← Eesti

5-17-15/10

Obsah (6)§ 9§ 1§ 12§ 27§ 24§ 5

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51715 13. oktoober 2017 Ee

), mis jõustus

  1. juulil
  3. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise.

  1. veebruaril
  2. a tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel Illuka vallale ettepaneku ühineda Alajõe valla, Iisaku valla, Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla, Mäetaguse valla, Toila valla ja Tudulinna vallaga uueks haldusüksuseks Ida-Viru maakonna koosseisus nimega Alutaguse vald (pindala 1730,86 km2, elanikke 9889).
  4. mail 2017 otsustas Illuka Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Ida-Viru maavanemale negatiivse arvamuse.
  6. juuni
  7. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 2.2 kohaselt otsustas lõpetada menetluse Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla osas ning jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Illuka valla ühendamiseks Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Alutaguse vald (pindala 1465 km2, elanikke 5040). 5-17-15
  8. Vabariigi Valitsus võttis
  9. juunil
  10. a vastu määruse nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  11. aprilli
  12. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustatakse Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Alutaguse vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus jõustub Alutaguse valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse § 6 lõige 2).
  14. juulil 2017 esitas Illuka Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks.
  15. augustil 2017 esitas Illuka Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus alternatiivina tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. ILLUKA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS
  16. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Illuka valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga
  17. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud Illuka valda ebavõrdselt. Sundühendamine riivab tõsiselt Illuka valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Illuka Vallavolikogu ja elanike arvamuse. Illuka vald on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning suunatud Illuka valla sundühendamisele Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga.
  18. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise otsustamisel

§ 9lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum.

Sundühendamisel peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas ka Illuka valla võimekuse tagamiseks. 9. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154 tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (

§ 9

lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Illuka valla võimekuse puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise. 10. Illuka vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Illuka vald ilma efektiivsest õiguskaitsest. 2

(15)2 5-17-15
  1. Vabariigi Valitsus on rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Illuka valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.
  2. Vabariigi Valitsus eeldab, et Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla ühinemisleping laieneb ka Illuka vallale, ent tegelikkuses ei ole Illuka vald selle lepingu pool ning lepingu kehtivuse laiendamiseks Illuka vallale tuleb lepingut oluliselt muuta. Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse, võidakse selle alusel moodustatavas vallas hiljem 2/3 häälteenamusega, st ilma Illuka valla elanikega arvestamata, kohe taganeda.
  3. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, need ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Illuka vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused tuginevad üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad
  4. juuni
  5. a protokollilise otsuse seletuskirjaga ning ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotleja negatiivses arvamuses esitatud vastuväidetele on napid ega tugine faktidele. Märgitud on üksnes, et Illuka valla seisukohad ei ole argumenteeritult põhjendatud. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Alutaguse vald tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid.
  6. Vabariigi Valitsus on eiranud taotleja ja tema elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga
  7. Illuka valla elanikud olid rahvaküsitlusel ülekaalukalt (96,2% elanikest) sundühendamise vastu, taotleja võttis seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS §st 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.
  8. Illuka vald on iseseisvalt haldusvõimekas ning suudab osutada kvaliteetseid avalikke teenuseid. Illuka valda ei ole vaja ühendada Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga nende haldusvõimekuse tagamiseks, sest need vallad koos ühe omavalitsusüksusena on võimelised iseseisvalt edukalt hakkama saama. Seetõttu ei ole Illuka valla sundühendamine põhjendatud ning ühendamisel on haldusreformi eesmärgile negatiivne mõju. Samuti on Vabariigi Valitsus jätnud täielikult käsitlemata võimaliku kaitseriski, kuivõrd Illuka vald on piiriäärne vald.
  9. Illuka vald leiab, et ühinemisega kaasneb negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotleja põhjalikud vastuväited ning möönnud negatiivset mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, transpordija kommunikatsioonikorraldusele, hariduslikule olukorrale ja organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonnana toimimisele. Ainuüksi geograafiline lähedus, sarnased looduslikud olud või asjaolu, et Illuka vald jääb Alutaguse metsade alale, ei tähenda, et piirkonna ühendamine üheks vallaks on ajalooliselt põhjendatud. Samuti pole Vabariigi Valitsus arvestanud, et ehkki Illuka vald kuulus küll kaugemas ajaloos ühte Alutaguse muinaskihelkonda, siis uuemal ajal on valla alad kuulunud nii Vaivara, Jõhvi kui ka Iisaku kihelkonna aladele ning tihedam suhtlus on Alajõe ja Jõhvi vallaga. 3
(15)3 5-17-15
  1. Vabariigi Valitsus on ühendamise juures jätnud arvestamata, et piirkonnas on peamised tõmbekeskused Jõhvi ja Kohtla-Järve, kuhu viib ka valla elanike igapäevane töine ränne. Illuka valla elu ja asustuse tuiksooneks on tänase Illuka valla territooriumil kujunenud Jõhvi-Vasknarva maantee, mis seob Illuka valda vaid osaliselt Alajõe vallaga, kuid teiste ühendatavate valdadega on seos nõrk. Seetõttu halvenevad sundühendamise järel Illuka valla elanike elutingimused, sest kolm korda suurema pindalaga vallas kaugenevad Illuka valla elanike jaoks valla pakutavad avalikud teenused ning tagatud ei ole seni väga järjekindlalt elanike heaolule suunatud areng. Suure pindala, kuid hõreda asustustihedusega vallas on oht, et võimu kaugenemisega kaob ka kohalikul võimul ülevaade piirkonnast ja see jääb unarusse. Vabariigi Valitsus tugineb Alutaguse ühinemislepingule, mille kohaselt jäävad kohalikud teenuskeskused ka ühinemise järel toimima kõigis praegustes vallakeskustes, kuid Illuka vald pole selle lepingu pool. Ühise tõmbekeskuse puudumine takistab ka ühtekuuluvustunde tekkimist ning Iisakuga kui uue võimaliku vallakeskusega on ühendus kehv. Ka Vabariigi Valitsus on möönnud, et Illuka ja Iisaku vahelised ühendused peaaegu, kuid neid on võimalik uues omavalitsuses vajaduse järgi edasi arendada. Selliste ühendusteede ehitamine on äärmiselt kulukas ning arvestades elanike väikest arvu ka vähetõenäoline.
  2. Määruse seletuskirjast nähtub, et sundühendamisel on eelduslikult positiivne mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, kuid seda eelkõige väiksemate valdade (Alajõe ja Tudulinna) jaoks. Sundühendamine ei too kaasa avalike teenuste kvaliteedi paranemist, kuna Illuka valla territooriumile jääksid vaid esmatasandi sotsiaalteenused ning spetsialiseerumist nõudvad teenused koondataks juba omavalitsuse keskusesse. Spetsialiseeritud teenuste koondamisel valla keskusesse muutub keerukamaks otsustusprotsess ning elanikud ei saa vajalikke teenuseid kohapeal. Vabariigi Valitsus ei ole arvestanud Illuka valla arvamuses toodud seisukohta, et Illuka vald on hoidnud haldusaparaati optimaalsena, vältimaks liigset bürokraatiat ja ebamõistlikku majandamist, samas seadmata ohtu teenuste toimimist. Illuka vald on haldussuutlik ning uute ülesannetega ja teenuste kvaliteedi parandamisega seotud personalivajadus lahendatakse iseseisvalt või koostöös teiste omavalitsustega ilma sundühendamiseta.
  3. Vabariigi Valitsus ei ole näidanud, millele tugineb lootus, et ühinemise järel oodatava suureneva võimekuse tõttu on ühinenud omavalitsusel rohkem võimalusi elanike arvu kahanemise pidurdamiseks või aeglustamiseks. Illuka vald on veendunud, et kohapealse sidusa omavalitsuseta väheneb rahvaarv Illuka vallas veelgi. Iseseisva valla korral vald nn turundab ennast, edendab kohalikku kultuuri- ja külaelu ning see muudab vallaelanikke paikseks. Sundühendamisel oleks negatiivne mõju ka valla ettevõtluskeskkonnale, kuna ühendatud vallas koonduvad investeeringud ja ettevõtlus paratamatult keskustesse ning Illuka vallal kohaliku ettevõtluse tasakaalustajana puudub ülevaade piirkonnas toimuvast.
  4. Ühendamine ei teeks lihtsamaks laste hariduslikku olukorda ning lapsed peaksid jätkuvalt õppima väljaspool oma kohaliku omavalitsuse üksust. Samuti oleks ühendamisel äärmiselt problemaatiline Alutaguse valla toimima saamine organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonnana, kuna kogu regiooni keskuseks on Jõhvi linn, lisaks ka Kohtla-Järve. Pole ühtegi uuringut, et nii suure pindalaga alla soovitusliku kriteeriumi jääva elanike arvuga valla juhtimine on senisest efektiivsem ja vähem kulukas. Teiste ühendatavate valdade finantsnäitajad pole kaugeltki nii head kui Illuka vallal ning sundühendamine teeks võimatuks Illuka valla eeskujuliku finantsdistsipliini ja kõrge investeerimistaseme säilimise, mis on piiriäärses ja hõredalt asustatud vallas väga oluline.
  5. Vabariigi Valitsus on kohelnud Illuka valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga, mis on elaniku arvu poolest sarnases olukorras, kuid Illuka vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas
  6. juuli
  7. a protokollilise otsuse 4
(15)4 5-17-15 seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  1. Vabariigi Valitsus leiab, et Illuka Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Illuka valla põhiseaduslikke tagatisi.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  3. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

  1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on näidatud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele. 27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte 5

(15)5 5-17-15 üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. 28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja

§de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

  1. Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Illuka vald esitas Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel. Asjakohatu on Illuka valla väide, mille kohaselt oleks asjaolu nagu asjaolu, et ühendati üksnes Illuka, Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vald ilma Toila, Kohtla ja Kohtla-Nõmme vallata, pidanud tingima uue rahvaküsitluse ja täiendava omavalitsusüksuste ärakuulamise. Haldusreformi seadus ei näe ette kohustust küsida uuesti nende kohalike omavalitsuste arvamust, kelle osas ühendamismenetlust jätkatakse. Esineb üksnes omavalitsusüksuste teavitamise kohustus ning Rahandusministeerium teavitas omavalitsusüksusi ühendamismenetluse osaliselt lõpetamisest ja jätkamisest
  2. juuni
  3. a kirjaga.
  4. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Illuka valla sundühendamisel on positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Illuka valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse
  5. jaanuari
  6. a määruse nr 34 eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.
  7. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Illuka valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  8. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, nagu rikuks kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis väidetavalt lõplikult pärast Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega otsustati omavalitsusüksuste ühendamine. Määruses ette nähtud viisil omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse poolt
  9. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise 6

(15)6 5-17-15 ettepaneku seletuskirjas, mistõttu on Illuka valla väited, et Vabariigi Valitsus ei lähtunud tegelikult otsuse tegemisel määruse seletuskirjas toodud põhjendustest, oletuslikud ja ebaõiged.
  1. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Illuka Vallavolikogu taotluse rahuldamise korral jääks Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse valla, Tudulinna valla ja Illuka valla haldussuutlikkus parandamata ning 5040 elanikuga omavalitsusüksus loomata. Samuti tekiks taotluse rahuldamisel põhiseadusvastane olukord, kus määruse § 5 järgi tunnistatakse Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla vabatahtlik ühinemine kehtetuks, kuid samas ei ühendata ka neid omavalitsusüksusi mõne teise omavalitsusüksusega, mistõttu rikub vabatahtliku ühinemise kehtetuks tunnistamine nende omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi, sh elanike õigust ja võimalust saada mitmekülgseid kvaliteetseid avalikke teenuseid. Õiguskantsler
  2. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Illuka valla sundühendamist Alajõe, Iisaku, Imavere, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  3. Illuka Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  4. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Illuka vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist
  5. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne

  1. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.
  2. Illuka vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Illuka vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust. Õiguskantsleri hinnangul olnuks täiendav ärakuulamine olnud hea seetõttu, et Vabariigi Valitsuse algse ettepaneku põhjal küsiti Illuka valla arvamust Alajõe, Iisaku, Mäetaguse, Tudulinna, Kohtla, Kohtla-Nõmme ja Toila vallaga ühinemise kohta, kuid lõpuks otsustati ühendada 7

(15)7 5-17-15 ainult Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga (osaline sundühendamine) ning seejuures polnud ettepanekus märget võimaluse kohta, et lõplik sundühendamine võib olla ka ainult osaline. Samas ei tingi täiendavalt ärakuulamata jätmine siiski sundühendamismääruse formaalset vastuolu põhiseadusega, sest seadusandja ei ole Rahandusministeeriumile pandud teavitamiskohustusega seoses omavalitsusüksuse täiendavat ärakuulamist selgelt ette näinud. Ei ole põhjust arvata, et täiendav ärakuulamine oleks kaasa toonud Illuka valla jaoks soodsama sundühendamismääruse kehtestamise ja Illuka vald oleks täiendaval ärakuulamisel seisukohta oluliselt muutnud.
  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 40.

§ 9

lõike 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, mistõttu saab Illuka valla sundühendamist õigustada ka vabatahtliku ühinemise tulemusel moodustuva Alutaguse valla võimekuse tagamisest lähtuvalt. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuse vähenemise. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoontes saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa. 41. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

§ 9

lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised 8

(15)8 5-17-15 asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel. 42. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu ei saa Illuka vald heade finantsvõimekusnäitajate põhjal järeldada, et sundühendamine oleks

§ 9lõike 2 kolmanda lausega vastuolus.

Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Illuka valla puhul tuleb silmas pidada finantsvõimekuse suurt sõltuvust ühest tööstusharust – kaevandamisest. Isegi kui lähemate aastakümnete lõikes võib eeldada finantsvõimekuse stabiilsust, ei välista see probleemide tekkimist pikemas perspektiivis. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse.

  1. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud aspektide esitamisel ja Illuka valla vastuväidete ümberlükkamisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne Illuka valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi poolt tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel
  2. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse seletuskirjas. Õiguskantsler ei nõustu, et Illuka vallale ei laiene teiste omavalitsusüksuste vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping, ning asjaolu, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, ei saa tingida määruse põhiseadusvastasust.
  3. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  4. Vabariigi Valitsuse
  5. juuni
  6. a määruse nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  7. aprilli
  8. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4: „§
  9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1)Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Alutaguse vald. [---] § 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine 9
(15)9 5-17-15
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Alutaguse valla piiriks on senise Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] §
  1. Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine Vabariigi Valitsuse
  4. aprilli
  5. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse järgmiselt: 1) Ida-Viru maakonna valdade loetellu lisatakse sõna „Alutaguse,“; 2) Ida-Viru maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Alajõe,“, „Iisaku,“, „Illuka,“, „Mäetaguse,“ ja „Tudulinna“.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  6. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse mh Illuka valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Illuka Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel määruse vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III). I
  7. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  8. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  9. märtsi
  10. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. detsembri
  12. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  14. juulil
  15. a esitas Illuka Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohus jättis
  16. augusti
  17. a määrusega Illuka Vallavolikogu
  18. juuli
  19. a taotluse käiguta ning andis taotluse esitajale tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Illuka Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.
  21. augustil 2017 võttis Illuka Vallavolikogu vastu otsuse nr 27, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  22. juuli
  23. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Illuka Vallavolikogu
  24. augusti
  25. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 7-st Illuka Vallavolikogu liikmest
  26. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga. 10
(15)10 5-17-15
  1. Riigikohtule
  2. juulil 2017 esitatud taotluses ja
  3. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Illuka Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse määrus või selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 on vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158 tuleneva ärakuulamisõigusega.
  4. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Illuka Vallavolikogu taotlus on lubatav. II
  5. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud haldusreformi seaduses (

§ 27

). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316).
  3. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316 haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid. III
  8. Taotleja leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad Illuka valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotleja märgib, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning suunatud Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.
  9. Kolleegium märgib, et Illuka valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel, mistõttu senine Illuka vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotlejate enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse 11

(15)11 5-17-15 teise, täpsustatud alternatiivi. Enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Alutaguse vald, samuti määruse § 2 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine omavaheline piir ühinevate valdade vahel. Piirang tuleneb ka määruse §st 4, mille järgi kustutatakse Illuka valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust. Kuna taotleja põhjendab määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  1. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.
  2. Vabariigi Valitsus algatas Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli
  3. jaanuari
  4. a seisuga Illuka vallas 1072 elanikku. Illuka valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud Illuka vallale

§ 9

lõikes 3 nimetatud erandeid (

§ 9lõike 2 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Illuka vallale, volikogude algatusel 3968 elanikuga Alutaguse vallaks ühinevatele Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallale ning volikogude algatusel Toila vallaks ühinevatele Kohtla, KohtlaNõmme ja Toila vallale ettepaneku ühinemiseks, et moodustada suur ja tugev maalistest omavalitsustest koosnev vald, mis on suuteline lahendama Ida-Virumaale omaseid probleeme. Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1). 59. Arvestades omavalitsusüksuste esitatud vastuväiteid ja

§ 5

lõike 4 alusel Vabariigi Valitsuse nõustamiseks moodustatud Põhja-Eesti piirkondliku komisjoni soovitusi, lõpetas Vabariigi Valitsus

  1. juunil
  2. a menetluse Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla osas ning jätkas menetlust Illuka valla ühendamiseks Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla volikogude algatatud ühinemise tulemusena moodustuva Alutaguse vallaga.
  3. juunil
  4. a võttis Vabariigi Valitsus vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab Vabariigi Valitsuse põhjendusi nii haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Illuka Vallavolikogu negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.
  5. Illuka Vallavolikogu leidis negatiivses arvamuses, et ettepanekus esialgu toodud kaheksa omavalitsusüksuse ühendamine on selgelt negatiivsema mõjuga kui Alajõe, Illuka, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla ühendamine. Samas asuti seisukohale, et Illuka vald on piisavalt võimekas, et jätkata iseseisva vallana. Illuka valla finantsvõimekus on väga tugev, võimaldades piisavas mahus investeerida. Vallas on tagatud kõik vajalikud teenused ning arvestades aastateks 2017–2020 koostatud eelarvestrateegiat, on tulud piisavad, et suurendada avalikele teenustele tehtavate kulutuste mahtu. Illuka Vallavolikogu hinnangul ei ole ühinemine vajalik ka moodustatava Alutaguse valla võimekuse parandamiseks.
  6. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud Illuka Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi nende kohta oma seisukohad (määruse seletuskirja lkd 33–38). Vabariigi 12

(15)12 5-17-15 Valitsus rõhutas, et arvestades valdade piirkondlikku eripära (suur territoorium ja hõre asustus), on nelja valla ühinemislepingus kokku lepitud, et kohalikud teenuskeskused jäävad toimima kõigis praegustes vallakeskustes, samuti jäävad toimima senised haridus- ja kultuuriasutused ning vaba aja veetmise kohad, mistõttu otseseid negatiivseid mõjusid ühinemine elanike jaoks kaasa ei too. Ühinenud valla finantsvõimekuse kasv aga võimaldab kogu piirkonnas arendada teenuste kvaliteeti ning sellega kaasneb positiivne mõju elanike elutingimustele, seda eelkõige väiksemate valdade Alajõe ja Tudulinna puhul. Ka mõju ühinenud valla haldussuutlikkusele hinnati positiivseks, sest kasvav finantsvõimekus võimaldab katta spetsialiseerunud ametnikega kõik omavalitsusüksuse toimimiseks vajalikud kompetentsid. Tõdeti, et piirkondlik ühistranspordikorraldus tuleb tervikuna üle vaadata, arvestades ka teisi Virumaal toimuvaid omavalitsuste ühinemisi. Mõju piirkonna ettevõtluskeskkonnale peeti samuti positiivseks, sest ühinevad vallad jäävad juba toimivasse PeipsiAlutaguse koostööpiirkonda, mis on muu hulgas väga hea turismipotentsiaaliga.
  1. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas mitmeid võimalusi Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Alutaguse vallaga. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.
  2. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures tuleb arvestada, et haldusreformi eesmärk on ka ühtlasema piirkondliku arengu tagamine. Vabariigi Valitsus ongi kaalumisel tuginenud vajadusele tagada kogu piirkonna areng, aidates väiksematel ning vähema võimekusega valdadel ühineva valla koosseisus kindlustada avalike teenuste piisav tase ning ühtlustada piirkonna arengut. Illuka valda seob Iisaku ja Mäetaguse vallaga ka põlevkivi kaevandamine, mis ühelt poolt tähendab olulist mõju keskkonnale, aga laekuva ressursimaksuna ka omavalitsuste eelarvele. Tänu ressursimaksule ületaks ühinevate omavalitsusüksuste eelarve maht 11 miljonit eurot, mis loob eeldusi arvestatava investeerimisvõimekuse tekkeks. Samuti on Vabariigi Valitsus rõhutanud, et mahuefekti ära kasutades on võimalik ülesannete täitmise valmisoleku tagamiseks ja tugitegevustele vähem kulutada ning rohkem raha suunata valdkondade sisuliseks arendamiseks. Samas nentis valitsus, et ei ole võimalik koostada mudelprognoosi, millised teenused ja kompetentsid valdades paranevad, sest iga omavalitsus korraldab oma ülesannete täitmist iseseisvalt.
  3. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud ning mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele pole põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks. Seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Lisaks sellele on Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele tulevikku suunatud ja tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; asjas nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; asjas nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74). 13
(15)13 5-17-15
  1. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Illuka valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne
  2. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas toodud asjaolud, kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused viitavad otseselt sellele, et arvesse on võetud ka Illuka valla poolt esile toodud head finantsvõimekust ning investeerimisvõimekust, sest Vabariigi Valitsus on mitmel puhul rõhutanud, et Illuka valla liitumisel nelja vabatahtlikult ühinenud vallaga paranevad moodustuva Alutaguse valla näitajad tunduvalt. Vabariigi Valitsuse otsustuse aluseks on mitmed uuringud ja ekspertiisid, millele on seletuskirjas viidatud. Õige on kaebaja väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi valitsuse hinnang ühinemise mõjudele tugines. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus lisanud „Ekspertarvamuse Illuka valla sundühendamise kohta“, millest ilmneb, et määruse seletuskirjas korratakse ulatuslikult ekspertarvamuses toodud seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelikes kaalutlustes.
  3. On tõsi, et Vabariigi Valitsus on taotleja negatiivses arvamuses toodud seisukohti analüüsides tuginenud Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla ühinemislepingus kokku lepitule. Selline viitamine ei ole vale, sest

§ 12

lõike 2 punkti 3 kohaselt tuli ühinemisettepaneku saanud omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata jätmisel lähtuti eelviidatud sättes toodud küsimuste lahendamisel

§ 12

lõike 7 kohaselt vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemislepingus on kokku lepitud teenuskeskuste säilitamine vallakeskustes ning muud olulised tingimused, ei ole alust arvata, et need sätted ei laieneks Illuka vallale. Seletuskirjast selgub ka, et Mäetaguse vald on kinnitanud, et nõustub sõlmima Illuka vallaga ühinemiskokkuleppe.

  1. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on jätnud käsitlemata taotleja negatiivses arvamuses esile toodud omavalitsusüksuste ühendamisest lähtuva ohu riigikaitsele. Kolleegiumi arvates ei ole riigikaitse selline asjaolu, mida Vabariigi Valitsus oleks pidanud ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestama omavalitsusüksuste ühendamisel. Samuti pole riigikaitse küsimus kuidagi seotud kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega. Seepärast ei pidanud Vabariigi Valitsus seda Illuka valla väidet analüüsima.
  2. Taotleja on seisukohal, et vaidlustatud määrus on vastuolus

§ga 9 ning rikub PS §s 158 sätestatud tagatist, sest menetluse käigus ühendatavate omavalitsusüksuste ring on üllatuslikult muutunud, mistõttu oleks tulnud valdadele anda uus võimalus arvamuse andmiseks. Ettepanek ühinemiseks tehti lisaks määruses toodud viiele vallale ka Kohtla, Kohtla-Nõmme ja Toila vallale. Lubamatu on see, et Vabariigi Valitsus ei arvestanud valla elanike ega valla negatiivset arvamust. 69. 20. detsembri 2016. a otsuses kohtuasjas nr 341316, punktis 136 leidis Riigikohus, et PS § 158 ei pane Vabariigi Valitsusele kohustust selgitada välja elanike arvamus. Elanike arvamuse väljaselgitamise kohustus küsitluse vormis tuleneb

§ 12

lõike 2 punktist 1 ning sellise küsitluse tulemusel ei ole Eesti õiguskorras siduvat õiguslikku jõudu. Valla negatiivset arvamust pidi Vabariigi Valitsus arvestama

§ 9

lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Nõustuda ei saa ka taotleja seisukohaga, et seadus keelas ühendatavate valdade koosseisu muutmise menetluse käigus.

§ 9

lõige 9 punkt 1 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse põhjendatuks lugemisel lõpetab Vabariigi Valitsus selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse. Seega ei saa menetluse käigus ilma uut ettepanekut tegemata kaasata uusi kohaliku omavalitsuse üksusi, kuid mõne kohaliku omavalitsuse üksuse väljajätmine ühendatavate omavalitsusüksuste ringist on võimalik. Seadus ei näe sellisel juhul ette uut ärakuulamist ega 14

(15)14 5-17-15 täiendavat elanike arvamuse väljaselgitamist. Kolleegium siiski märgib, et Illuka vald pidas ühinemisläbirääkimisi Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga ning nende läbirääkimiste käigus selgitati välja ka elanike arvamus ning ilmselt kujundati ka vallavolikogu seisukoht, sest
  1. detsembril 2016 otsustas volikogu ühinemisläbirääkimised lõpetada. Seega poleks uus küsitlus või ärakuulamine tõenäoliselt menetluse lõpptulemust muutnud.
  2. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.
  3. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Illuka valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).
  6. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Illuka Vallavolikogu taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik 15
(15)15

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.