← Eesti

5-17-14/9

Obsah (6)§ 9§ 1§ 12§ 27§ 24§ 8

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51714 13. oktoober 2017 Ee

), mis jõustus

  1. juulil
  3. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise.

  1. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel Kambja vallale ja Ülenurme vallale ettepaneku ühineda uueks haldusüksuseks Tartu maakonna koosseisus nimega Kambja vald (pindala 275,6 km2 ja 10 035 elanikku).
  2. Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Tartu maavanemale negatiivse arvamuse.
  4. juuni
  5. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.9 kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Kambja valla ühendamiseks Ülenurme vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Kambja vald.
  6. Vabariigi Valitsus võttis
  7. juunil
  8. a vastu määruse nr 101 „Kambja valla ja Ülenurme valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  9. aprilli
  10. a määruse nr 159 „Eesti 5-17-14 territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustatakse Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike kohaselt hakkab kandma nime Kambja vald. Määruse § 5 lõike 2 kohaselt jõustuvad määruse § 1 lõiked 1 ja 2 moodustatava Kambja valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  12. juulil 2017 esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu Riigikohtule ühise taotluse, milles palusid tunnistada määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks.
  13. augustil
  14. a esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palusid alternatiivina tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõige 1 kehtetuks. KAMBJA JA ÜLENURME VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS
  15. Taotlejad leiavad, et määrus on vastuolus Kambja ja Ülenurme valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga
  16. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud omavalitsusüksusi ebavõrdselt. Sundühendamine riivab Kambja ja Ülenurme valla enesekorraldusõigust tõsiselt, kuna lõpetab nende õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Kambja ja Ülenurme vallavolikogude ja elanike arvamuse. Taotlejad on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on suunatud Kambja ja Ülenurme valla ühendamisele. Juhul kui kohus ei pea sellist vaidlustamist lubatavaks, paluvad taotlejad tunnistada põhiseadusvastaseks ja võimaluse korral kehtetuks määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõike 1 ja §
  18. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise otsustamisel

§ 9lõigetest 2 ja 9 tulenev ulatuslik kaalutlusruum.

Sundühendamisel peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest ning see peab olema otstarbekas ja vajalik Kambja valla ja Ülenurme valla võimekuse tagamiseks.

§ 9

lõike 2 kolmanda lause järgi on sundühendamine õigustatud vaid siis, kui sellel on positiivne mõju ka Ülenurme valla jaoks. 9. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS § 154 lõikes 1 tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (

§ 9

lõige 2 ja lõike 9 punkt 2) tulenev ulatuslik põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuste õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotlejad ja nende elanikud on sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja tõendamiskohustus. Tuleb ära näidata, millised ja millises valdkonnas on Kambja ja Ülenurme valla võimekuses puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise.

  1. Taotlejad leiavad, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuste õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotlejate hinnangul on Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (Riigikohtu
  2. detsembri
  3. a otsuse punkt 105). Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks antava täitevvõimu akti 2

(15)2 5-17-14 konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa piirduda määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääksid Kambja vald ja Ülenurme vald ilma efektiivsest õiguskaitsest.
  1. Vabariigi Valitsus on Kambja ja Ülenurme valdade ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Kambja ning Ülenurme valla haldusvõimekuse tagamiseks.
  2. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Määruse seletuskirjas põhjendatakse seda, miks on sundühendamine vajalik Kambja valla võimekuse tagamiseks ning kuidas see avaldab positiivset mõju Kambja vallale, kuid ei ole käsitletud sundühendamise vajadust Ülenurme valla seisukohast. Seletuskirjas on üksnes mööndud, et Ülenurme vallale puudub negatiivne mõju. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, need ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Kambja valla ja Ülenurme vallaga seotud asjaoludega. Põhjendused tuginevad üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad
  3. juuni
  4. a protokollilise otsuse seletuskirjaga, mis ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotlejate negatiivsetele arvamustele on napid ega tugine faktidele, märgitud on üksnes, et taotlejad ei ole esitanud argumenteeritult ühinemise negatiivset mõju või põhjendusi. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Kambja vald tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid.
  5. Vabariigi Valitsus on eiranud taotlejate ja nende elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga
  6. Kambja ja Ülenurme valla elanikud olid rahvaküsitlusel ülekaalukalt (vastavalt 98% ja 92% elanikest) sundühendamise vastu, taotlejad võtsid seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotlejate negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.
  7. Taotlejad on seisukohal, et nii Ülenurme kui ka Kambja vald on piisavalt võimekad

§ 1

lõikes 2 nimetatud eesmärgi täitmiseks, mistõttu ei ole nende ühendamine põhjendatud ning ühendamisel on haldusreformi eesmärgile negatiivne mõju. Linnalise tiheasustusega Ülenurme vald ja valdavalt hajaasustusega maaline Kambja vald on erineva asustussüsteemiga piirkonnad, mille integreerimine on keeruline. Tartu maakonnaplaneeringu järgi kuulub Ülenurme vald Tartu linna lähivööndisse, Kambja vald aga siirdevööndisse. Mõlema valla jaoks on nende nimi äärmiselt oluline. 15. Vabariigi Valitsus ei ole Kambja valla osas toonud välja ühtegi sisulist puudust, mis tingiks haldusreformi eesmärgi saavutamiseks sundühendamise vajaduse. Valitsus ei ole seejuures arvestanud Kambja valla selgitustega, et vallal on olemas vajalik ja optimaalne teenistujate koosseis ning vallal on vajalik haldussuutlikkus ja professionaalsus. Üldsõnaline põhjendus, et teenuste kättesaadavust on võimalik parandada asutuste koostöö ja võrgustumise tugevdamisega, ei põhista sundühendamise vajadust. Valitsuse järeldus, et Kambjal ja Ülenurmel on tihedad funktsionaalsed seosed, on ekslik, kuna tööränne toimub peamiselt Tartu linna ning üksnes väheses ulatuses Ülenurme valla Reola ja Ülenurme kantidesse. 3

(15)3 5-17-14
  1. Taotlejad leiavad, et ühinemisega kaasneb valdade jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele negatiivne mõju, positiivne mõju on üksnes hüpoteetiline, mistõttu see ei õigusta ühendamist. Ühendamine on ajalooliselt põhjendamatu, kuna tegemist ei ole isegi kihelkondlikult samade piirkondadega ning iseseisvat identiteeti uuel vallal ei teki. Kambja alevik võib kaotada oma olulisuse teise tasandi keskusena ja tõenäoliselt osa teenuseid sealt kaob. Arvestades juurdepääsuvõimalusi uuele keskusele Ülenurmel, ei pruugi olla tagatud teenustele juurdepääs 30 minuti jooksul, nagu valitsus on lubanud. Valitsuse väited on vastuolulised, kuna põhjendatakse nii seda, et Kambjast teenused ei kao, kui ka seda, kuidas Ülenurmel on võimalik keskusena tugevamaks muutuda. Ühinenud omavalitsuste otsused võivad halvendada teenuste kättesaadavust ning valitsus on jätnud arvestamata, et tegemist on sedavõrd erinevate valdadega, mis nõuavad erinevaid kompetentse. Haldussuutlikkus pigem väheneb, kui kasvab, sest ametnike töökoormus suureneb. Valitsus ei ole arvestanud Kambja vastuväidet, et ühendvallas puudub vajadus võtta tööle noorsootööspetsialist või haridusspetsialiste. Kambja valla elanikud on vähe esindatud ühendvallas ja nende huvid jäävad tagaplaanile. Transpordisüsteemi ümberkorraldamine on keeruline ja kulukas. Tartu-Võru-Luhamaa maanteel sõitvad liinid ei läbi Ülenurme alevikku, maantee ääres olev peatus jääb keskusest 1 km kaugusele. Kambja ja Ülenurme vallale eraldatakse toetusi erinevatel alustel. Ühinemine mõjutab halvasti hariduse kättesaadavust Kambja valla elanikele, kuid kuna Kambja elanike esindatus tulevases volikogus on väiksem, on piiratud ka võimalused mõjutada esindusorganite otsuseid. Mõju valdade finantsvõimekusele ja valdade vastuväiteid ei ole seletuskirjas käsitletud. Mõlemad vallad on väga heade finantsvõimekuse näitajatega ning ühinemisel finantsvõimekus ei tõuse.
  2. Taotlejad on seisukohal, et Vabariigi Valitsus on kohelnud Kambja valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Kambja vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas
  3. juuli
  4. a protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  5. Vabariigi Valitsus leiab, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Kambja valla ega Ülenurme valla põhiseaduslikke tagatisi.
  6. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne. Seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  7. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et kui määrus aitab hoida ära Eesti haldusjaotuses kas või ühe alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse allesjäämise, siis teenib haldusterritoriaalse korralduse muutmine põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda saavutada. Seda kinnitab

§ 9

lg 2 kolmas lause, mis näeb otsesõnu ette haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalikkuse ka nende kohaliku omavalitsuse üksuste osas, kelle puhul on

§s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium täidetud. Ülenurme vald täidab seaduses sätestatud omavalitsusüksuse 4

(15)4 5-17-14 miinimumkriteeriumi, kuid Kambja valla kriteeriumile vastavuse tagamiseks tuleb Kambja vald ühendada Ülenurme vallaga. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks Kambja valla kui miinimumkriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

  1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte kummagi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.

  1. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja

§de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

  1. Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Kambja vald ja Ülenurme vald esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamused, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.
  2. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Kambja valla kui 5000 elaniku miinimumnõuet mittetäitva omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid. 5

(15)5 5-17-14
  1. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Kambja valla ja Ülenurme valla negatiivse arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Kambja valla ja Ülenurme valla taotluses ei ole näidatud, et Kambja valla võimekus osutada avalikke teenuseid ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  2. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, et määruse seletuskiri on vormistatud tagantjärele, mistõttu ei ole seletuskirjast nähtuvad põhjendused käsitletavad kohtulikult kontrollitavate põhjendustena. Vabariigi Valitsusele esitati pärast
  3. maid 2017 omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide ettepanekud.

-i järgi ei ole ette nähtud, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku määruse seletuskirja. Seletuskirja ei saanud avaldada enne, kui avaldati määrus. Samuti on asjakohatud taotluses tehtud viited sellele, et määruse andmisel ei ole analüüsitud sundühendamise vajadust Ülenurme valla seisukohast. Olukorras, kus Ülenurme vald vastas seaduses sätestatud miinimumsuuruse kriteeriumile, puudus ka põhjus hinnata sundühendamise vajadust Ülenurme valla seisukohast. Oluline oli ainult hinnata sundühendamise vajalikkust Kambja valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava valla seisukohast. Taotlejate esitatud

§ 9

lõike 2 kolmanda lause tõlgendus, mille kohaselt olevat Ülenurme kui kriteeriumile vastava valla sundühendamine lubatud ainult juhul, kui sellel on positiivne mõju ka Ülenurme vallale, ei ole kooskõlas kõnealuse sätte ega haldusreformi seaduse mõttega. 29. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki. Määruse tagajärjel tekib kohaliku omavalitsuse üksus, mis on

§s 3 sätestatu järgi eelduslikult võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid. Õiguskantsler

  1. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Kambja ja Ülenurme valla sundühendamist ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  2. Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka 6

(15)6 5-17-14 mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. omavalitsuse üksuste
  1. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Kambja ja Ülenurme valdadele ei jäänud pärast määruse avaldamist
  2. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne

  1. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.
  2. Kambja ja Ülenurme vallad esitasid Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamused, mistõttu oli valdadele tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Kambja ja Ülenurme valdadele enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud sundühendamisest loobumist.

  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 36. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks, sh miinimumkriteeriumit täitva Ülenurme valla puhul.

§ 9

lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba 7

(15)7 5-17-14 on
  1. jaanuari
  2. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundühendamine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.
  3. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

§ 9

lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

  1. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud aspektide väljatoomisel ning Kambja ja Ülenurme valdade vastuväidete ümberlükkamisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne Kambja ja Ülenurme valdade väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel
  2. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse seletuskirjas.
  3. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  4. Vabariigi Valitsuse
  5. juuni
  6. a määruse nr 101 „Kambja valla ja Ülenurme valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  7. aprilli
  8. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4: „§
  9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1)Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus. 8
(15)8 5-17-14
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Kambja vald. [---] § 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Kambja valla piiriks on senise Kambja valla ja Ülenurme valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] §
  1. Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine Vabariigi Valitsuse
  4. aprilli
  5. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse ja Tartu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Ülenurme“.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  6. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III). I
  7. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  8. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  9. märtsi
  10. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. detsembri
  12. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  14. juulil
  15. a esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palusid tunnistada määruse põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohus jättis
  16. augusti
  17. a määrusega Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu
  18. juuli
  19. a taotluse käiguta ning andis taotluse esitajatele tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle. 9
(15)9 5-17-14
  2. augustil 2017 võttis Ülenurme Vallavolikogu vastu otsuse nr 27, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  3. juuli
  4. a taotlust Riigikohtule, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõige 1 kehtetuks. Ülenurme Vallavolikogu
  5. augusti
  6. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 17-st Ülenurme Vallavolikogu liikmest
  7. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  9. augustil 2017 võttis Kambja Vallavolikogu vastu otsuse nr 131, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  10. juuli
  11. a taotlust Riigikohtule, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Kambja Vallavolikogu
  12. augusti
  13. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Kambja Vallavolikogu liikmest
  14. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  15. Riigikohtule
  16. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiavad Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu, et määrus tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad PS §st 154 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust ja PS §st 158 tulenevat ärakuulamisõigust.
  17. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotlus on lubatav. II
  18. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud haldusreformi seaduses (

§ 27

). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316).
  3. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316 haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Kambja ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid. 10

(15)10 5-17-14 III
  1. Taotlejad leiavad, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad Kambja ja Ülenurme valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotlejad märgivad, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning suunatud Kambja ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.
  2. Kolleegium märgib, et Kambja valla ja Ülenurme valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel, mistõttu senised Kambja vald ja Ülenurme vald kui avalik-õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub taotlejatega, et määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotlejate enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Valdade enesekorraldusõigust piiravaks saab pidada ka määruse § 2 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine piir Kambja ja Ülenurme valla vahel. Ülenurme valla puhul tuleneb piirang ka määruse § 1 lõikest 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Kambja vald, ning §st 4, mille järgi kustutatakse Ülenurme valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust. Kuna taotlejad põhjendavad määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  3. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.
  4. Vabariigi Valitsus algatas Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli
  5. jaanuari
  6. a seisuga Kambja vallas 2586 elanikku. Kambja valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud Kambja vallale

§ 9

lõikes 3 nimetatud erandeid (

§ 9lõike 2 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Kambja vallale ja 7449 elanikuga Ülenurme vallale ettepaneku ühineda ja moodustada 10 035 elanikuga Kambja vald. Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

  1. Kuigi Kambja Vallavolikogu ega Ülenurme Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus
  2. juunil
  3. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ja võttis
  4. juunil
  5. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Kambja ja Ülenurme valla volikogude negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale. 11

(15)11 5-17-14
  1. Kambja vald on omavalitsusüksus Tartu maakonnas, kelle naabriteks on Haaslava, Ülenurme ja Nõo vald, Põlva maakonnast Valgjärve, Kõlleste ja Vastse-Kuuste vald ning Valga maakonnast Palupera vald. Naabervaldadest oli ainult Ülenurme vallal
  2. jaanuari
  3. a seisuga üle 5000 elaniku.
  4. aasta lõpust arvates tegid Kambja vallale ettepaneku ühinemiseks nii VastseKuuste, Valgjärve, Nõo kui ka Tähtvere vald. Vastse-Kuuste ja Valgjärve valla ettepanekutest Kambja vald keeldus, Tähtvere vald võttis oma ettepaneku ise tagasi. Kambja vald alustas läbirääkimisi Nõo vallaga, kuid ühinemislepingut ei sõlmitud. Enamik Kambja valla naabritest (v.a Ülenurme ja Nõo vald) sõlmisid volikogude algatusel ühinemislepingud oma naabritega ja Vabariigi Valitsus muutis nende haldusterritoriaalset korraldust

§ 8kohaselt antud määrusega.

  1. Vabariigi Valitsus põhjendas Kambja vallale ja Ülenurme vallale ühinemiseks ettepanekut tehes, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Kambja valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks. Määruse seletuskirja kohaselt kaalus Vabariigi Valitsus Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku tegemisel kuut erinevat võimalust: nii Kambja kui ka Nõo valla ühendamine moodustatava Elva vallaga (Elva linna ning Konguta, Palupera, Puhja, Rannu ja Rõngu valdade volikogude algatatud ühinemine, 14 687 elanikku); ühendamine moodustatava Kanepi vallaga (Valgjärve, Kõlleste ja Kanepi valla volikogude algatatud ühinemine, 4962 elanikku); ühendamine moodustatava Kastre vallaga (Haaslava, Mäksa ja Võnnu valla volikogude algatatud ühinemine, 5101 elanikku); ühendamine Nõo vallaga (4170 elanikku); ühendamine Ülenurme vallaga; ühendamine Ülenurme ja Nõo vallaga.
  2. Lõuna-Eesti piirkondlik komisjon soovitas valida Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ühinemise Ülenurme vallaga, kuna sellisel juhul arvestatakse enim asustussüsteemi funktsionaalsete seoste ja Kambja valla elanike igapäevase töö- ja õpirände liikumisega (LõunaEesti piirkondliku komisjoni
  3. jaanuari
  4. a istungi protokoll nr 9 lk 4; määruse seletuskiri lk 5). Selline soovitus oli antud ka „Eksperthinnangus Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta“, kus toodi välja, et „Tartu suunal“ asuva Ülenurme vallaga ühinemisel on mõlema valla jaoks tõmbekeskuseks Tartu linn. Kõigi kuue Kambja valla ühendamise võimaluse puhul ületaks moodustatav omavalitsusüksus miinimumsuuruse kriteeriumit.
  5. Vabariigi Valitsus oli määruse seletuskirjas seisukohal, et Kambja valla ühinemisel Ülenurme vallaga tekib ühtne omavalitsus, mis aitab saavutada haldusreformi eesmärke, ja hindas ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele (määruse seletuskirja lkd 12–19). Kuigi Kambja vallas on teenuste kättesaadavuse tase parem kui
  6. aastal tehtud uuringu normatiivne miinimum (RAKE
  7. a teenusekeskuste hierarhia uuring), võimaldab ühinemine põhiteenuseid osutavatel asutustel teha koostööd ja kasutada võrgustamist. Hinnates ühinemise mõju territoriaalsele sidususele ja asustussüsteemi terviklikkusele, märkis Vabariigi Valitsus, et Kambja vallal on kõige tugevamad funktsionaalsed seosed Tartu linnaga, kaalutud alternatiividest aga Ülenurme vallaga. Kõigi Kambja kantide elanike põhiline töörände siht on Tartu linn, vähemal määral Ülenurme valla Ülenurme ja Tõrvandi kant ning Elva linn, samuti Otepää vald (Pangodi kandi puhul). Valdav osa Kambja lastest õpib oma valla territooriumil, ränne toimub ka Tartu linna ja Ülenurme alevikku. Nõo, Kastre ega Kanepi ei ole Kambja valla elanikele töörände ega õpilasrände sihtkohaks. Kambja alevikul on tihedad seosed Valgjärve vallas asuva Maaritsa külaga, kust toimub Kambja suunal tööja õpilasränne. Kõik Kambja valla kandid (Kambja, Pangodi, Vana-Kuuste) on teede võrgu abil Ülenurme vallaga seotud. Moodustatava valla nimeks valis valitsus kohanimenõukogu soovitust arvestades Kambja kui ajaloolise kihelkonnanime (määruse seletuskirja lk 10).
  8. Kambja Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et haldusreformi eesmärk on täidetud Kambja valla haldusterritoriaalset korraldust muutmata ning ühinemisel Ülenurme vallaga on negatiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja 12

(15)12 5-17-14 finantsvõimekusele. Ühendatavad vallad on erinevad piirkonnad, mille ühine arendamine ja kokkusulatamine on keeruline. Kambja on peaaegu tervikuna hajaasustusega maaline piirkond Tartu linna siirdevööndis. Ülenurme vald asub Tartu linna lähivööndis, mille kasvava rahvaarvuga tiheasumid on Tartu linna eeslinnaasulad.
  1. Negatiivses arvamuses toodi veel välja, et ühinemist ei õigusta ajalooline seotus ja väheneb elanike ühtekuuluvustunne, suure osalusega küsitlusel olid elanikud ülekaalukalt ühinemise vastu. On oht, et ühinemise tulemusel kaotab Kambja alevik oma olulisuse
  2. tasandi teenusekeskusena. Otsustajate enamus on Ülenurme vallast, Kambja vald ääremaastub, otsustusprotsessid hakkavad venima, vallakeskus kaugeneb elanikest ja sinna minekuks on suurem transpordi- ja ajakulu. Avalike teenuste kättesaadavust võivad vähendada ühinenud omavalitsuse otsused, väheneda võib ka haldussuutlikkus, sest ametnikel tuleb tegelda väga erinevate probleemidega. Kuna ametnike koosseis on optimaalne, ei saavutata mastaabiefektiga ka kulude kokkuhoidu. Rahvaarvule võib ühinemisel olla Ülenurme linnaliste asulate arvel küll positiivne mõju, kuid Kambja piirkonna elanike arv väheneb. Ümber tuleb korraldada optimaalselt toimiv ühistransport. Halveneb Pangodi ja Vana-Kuuste piirkonna elanike hariduslik olukord ja alushariduse kättesaadavus Kambja vallas, sest Ülenurme vallas on lasteaiakohti puudu. Investeerimisvõimekus ei parane ja põhitulu võrreldes keskmisega väheneb. Kuna tasandusfondi toetust enam ei maksta, siis tulubaas summaarselt väheneb ning ühendvalla rahastamine muutub ebasoodsamaks võrreldes praegusega.
  3. Ka Ülenurme Vallavolikogu esitas ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, milles leidis, et ühinemine ei ole vajalik ega otstarbekas, sest mõlemad vallad on haldussuutlikud ja ühinemisel ei ole positiivset mõju, samuti on selle vastu mõlema omavalitsusüksuse elanikud. Ühinemine ei ole ajalooliselt põhjendatud, ei ole näidatud, kuidas paraneks Ülenurme elanike elutingimused ja valla haldussuutlikkus. Linna lähedus võimaldab Ülenurmel hoida teenuse osutamiseks valmisoleku kulud madalad, ühendomavalitsuses ametnike töökoormus kasvaks ja tuleks lahendada väga erinevaid ülesandeid. Ümber tuleb korraldada transpordisüsteem. Ühinemine ei aita kaasa omavalitsusüksuse tasakaalustatud ja terviklikule arengule, ei taga ühtset juhtimist, jätkusuutlikku tegevust ja majandusliku potentsiaali kasvu.
  4. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogude arvamustes esitatud põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas vallavolikogude negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi ära oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 20–30). Valitsus märkis, et Kambja ja Ülenurme vald ei ole niivõrd erinevad, kui arvamuses väidetud, mõlemad vallad on seotud tõmbekeskuseks oleva Tartu linnaga, mida tuleb teenuste pakkumisel arvestada. Ühendamise tulemusel omavalitsuste tulud ühtlustuvad, kuid kokkuvõttes piirkonnas tulud ei vähene. Juhul kui ühinemise aastale järgneval aastal on moodustatud üksusele riigieelarvest eraldatav toetus väiksem summast, mille üksused oleksid saanud kokku eraldiseisvatena, siis toetuse vähenemine kompenseeritakse (KOÜS § 6 lõiked 6–9). Seega ei ole moodustatava Kambja valla tulubaas kokku väiksem, kui see oleks olnud omavalitsusüksustel ilma ühinemiseta (määruse seletuskirja lkd 24–25). Valitsus märkis, et elanike küsitluse tulemused ei ole Vabariigi Valitsusele haldusterritoriaalse korralduse otsustamisel siduvad (määruse seletuskirja lkd 29–30).
  5. Vastuseks Kambja valla arvamusele märkis valitsus, et KOÜS § 4 järgi peab moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt varasemal tasemel. Ühes vallas võib olla ka mitu
  6. tasandi keskust. Teenuste vähenemine praeguse Kambja valla territooriumil ei ole tõenäoline, sest teenusekeskuse olemasolu ei sõltu haldusüksuse keskuseks olemisest, vaid elanike arvust ja teenuse tarbimisest. Ei ole alust arvata, et elanikud hakkaksid käima nt põhikoolis, lasteaias, noortekeskuses, rahvamajas või 13
(15)13 5-17-14 raamatukogus valla keskuses ning väheneks teenuste tarbimine kohapeal. Paratamatult tuleb arvestada Tartu linna lähedust. Mitmetes valdkondades võimaldab ühinemine paremat spetsialiseerumist ning loob eeldusi arendustegevuse ja hariduse paremaks korraldamiseks. Senised ühinemiskogemused on näidanud, et moodustunud vallas lähenetakse omavalitsuse arengule ühtselt, ei toimu ressursside koondumist vaid ühte piirkonda, vahendeid suunatakse ja investeeringuid tehakse ka äärealadel. Võimekama omavalitsuse moodustamine toob kaasa piirkonna konkurentsivõime kasvu. Ühinemine ei halvenda hariduse kättesaadavust, sest haridusvõrgu ümberkujundamine on omavalitsuse enda pädevuses ja jätkuvalt tuleb tagada kodulähedase põhihariduse kättesaadavus. Omavalitsustel on võimalik kokku leppida alushariduse pakkumises, andes senise Kambja valla lastele eelisõiguse territooriumil asuva lasteaia järjekorras.
  1. Kuna Ülenurme ja Kambja volikogude väited osaliselt kattusid, kordas valitsus vastuseks Ülenurmele osaliselt Kambja kohta esitatud seisukohti. Valitsus märkis, et ei kahelnud ettepaneku tegemisel Ülenurme valla võimekuses ja ühendamisel ei ole negatiivset mõju võimekusele ega haldussuutlikkusele. Ülenurmele annab ühinemine võimaluse tugevdada keskust ja suurendada ametnike spetsialiseerumist. Kambja vald jaguneb transpordikoridoride mõistes kolmeks ning igal suunal on vähemalt kaheksa Ülenurme suunalist väljumist päevas, mis peatuvad ka Ülenurmel, kuid ühendusi võib veelgi efektiivsemaks muuta. Ühinenud omavalitsuse volikogu peab tagama ülesannete täitmise kogu omavalitsuse territooriumil ning ei saa lähtuda varasematest piiridest.
  2. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Kambja ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Kolleegium märgib, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks või toonud kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  3. oktoobri
  4. a otsus asjas nr 51721/10, punkt 75; nr 51722/10, punkt 73; nr 51723/10, punkt 74). Valitsus hindas mitmeid võimalusi Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Ülenurme vallaga. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Kambja ja Ülenurme vallavolikogude negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.
  5. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Kambja ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang ühinemise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; nr 51723/10, punktid 70 ja 73– 74). 14
(15)14 5-17-14
  1. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Kambja ja Ülenurme valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejatele enne
  2. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas toodud asjaolud, kaasa arvatud taotlejate negatiivsed arvamused, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse otsustamist. Õige on taotlejate väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi tugines valitsuse hinnang ühinemise mõjudele. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus lisanud „Eksperthinnangu Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta“, millest ilmneb, et määruse seletuskirjas korratakse ulatuslikult ekspertarvamuses toodud seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelikes kaalutlustes.
  3. Taotluse esitajad leidsid, et Vabariigi Valitsus jättis tähelepanuta omavalitsusüksuste negatiivsetes arvamustes finantsvõimekuse mõjude kohta esitatud argumendid. Kolleegium märkis eespool, et Vabariigi Valitsus kajastas määruse seletuskirja lkdel 24–25 omavalitsusüksuste väiteid ja tõi välja, kuidas mõjutab ühinemine omavalitsusüksuste rahastamist (vt ka eespool punkt 63). Kolleegiumi hinnangul on põhjendatud Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.
  4. Kolleegium leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama

§ 9

lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316, punkt 136).
  3. Vastuseks taotlejate seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Kambja valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).
  6. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik 15

(15)15

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.