← Eesti

5-17-16/9

Obsah (6)§ 8§ 9§ 1§ 12§ 27§ 24

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51716 13. oktoober 2017 Ee

), mis jõustus

  1. juulil
  2. 2.

§ 8kohaselt antud 26.

jaanuari 2017 määrusega nr 35 „Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

  1. aprilli
  2. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Määruse nr 35 § 1 lõike 1 järgi moodustati Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Peipsiääre vald (3848 elanikku). Määruse nr 35 § 4 lõike 2 järgi pidi määruse § 1 jõustuma moodustatava Peipsiääre valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  3. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise.

  1. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel ettepaneku Pala valla ühinemiseks Alatskivi valla, Kallaste linna, Peipsiääre valla ja Vara vallaga uueks haldusüksuseks Tartu maakonna koosseisus nimega Kodavere vald (pindala 651,8 km2 ja 5576 elanikku). 5-17-16
  3. mail 2017 otsustas Pala Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Jõgeva ja Tartu maavanemale negatiivse arvamuse.
  5. juuni
  6. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.8 kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Kallaste linna ja Pala valla ühendamiseks Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Peipsiääre vald.
  7. Vabariigi Valitsus võttis
  8. juunil
  9. a vastu määruse nr 97 „Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  10. aprilli
  11. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõigete 1 ja 2 kohaselt moodustati uus haldusüksus Peipsiääre vald Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel. Määruse § 7 lõike 2 kohaselt jõustub haldusterritoriaalse korralduse muudatus moodustatava Peipsiääre valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  13. juulil 2017 esitas Pala Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks.
  14. augustil 2017 esitas Pala Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus alternatiivina tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 ning § 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 3 lõige 1 kehtetuks. PALA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS
  15. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Pala valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga
  16. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud Pala valda ebavõrdselt. Sundühendamine riivab tõsiselt Pala valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Pala Vallavolikogu ja elanike arvamuse. Pala vald on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning suunatud Pala valla sundühendamisele Alatskivi valla, Peipsiääre valla, Vara valla ja Kallaste linnaga.
  17. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel lasub sundühendamise otsustamisel

§ 9lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum.

Sundühendamisel peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Pala valla võimekuse tagamiseks. 10. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154 tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (

§ 9

lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Pala valla võimekuse puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise. 11. Pala vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole 2

(15)2 5-17-16 tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Pala vald ilma efektiivsest õiguskaitsest.
  1. Vabariigi Valitsus on Pala valla ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Pala valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.
  2. Vabariigi Valitsus eeldab, et Alatskivi, Peipsiääre ja Vara valla ühinemisleping laieneb ka moodustatavale vallale, ent tegelikkuses ei ole Pala vald selle lepingu pool ning lepingu kehtivuse laiendamiseks Pala vallale tuleb lepingut oluliselt muuta. Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse, võidakse selle alusel moodustatavas vallas hiljem 2/3 häälteenamusega, st ilma Pala valla elanikega arvestamata, kohe taganeda.
  3. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, põhinevad sõnaselgelt oletustel, ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Pala vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused tuginevad üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Osa määruse põhjendustest näitab nelja omavalitsusüksuse ühendamise vajadust ilma Pala vallata. Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad
  4. juuni
  5. a protokollilise otsuse seletuskirjaga ning ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotleja negatiivsele arvamusele on napid ega tugine konkreetsetele faktidele, märgitud on üksnes, et Pala vald ei ole esitanud argumenteeritult ühendamise negatiivse mõju põhjendusi. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Peipsiääre vald tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Pala vald ei saanud põhjendada, miks Vabariigi Valitsuse hüpoteetilised käsitlused sundühendamise positiivsetest mõjudest ei pea paika.
  6. Vabariigi Valitsus on eiranud Pala valla ja selle elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga
  7. Pala valla elanikud olid rahvaküsitlusel ülekaalukalt sundühendamise vastu (hääletusel osales 44,7% elanikest, nendest 78% olid vastu), taotleja võttis seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.
  8. Pala vald on iseseisvalt haldusvõimekas, korraldades ja juhtides kohalikku elu ning täites seadusest tulenevaid ülesandeid. On ebatõenäoline, et Pala valla ühendamise järel ilmneb teenuste osutamise ja korraldamise võimekuse kasv Pala valla territooriumil eelkõige põhiteenuseid osutavate asutuste koostöö ja võrgustumise tugevdamisest, kuna Pala vallal on olnud võimalik ka seni teha koostööd teiste omavalitsusüksustega. Üheks vallaks ühendamine ei anna seni iseseisvana ja suurel määral omaette toiminud vallale midagi juurde, pigem on alust arvata, et avalikud teenused on keerulisemalt kättesaadavad. Ühinemise tulemusena ei teki territoriaalselt ja asustussüsteemilt 3
(15)3 5-17-16 terviklik vald ning sundühendamisega ei kaasneks positiivset mõju Pala valla võimekusele, arengueelduste kasutamisele, konkurentsivõime suunamisele ega ühtlasema piirkondliku arengu tagamisele.
  1. Pala vald leiab, et ühinemisega kaasneb negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotleja põhjalikud vastuväited ning möönnud negatiivset mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, elanike ühtekuuluvustundele, transpordikorraldusele, hariduslikule olukorrale ja organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonnana toimimisele. Pala vallal ei ole ajalooliselt olnud ühisosa sundühendatavate omavalitsusüksustega ning valla ühendamine Alatskivi, Peipsiääre ja Vara vallaga ning Kallaste linnaga ei ole ajalooliselt põhjendatud. Pala piirkonnal on pikk ajalugu ning elanikud identifitseerivad ennast Pala valla kaudu, mistõttu puudub valla elanikel ühtekuuluvustunne teiste ühendatavate omavalitsusüksuste elanikega. Pala vallal on kujunenud kindlad traditsioonid ning jätkusuutlik ja aktiivne kultuurielu, mis takistab ühtekuuluvustunde tekkimist teiste kogukondadega, kuna puuduvad ühised ettevõtmised. Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas möönnud, et juba praegu ei ole valla kogukond ühtne ja koosneb erinevate kultuuriruumide elanikest. Pala vald rõhutab, et sundühendamisega lõhutakse paratamatult Pala valla piirkonna ühtekuuluvustunnet ning on alusetu loota, et piisav on endiste omavalitsusüksuste tasemel tugev kogukond ja nende ühtekuuluvus.
  2. Pala valla elanikele on tagatud kõik vajalikud avalikud teenused ning elanikele on loodud hea elukeskkond. Sundühendamine avaldab sellele elukeskkonnale negatiivset mõju, kuna ühinemise järel tuleb Pala valla arvelt aidata järele nõrgemate omavalitsusüksuste elanike elutingimusi ning Pala valla elutingimuste paranemine aeglustub või peatub mõneks ajaks. Isegi kui suurem vald tähendab suuremat spetsialiseerumist, siis erinevalt praegusest kõigi avalike teenuste väga heast kättesaadavusest Pala vallas ei ole need edaspidi enam kättesaadavad ja kokkuvõttes tähendab see negatiivset mõju nii teenuste osutamise kvaliteedile kui ka haldussuutlikkusele. Ka Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas tõdenud, et Pala valla keskuses on kõik olulised kohalikud põhiteenused olemas ning ka valla ühendamine ei too kaasa vajadust teenuste valikut muuta. Taotleja ei nõustu Vabariigi Valitsuse väitega, et sundühendamine pakub mitmes olulises valdkonnas võimalusi paremaks spetsialiseerumiseks, kuna Pala valla teenistujate koosseis on optimaalne ning võimaldab täita ka keerukaid ülesandeid. Samuti tähendab suurem teenistujate koosseis alati ka aeglasemat ja keerukamat otsustusprotsessi ning kohalik võim kaugeneb elanikest.
  3. Sundühinemisel on negatiivne mõju demograafilisele olukorrale, sest praegu tugev omavalitsusüksus muutub suurvalla äärealaks ning vallakeskuse kaugenemine viib elanike väljarändeni ja töötuse suurenemiseni, mis omakorda toob kaasa muu hulgas tulubaasi vähenemise, piirkonna vaesemaks muutumise ning ääremaastumise. Suurvallas ei ole turvalist kohaliku võimu läheduse tunnet ning puudub kuuluvustunne, mis hoiaks inimesi paigal. Pala vallas asub ka Anna Haava nimeline Pala kogukonna kool, mille säilimine on sundühendamise korral kaheldav. Märkides, et koolide sulgemise tingib õpilaste arvu vähesus, on Vabariigi Valitsus eiranud Pala valla selgitusi, et just piirkonna arengul on väga tugev seos demograafilise olukorraga ja seega ka õpilaste arvuga. Seega on sundühendamisel negatiivne mõju ka Pala valla piirkonna hariduslikule olukorrale.
  4. Praeguses Pala vallas on vallakeskusega ühendus korraldatud vallasisese bussiringi (tasuta) ja ühistranspordiga, kuid uue valla tekkel tuleb teha olulisi muudatusi kohalike ja regionaalsete ühistranspordiliinide korralduses ning praegune liinivõrk pole selleks sobiv. Teedevõrgu korrastamine on tohutu investeering ja transpordiühenduse ümberkorraldamine on pikaajaline töö, mistõttu on äärmiselt kaheldav, kas sundühendamisest loodetav kasu on tasakaalus sundühendamise eesmärgil ainuüksi teedevõrgu korrastamiseks tehtavate kuludega. Samuti on Pala vallas välja kujunenud ettevõtlus, mis on paljuski paika pandud just piirkonna ja selle eripäradega, ning 4
(15)4 5-17-16 tõenäoliselt koonduvad suurvalla tekkimisel investeeringud ja ettevõtlus vallakeskusesse. Kuna Pala vallal ei ole praegu ühtset teenuspiirkonda teiste ühendatavate omavalitsusüksustega, siis tähendab ühendamine täiesti uue organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonna ülesehitamist ja toimima panemist. Ühtse teenuspiirkonna ülesehitamise teeb keeruliseks asjaolu, et Alatskivi vald, Vara vald ja Peipsiääre vald on juba ühinenud vabatahtlikult ning on omavahel kokku leppinud koostöö põhimõtted. Kui need kolm valda hakkavad dikteerima ühinemislepingu kohaselt suurvalla edasist arengut, siis ei ole Pala valla piirkonnal võimalik seista oma piirkonna arengu eest. Sundühendamise tõttu väheneks Pala valla finantsvõimekus.
  1. Vabariigi Valitsus on kohelnud Pala valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Pala vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas
  2. juuli
  3. a protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  4. Pala Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Pala valla põhiseaduslikke tagatisi. Pala Vallavolikogul puudub kaebeõigus nende sätete osas, millel ei ole puutumust Pala vallaga või mis ei saa kuidagi Pala valla põhiseaduslikke tagatisi rikkuda.
  5. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  6. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus. 25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on esitatud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata. 5

(15)5 5-17-16 26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.

  1. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja

§de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

  1. Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Pala vald esitas Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.
  2. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Pala valla sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Pala valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.
  3. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Pala valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Vastupidiselt on Pala Vallavolikogu nentinud, et ühinemise järel ühtlustatakse omavalitsusüksuste taset, mis seega eeldab vähemalt osa ühinevate omavalitsusüksuste võimekuse kasvu. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. 6

(15)6 5-17-16 Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  1. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatu taotluse väide, nagu rikuks kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis lõplikult pärast Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega lõplikult otsustati Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühendamine. Sellisel viisil omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse poolt
  2. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise ettepaneku seletuskirjas. Pala Vallavolikogu väide, et Vabariigi Valitsus ei lähtunud tegelikult otsuse vastuvõtmisel määruse seletuskirjas toodud põhjendustest, on oletuslik ja ebaõige, kuivõrd Vabariigi Valitsusele esitati pärast
  3. maid 2017 omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide ettepanekud. Haldusreformi seaduse järgi ei ole ette nähtud, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku määruse seletuskirja.
  4. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna teenib põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Pala Vallavolikogu taotluse rahuldamise korral jääks alles viis kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida miinimumsuuruse kriteeriumi, ning rikutaks Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla põhiseaduslikke tagatisi ja nende valdade elanike õigust saada kvaliteetseid avalikke teenuseid. Õiguskantsler
  5. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Pala valla sundühendamist Alatskivi valla, Kallaste linna, Peipsiääre valla ja Vara vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  6. Pala Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  7. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Pala vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist
  8. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega. 7

(15)7 5-17-16 37. Pala vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Pala vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse kehtestamist.

  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 40.

§ 9

lg 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, mistõttu saab Pala valla sundühendamist õigustada ka teiste omavalitsusüksuste võimekuse tagamisest lähtuvalt. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuse vähenemise. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ja isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoontes saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa. 41. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

§ 9lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse 8

(15)8 5-17-16 esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel. 42. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu ei saa Pala vald heade finantsvõimekusnäitajate põhjal järeldada, et sundühendamine oleks

§ 9lõike 2 kolmanda lausega vastuolus.

Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse.

  1. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla põhjalikum põhjenduste esitamisel ja taotleja vastuväidete ümberlükkamisel (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne Pala valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi poolt tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel
  2. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse seletuskirjas. Õiguskantsler ei nõustu, et Pala vallale ei laiene teiste omavalitsusüksuste vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping, ning asjaolu, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, ei saa tingida määruse põhiseadusvastasust.
  3. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  4. Vabariigi Valitsuse
  5. juuni
  6. a määruse nr 97 „Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  7. aprilli
  8. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1, § 5: „§
  9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1)Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Peipsiääre vald. [---] §
  1. Pala valla maakondliku kuuluvuse muutmine Pala vald arvatakse Jõgeva maakonna koosseisust Tartu maakonna koosseisu. §
  2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine 9
(15)9 5-17-16
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Peipsiääre valla piiriks on senise Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] §
  1. Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine Vabariigi Valitsuse
  4. aprilli
  5. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse järgmiselt: 1) Jõgeva maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Pala,“; 2) Tartu maakonna linnade loetelust jäetakse välja sõna „Kallaste,“; 3) Tartu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Alatskivi,“ ja „Vara,“.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  6. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse mh Pala valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Pala Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III). I
  7. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  8. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  9. märtsi
  10. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. detsembri
  12. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  14. juulil
  15. a esitas Pala Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus PS §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis Pala Vallavolikogu
  16. juuli
  17. a taotluse käiguta, kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Pala Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.
  19. augustil 2017 võttis Pala Vallavolikogu vastu otsuse nr 24, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  20. juuli
  21. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 ja § 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 3 lõige 1 kehtetuks. Pala Vallavolikogu
  22. augusti
  23. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 9-st Pala Vallavolikogu liikmest
  24. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga. 10
(15)10 5-17-16
  1. Riigikohtule
  2. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Pala Vallavolikogu, et määrus tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1 ja § 5 on vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158 tuleneva ärakuulamisõigusega.
  3. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Pala Vallavolikogu taotlus on lubatav. II
  4. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Vabariigi Valitsuse pädevuses on ka valla või linna maakondliku kuuluvuse muutmise otsustamine (ETHS § 71 lõige 5). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud haldusreformi seaduses (

§ 27

). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316).
  3. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316 haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid. III
  8. Taotleja leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1 ja § 5 rikuvad Pala valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotleja märgib, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning suunatud Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.
  9. Kolleegium märgib, et Pala valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Pala valla, Alatskivi valla, Kallaste linna, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel, mistõttu senised vallad kui avalikõiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte 11

(15)11 5-17-16 kõik ülejäänud sätted ei piira taotleja enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Peipsiääre vald, samuti määruse § 3 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine omavaheline piir ühinevate omavalitsusüksuste vahel. Piirang tuleneb ka määruse § 5 punktist 1, mille järgi kustutatakse Pala valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust. Vaidlustatud määruse § 2 kohaselt arvatakse Pala vald Jõgeva maakonna koosseisust Tartu maakonna koosseisu. Selle sätte kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust piirav iseloom nõuaks eraldi põhjendamist, kuid välistada ei saa, et valla maakondlik kuuluvus võib tähendada erisusi valla toimimises. Kuna taotleja põhjendab määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  1. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–5) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.
  2. Vabariigi Valitsus algatas Pala valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli
  3. jaanuari
  4. a seisuga Pala vallas 1089 elanikku. Pala valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud Pala vallale

§ 9

lõikes 3 nimetatud erandeid (

§ 9lõike 2 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Pala vallale, 844 elanikuga Kallaste linnale ja 3843 elanikuga Peipsiääre valla moodustamist taotlenud Alatskivi vallale, Peipsiääre vallale ja Vara vallale ettepaneku ühineda ja moodustada 5776 elanikuga Kodavere vald (vaidlustatud määrusega määrati uuele vallale kolme valla ühinemislepingus kokku lepitud Peipsiääre nimi). Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

  1. Kuigi Pala Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus
  2. juunil
  3. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ja võttis
  4. juunil
  5. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab Vabariigi Valitsuse põhjendusi nii haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (esialgu esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.
  6. Pala Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et ühinemisel on Pala valla jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades negatiivne mõju. Eriti rõhutati, et kuna põline Tartumaa piirkond ühendati omal ajal Jõgeva maakonnaga, on vald harjunud üksi toimetama ning see on elanike ühtekuuluvustunnet kasvatanud. Kavandatavasse keskusesse Alatskivil viib Pala külast 11 kilomeetri pikkune kruusatee, mis tähendab, et keskus jääb kaugele. Valla elanikel on tagatud kõik avalikud teenused ja head elutingimused. Ühinemise korral teenuste kvaliteet halveneb, sest rahalised võimalused halvenevad. Suureneb Pala valla laenukoormus ja väheneb finantssuutlikkus. Vallal on olemas professionaalne võimekus seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks. Suurvallas muutub Pala ääremaaks, mis avaldab mõju demograafilisele situatsioonile. Transpordi korraldus vajab suures mahus investeeringuid, sest teedevõrk on korrastamata. On oht, et Pala kooli tegevus ei jätku, sest asub lähestikku Alatskivi kooliga. Pala 12

(15)12 5-17-16 vallal ei ole ühist teenuspiirkonda teiste ühendatavate valdadega ning selle tekkimine on keerukas, eriti olukorras, kus kolm valda on juba ühinemislepingu sõlminud.
  1. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Pala Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi ära oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 40–44). Vabariigi Valitsus selgitas, et kaalus Pala valla ühinemise mõjusid nii Mustvee kui ka Peipsiääre suunal ning leidis, et Pala valla ühendamisel suurema omavalitsusüksusega kasvab teenuste osutamise ja korraldamise võimekus eelkõige seeläbi, et tugevneb põhiteenuseid osutavate asutuste koostöö ja võrgustumine. Pala valla ühinemisel Peipsiääre vallaga paraneb võimalus pakkuda piirkonnas koha peal kvaliteetseid teenuseid. Kui ka suures vallas elanike ühtekuuluvustunne puudub, pole negatiivset mõju valla elanike ühtekuuluvustundele. Ühinemine ei muuda erineva kultuuriruumiga elanike gruppide omavahelist sidusust. Uuel ühineval vallal on võimalik paikkondlike erisustega ja erivajadustega arvestada arengu kavandamisel. Teenuste tagamine vähemalt ühinemisele eelnenud tasemel on moodustuva valla kohustus tulenevalt KOÜS §st
  2. Arvestades Pala valla ametnike ja teiste kohalikke avalikke teenuseid korraldavate ja osutavate spetsialistide töökohtade koguarvu ning spetsialiseerumise taset, ilmneb, et mitmes olulises valdkonnas (nt planeerimine, maakorraldus, arendustöö, keskkond, kommunaalmajandus) pakub ühinemine paremaid võimalusi spetsialiseerumiseks. Samuti loob ühinemine võimalusi vajaliku kompetentsi väljakujundamiseks lastekaitse, hariduse, ettevõtluse ja kultuurielu korraldamiseks. Ühinemise mõjul elanike arv ei vähene, sisuline mõju demograafilisele situatsioonile saab olla kaudne, kuid moodustuva võimekama valla eeldatavalt paremad elutingimused ja ettevõtluse arendamine võimaldavad hoida elanike arvu vähenemist stabiilsena. Transpordisüsteemi ümberkujundamine on keeruline, kuid uues vallas tulebki kujundada uus teenuste tase ja lähtuda ühistest huvidest kogu piirkonnas. See ei saa kaasa tuua ühinemismenetluse lõpetamist. Koolide sulgemist ühinemine ei tingi, selle põhjuseks saab olla õpilaste vähesus. Koolivõrgu kujundamine on moodustuva valla pädevuses. Pala valla kahtlused ühtse teenusvõrgu kujundamisel on mõistetavad, kuid seniste ühinemiste kogemustest lähtuvalt kaasneb ühinemisega positiivne mõju. Kuigi Pala valla elanike funktsionaalsed seosed järgivad vallapiire, on tugevaimad tööalased seosed lisaks Tartu linnale ka Alatskiviga.
  3. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Pala Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.
  4. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Vabariigi Valitsus on kaalumisel tuginenud vajadusele tagada kogu piirkonna ühtlasem areng ja kindlustada avalike teenuste piisav tase. Ühinemise mõju kohta finantsvõimekusele on Vabariigi Valitsus märkinud, et mastaabiefekti ära kasutades on võimalik ülesannete täitmise valmisoleku tagamiseks ja tugitegevustele vähem kulutada ning rohkem raha suunata valdkondade sisuliseks arendamiseks.
  5. Kolleegiumi hinnangul ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei 13
(15)13 5-17-16 nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  1. oktoobri
  2. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74-75; asjas nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; asjas nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).
  3. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Pala valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne
  4. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas toodud asjaolud, kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused viitavad otseselt sellele, et arvesse on võetud ka Pala valla negatiivses arvamuses toodud argumente. Vabariigi Valitsuse otsustuse aluseks on mitmed uuringud ja ekspertiisid, millele on seletuskirjas viidatud. Õige on kaebaja väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi tugines valitsuse hinnang ühinemise mõjudele. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus lisanud „Eksperthinnangu Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta“ ning ilmneb, et määruse seletuskiri kordab ulatuslikult eksperthinnangu seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelike kaalutluste suhtes.
  5. Vabariigi Valitsus on seletuskirjas mõnel juhul tuginenud Alatskivi, Peipsiääre ja Vara valla ühinemislepingus kokku lepitule. Selline viitamine ei ole vale, sest

§ 12

lõike 2 punkti 3 kohaselt tuli ühinemisettepaneku saanud omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata jätmisel lähtuti eelviidatud sättes toodud küsimuste lahendamisel

§ 12

lõike 7 kohaselt vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemislepingus on kokku lepitud teenuskeskuste säilitamine vallakeskustes ning muud olulised tingimused, ei ole alust arvata, et need sätted ei laieneks Pala vallale.

  1. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.
  2. Kolleegium leiab, et Pala Vallavolikogule oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama

§ 9

lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 136). 14

(15)14 5-17-16
  1. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Pala valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. oktoobri
  3. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).
  4. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1 ja § 5 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Pala Vallavolikogu taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik 15
(15)15

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.