jätmist. Kaebaja ei ole maksukohustust rikkunud. Kaebaja vastu algatatud menetlustes ei ole tehtud ühtegi ettekirjutust või koostatud otsust, mille alusel oleks tuvastatud maksukohustuse rikkumine.

1. Tallinna Halduskohus rahuldas
2. septembri
3. a otsusega kaebaja kaebuse ja tühistas MTA
4. veebruari
5. a otsuse osas, millega peatati kaebaja kütuse müügi tegevusluba. Halduskohus leidis, et majandustegevuse nõudeks, mille väidetav rikkumine on praegusel juhul tegevusloa peatamise aluseks, on maksude mittetasumine (maksupettuse toimepanemine). Pooled ei vaidle, et maksukohustus on ettevõtja majandustegevuse konkreetsest tegevusalast sõltumatu üldine nõue (

§ 6

lg 2).

-i eelnõu seletuskiri ning süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine toetavad kaebaja seisukohta, et

§ 43

lg 1 p 1 alusel saab tegevusloa peatada vaid juhul, kui majandustegevuse nõude rikkumine on selline, mille tõttu on võimalik hiljem ka tegevusluba kehtetuks tunnistada. Maksukohustuse nõude järgimata jätmine ei ole selline rikkumine.

1. MTA esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
2. Tallinna Ringkonnakohus jättis
3. oktoobri
4. a otsusega MTA apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
5. septembri
6. a otsuse muutmata. Otsuse põhjendused olid järgmised.

§ 43

lg 1 p-st 1 tulenevalt ei pea tegevusloa peatamisega tingimata kaasnema tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamist. Ka sellise menetluse alustamisel võib tegevusloa kehtetuks tunnistamise tegelik õiguslik alus olla menetluse alguses hinnatust erinev. Sellest ei tulene aga järeldust, et tegevusloa peatamine oleks kõrgendatud või olulise ohu esinemisel lubatav n-ö abstraktselt ning et vaidlusaluses otsuses sisalduvaid tegevusloa peatamise ja tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise otsustusi saaks vaadelda rangelt lahus.

§ 43

lg 1 p 1 kohustab tegevusloa peatamise korral majandushaldusasutust piiritlema peatamise kestuse. Kui tegevusluba peatatakse tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni, ei pea halduskohus analüüsima teoreetilisi võimalusi, kas majandushaldusasutus saab keelata ettevõtja majandustegevuse. Tegevusloa peatamine tegevusloa kehtetuks tunnistamise kavatsuse tõttu oleks õigusvastane, kui tegevusloa kehtetuks tunnistamine on ilmselgelt välistatud. MTA otsuse tegemisel on rikutud ka HMS § 40 lg-t

1. HMS § 40 lg 3 p-s 1 sätestatud erand praegusel juhul ei kohaldu. MTA otsuses viidatud tehingud toimusid juba
2. a juunis ja juulis. Kaebaja ärakuulamata jätmist ei õigustanud see, et
3. veebruaril 2015 oli jõustumas Tallinna Halduskohtu
4. jaanuari
5. a otsus vaidluses kaebaja kütuse müügi tegevusloa kehtetuks tunnistamise üle. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6. MTA taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist või asja tagasi saatmist ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebuse kohaselt ei ole ringkonnakohus lahendanud vaidluse keskset küsimust, kas tegevusloa peatamine tuginedes

§ 43lg 1 p-le 1 on võimalik. Ringkonnakohus 2

§ 43

lg 1 p 1 alusel peatada, kuna kohtu hinnangul ei saa tegevusluba kehtetuks tunnistada, ei ole seadusandja eesmärgiga kooskõlas. Haldusorganile ei saa panna kohustust näha juba menetluse alustamisel ette, millisele seisukohale haldusorgan menetluse lõpuks jõuab. Kui seadusandja mõte ei oleks olnud võimaldada kuni menetluses otsuse tegemiseni tegevusloa kehtivuse peatamist, siis ei oleks sellist võimalust ka seaduses ette nähtud. MTA ei pidanud kaebajat ära kuulama, kuna see ei oleks mõjutanud MTA otsust. 8. Kaebaja palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Käesolevas asjas tuleb lahendada põhimõtteline küsimus, kas majandushaldusasutusel on õigus maksupettusele viitava põhjendatud kahtluse tõttu peatada ettevõtja tegevusluba

§ 43lg 1 p 1 alusel.

10.

§ 43

lg 1 p 1 kohaselt peab majandustegevuse või tegevusloa peatamiseks olema täidetud kaks eeldust: esiteks peab olema toime pandud majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse oluline rikkumine ja teiseks peab rikkumisega kaasnema kõrgendatud või oluline oht.

1. MTA
2. veebruari
3. a otsuse kohaselt tingis kaebaja kütusemüügi tegevusloa peatamise põhjendatud kahtlus, et kaebaja on toime pannud maksupettuse. Maksukohustuse täitmine on majandustegevuse nõue, täpsemalt tegevusalast sõltumata kehtiv üldine nõue (

§ 6lg 2).

Seega võib maksukohustuse oluline rikkumine olla majandustegevuse või tegevusloa peatamise aluseks, kui sellega kaasneb kõrgendatud või oluline oht.

§ 37

lg 2 p 2 kohaselt võib tegevusloa tunnistada kehtetuks loa andmisel kontrollitava nõude või loa kõrvaltingimuse olulisel rikkumisel. Tegevusloaga mitteseotud majandustegevuse nõuete oluline rikkumine võib kaasa tuua ettevõtja tegevuse keelamise (

§ 36lg 3).

Vastavalt HMS § 64 lg 1 teisele lausele kohaldatakse haldusakti kehtivuse peatamisel ka haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut. Seega võib majandushaldusasutus tegevusloa peatada vaid siis, kui ettevõtja rikub oluliselt tegevusloa kontrolliesemega hõlmatud nõuet või kõrvaltingimust. Muude majandustegevuse nõuete rikkumise korral tuleb kõne alla ettevõtja tegevuse peatamine. 12.

§ 43

lg 1 kohaselt ei piisa tegevusloa peatamiseks või kehtetuks tunnistamiseks ega ettevõtja tegevuse peatamiseks või keelamiseks majandustegevuse nõude rikkumise kahtlusest, vaid pädev asutus peab olema rikkumise ettenähtud korras kindlaks teinud. Kui õigusaktid ei täpsusta asjassepuutuva nõude rikkumise kindlakstegemise korda, võib majandushaldusasutus rikkumise tuvastada

-i alusel korraldatavas menetluses. Maksukohustuse rikkumise tuvastamiseks sätestab maksukorralduse seadus (MKS) maksumenetluse näol erikorra. Tegevusloa peatamine ega kehtetuks tunnistamine, samuti tegevuse peatamine või keelamine ei toimu maksumenetluses.

ei näe ette erandit, et

-is ettenähtud otsuste 3

§ 36

lg-s 1, § 37 lg-tes 1 ja 2 ning § 43 lg-s 1 sätestatud meetmeid enne, kui maksuhaldur on maksukohustuse rikkumise selleks ettenähtud korras kindlaks teinud. Kõnealused meetmed ei ole vajalikud pooleliolevas maksumenetluses uuritava maksukohustuse täitmise tagamiseks. Selleks näeb MKS § 1361 ette muud küllaldased abinõud.

1. MTA peatas kaebaja kütuse müügi tegevusloa ajal, mil maksumenetlus oli alles pooleli, sest maksuotsust polnud veel tehtud. Seega oli väidetav maksukohustuse rikkumine, millele vastustaja tugines, ettenähtud korras tuvastamata. Enamgi veel, vastustaja pole isegi tegevusloa peatamise menetluses lähtunud maksukohustuse rikkumisest, vaid üksnes põhjendatud kahtlusest, et rikkumine on toime pandud. On tõsi, et maksupettuse konspiratiivse iseloomu tõttu võib põhjendatud kahtlus anda maksuotsuse tegemisel alust eelduseks, et isik osales maksupettuses (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-15-13, p-d 13–16). See eeldus kehtib aga vaid juhul, kui maksuhaldur on maksupettuse kahtlust maksuotsuses nõuetekohaselt põhjendanud. Kuna maksuotsust polnud veel tehtud, olid ka maksupettuse eeldamise tingimused täitmata. MTA
2. veebruari
3. a otsus on õigusvastane ja tuleb tühistada, sest maksuõigusrikkumist ei ole seadusega ettenähtud korras tuvastatud.
4. MTA on maksupettusega kaasneva kõrgendatud ohu tuletanud samuti vaid pettuse kahtlusest. Seega pole tuvastatud ka

§ 43

lg 1 p 1 ühe eeldusena sätestatud ohtu, vaid esineb üksnes ohukahtlus.

§ 43

lg 1 p 1 järgi peab oht lähtuma vahetult juba toime pandud rikkumisest ega tohi olla realiseerunud. MTA

1. veebruari
2. a otsuse kohaselt esineb kaebaja käitumisest tulenevalt kõrgendatud oht suure väärtusega varalisele hüvele tulevikus. Kolleegium nõustub, et varasem rikkumine võib täiesti põhjendatult viidata tulevikus uute rikkumiste toimepanemise võimalusele. Sellega võivad kaasneda uued ohud. Need ei ole aga

§ 43lg 1 p 1 kohaldamiseks piisavad.

Usalduse kaotus ettevõtja vastu on asjassepuutuv rikkumise olulisuse (

§ 38lg 2), mitte aga rikkumisega kaasneva ohu hindamisel.

1. Maksukohustuse täitmist kütuse müügi tegevusloa andmisel ei kontrollita. Ka sel põhjusel ei saanud vastustaja otsuses toodud asjaolud anda alust tegevusloa peatamiseks. Tegevusloas sätestamata ja selle kontrolliesemesse mittekuuluvate majandustegevuse nõuete rikkumise korral on võimalik majandustegevust peatada või keelata.
2. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse või majandustegevuse keelamise algatamine ei ole vastavalt tegevusloa või majandustegevuse peatamise täiendav eeldus

§ 43lg 1 p 1 järgi.

Halduskohus on õigesti märkinud, et tegevusloa saab peatada vaid juhul, kui majandustegevuse nõude rikkumine on selline, et selle tõttu on võimalik tegevusluba hiljem ka kehtetuks tunnistada. Tegemist ei ole aga täiendava eeldusega, vaid halduskohtu märgitu järeldub asjaolust, et nii tegevusloa ja majandustegevuse peatamise kui ka tegevusloa kehtetuks tunnistamise ja majandustegevuse keelamise eelduseks on oluline rikkumine. Loa kehtetuks tunnistamise või majandustegevuse keelamise kavatsus ei ole peatamise eelduseks, vaid selle ajalisteks piiranguteks, rõhutades peatamise ajutisust. Seega on peatamist võimalik kohaldada kõrvaldatavate rikkumiste korral, mille puhul ei ole kehtetuks tunnistamine või tegevuse keelamine proportsionaalne. Maksupettus võib korrektselt tuvastatud rikkumisena olla kõrvaldatav, kui riigile saamata jäänud maks tagantjärele tasutakse. 4