RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatam

) § 72 lg 1 ja § 72 lg 2 alusel, mis üksteist välistavad. Tõendeid koguti valikuliselt ja otsus tehti kaebaja seisukohti arvestamata. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõte ei sisalda tõendite loetelu ja süüteo toimepanemise aega. Kaebaja suhtes rikuti haldusmenetluse seaduse (HMS) § 37 lg 1 ja § 40 nõudeid ning otsustus on kaalutlemata. Tõendamata on kaebaja tahtlus jätta eelarve eelnõu esitamata. Vastustaja ei arvestanud, et kaebajal puudus eelarve aluseks olevate poliitiliste küsimuste ja seisukohtade iseseisva kujundamise pädevus. Kaebaja sai 23. detsembril 2014 korralduse koostada seadusele vastav valla eelarve projekt ja esitada see pärast pühi teisel tööpäeval kell 12.00, mida ta ka tegi.

§ 77

lg 2 järgi peatub distsiplinaarkaristuse määramise kuuekuulise tähtaja kulgemine ajaks, mil distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku avaliku võimu teostamise õigus on peatunud. See tähendab, et distsiplinaarkaristust ei saa määrata ajal, mil teenistussuhe on peatunud. Seda on korduvalt kinnitanud ka Riigikohus. Kaebaja viibis

1. jaanuarist 2015 haiguslehel ja sel ajal oli tema teenistussuhe peatunud.
2. Tartu Halduskohus rahuldas
3. veebruari
4. a otsusega kaebaja kaebuse ning tühistas Mäksa vallavanema
5. jaanuari
6. a käskkirja nr 18-1.2/4 ja jättis menetluskulud poolte kanda. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt on kaebaja teadlikult ja tahtlikult pannud toime teo, mis raskendas valla eelarve vastuvõtmist, kuna kaebaja viivitas eelarve eelnõu ja seletuskirja esitamisega. Kohus leidis siiski, et kaebaja suhtes rikuti

§ 75lg-t 1, kuna valitud distsiplinaarkaristus on rangem, kui see võinuks olla.

Kuigi vastustaja kaalutles karistuse määramist, võinuks kohaldada

§ 70p 1 alusel kergemat karistust – noomitust.

Kaebajat ei ole varem distsiplinaarkorras karistatud, rikkumine ei tekitanud ametiasutusele olulist varalist kahju, rikkumine ei tekitanud kahju ka kolmandatele isikutele ning pole oluliselt kahjustanud ametiasutuse mainet. Kuigi kaebaja tekitas vallale probleeme tähtajaks eelarve eelnõu ja seletuskirja esitamata jätmisega, pole tegemist ametiasutuse maine olulise kahjustamisega ja sellise teenistuskohustuste täitmise rikkumisega, mis toonuks kaasa raskema karistusliigi kui noomitus. Arvestades asjaolusid, kaebaja süülist käitumist, süü raskusastet ja tagajärgi, ei ole põhipalga vähendamine proportsionaalne karistus. Menetluskulude poolte kanda jätmise kohta märkis kohus, et rahuldab küll kaebuse vaidlustatud käskkirja tühistamise osas, kuid mitte kaebaja soovitud põhjendustel. Samuti nõustub kohus põhimõtteliselt vastustaja poolt distsiplinaarmenetluses välja toodud seisukohtadega, distsiplinaarmenetluse kokkuvõttega ja menetluse läbiviimisega. Kohus jätab kulud täielikult poolte endi kanda, kuna vallalt kaebaja kasuks menetluskulude väljamõistmine oleks antud juhul ebaõiglane (HKMS § 108 lg 11). 5. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtu 26. veebruari 2016. a otsusele apellatsioonkaebuse, milles palus muuta halduskohtu otsuse põhjendusi osas, milles kohus tuvastas kaebaja tahtliku teenistuskohustuse rikkumise. Käskkiri on õigustühine, sest anti välja ajal, kui kaebaja teenistussuhe ja distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg olid peatunud. 6. Vastustaja esitas vastuapellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 2

§ 77

lg 2 ei sätesta, et distsiplinaarkaristust ei ole võimalik määrata ajal, mil ametniku teenistussuhe on peatunud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

1. Kaebaja taotleb Riigikohtult ringkonnakohtu otsuse tühistamist, halduskohtu otsuse jõusse jätmist põhinõude rahuldamise osas, halduskohtu otsuse põhjenduste muutmist ja halduskohtu otsuse tühistamist osas, milles kohus jättis menetluskulud poolte endi kanda. Kassaator leiab, et endiselt on ebaselge, millal kaebaja rikkus oma teenistuskohustusi. Rikkumist ei olnud, sest kaebajal ei olnud võimalik esitada täiuslikku eelarve eelnõu, omamata vallavalitsuse seisukohti. Vastustaja ja kohtud jätsid kaalutlusreegleid rikkudes tähelepanuta kaebaja head teenistusalast käitumist iseloomustavad andmed. Kohtud ei võtnud arvesse menetlusvigu karistuse määramisel. Riigikohtu varasema praktika järgi ei saanud distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja välja anda ajal, mil ametniku teenistussuhe oli peatunud. Vaja on kontrollida, kas distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja väljaandmine teenistussuhte peatumise ajal on kooskõlas muutunud seadustega.
2. Vastustaja oma seisukohta ei esitanud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 10.
3. Vastustaja määras kaebajale
4. jaanuari
5. a käskkirjaga distsiplinaarkaristusena palga vähendamise 30% ulatuses neljaks kuuks. 10.
6. Kassaator väidab, et Riigikohtu varasema praktika järgi ei saanud distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja välja anda ajal, mil ametniku teenistussuhe oli peatunud, ja seetõttu on vaja 3

v.r alusel teenistuses olevale ametnikule ei saa distsiplinaarkaristust määrata ajal, mil tööleping või teenistussuhe on peatunud. Need seisukohad võeti küll ajal, mil töölepingu alusel töötavatele isikutele laienesid töölepingu seadus (TLS), mis kehtis 1. juulist 1992 kuni 1. juulini 2009, ja töötajate distsiplinaarvastutuse seadus (TDVS) ning ametnikele laienesid

v.r ja TDVS. Kuid kehtiva

§ 77

lg 2 sisu on selles osas, millel on praeguses asjas tähtsus, põhijoontes samasugune kui TDVS § 6 lg-s 3. 12.1.

§ 77

lg 1 sätestab: „Distsiplinaarkaristuse võib määrata kahe aasta jooksul distsiplinaarsüüteo toimepanemise päevast arvates, kuid hiljemalt kuue kuu möödumisel päevast, kui distsiplinaarsüüteost sai teada isik, kellele süüdlane teenistusalaselt allub.“

§ 77

lg 2 järgi peatub kuuekuulise tähtaja kulgemine ajaks, kui distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku avaliku võimu teostamise õigus oli

§ 83

alusel peatunud või kui samas asjas, kuid teise menetluse käigus on hindamisel asjaolud, millel on tähtsust distsiplinaarkaristuse määramisel. 12.2. Kolleegium käsitleb

§ 77

lg-t 2 vaid osas, mille järgi tähtaja kulgemine peatub ametniku avaliku võimu teostamise õiguse peatumise ajaks. Ei käsitleta juhtumeid, kui samas asjas, kuid teise menetluse käigus on hindamisel asjaolud, millel on tähtsust distsiplinaarkaristuse määramisel. 12.3.

§ 83

p 3 järgi peatub distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku avaliku võimu teostamise õigus ajutise töövõimetuse ajaks ravikindlustuse seaduse (RaKS) tähenduses. RaKS § 52 lg 1 ja lg 3 kohaselt on haigusleht üks töövõimetuslehe liikidest, mille alusel tõendatakse isiku ajutist töövõimetust. 13. Distsiplinaarkaristuse määramine on distsiplinaarvõimu teostamine. Distsiplinaarvõimu teostamine

§-ga 77 reguleeritud osas hõlmab distsiplinaarasja menetlust kuni karistamise käskkirja kättetoimetamiseni.

§ 77lg 2 ei hõlma distsiplinaarvõimu teostamist karistuse täitmisel.

14.1. Kolleegium on seisukohal, et

§ 77

lg-s 1 sätestatud tähtajad on materiaalõiguslikud tähtajad, täpsemalt distsiplinaarvõimu teostamise õigust (karistuse määramise õigust) lõpetavad tähtajad. Seega peaks olema materiaalõiguslik ja ametniku suhtes distsiplinaarvõimu teostamise õigust peatav ka kuuekuulise tähtaja peatumise regulatsioon, mis on sätestatud

§ 77lg-s 2 14.2.

Kuna

§ 77

lg 1 kõneleb distsiplinaarkaristuse määramise tähtaegadest ja sama paragrahvi lõige 2 nende tähtaegade peatumisest, siis on loogiline järeldada, et distsiplinaarkaristust on keelatud määrata (distsiplinaarvõimu teostada) mitte üksnes ajal, mil need tähtajad on möödunud, vaid ka ajal, mil distsiplinaarkaristuse määramise tähtaja kulgemine on peatunud. 15.1. Kolleegium näeb

§-s 77 sätestatud tähtaegade puhul analoogiat karistusseadustiku (KarS) §-ga 81 sätestatud süüteo (kuriteo ja väärteo) aegumistähtaegadega, mis on materiaalõiguslikud tähtajad. Hoolimata

§ 77lg 1 ning Kar

S § 81 lg-te 1 ja 3 sõnastuslikest erinevustest on sätete põhisisu ühesugune. Õigusliku regulatsiooni põhisisu ei muutu erinevaks selle tõttu, et üks seadus 4

-s puudub regulatsioon, mis näeks ette distsiplinaarkaristuse määramise ajal, mil avaliku võimu teostamine on

§ 83alusel peatunud.

Sellise regulatsiooni puudumisest tuleb järeldada, et distsiplinaarvõimu ei saa ametniku suhtes teostada ajal, mil tema avaliku võimu teostamise õigus oli

§ 83alusel peatunud.

16. Kolleegium näeb

§ 77

puhul analoogiat ka eraõiguslike õigust lõpetavate tähtaegadega, mis samuti on materiaalõiguslikud. Kolleegium peab siin silmas näiteks tehingu tühistamise tähtaegu ja lepingust taganemise tähtaegu (vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) §-d 99 ja 118). TsÜS § 99 lg 3 näeb eraldi ette tähtaegade peatumise. Analoogia nende eraõiguslike tähtaegadega seisneb selles, et

§ 77

lg 1 lõpetab distsiplinaarvõimu teostamise õiguse ja sama paragrahvi lõige 2 peatab distsiplinaarvõimu teostamise õiguse. 17. Kuna

§-s 77 sätestatud tähtaja ja selle peatumise puhul on tegemist materiaalõigusliku tähtajaga, siis ei ole selle sätte nõudeid eirates määratud distsiplinaarkaristuse puhul kohaldatav HMS § 58, mille järgi ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

1. Täiendavalt põhjendab kolleegium seisukohta, et distsiplinaarkaristust ei saa määrata ajal, mil ametniku avaliku võimu teostamise õigus on peatunud, järgmiselt. 19.1.
2. TDVS § 6 lg 3 kujunes töökoodeksi § 143 esimese lause ja selle rakenduspraktika põhjal. Töökoodeksi kuni TDVS jõustumiseni (
3. septembrini 1993) kehtinud § 143 esimene lause ütles, et distsiplinaarkaristuse saab määrata ühe kuu jooksul üleastumise avastamisest, arvestamata haiguse ja puhkuse aega. § 143 teine lause ütles, et karistust ei või määrata, kui üleastumise päevast on möödunud üle 6 kuu. 19.1.
4. Töökoodeksi § 143 esimest lauset tõlgendati selliselt, et haiguse ja puhkuse ajal ei saa määrata distsiplinaarkaristust. 19.2.
5. Erinevalt töökoodeksist sätestab TDVS § 6 lg 3 koos

v.r §-ga 108 distsiplinaarkaristuse määramise tähtaja kulgemise peatumise mitte üksnes haiguse ja puhkuse ajaks, vaid kõigiks juhtudeks, mil teenistussuhe on peatunud. Teenistussuhte peatumise all mõisteti ametniku ajutist vabanemist teenistusülesannete täitmisest ja ametiasutuse ajutist vabanemist kohustusest kindlustada 5

v.r § 107 lg 1). Teenistussuhte peatumisest räägiti TDVS-s ja

v.r-s seepärast, et

1. juulist 1992 kuni
2. juulini 2009 kehtinud TLS-s sätestas töölepingu peatumise, millele viitas TLS-st hiljem vastu võetud ja hiljem jõustunud TDVS § 6 lg
3. Erinevalt

v.r-st, mis rääkis teenistussuhte peatumisest, räägib 1. aprillil 2013 jõustunud

avaliku võimu teostamise õiguse peatumisest. Ametniku avaliku võimu teostamise õiguse peatumine tähendab ametniku ajutist vabanemist teenistusülesannete täitmise kohustusest ja õigusest teostada temale usaldatud avalikku võimu (

§ 82lg 1).

19.2.2. Õigusliku regulatsiooni põhisisu on aga erinevates seadustes ühesugune. Seda järeldust ei kõiguta ka see, et

§ 82

lg 2 järgi ei vabasta avaliku võimu teostamise õiguse peatumine ametnikku teenistuskohustuste täitmisest (vt ka käesoleva otsuse p 19.4). Oluline on praegu see, et karistuse määramise tähtaja kulgemise peatumine seostatakse just avaliku võimu teostamise peatumisega. 19.3. Vaatlusalused regulatsioonid on nendes seadustes kehtestatud õigussuhte mõlema poole huvides. Mõlemal poolel võib olla raskendatud või lausa võimatu töölepingu, teenistussuhte või avaliku võimu teostamise peatamise paljudel juhtudel (näiteks haiguse või vahi all viibimise ajal) teha menetlustoiminguid. Kolleegium arvab, et distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg ja selle kulgemise peatumine

§ 83

punktides 1 kuni 5 ning 7 ja 8 nimetatud ajaks kaitsevad siiski rohkem ametnikku kui õigussuhte nõrgemat poolt, vabastades ta distsiplinaarmenetluses osalemisest ajal, mil tema õiguste kasutamine on eelduslikult takistatud või raskendatud. Sellisena võtab tähtaja peatumise regulatsioon ametnikult hilisemates vaidlustes vajaduse tõendada, et ta osales menetluses, omamata piisavaid võimalusi esitada enda kaitseks väiteid ja hankida tõendeid. 19.4. Kolleegium märgib, et karistuse määramine ajal, mil ametnikul oli enda õigusi distsiplinaarmenetluses raske kaitsta ja seetõttu ka enda õiguste rikkumist hiljem kohtus raske tõendada, võib tekitada ametnikule eelduslikult raskemaid tagajärgi kui need, mis võivad tekkida avalik-õiguslikele tööandjatele (kohalikule omavalitsusele või riigile) süüteos tõepoolest süüdi oleva, kuid

§ 77

lg-s 1 sätestatud kuuekuulise tähtaja peatumise ajal

§ 87

alusel ametniku enda algatusel teenistusest vabastatud ametniku karistamata jätmisel. Selline teenistusest vabastamine ei välista hilisemat kahjunõuet isiku vastu ja tema süü tõendamist kahjunõude menetlemisel. Kolleegium juhib tähelepanu ka

§ 75

lg 10 esimesele lausele, milles sätestatakse: „Ametiasutuse vahetumine ei välista distsiplinaarkaristuse määramist teenistuskohustuse rikkumise eest, mis pandi toime teises ametiasutuses.“ 19.5. Kolleegium mõistab ajaloolist tõlgendust järgides

§ 77

lg-t 2 seepärast selliselt, et distsiplinaarsüüteo toimepanemises kahtlustatava ametniku suhtes ei tohi distsiplinaarvõimu kasutada, kui avaliku võimu teostamine on peatunud. 19.6.

1. Seda järeldust kinnitab ka see, et
2. aprillil 2013 jõustunud avaliku teenistuse seadusesse on erinevalt TDVS-st, TLS-st ja

v.r-st lülitatud veel sätteid, mille eesmärk on ametniku vabastamine menetlustoimingute tegemisest ajal, mil avaliku võimu teostamise õigus on peatunud. 19.6.2. Nimelt sätestavad

§ 72

lg 5 ning § 73 lg-d 3, 7, 8 ja 9 menetlustähtajad üksikute menetlustoimingute tegemiseks, mida arvutatakse tööpäevades. Need tähtajad on sätestatud ametnikule kirjaliku seletuse andmiseks, arvamuse ja vastuväidete esitamiseks distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kohta. On mõistlik eeldada, et silmas peetakse päevi, mil ametnik on kohustatud täitma teenistusülesandeid ning seega on ta ka kättesaadav distsiplinaarmenetluses ja suuteline selles osalema. 6

§ 73

lg-s 9 sätestatud õigus tutvuda distsiplinaarmenetluse materjalidega menetluse igas etapis ja esitada kogu menetluse jooksul asjasse puutuvaid taotlusi. 20. Ehkki kolleegium mõistab distsiplinaarkaristuse määramise all distsiplinaarasja kogu menetlust (vt käesoleva otsuse p 13), ei saa eelnevast teha järeldust, et

§ 83

alusel ametniku avaliku võimu teostamise õiguse peatumise ajal ei tohi distsiplinaarvõimu omav isik teha ühtki menetlustoimingut. Kolleegium on seisukohal, et puuduvad õiguslikud takistused kuulata üle tunnistajaid, korraldada revisjone, ekspertiise ja teha muid toiminguid, milles ei osale distsiplinaarsüüteos kahtlustatav ametnik. 21. Distsiplinaarkaristuse määramise tähtaja peatumise seostamise otstarbekus avaliku võimu teostamise peatumisega on kolleegiumi jaoks siiski mõnel juhul küsitav.

§ 82

lg 2 kohaselt ei vabasta avaliku võimu teostamise õiguse peatumine ametnikku teenistuskohustuste täitmisest. Seetõttu ei ole takistusi distsiplinaarmenetluse ajaks

§ 83

p 6 alusel teenistusest kõrvaldatud ametnikule jätta ülesandeid, mis pole seotud avaliku võimu teostamisega, või panna talle kohustus viibida teatud ajal teenistuskohal.

§ 82

lg 2 kohaldamisel on distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud ametnik distsiplinaarmenetluse toiminguteks kättesaadav.

1. Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse ja tühistab ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punktid 2, 3 ja 4 ning jätab resolutsiooni punkti 1 muutmata. Jõusse jääb halduskohtu otsus, mille põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega. Kolleegium tühistab halduskohtu otsuse resolutsiooni menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas.
2. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 4 alusel muudab Riigikohus menetluskulude jaotust. Olukorras, kus kaebus tuleb tervikuna rahuldada seetõttu, et karistus määrati ajal, mil karistust ei tohtinud määrata, ning kaebaja on juba halduskohtule esitatud kaebuses selgelt väitnud, et talle ei saanud haiguslehel viibimise ajal karistust määrata, ei ole põhjendatud halduskohtu seisukoht, et vastustajalt kulude väljamõistmine oleks ebaõiglane. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja kantud menetluskulud esimese astme kohtus olid 765 eurot (riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 750 eurot). Ringkonnakohtus olid kaebaja kantud menetluskulud 699 eurot (riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 684 eurot). Riigikohtus tasus kaebaja menetluskuludena kautsjoni 25 eurot. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kolleegiumi hinnangul on kaebaja õigusabikulude suurus põhjendatud, mistõttu tuleb need täies ulatuses vastustajalt välja mõista. Seega mõistab kolleegium vastustajalt kaebaja kasuks menetluskuludena välja 1489 eurot. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada.
3. Kaebaja on kassatsioonkaebuses taotlenud, et Riigikohtu lahendi avaldamisel asendataks tema nimi initsiaalidega. Kolleegium leiab, et taotlus tuleb HKMS § 175 lg 3 alusel rahuldada. (allkirjastatud digitaalselt) 7