← Eesti

5-17-24/9

Obsah (6)§ 9§ 1§ 12§ 15§ 27§ 24

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51724 19. oktoober 2017 Ee

), mis jõustus

  1. juulil
  3. Tuginedes

§ 9

lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise.

  1. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel Padise ja Vasalemma vallale ettepaneku ühineda Keila valla ning Paldiski ja Keila linnaga uueks haldusüksuseks Harju maakonna koosseisus nimega Lääne-Harju vald (pindala 656 km2, elanikke 22 811).
  2. Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Harju maavanemale negatiivse arvamuse.
  4. juuli
  5. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 31, mille punkti 2.1 kohaselt otsustas lõpetada menetluse Keila linna osas ning jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Keila, Padise ja Vasalemma valla ning Paldiski linna ühendamiseks ja määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Lääne-Harju vald (pindala 644,75 km2, elanikke 12 950). 5-17-24
  6. Vabariigi Valitsus võttis
  7. juulil
  8. a vastu määruse nr 126 „Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  9. aprilli
  10. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustati Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla ühinemise teel uue haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma Lääne-Harju vald. Määruse § 5 lõike 2 kohaselt jõustub haldusterritoriaalse korralduse muutmine Lääne-Harju Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.
  12. juulil
  13. a esitasid Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu Riigikohtule ühise taotluse, milles palusid tunnistada määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ja kehtetuks.
  14. augustil 2017 esitasid Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palusid alternatiivselt tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusvastaseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. PADISE JA VASALEMMA VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS
  15. Taotlejad leiavad, et määrus on vastuolus Padise ja Vasalemma valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga
  16. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud Padise ja Vasalemma valda ebavõrdselt. Sundühendamine riivab tõsiselt Padise ja Vasalemma valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab nende õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu ning elanike arvamuse. Padise vald ja Vasalemma vald on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning suunatud Padise ja Vasalemma valla sundühendamisele Keila valla ja Paldiski linnaga.
  17. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel lasub sundühendamise otsustamisel

§ 9lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum.

Sundühendamisel peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Padise ja Vasalemma valla võimekuse tagamiseks. 9. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154 tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (

§ 9

lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotlejad ja nende elanikud on sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Padise ja Vasalemma valla võimekuses puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise. 10. Padise vald ja Vasalemma vald leiavad, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuste õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotlejate hinnangul on Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle 2

(16)2 5-17-24 täitmiseks antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääksid Padise ja Vasalemma vald ilma efektiivsest õiguskaitsest.
  1. Vabariigi Valitsus on Padise ja Vasalemma valla ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Padise valla ja Vasalemma valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.
  2. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, põhinevad valdavalt oletustele, ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Padise ja Vasalemma vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused tuginevad üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad
  3. juuni
  4. a protokollilise otsuse seletuskirjaga, mis ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotlejate negatiivsetele arvamustele on üldised ega tugine konkreetsetele faktidele. Märgitud on üksnes, et taotlejad ei ole kirjeldanud negatiivset mõju. Samuti on vastuolulised ja otsitud Vabariigi Valitsuse põhjendused Keila linna osas. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Lääne-Harju vald tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Taotlejad ei saanud põhjendada, miks Vabariigi Valitsuse hüpoteetilised käsitlused sundühendamise positiivsetest mõjudest ei pea paika.
  5. Vabariigi Valitsus on eiranud Padise ja Vasalemma valla ning nende elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga
  6. Padise valla elanikest oli sundühendamise vastu 96,1% hääletamas käinud elanikest ning Vasalemma vallas oli sundühendamise vastu 62,3% küsitluses osalenutest. Nii Padise vald kui ka Vasalemma vald on oma elanike arvamust arvestanud ja seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotlejate negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.
  7. Padise vald ja Vasalemma vald on iseseisvalt haldusvõimekad, osutades kvaliteetseid avalikke teenuseid, juhtides kohalikku elu ning täites neile seadusega pandud ülesandeid. Erinevalt teistest sundühendatavatest omavalitsusüksustest on Padise vald hajusalt asustatud ja tugevasti maaline piirkond, mille head haldusvõimekust kinnitab ka OÜ Geomedia tehtud kohaliku omavalitsuse võimekuse uuring. Samuti osaleb Padise vald mitme organisatsiooni töös ning on võimekas iseseisvana valda strateegiliselt arendama ning kaasama kohalikku kogukonda. Ka Vasalemma vald on oma eripära tõttu pööranud tähelepanu planeerimisele ning strateegilisele arendamisele ning kohalike elanike rollile. Vasalemma vald on olnud riigiga koostööpartner nii valitsemise kui ka avaliku elu küsimustes. Taotluse esitanud vallad on territoriaalselt eraldiseisvad ja asustussüsteemilt terviklikud vallad. Sundühendatavad omavalitsusüksused on olemuslikult erinevad, mistõttu on nende integreerimine üheks vallaks väga keeruline.
  8. Padise ja Vasalemma vald leiavad, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotlejate põhjalikud vastuväited. Valitsus on möönnud, et ühinevad omavalitsusüksused on ajalooliselt ja identiteedilt erinevad, piirkonnal puudub terviklikkus, keskused asuvad äärealadel, mõnedel ühinevatel üksusel on ebapiisavad transpordiühendused, ühinemine ei arvesta piirkonna hariduslikku rännet, on koolide 3
(16)3 5-17-24 sulgemise oht ning koostöö ühinevate omavalitsusüksuste vahel ei ole käivitunud. Ühinemine ei ole ajalooliselt põhjendatud, kuna Padise ja Vasalemma vald ei ole kunagi olnud ühe omavalitsuse osad.
  1. Sundühendamine lõhub koosmõjus teiste ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludega kogukondlikku ühtekuuluvustunnet ning suurvald tervikuna sellest ei võida. Nii Padise kui ka Vasalemma valla elanikud on väga ühtehoidvad, mida kinnitavad ka rahvaküsitluse tulemused. Nii Padise kui ka Vasalemma valla elanikele on tagatud kvaliteetsed avalikud teenused, sh spetsiifilisi teadmisi nõudvates küsimustes. Taotlejad leiavad, et sundühendatavad omavalitsusüksused on olemuslikult väga erinevad, mistõttu erinevad ka nende poolt osutatavad teenused. Padise vald lähtub teenuste pakkumisel hajaasustusega suure territooriumiga maalise valla vajadustest, Vasalemma vald on asetanud rõhu sotsiaalteenuste ja elamumajanduse arendamisele. Sundühendamisel halvenevad Padise ja Vasalemma valla elanike elutingimused, kuna moodustatava omavalitsusüksuse keskus on kaugel ning seega väheneb avalike teenuste kättesaadavus.
  2. Taotlejad ei nõustu Vabariigi Valitsuse põhjendusega, et suures vallas saab laiendada keskuse spetsialiseeritud ametnike arvelt valla elanike juurdepääsu teenustele, mida varem ei olnud või mida väikse sihtrühma tõttu oli kulukas arendada (nt puuetega inimeste spetsiifilised rühmad, korrektsioonitegevus). Need võimalused on olemas juba praegustes valdades, Padise ja Vasalemma vallas on olemas spetsialiseerunud ametnikud ning osutamata pole jäänud ükski teenus. Tsentraliseerimise tulemus on võimu kaugenemine, mistõttu ei võimalda tugiteenuste ja strateegiliste arendusteenuste tsentraliseerimine tõhustada strateegilist juhtimist ja vähendada valede otsuste majanduslikke tagajärgi. Sundühendamise tulemusena moodustuvas vallas ei ole kokku lepitud juhtimismudelit ja selle väljakujunemine võib kesta mitu volikogu valimisperioodi, mis võib aga samal ajal tähendada väiksematele valdadele kaost. Moodustatavas vallas on suuremate omavalitsusüksuste mõju sedavõrd oluline, et Padise ja Vasalemma valla senised huvid ei saa kaitset ja piirkonna konkurentsivõime väheneb, elanikud lahkuvad ja realiseerub piirkondade ääremaastumine. Järelikult väheneb elanike arv just sundühendamise korral kiiremini võrreldes iseseisvana jätkamisega.
  3. Nelja omavalitsusüksuse ühendamine suure territooriumiga vallaks nõuab väga head omavahelise kommunikatsiooni, mis tähendab kulutusi vastavate tehnoloogiate ja arenduste tegemisele. Keila-Padise-Harju-Risti vahel toimib bussiühendus, kuid see ei ole piisav, et kogu Padise valla territooriumil oleks tagatud hea juurdepääs suurvalla keskusele, mis ei paikne Padisel. Pealegi puudub Padise vallal rongiühendus teiste ühendatavate omavalitsuste keskustega, teistel omavalitsusüksuste keskustel on omavahel üldjuhul võimalik liigelda ka rongiühenduse abil. Padise vallas puudub 87%-l majadest tänapäevane kiire internetiühendus, seega ei saa panna liigseid lootusi kommunikatsiooni kiirele arengule infotehnoloogia alal. Taotlejate hinnangul on suurel vallal niivõrd palju muid prioriteete, et Padise ja Vasalemma valla siseste teede ning kommunikatsioonide arendamiseks ressursse ei jagu. Sundühendamisel on negatiivne mõju ka Padise ja Vasalemma valla ettevõtluskeskkonnale, kuivõrd Padise vallas on olulisi suurettevõtteid ning Vasalemma vallas arendatakse mitmeid spetsiifilisi projekte, nagu näiteks Ämari lennuväli ja Rummu karjäär. Ettevõtluskeskkonnale on palju kaasa aidanud hea ja vahetu kontakt ettevõtjate ning kohaliku omavalitsuse vahel, kuid suures vallas ei ole see sama lihtne ning investeeringud ja ettevõtlus koonduvad paratamatult moodustatava valla keskusesse. Padise ja Vasalemma vallal on väga head peamised finantsvõimekuse näitajad, ühinemisel moodustuva valla finantsvõimekus ei parane, kuna Keila valla ja Paldiski linna finantsdistsipliin on oluliselt halvem.
  4. Sundühendamise oluline mõju hariduslikule olukorrale Padise ja Vasalemma valla jaoks seisneb selles, et suurvallas hakatakse koolivõrku juhtima strateegilise koordineerimise kaudu ja optimeerimisekäigus võib tekkida ka soov sulgeda Vasalemmas ja Padisel põhikoolid ning 4
(16)4 5-17-24 lasteasutused. Selline strateegiline koordineerimine võib viia olukorrani, et valdade lapsed peavad hakkama käima koolis senisest hoopis kaugemal (nt bussiga), mis omakorda viib aga elanike lahkumiseni piirkonnast.
  1. Vabariigi Valitsus on kohelnud Padise ja Vasalemma valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Padise ja Vasalemma vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas
  2. juuli
  3. a protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Vabariigi Valitsus
  4. Vabariigi Valitsus leiab, et Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Padise ja Vasalemma valla põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad erandlikud asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.
  5. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus. Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korraldamisel.
  6. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

§ 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

  1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on esile tõstetud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

§ 9

lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud 5

(16)5 5-17-24 ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.
  1. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.
  2. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja

§de 9 ja 13 kaudu delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

  1. Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamused, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel. Asjakohatud on Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu väited, et oleks pidanud korraldama täiendava omavalitsusüksuse ärakuulamise, kuna ühendati üksnes Keila vald, Padise vald, Vasalemma vald ja Paldiski linn ilma Keila linnata. Haldusreformi seadus ei näe ette kohustust küsida uuesti nende kohalike omavalitsuste arvamust, kelle osas ühendamismenetlust jätkatakse, esineb üksnes omavalitsusüksuste teavitamise kohustus.
  2. Vabariigi Valitsus on tuvastanud, et Padise valla ja Vasalemma valla sundühendamisel on positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja otstarbekas Padise valla ja Vasalemma valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.
  3. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu negatiivsete arvamuste põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Padise valla ja Vasalemma valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel väheneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle 6

(16)6 5-17-24 puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.
  1. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on alusetud ja tõendamata taotluse väited, nagu oleks määruse seletuskiri vormistatud tagantjärele, mistõttu ei ole seletuses nähtuvad põhjendused käsitatavad kohtulikult kontrollitavate põhjendustena. Sellest, et seletuskiri ei olnud enne
  2. juulit 2017 taotlejatele kättesaadav, ei saa kuidagi järeldada seda, et seletuskirjast nähtuvate põhjenduste kujul ei ole tegemist kaalutlustega, millest Vabariigi Valitsus lähtus määruse andmisel. Vabariigi Valitsusele esitati pärast
  3. maid 2017 omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide ettepanekud. Haldusreformi seaduse järgi ei ole ette nähtud, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku määruse seletuskirja. Lõplik seletuskiri esitati Riigikantseleile
  4. juulil 2017 ehk enne määruse vastuvõtmist ning seletuskiri avaldati haldusreformi veebilehel
  5. juulil 2017 ehk pärast seda, kui Vabariigi Valitsuse määrus oli avaldatud Riigi Teatajas. Määruse seletuskirja ei saanud avaldada enne määruse avaldamist Riigi Teatajas.
  6. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotluse rahuldamine ei saa tekitada olukorda, kus jääb alles neli kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida

§s 3 sätestatud miinimumkriteeriumi, ning kus jääb tekkimata miinimumkriteeriumi täitev kohaliku omavalitsuse üksus. Seejuures ei ole Paldiski Linnavolikogu ja Keila Vallavolikogu määrust vaidlustanud. Õiguskantsler

  1. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid põhiseadusvastasuse, ning Padise ja Vasalemma valla sundühendamist Paldiski linna ja Keila vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.
  2. Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.
  3. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust riivab see, et Padise vallale ja Vasalemma vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist
  4. juulil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning

§ 12lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega. 7

(16)7 5-17-24 36. Padise vald ja Vasalemma vald esitasid Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Padise ja Vasalemma vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

§ 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust. Õiguskantsleri hinnangul olnuks täiendav ülekuulamine olnud hea seetõttu, et Vabariigi Valitsuse algse ettepaneku põhjal küsiti Padise ja Vasalemma valla arvamust Keila linna, Keila valla ja Paldiski linnaga ühinemise kohta, kuid lõpuks otsustati sundühendamisest välja jätta Keila linn (osaline sundühendamine) ning seejuures polnud ettepanekus märget võimaluse kohta, et lõplik sundühendamine võib olla ka ainult osaline. Siiski ei tingi täiendavalt ärakuulamata jätmine sundühendamismääruse formaalset vastuolu põhiseadusega, sest seadusandja ei ole Rahandusministeeriumile pandud teavitamiskohustusega seoses omavalitsusüksuse täiendavat ärakuulamist selgelt ette näinud. Pole põhjust arvata, et täiendav ärakuulamine oleks kaasa toonud Padise valla ja Vasalemma valla jaoks soodsama sundühendamismääruse kehtestamise ning Padise ja Vasalemma vald oleks täiendaval ülekuulamisel seisukohti oluliselt muutnud.

  1. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.
  2. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

§ 9

lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele.

§ 9

lõike 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud. 39.

§ 9

lg 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuse vähenemise. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoontes saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus 8

(16)8 5-17-24 mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa. 40. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

§ 9

lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel. 41. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõnede näitajate paremusele tuginedes, seetõttu ei saa Padise ja Vasalemma valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine oleks

§ 9lõike 2 kolmanda lausega vastuolus.

Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu.

  1. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla põhjenduste esitamisel ning Padise valla ja Vasalemma valla vastuväidete ümberlükkamisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne Padise valla ja Vasalemma valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi poolt tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et sündühendamise põhjendused on koostatud tagantjärele ning et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel
  2. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse seletuskirjas.
  3. Õiguskantsler ei nõustu, et taotlejatel pole võimalik tagada enda territooriumil osavalla moodustamist.

§ 15

lg 1 näeb ette, et moodustatud omavalitsusüksus peab looma osavalla ka juhul, kui seda otsustab ainult üks ühinev omavalitsusüksus.

§ 15

lg 2 järgi ei või moodustatud omavalitsusüksus osavalda lõpetada esimese ühinemisjärgse valimisperioodi jooksul, välja arvatud osavalla- või linnaosakogu taotlusel. Niisiis on taotlejatel võimalik tagada enda territooriumil osavalla moodustamine.

  1. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  2. Vabariigi Valitsuse
  3. juulil
  4. a määruse nr 126 „Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse
  5. aprilli
  6. a määruse 9

(16)9 5-17-24 nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4: „§ 1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine
(1)Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.
(2)Uue haldusüksuse nimeks määratakse Lääne-Harju vald. [---] § 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine
(1)Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Lääne-Harju valla piiriks on endise Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas. [---] §
  1. Vabariigi Valitsuse
  2. aprilli
  3. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine Vabariigi Valitsuse
  4. aprilli
  5. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut” muudetakse järgmiselt: 1) Harju maakonna linnade loetelust jäetakse välja sõna „Paldiski,”; 2) Harju maakonna valdade loetellu lisatakse sõna „Lääne-Harju,”; 3) Harju maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Keila,”, „Padise,” ja „Vasalemma,”.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  6. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse mh Padise valla ja Vasalemma valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III). I
  7. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
  8. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
  9. märtsi
  10. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. detsembri
  12. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).
  14. juulil
  15. a esitasid Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palusid tunnistada määruse PS §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohus jättis
  16. augusti
  17. a määrusega Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu
  18. juuli
  19. a taotluse käiguta, kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest 10
(16)10 5-17-24 ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Padise ja Vasalemma vallavolikogu oleksid Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.
  2. augustil 2017 võttis Padise Vallavolikogu vastu otsuse nr 245, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  3. juuli
  4. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 4 põhiseadusvastseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Padise Vallavolikogu
  5. augusti
  6. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 13-st Padise Vallavolikogu liikmest
  7. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  9. augustil 2017 võttis Vasalemma Vallavolikogu vastu otsuse nr 30, mille punkti 2 kohaselt täiendati
  10. juuli
  11. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 4 põhiseadusvastaseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Vasalemma Vallavolikogu
  12. augusti
  13. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Vasalemma Vallavolikogu liikmest
  14. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.
  15. Riigikohtule
  16. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiavad Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu, et määrus tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1, § 4 on vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158 tuleneva ärakuulamisõigusega.
  17. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotlus on lubatav. II
  18. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud haldusreformi seaduses (

§ 27

). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a

§ 24

lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

  1. detsembri
  2. a otsus asjas nr 341316).
  3. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316 haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes 11

(16)11 5-17-24 eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid. III
  1. Taotlejad leiavad, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad Padise ja Vasalemma valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotlejad märgivad, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning suunatud Padise, Vasalemma ja Keila valla ning Paldiski linna haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.
  2. Kolleegium märgib, et Padise ja Vasalemma valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise Padise, Vasalemma ja Keila valla ning Paldiski linna ühinemise teel, mistõttu Padise vald ja Vasalemma vald kui avalikõiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub taotlejatega, et määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotlejate enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust piiravaks saab pidada ka määruse § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Lääne-Harju vald, ning määruse § 2 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine piir ühinevate omavalitsusüksuste vahel. Piirang tuleneb ka määruse §st 4, mille järgi kustutatakse Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust Vasalemma ja Paldiski valla nimi ning lisatakse Lääne-Harju valla nimi. Kuna taotlejad põhjendavad määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.
  3. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.
  4. Vabariigi Valitsus algatas

§ 9

lõike 2 esimese lause alusel Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli

  1. jaanuari
  2. a seisuga Padise vallas 1740 ning Vasalemma vallas 2498 elanikku. Vabariigi Valitsus tegi Padise ja Vasalemma vallale ettepaneku ühineda 4906 elanikuga Keila valla, 3806 elanikuga Paldiski linna ja 9861 elanikuga Keila linnaga, mille tulemusel moodustunuks 22 811 elanikuga Lääne-Harju vald. Ühegi asjaomase omavalitsusüksuse kohta ei olnud valitsus teinud

§s 8 nimetatud määrust, ainsana ettepanekuga hõlmatud omavalitsusüksustest ületas Keila linn omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumit (5000 elanikku). Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

  1. Padise ja Vasalemma vallavolikogu ning Keila ja Paldiski linnavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused. Vabariigi Valitsus otsustas
  2. juulil
  3. a lõpetada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus Keila linna osas, kuid jätkata menetlust ülejäänud omavalitsusüksuse ühinemiseks ning võttis
  4. juulil
  5. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse 12

(16)12 5-17-24 korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised.
  1. Vabariigi Valitsus selgitas, et menetluse algatamine oli vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Padise, Vasalemma ning Keila valla ning Paldiski linna osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks.
  2. Määruse seletuskirja kohaselt arvestas Vabariigi Valitsus ettepaneku tegemisel Põhja-Eesti piirkondliku komisjoni soovitust, mis lähtus suuresti sellest, et Paldiski linn ning Keila, Vasalemma ja Padise vald olid edukalt pidanud ühinemisläbirääkimisi ja sõlminud esialgse ühinemislepingu, mille Keila Vallavolikogu ja Paldiski Linnavolikogu olid ka kinnitanud (vastavalt
  3. novembril ja
  4. detsembril 2016). Pärast Vasalemma ja Padise vallavolikogu keeldumist (vastavalt
  5. detsembril ja
  6. detsembril 2016) jättis ka Keila Vallavolikogu muudetud ühinemislepingu heaks kiitmata (Põhja-Eesti piirkondliku komisjoni
  7. jaanuari
  8. a protokoll nr 9, lk 3; määruse seletuskirja lkd 4–5). Esialgu hõlmas ettepanek ka Keila linna, kellele Keila vald oli korduvalt teinud ettepanekuid ühinemiseks, samuti olid vald ja linn varem edutult ühinemisläbirääkimisi pidanud (määruse seletuskirja lkd 3–4).
  9. Vabariigi Valitsus leidis määruse seletuskirjas, et Keila, Padise ja Vasalemma valla ning Paldiski linna ühinemine aitab saavutada haldusreformi eesmärke ja käsitles ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele (määruse seletuskirja lkd 15–20). Moodustataval vallal on suur maaala, mis hõlmab geograafiliselt (sood, metsad, mererannad) ja sotsiaal-majanduslikult (puhkealad, militaarobjektid, industriaalpiirkond, kaevandused) erinevaid piirkondi. Kuni Vasalemma vallani ulatub Tallinna linna lähivöönd (linnastu) (tööalane pendelränne vähemalt 31%), sealt edasi algab Tallinna linna siirdevöönd (pendelränne 16–30%). See hõlmab ka Paldiski linna, kus on suur kohapealne tööhõive (48%), kuid pendelränne Tallinna linnaga on suhteliselt väike (21,7%). Keila linna piirkonnas töötab palju Keila, Vasalemma ja Padise valla elanikke. Padise valla ja Paldiski linna lapsed käivad valdavalt kohalikes koolides, gümnaasiumis käivad Padise valla lapsed pigem Haapsalus või Noarootsis samuti Tallinnas. Vasalemma ja Keila vallast on suurem ränne Tallinna koolidesse, gümnaasiumi osas käivad Vasalemma lapsed rohkem Keila linnas. Moodustuvas vallas on head ühistranspordiühendused, v.a Padise valla ja Paldiski linna vahel. Transpordiühendused kulgevad radiaalselt Keila linnast Paldiski linna suunas ja Vasalemma-Rummu suunas, lisaks sellele Kloogarannast mööda rannaäärt Tallinnasse.
  10. Valitsus märkis, et piirkonnas on lisaks kahele tugevale
  11. tasandi teenusekeskusele (Keila ja Paldiski linnad) üks
  12. tasandi keskus Rummu alevikus, kuid ülejäänud keskused vastavad
  13. tasandi teenusekeskuse tunnustele. Valla keskus peaks olema vähemalt
  14. tasandi teenusekeskus. Keila ja Paldiski linn asuvad piirkonna äärealal ja valla keskosa küladest kaugel. Valitsus rõhutas, et kuna territoorium on suur, siis tuleb piirkonna terviklikuks kujundamiseks kasutada erinevaid kommunikatsiooni ja organisatsioonikorralduse mehhanisme. Oluline on välja kujundada baasteenuseid osutavate teenusekeskuste võrgustik hästi toimiva kommunikatsiooni- ja ühistranspordisüsteemiga ning selgelt eristuva strateegilise ja planeerimiskeskusega. Valla mitmekihilise detsentraliseeritud juhtimise korral on võimalik ühtlustada teenuste kvaliteeti ja laiendada teenuste valikut, samuti suurendada kodanike osalust teenuste väljakujundamisel, samas tsentraliseerida tugiteenuseid ja strateegilisi arendusteenuseid. Valitsus märkis, et ühinemisel on võimalik hariduse valdkonnas rakendada strateegilist planeerimist ja arendada sihipärase majanduspoliitika alusel ühiselt ettevõtlust.
  15. Padise Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et haldusreformi eesmärk on täidetud Padise valla haldusterritoriaalset korraldust muutmata, ühinemisel on 13
(16)13 5-17-24 negatiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning 96,1% küsitlusele vastanud elanikest (49% hääleõiguslikest) oli ühinemise vastu. Väga eripalgelise piirkonna ühinemisel tekivad probleemid ühtlase valitsemisega ja maalise taustaga ning keskusest kauge Padise vald muutub äärealaks.
  1. Ka Vasalemma Vallavolikogu esitas ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, milles leidis, et haldusreformi eesmärk on täidetud Vasalemma valla haldusterritoriaalset korraldust muutmata ja ühinemisel on negatiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Ühinemisel tekivad probleemid piirkonna valitsemisega ja ühtlase haldussuutlikkuse tagamisega, Vasalemma vald jääb suures vallas kõrvale ja selle elanike huvid kaitseta. On oht, et sulgetakse valla identiteedi jaoks oluline Vasalemma Põhikool.
  2. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogude arvamustes esitatud põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada, ning ühinemisel on positiivsem mõju kui asjaomaste omavalitsusüksuste iseseisvana jätkamisel. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Padise ja Vasalemma vallavolikogu negatiivsete arvamuste põhjendusi ning esitas oma seisukohad nende kohta (vt määruse seletuskirja lkd 23–30). Valitsus viitas KOÜS §le 4 ja märkis, et teenuste kättesaadavus ei vähene ja elanike elukvaliteet ei halvene, kuna teenuste kättesaadavus tuleb tagada kogu moodustuva valla territooriumil. Valitsus kordas varasemaid põhjendusi ühinemise mõju kohta teenuste osutamisele, haldussuutlikkusele ja ettevõtluskeskkonnale. Valitsus leidis, et ühinemisel võib vallal tänu strateegilisele juhtimisele ja ettevõtluspoliitikale tekkida suutlikkus pidurdada elanike arvu vähenemise trendi. Ühinenud vald suudab paremini arendada transporti ja kommunikatsiooni ning vallal on tugev positsioon läbirääkimistel Harjumaa transpordikeskuse ja riigistruktuuridega. Ühinenud vallas tuleks koole juhtida koolipiirkondade strateegilise koordineerimise kaudu, mis suurendab gümnaasiumi tõmmet ja vähendab perspektiivi, et koole on vaja sulgeda. Koolide sulgemise vajadus ei tulene mitte ühinemisest, vaid õpilaste arvu vähenemisest. Valitsus rõhutas veel kord, et erinevate strateegiate kaudu on pikemas perspektiivis võimalik kasutada valla kui terviku eeliseid ning detsentraliseeritud mudel ei eelda alati suurt füüsilist administratiivset keskust, vaid häid kommunikatsioone valla keskusesse.
  3. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas Padise ja Vasalemma valla ning Keila valla ja Paldiski linna ühinemise mõjusid ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning põhjendas, kuidas ühinemine aitab saavutada haldusreformi eesmärke. Vabariigi Valitsus hindas ka Padise ja Vasalemma vallavolikogu negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendusi ühinemise negatiivse mõju kohta ja leidis, et need ei ole piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada.
  4. Taotlejad on seisukohal, et Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmine oli vastuolus

§ga 9 põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Keila linna osas ja muutis üllatuslikult ühinemisettepaneku sisu. Kolleegium märgib, et seadus ei luba menetluse käigus ilma uut ettepanekut tegemata kaasata omavalitsusüksusi, kuid mõne omavalitsusüksuse väljajätmine ühendatavate omavalitsusüksuste ringist on võimalik.

§ 9

lõike 9 punkt 1 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse põhjendatuks lugemisel lõpetab Vabariigi Valitsus selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse. 70. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Valitsuse kaalutlusi ja põhjendusi ei muuda asjakohatuks ka see, et ettepaneku sisu menetluse 14

(16)14 5-17-24 jooksul muutus ning ära jäi esialgu planeeritud ühinemine Keila linnaga. Valitsus selgitas määruse seletuskirjas, et Padise, Vasalemma ja Keila valla ning Paldiski linna ühinemisel moodustuvas vallas aitavad haldusreformi eesmärke saavutada sobilikud juhtimismudelid ja strateegilised võtted. Ka Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemisel aluseks olnud eksperdihinnangus oldi seisukohal, et tugeva juhtimise ja arendustegevuse korral on moodustuval vallal ka ilma Keila linnata võimalik realiseerida piirkonna eeliseid ja saavutada haldusreformi eesmärke. Kolleegium rõhutab, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks või toonud kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  1. oktoobri
  2. a otsus asjas nr 51721/10, punkt 75; nr 51722/10, punkt 73; nr 51723/10, punkt 74).
  3. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Padise ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks nähtuvad määruse seletuskirjast, milles valitsus käsitles ka volikogude negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need ei olnud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukad. Asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, ei ole määrav, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang ühinemise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. oktoobri
  5. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; nr 51723/10, punktid 70 ja 73– 74).
  6. Kolleegiumi arvates ei anna asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne
  7. juulit 2017 kättesaadav, alust kahtluseks, et valitsus ei ole määruse seletuskirjas esitanud oma tegelikke kaalutlusi. Kõik määruse seletuskirjas toodud asjaolud, kaasa arvatud taotlejate negatiivsed arvamused, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse otsustamist. Õige on taotlejate väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperdihinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi tugines valitsuse hinnang ühinemise mõjudele. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus kõnealuse eksperdihinnangu lisanud ning selles ilmneb, et määruse seletuskirjas korratakse ulatuslikult eksperdihinnangus esitatud seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelikes kaalutlustes.
  8. Kolleegiumi hinnangul on põhjendatud Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.
  9. Taotlejad on seisukohal, et vaidlustatud määrus on vastuolus PS §s 158 tagatud omavalitsusüksuse ärakuulamisõigusega, kuna pärast Keila linna suhtes menetluse lõpetamist ei saanud Padise ja Vasalemma vald ega nende elanikud muutunud sisuga ühinemise kohta arvamust avaldada. Vastuolu PS §ga 158 tuleneb taotlejate hinnangul ka asjaolust, et valitsus on rikkunud

§ 9lõikest 2 ja lõike 9 punktist 2 koosmõjus tulenevat põhjendamiskohustust. Kolleegium 15

(16)15 5-17-24 leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Vabariigi Valitsus arvestas kooskõlas

§ 9

lõike 2 ja lõike 9 nõuetega taotlejate negatiivsete arvamustega, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 136). Kolleegium selgitab, et seadus ei nõua asjaomase omavalitsusüksuse arvamuse uut ärakuulamist ega omavalitsusüksuse elanike arvamuse väljaselgitamist juhul, kui valitsus lõpetab

§ 9

lõike 9 punkti 1 alusel menetluse mõne ettepanekuga hõlmatud omavalitsusüksuse suhtes. Kolleegium märgib siiski, et Padise, Vasalemma ja Keila vald ning Paldiski linn olid ilma Keila linna osaluseta sõlminud

  1. a lõpus esialgse ühinemislepingu, mille kohta olid omavalitsusüksuste elanikud arvamust avaldanud ning mõned volikogud olid ka lepingu kinnitanud.
  2. Vastuseks taotlejate seisukohale, et Vabariigi Valitsus on valdasid kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  3. oktoobri
  4. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).
  5. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Padise valla ja Vasalemma valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik 16

(16)16

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.