← Eesti

5-17-19/19

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51719 13. oktoober 2017 Ee

§ 6lõige 2 kehtetuks.

  1. Jätta rahuldamata Võru Vallavolikogu
  2. augusti
  3. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse
  4. juuni
  5. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  6. aprilli
  7. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1 põhiseadusvastaseks ning §

§ 6lõige 2 kehtetuks.

  1. Jätta rahuldamata Vastseliina Vallavolikogu
  2. augusti
  3. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse
  4. juuni
  5. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  6. aprilli
  7. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning §

§ 6lõige 1 kehtetuks.

  1. Jätta rahuldamata Sõmerpalu Vallavolikogu
  2. augusti
  3. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse
  4. juuni
  5. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  6. aprilli
  7. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1 põhiseadusvastaseks ning §

§ 6lõige 2 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 5-17-19

  1. Riigikogu võttis
  2. juunil
  3. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus
  4. juulil
  6. HRS § 8 kohaselt antud
  7. jaanuari
  8. a määrusega nr 30 „Antsla valla ja Urvaste valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  9. aprilli
  10. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Antsla valla ja Urvaste valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Antsla valla ja Urvaste valla ühinemise teel moodustati uus haldusüksus Antsla vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus pidi jõustuma moodustatava Antsla valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse nr 30 § 4 lõige 2).
  11. HRS § 8 kohaselt antud
  12. jaanuari
  13. a määrusega nr 32 „Orava valla ja Vastseliina valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  14. aprilli
  15. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Orava valla ja Vastseliina valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Orava valla ja Vastseliina valla ühinemise teel moodustati uus haldusüksus Vastseliina vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus pidi jõustuma moodustatava Vastseliina valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse nr 32 § 5 lõige 2).
  16. HRS § 8 kohaselt antud
  17. jaanuari
  18. a määrusega nr 43 „Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  19. aprilli
  20. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Võru valla, Sõmerpalu valla ja Lasva valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Võru valla, Sõmerpalu valla ja Lasva valla ühinemise teel moodustati uus haldusüksus Võru vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus pidi jõustuma moodustatava Võru valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse nr 43 § 4 lõige 2).
  21. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel
  22. veebruaril 2017 ettepaneku Antsla valla ja Urvaste valla ning Orava valla ja Vastseliina valla ühendamiseks Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru vallaga.
  23. Lasva Vallavolikogu, Võru Vallakogu, Vastseliina Vallavolikogu, Sõmerpalu Vallavolikogu, Urvaste Vallavolikogu ja Antsla Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Võru maavanemale ja Põlva maavanemale negatiivse arvamuse.
  25. juuni
  26. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 2.3 kohaselt otsustas lõpetada menetluse Antsla valla ja Urvaste valla osas ning jätkata menetlust Orava valla ja Vastseliina valla ühendamiseks Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Võru vald (kogupindala 953,8 km2, rahvaarv 10 990).
  27. Vabariigi Valitsus võttis
  28. juunil
  29. a vastu määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  30. aprilli
  31. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 kohaselt moodustati Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Võru vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus jõustub moodustatava Võru valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse § 7 lõige 2). 2

(18)2 5-17-19
  2. juulil
  3. a esitas Lasva Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.
  5. augustil
  6. a esitas Võru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.
  8. augustil
  9. a esitas Vastseliina Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 1 kehtetuks tunnistamiseks.
  11. augustil
  12. a esitas Sõmerpalu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.
  14. augusti
  15. a määrusega liitis Riigikohus kõik eelnimetatud taotlused ühte menetlusse, määrates põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks
  18. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru vallavolikogude lepinguline esindaja, et kohtuasi tuleb üle anda Riigikohtu üldkogule, kui kolleegium soovib ümber hinnata Riigikohtu
  19. detsembri
  20. a otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta. Samuti palus taotlejate esindaja kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest seadus ei sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtulik kaitse. LASVA, SÕMERPALU, VASTSELIINA JA VÕRU VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUSED
  21. Taotluste esitajad leiavad, et määruses ette nähtud vabatahtlikult ühineva Võru valla (Võru, Sõmerpalu ja Lasva vald) sundühendamine vabatahtlikult ühineva Vastseliina vallaga (Vastseliina ja Orava vald) riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik abinõu haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti koheldakse valdasid meelevaldselt ebavõrdselt. Sundühendamine on vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud HRS § 9 lõikest 2 tulenevad sundliitmise eeldused.
  22. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on oluline enesekorraldusõiguse riive, haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt.
  23. HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on sundühendamine sobiv meede, kui ühendamisel oleks vabatahtliku ühinemise teel tekkivate Võru ja Vastseliina valdade jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning ühendamine oleks vajalik ja otstarbekas vabatahtliku ühinemise teel tekkiva Vastseliina valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st
  24. Ühendamisel peab olema positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. Olukord, kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb selleks, et teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Meede on vajalik juhul, kui haldusreformi eesmärgi saavutamiseks ei ole olemas teist ja vähemalt sama mõjusat meedet. Kuna tulenevalt HRS § 9 lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja otstarbekas miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku 3
(18)3 5-17-19 omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga.
  1. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Vabariigi Valitsus loobus pärast sundühendamise ettepanekut Antsla ja Urvaste valla liitmisest Võru vallaga, kuna Antsla ja Urvaste vald suudavad täita HRS eesmärgi vaatamata sellele, et ei vasta miinimumsuuruse kriteeriumile. Vastseliina ja Orava valla puhul pole Vabariigi Valitsus aga isegi kaalunud, kas nende vabatahtliku ühinemise korral oleks tekkiv vald piisavalt võimekas. Riigikohtul tuleb hinnata määruse vastavust põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust.
  2. Vabariigi Valitsus on teinud Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest ei ole seadusest tulenevaid kriteeriume kaalunud. Vabariigi Valitsus ei ole määruse seletuskirjas nõuetekohaselt põhjendanud, kuidas sundühendamine tegelikult ja konkreetselt mõjub positiivselt kõikidele Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdadega seotud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Määruse seletuskirjast ei nähtu, et liitmise plusse ja miinuseid on kaalutud kõigi ühendatavate omavalitsuste vaatenurgast. Arvestatud pole seda, et Lasva, Sõmerpalu ja Võru vald on ühinemas ning vastab selliselt miinimumkriteeriumile. Vabariigi Valitsus on ümber pööranud ka tõendamiskoormise, märkides määruse seletuskirjas, et Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina vallavolikogud ei ole esitanud sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust, mida saaks pidada piisavalt kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.
  3. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede vabatahtlikult ühineva Vastseliina valla võimekuse tagamiseks, sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud igakülgselt sundühendamise alternatiive. Määruse seletuskirjas on analüüsitud ainult võimalust ühendada tekkiv Vastseliina vald tekkiva Võru vallaga. Samas oleks peamiseks alternatiiviks vabatahtlikult loodava Vastseliina valla jätkamine iseseisvana. Vabariigi Valitsuse seletuskirjast puudub hinnang, kas vabatahtlikult ühinevad Orava ja Vastseliina vald suudaksid pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid. Vastseliina ja Orava valla ühinemisel tekkiva valla finantsvõimekus oleks parem sundühendamise tulemusena tekkiva valla omast, mistõttu oleks uus Vastseliina vald piisavalt võimekas iseseisvana jätkamiseks.
  4. Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamine ei ole sobiv meede, sest sellel oleks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kas negatiivne või neutraalne mõju. Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt näidanud. Vastseliina ja Orava valla ühinemisel tekkiva valla finantsvõimekus oleks parem, kui sundliitmise tulemusena tekkiva valla finantsvõimekus. Sundühendamisega kaasnev ääremaastumine mõjutab vaieldamatult tekkiva Vastseliina valla võimekust pakkuda oma elanikele elukohajärgset avalikku teenust. Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamine ei ole ajalooliselt põhjendatud, sest ajalooline taust toetab Lasva, Sõmerpalu ja Võru omavalitsusüksuste ühinemist ning Orava ja Vastseliina vallal puudub ajalooline ühisosa Sõmerpalu ja Võru vallaga. Samuti on kohatu rääkida ühtsustundest, kuna ühtsustunnet tulevase Võru valla ja tekkiva Vastseliina valla vahel ei eksisteeri ning ülekaalukas osa sundühendatavate valdade elanikest ei soovi ühineda.
  5. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju Lasva, Võru, Vastseliina ja Sõmerpalu valdade elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale ega hariduse korraldusele. Ekslik on Vabariigi Valitsuse väide, et kõige lihtsam on uut 4
(18)4 5-17-19 organisatsiooni üles ehitada Orava ja Vastseliina valla ühinemisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga, kuna sellisel juhul oleks omavalitsuses üks selge keskus (Võru linn). Orava ja Vastseliina valla jaoks jääks Võru kaugele, samuti pole neil teiste sundühendatavate valdadega ühisosa ning keeruline on luua terviklik ja toimiv organisatsioonimudel. Sundühinemisel ei ole Vastseliina ja Orava valla elanike elukvaliteet enam prioriteediks, sest suure, ebaühtlase ja erinevate piirkondlike probleemidega territooriumi halduskorraldus nõuab enam tähelepanu. Tõenäoliselt kaovad sundühendamise tulemusena Vastseliina ja Orava vallast hästi toimivad kohalikud avalikud teenused ning praegu edukalt kohaliku keskusena toimiv Vastseliina alevik hääbub. Ebaõige on ka järeldus Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdade ühinemisel moodustuva Võru valla osas, kuna kohalikud avalikud teenused koondatakse enamjaolt Võru valda, mitte Võru linna. Vastseliina vald on Võru linna vahetus läheduses üheks olulisemaks kohalikuks keskuseks, kus on tagatud kõige põhilisemad ja olulisemad avalikud teenused, ning Vastseliina ja Orava valdade ühinemisel laieneks teenused ka Orava valla elanikele. Sundühendamisega ei kaasne otsest ja kohapealset kasu avalike teenuste osutamisele, tekkival Vastseliina vallal on ääremaastumise oht ning avalike teenuste arendamise võimalus paraneks vaid Võru linna baasil. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole kohaldatav Vabariigi Valitsuse algatatud sundühendamise korral.
  1. Vabatahtlikult ühinevad Sõmerpalu, Lasva ja Võru vald ning vabatahtlikult ühinevad Vastseliina ja Orava vald toimivad haldussuutlike omavalitsustena juba praegu ning sundühendamisega kaasneks neile negatiivne mõju. Võrreldes praeguse tasemega langeks ühendamise puhul esimestel aastatel nii tekkiva Võru valla kui ka tekkiva Vastseliina valla haldussuutlikkus, sest suured piirkondlikud erinevused nõuavad oluliselt suuremat panustamist halduskorraldusse ning eeldatavasti kasvatab uute struktuuride loomine ametnike töökoormust ja hägustab otsustusvõimet. Sundühendatavad asetatakse keerulisse olukorda, kuna pole arvestatud, kuidas mõjutab sundühendatavate valdade haldussuutlikkust maavalitsuste kaotamine, mis langeb kokku haldusreformi kõige keerulisema ajaga, mis algab volikogude valimistega ja sellele järgnevate ümberkorraldustega. Määruse seletuskirjas ei ole välja toodud sundliitmise positiivset mõju demograafilisele situatsioonile, vaid üksnes nenditakse, et Orava ja Vastseliina vallas elanikkond väheneb kiiremini kui Võru ümbruse omavalitsusüksustes. Samuti puudub seletuskirjas analüüs selle kohta, kuidas mõjutaks sundliitmine Võru, Lasva ja Sõmerpalu valdade transpordikorraldust (Vastseliina ja Orava vallad on juba Võru linnaga hästi ühendatud). Sundliitmise mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele on negatiivne, kuivõrd suure pindala ja erineva asustustihendusega vallas on hästitoimivate transpordiühenduste korraldamine raskendatud. Samuti nõuab ettevõtluskeskkond Orava ja Vastseliina valdades erisugust lähenemist ja tulevase Võru vallaga võrreldes teistsuguseid meetmeid, kuna Võru, Sõmerpalu ja Lasva valdades on tänu geograafilisele asukohale palju suuri ettevõtteid, samas Vastseliina ja Orava valdades on ettevõtluskeskkond veel arendamisel. Vabariigi Valitsus on esitanud üldsõnalise väite, et hariduskorralduse seisukohast on ilmselt parim Orava ja Vastseliina valla ühendamine Võru vallaga, kuna Võru linna haridusteenused on kõige mitmekesisemad. Vastseliina, Orava, Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdade sundliitmisel oleks otsene negatiivne mõju seniste valdade hariduslikule olukorrale, sest see seab ohtu Vastseliina vallas nii gümnaasiumi kui ka muusikakooli eksisteerimise.
  2. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade võimekuse tagamiseks, sest on olemas teine, sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt vähem nende valdade enesekorraldusõigust. Vabatahtlikult ühineva Vastseliina ja Orava valla finantsvõimekus on piisav iseseisvana jätkamiseks ning Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdade omavaheline ühinemine oleks ajalooliselt põhjendatud, arvestades elanike ühtekuuluvustunnet. Samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise 5
(18)5 5-17-19 kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale. situatsioonile, transpordi korraldusele,
  1. Määrus on meelevaldne, kuna Lasva, Võru, Vastseliina ja Sõmerpalu valdasid koheldakse ebavõrdselt, võrreldes Loksa linnaga. Loksa linna ja Kuusalu valla puhul oli ühtekuuluvustunde puudumine üks sundühendamisest loobumise põhjuseid, sarnased probleemid on ka tulevase Vastseliina valla ja tulevase Võru valla vahel. Vastseliina ja Orava vallad said
  2. a riiklikust tasandusfondist kokku vähem toetust kui Loksa linn, samuti on tulevasel Vastseliina vallal kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise isiku tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.
  4. septembri
  5. a taotluses leidis Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas
  6. detsembril 2016 kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust, ega piiranud kohtulikku kontrolli ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi seaduse regulatsioon tunnistada põhiseadusvastaseks osas, milles seadusandja on jätnud kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.
  7. Samuti esitas Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade lepinguline esindaja
  8. septembri 2017 taotluses Riigikohtule oma vastuväited Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega iga valla haldusvõimekus paraneb. Vabariigi Valitsus ei ole hinnanud, kas ühinemisel tekkiv Vastseliina vald on piisavalt võimekas. Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul. Haldusreformi eesmärk on tõsta omavalitsusüksuse võimekust, mitte aga luua üle 5000 elanikuga valdasid ega tasandada võimekust selliselt, et ühes omavalitsusüksuses avalike teenuste osutamise võimekus kasvab, aga neljas ülejäänud vallas väheneb. Ekslik on Vabariigi Valitsuse arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei parane ühegi omavalitsusüksuse võimekus. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  9. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlused tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla taotluse esitajad ega menetlusosalised. Kui Riigikohus peab taotlusi lubatavaks, tuleb need jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on õiguspärased ja põhiseadusega kooskõlas ega riku Lasva valla, Sõmerpalu valla, Võru valla ja Vastseliina valla põhiseaduslikke tagatisi.
  10. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki 6
(18)6 5-17-19 teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastavate omavalitsuste arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muuhulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  1. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võib kõrvale kalduda üksnes põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata. Ühinemise ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli kohustus ja on edaspidi õigus leppida kokku organisatsioonilistes, eelarvelistes ja muudes varalisi kohustusi ja õigusi puudutavates küsimustes, samuti põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamises, et säiliks või paraneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus.
  3. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.
  4. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.
  5. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda 7
(18)7 5-17-19 samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.
  1. Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta põhjendustega arvamused, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.
  2. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valdade võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas, Vabariigi Valitsuse
  3. jaanuari 2017 määruse nr 32 seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse
  4. jaanuari 2017 määruse nr 43 seletuskirjas esitatud mõjude hinnanguid.
  5. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina valdade volikogude negatiivsete arvamuste põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina taotlustes ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Määrust vaidlustanud vallad ei ole ka väitnud, et Orava ja Vastseliina valdade ühendamise korral Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdadega ei parane Orava ja Vastseliina valdade suutlikkus osutada avalikke teenuseid. Vastupidi on kõikides taotlustes märgitud, et ühinemise positiivne efekt avalduks eelkõige väiksemate omavalitsuste puhul (Orava vald), kelle elanikel tekiks võimalus saada senisest oluliselt mitmekesisemaid teenuseid. Samuti on taotlustes viidatud Orava ja Vastseliina valdade võimalusele sundühendamise teel arendada avalikke teenuseid Võru linna baasil. Omavalitsusüksustel, mille territooriumil elab 2690 elanikku, on oluliselt keerulisem tagada avalike teenuste kättesaadavus ja kvaliteet kui vaidlustatud määruse järgi moodustatavas 10 990 elanikuga Võru vallas.
  6. Arvestada tuleb ka asjaoluga, et Orava vald ei ole taotlenud määruse asjassepuutuvate sätete põhiseadusvastaseks tunnistamist. Sellest võib järeldada, et vähemalt üks ühendatav omavalitsusüksus (kelle haldussuutlikkust võib seejuures lugeda tulenevalt elanike arvust madalaimaks) peab määrust põhiseaduspäraseks. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  7. Vabariigi Valitsus on kaalunud erinevaid Orava ja Vastseliina valdade sundühendamise võimalusi, eelkõige Orava valla ja Vastseliina valla sundühendamist Räpina valla või Rõuge valla suunal. Alternatiivsed sundühendamise lahendused ei avaldaks positiivset mõju Orava ja Vastseliina valdade elanike elutingimustele ega avalike teenuste osutamise kvaliteedile. Samuti tekitaksid alternatiivsed lahendused pingeid ühtekuuluvustunde osas. Seejuures tõi ka haldusreformi 8
(18)8 5-17-19 piirkondlik komisjon välja, et Orava ja Vastseliina valdade võimekuse arendamise võimalused on paremad, liites need omavalitsusüksused Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdadega.
  1. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Vabariigi Valitsus ei ole otsustanud Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valdade haldusterritoriaalse korralduse muutmist ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgi, õiguse üldpõhimõtete või senise kohtupraktikaga. Valdade taotluse rahuldamise korral jääks alles Orava valla ja Vastseliina valla vabatahtliku ühinemise tagajärjel moodustatud 2690 elanikuga Vastseliina vald. Vabariigi Valitsuse hinnangul oleks taotluste rahuldamise järel tekkiv olukord vastuolus HRS § 1 lõikes 2 sätestatud põhiseaduspärase eesmärgiga toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega jääks taotluste rahuldamise korral omavalitsusüksuste haldussuutlikkus parandamata. Õiguskantsler
  2. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla sundühendamist ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  3. Lasva Vallavolikogu, Sõmerpalu Vallavolikogu, Vastseliina Vallavolikogu ja Võru Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlused on lubatavad. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  4. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Lasva vallal, Sõmerpalu vallal, Vastseliina vallal ja Võru vallal ei jäänud pärast määruse avaldamist
  5. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne
  6. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.
  7. Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald esitasid Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli valdadele tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Lasva vallale, Sõmerpalu vallale, Vastseliina vallale ja Võru vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga
  8. Täiendav ärakuulamine olnuks 9
(18)9 5-17-19 praegusel juhul hea seetõttu, et Vabariigi Valitsuse algsest ettepanekust lähtudes küsiti taotlejate arvamust Antsla, Lasva, Orava, Sõmerpalu, Urvaste, Vastseliina ja Võru valdade omavahel sundühendamise kohta, kuid lõpuks otsustati teistega sundühendamata jätta Antsla ja Urvaste vallad (osaline sundühendamine). Iseenesest ei ole põhjust osalist sundühendamist põhiseadusega vastuolus olevaks pidada, sest kaalumise tulemusel mõne omavalitsusüksuse sundühendatavate ringist väljajätmine on nende põhiseaduslikele tagatistele soodsam. Täiendavalt ära kuulamata jätmine ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud sundühendamisest loobumist.
  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud.
  3. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba on
  4. jaanuari
  5. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundliitmine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa. 10
(18)10 5-17-19
  1. Sundühendamisel ei pea olema positiivne mõju tingimata korraga kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, kuivõrd need asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid vähem või rohkem veenvalt põhjendada. HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.
  2. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes. Seetõttu ei tähenda asjaolu, et vabatahtlikult ühinevatel Vastseliina ja Orava valdadel on kokku rohkem finantsvõimekust iseloomustavat likviidset vara, parem likviidsuskordaja ja väiksem netovõlakoormus kui omavahel vabatahtlikult ühinevatel Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdadel, et sundühendamine oleks HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefekt on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse.
  3. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Õiguskantsler ei nõustu Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla väitega, et Vabariigi Valitsus on kohaldanud ebaõigesti KOÜS § 4, kuna HRS § 1 lõike 4 järgi kohaldatakse kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid ka haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisele, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi.
  4. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  5. Vabariigi Valitsuse
  6. juuni
  7. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  8. aprilli
  9. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, §

§ 6lõiked 1 ja 2: „§ 1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1)Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus. 11
(18)11 5-17-19
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Võru vald. [---] § 3. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Võru valla piiriks on senise Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] § 6. Määruste kehtetuks tunnistamine
(1)Vabariigi Valitsuse
  1. jaanuari
  2. a määrus nr 32 „Orava valla ja Vastseliina valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  3. aprilli
  4. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tunnistatakse kehtetuks.
(2)Vabariigi Valitsuse
  1. jaanuari
  2. a määrus nr 43 „Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  3. aprilli
  4. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tunnistatakse kehtetuks.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  5. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse Lasva valla, Sõmerpalu valla, Võru valla ja Vastseliina valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru vallavolikogude taotluste lubatavust (I) ja hindab seejärel vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III). I
  6. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  7. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  8. märtsi
  9. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  10. detsembri
  11. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  12. Lasva Vallavolikogu võttis
  13. juulil 2017 vastu otsuse nr 1-1.3/25, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 ja § 5 punkt 2 põhiseadusvastaseks ning §

§ 6lõige 2 kehtetuks.

Otsuse punkti 1.2 järgi otsustas volikogu taotleda määruse § 1 lõike 1, millega Lasva vald sundliidetakse Orava, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru vallaga ja mille alusel määratakse uue haldusüksuse nimeks Võru vald, põhiseadusvastaseks tunnistamist. Otsuse punktide 1.3 ja 1.4 järgi otsustas volikogu taotleda määruse § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist. Sama otsuse punkti 3 kohaselt volitas Lasva Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Lasva vallavanemat. Lasva Vallavolikogu 24. juuli 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt 12

(18)12 5-17-19 hääletas 11-st Lasva Vallavolikogu liikmest
  1. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  2. Riigikohtule
  3. juulil
  4. a esitatud taotluses leiab Lasva Vallavolikogu, et määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ,§

§ 6

lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Lasva Vallavolikogu taotlus on lubatav.

  1. Võru Vallavolikogu võttis
  2. augustil 2017 vastu otsuse nr 233, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning §

§ 6lõige 2 kehtetuks.

Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Võru Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Võru vallavanemat. Võru Vallavolikogu

  1. augusti
  2. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Võru Vallavolikogu liikmest
  3. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  4. Riigikohtule
  5. augustil
  6. a esitatud taotluses leidis Võru Vallavolikogu, et määruse § 1 lõige 1, §

§ 6

lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Võru Vallavolikogu taotlus on lubatav.

  1. Vastseliina Vallavolikogu võttis
  2. augustil 2017 vastu otsuse nr 1-1.2/40, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning §

§ 6lõige 1 kehtetuks.

Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Vastseliina Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Vastseliina vallavanemat. Vastseliina Vallavolikogu

  1. augusti
  2. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 13-st Vastseliina Vallavolikogu liikmest
  3. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  4. Riigikohtule
  5. augustil
  6. a esitatud taotluses leidis Vastseliina Vallavolikogu, et määruse § 1 lõiked 1 ja 2, §

§ 6

lõige 1 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Vastseliina Vallavolikogu taotlus on lubatav.

  1. Sõmerpalu Vallavolikogu võttis
  2. augustil 2017 vastu otsuse nr 24, mille punkti 1 kohaselt otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning §

§ 6lõige 2 kehtetuks.

Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Sõmerpalu Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Sõmerpalu vallavanemat. Sõmerpalu Vallavolikogu

  1. augusti
  2. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 11-st Sõmerpalu Vallavolikogu liikmest
  3. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  4. Riigikohtule
  5. augustil
  6. a esitatud taotluses leidis Sõmerpalu Vallavolikogu, et määruse § 1 lõige 1, §

§ 6

lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Sõmerpalu Vallavolikogu taotlus on lubatav.

  1. Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina valdade lepinguline esindaja esitas
  2. septembril
  3. a taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlustest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtu, et Lasva Vallavolikogu, Võru Vallavolikogu, Sõmerpalu Vallavolikogu ega Vastseliina Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse haldusreformi seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse 13

(18)13 5-17-19 lubatavuse eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta põhiseaduspärasuse kontrollimise küsimuses otsuse punktis
  1. haldusreformi seaduse II
  2. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Vabariigi Valitsuse pädevuses on ka valla või linna maakondliku kuuluvuse muutmise otsustamine (ETHS § 71 lõige 5). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  3. detsembri
  4. a otsus asjas nr 341316).
  5. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316 haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  8. oktoobri
  9. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Vastseliina, Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.
  10. Vastuseks taotlejate lepingulise esindaja seisukohale, et kohus peab hindama määruse vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, samuti kontrollima haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ja andma kohtuasja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule, jääb kolleegium samuti kohtuasjades nr 51721, nr 51722 ja 51723 tehtud otsustes väljendatud seisukohtade juurde. Kolleegiumi hinnangul puudub vajadus uuesti kontrollida haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasust või anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. oktoobri
  12. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 65– 66; nr 51722/10, punktid 63–64 ja nr 51723/10, punktid 64–65). III
  13. Kolleegium nõustub taotlejatega, et määruse vaidlusalused sätted piiravad valdade enesekorraldusõigust. Piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Lasva, Orava, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla ühinemise teel, mistõttu nimetatud vallad kui avalik-õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Valdade enesekorraldusõigust piiravaks saab pidada ka määruse § 3 lõiget 1, mille järgi määratakse kindlaks 14
(18)14 5-17-19 moodustatava Võru valla piir ja kaotatakse senised piirid ühinevate valdade vahel, samuti määruse § 6 lõikeid 1 ja 2, millega tunnistatakse kehtetuks Vabariigi Valitsuse määrused nr 32 ja nr 43, millega kinnitati taotlejate volikogude algatatud ühinemised (Orava ja Vastseliina ühinemine Vastseliina vallaks ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla ühinemine Võru vallaks). Eelkõige Vastseliina valla enesekorraldusõigust piirab määruse § 1 lõige 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Võru vald. Kuna määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ja taotlejad ei ole põhjendanud määruse § 1 lõike 2, § 3 lõike 1 ning § 6 lõigete 1 ja 2 iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nimetatud sätete põhiseaduspärasust eraldi. 69. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS §

§ 71

lõiked 2–5) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.

  1. Vabariigi Valitsus kinnitas HRS § 8 kohaselt antud
  2. jaanuari
  3. a määrusega Vastseliina ja Orava valla volikogude algatatud ühinemise Vastseliina vallaks. Kuna moodustatava valla elanike arv jäi alla miinimumsuuruse kriteeriumit (rahvastikuregistri andmetel oli
  4. jaanuari
  5. a seisuga Vastseliina vallas 1975 ja Orava vallas 715, kokku 2690 elanikku) ja Vabariigi Valitsus ei kohaldanud mõnda HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandit, algatas Vabariigi Valitsus Vastseliina ja Orava valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise (HRS § 9 lõige 2). Vabariigi Valitsus tegi Vastseliina ja Orava vallale ettepaneku ühineda Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga, kes olid volikogude algatusel ühinemas 8300 elanikuga Võru vallaks, ning Antsla ja Urvaste vallaga, kes olid volikogude algatusel ühinemas 4649 elanikuga Antsla vallaks. Võru valla ja Antsla valla moodustamise oli Vabariigi Valitsus kinnitanud HRS § 8 kohase määrusega. Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).
  6. Kuigi Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ega Võru valla volikogud ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus
  7. juunil
  8. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust taotlejate osas ja võttis
  9. juunil
  10. a vastu vaidlusaluse määruse. Ettepanekule vaidlesid negatiivses arvamuses vastu ka Antsla ja Urvaste vald, kelle suhtes Vabariigi Valitsus
  11. juunil 2017 menetluse lõpetas. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka asjaomaste valdade volikogude negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.
  12. Vabariigi Valitsus põhjendas Vastseliina ja Orava vallale ühinemiseks Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga ettepanekut tehes, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ning Vastseliina ja Orava valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks (vt määruse seletuskirja lk 9). Vabariigi Valitsus kaalus Võru maakonda kuuluva Vastseliina valla ja Põlva maakonda kuuluva Orava valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku tegemisel kolme erinevat võimalust: ühinemine Võru valla suunal (ettepanekus toodud ühinemine Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga); ühinemine Lõuna-Võrumaa suunal (ühinemine Haanja, Misso, Mõniste, Rõuge ja Varstu valdadega, kes ühinesid volikogude 15

(18)15 5-17-19 algatusel 5819 elanikuga Rõuge vallaks); ühinemine Räpina suunal (ühinemine Meeksi, Mikitamäe, Räpina, Veriora ja Värska valdadega, kellest volikogude algatusel ühinesid Meeksi, Räpina ja Veriora 6660 elanikuga Räpina vallaks, kuid Mikitamäe ja Värska ühendati Setomaa vallaga) (määruse seletuskirja lk 8).
  1. „Ekspertarvamuses haldusterritoriaalse korralduse võimaliku muutmise kohta: Orava vald ja Vastseliina vald“ peeti parimaks ühinemist Võru valla suunal ning sellise soovituse andis ka LõunaEesti piirkondlik komisjon (Lõuna-Eesti piirkondliku komisjoni
  2. jaanuari
  3. a istungi protokoll nr 9 lk 5; määruse seletuskirja lkd 8–9). Ekspertarvamuses tõsteti esile, et sellisel juhul moodustub ligikaudu soovituslikule omavalitsusüksuse suuruse kriteeriumile (11 000 elanikku, HRS § 1 lõige 3) vastav omavalitsusüksus, mis pindalalt on võrreldav Vana-Võrumaa suunal moodustuva Rõuge vallaga. Vabariigi Valitsus märkis ekspertarvamusele tuginedes, et selline ühinemine arvestab ajaloolist tausta, elanike liikumist ja teenuste tarbimist, kuid ka Orava ja Vastseliina valdade volikogude soove, kes olid teinud Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallale ettepaneku ühinemisläbirääkimiste pidamiseks, millega Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallavolikogud ei olnud nõustunud (määruse seletuskirja lkd 4, 19–20).
  4. Vabariigi Valitsus hindas ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja oli seisukohal, et Vastseliina ja Orava valla ühinemisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga tekib geograafiliselt, funktsionaalselt ja sotsiaalmajanduslikult hästi toimiv omavalitsusüksus keskusega Võru linnas ning ühinemisel on positiivne mõju haldusreformi eesmärkide saavutamisele (määruse seletuskirja lkd 20–26). Ühinevate omavalitsusüksuste ühisosaks on kuulumine Võru linna mõjusfääri, mis on peamiseks teenuste tarbimise ja töörände sihtkohaks kogu Vastseliina vallale ja suuremale osale Orava vallast. Ühinemine loob suurema sidususe Võru linnaga ja paremad võimalused terviklikuks pikaajaliseks planeerimiseks, vähendades ääremaastumist ja regionaalset ebavõrdsust. Ühinemine võimaldab tugiteenused ja strateegilised arendusteenused tsentraliseerida, mis aitab saavutada mastaabiefekti. Eeldatavasti jäävad kohapeale teenusepunktid, strateegilised funktsioonid koondatakse aga Võru linna. Kõigis keskustes on tagatud alus- ja üldharidus põhikooli tasemel, samuti esmane sotsiaalhoolekanne, ja neid teenuseid on otstarbekas osutada samamoodi edasi. Ühinemine võib tõenäoliselt tuua kaasa Vastseliina kooli gümnaasiumiastme sulgemise, kuid selline mõju oleks kõigil ühinemise alternatiividel.
  5. Vastseliina Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et ühinemine ei täida haldusreformi eesmärki ja sellel on negatiivne mõju Vastseliina-Orava piirkonna elanikele. Elanike küsitlusel oli 448 vastanud elanikust (27% hääleõiguslikest) 90% ettepaneku vastu. Vastseliina ja Orava vald on ühtne toimepiirkond, mille keskusena on Vastseliina alevik teise tasandi teenusekeskusena taganud peamiste era- ja avalike teenuste kättesaadavuse piirkonnas, kuigi kättesaadavad on ka kõik III kategooria teenusekeskusele iseloomulikud teenused. Vastseliina vald on oluliseks keskuseks Võru linna vahetus läheduses. Pärast Vastseliina ja Orava ühinemist on võimalik teenusepiirkonna toimimist veelgi parandada, moodustades vallavalitsuse struktuuriüksuse staatuses teenusekeskuse. Vastseliinal on Geomedia
  6. a uuringu järgi head võimekuse näitajad teenuste (2006.–
  7. a
  8. koht) ja finantsolukorra osas (2010.–
  9. a
  10. koht). Vastseliina vallal on väike eelarve defitsiit ja maksumaksjate arv on suurenenud, kuigi elanike arv on langemas. Ühinemine ja elanike arvu kasv iseenesest ei suurenda haldussuutlikkust ega maksumaksjate osakaalu. Ühinemine lõhub väljakujunenud haridussüsteemi, seades ohtu Vastseliina Gümnaasiumi ja muusikakooli olemasolu.
  11. Vastseliina Vallavolikogu märkis, et ühinemisel koonduks arendusfookus Võru valda ja aja möödudes hakkaks Vastseliina-Orava piirkonnas teenuste hulk ja kvaliteet kahanema ning teenused elanikest kaugenema. Seega otsest ja kohapealset kasu ühendatavatele valdadele ühinemisega ei 16
(18)16 5-17-19 kaasne. Varasemad ühinemised on näidanud, et senised valla keskused hääbuvad ja arenguerisused ei kao, ääremaadel rahvaarv kahaneb. Kohaliku omavalitsuse üksuse optimaalset suurust ei ole ja mastaabi suurenemine toob kaasa ka tugevaid negatiivseid mõjusid, eelkõige ääremaastumise. Teiste ühinejate jaoks ei ole Vastseliina-Orava piirkond oluline. Arvestades moodustatava omavalitsusüksuse suurt pindala, hajaasustatud piirkondi ja ühinejate erinevust, ei teki territoriaalset tervikut, kuna ühendatakse ühisosata omavalitsusüksused ja lõhutakse ajaloolist ning igapäevast toimemustrit. Maavalitsuste kaotamine lisab omavalitsustele uusi ülesandeid, mis suurendab omavalitsusüksuste koormust.
  1. Ka Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla volikogud esitasid ettepaneku kohta negatiivsed arvamused, milles leidsid, et Vastseliina-Orava piirkond on võimeline iseseisvalt ülesandeid täitma ning ühinemisel oleks tulevasele Võru vallale negatiivne mõju, kuna puudub ühisosa Vastseliina-Orava piirkonnaga, ääremaaliste külade lõimimine vajaks suuri investeeringuid, ei toimuks haldussuutlikkuse kasvu. Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallad on kujundanud seisukohad pärast valimisi tehtavate tegevuste kohta, mis tuleks Vastseliina-Orava ühinemisel üle vaadata.
  2. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogude arvamustes esitatud põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada (määruse seletuskirja lk 33). Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas vallavolikogude negatiivse arvamuse põhjendusi ning esitas oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 28–33). Vabariigi Valitsus jäi seisukohale, et ühinemine loob paremad võimalused terviklikuks pikaajaliseks planeerimiseks ja ühinemisega kaasneb positiivne mõju, ning ei pidanud volikogude vastupidist seisukohta põhjendatuks. Orava ja Vastseliina valla ühendamisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga paraneb keskus-tagamaa suhe ning taastatakse ajaloolised sidemed Orava, Vastseliina ja Lasva valla vahel, mis on kuulunud ühte kihelkonda. Valitsus selgitas, et seletuskirjas on piisavalt põhjalikult selgitatud avalike teenuste osutamise ja arendamise perspektiivi pärast ühinemist. KOÜS § 4 järgi peab moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt varasemal tasemel. Avalike teenuste osutamist korraldatakse kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Samas sõltub avalike teenuste pakkumise korraldus suuresti moodustatava omavalitsuse otsustest. Haldussuutlikkuse suurenemise eelduseks ei ole ainult elanike arv. Vastseliina ja Orava vallavalitsustes töötab vastavalt 11 ja 7 ametiisikut. Ühinemisel Võru, Lasva ja Sõmerpalu vallaga on kindlasti võimalik suurem ametnike spetsialiseerumine. Ühinemine võib mõnevõrra pidurdada elanike arvu kahanemist. Koolide sulgemise tingib õpilaste vähesus, mitte ühinemine iseenesest. Ühinevad vallad on kokku leppinud, et olemasolevad haridusasutused säilitatakse, ning nendest põhimõtetest peab lähtuma ka uus ühinemise tulemusena moodustuv vald.
  3. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Vastseliina ja Orava valla ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas mitmeid võimalusi Vastseliina ja Orava valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Vastseliina ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallavolikogude negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele. 17
(18)17 5-17-19
  1. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Vastseliina ja Orava valla ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. oktoobri
  3. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).
  4. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §-le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.
  5. Kolleegium leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ning võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. detsembri
  7. a otsus asjas nr 341316, punkt 136).
  8. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on kohelnud Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valda meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  9. oktoobri
  10. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).
  11. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1 ning § 6 lõiked 1 ja 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla volikogude taotlused rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik 18
(18)18

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.