3-15-1406/26

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht

1. juuni 2016, Pärnu Haldusasja number 3-15-1406 Haldusasi R. H kaebus Mustjala Vallavolikogu 24.04.2015 otsuse nr 19 tühistamise nõudes Asja läbivaatamise kuupäev Kohtuistung,
2. mai 2016 Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebuse esitaja – R. H; RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 07.06.
3. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil. Vastustaja – Mustjala vald, volitatud esindaja Ilmar Pungar ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
4. Mustjala Vallavolikogu võttis 24.04.2015 vastu otsuse nr 19 „Panga küla Seebilõuka detailplaneeringu kehtestamine“, millega kehtestas Mustjala vallas Panga külas asuva Seebilõuka kinnistu detailplaneeringu. Ühtlasi toodi välja ka detailplaneeringu eesmärk ning märgiti, et detailplaneering on üldplaneeringut muutev (punkt 1). Nähtuvalt sama haldusakti punktist 2 otsustati kanda Mustjala Vallavolikogu 29.04.2011 otsusega nr 14 kehtestatud Mustjala valla Külade üldplaneeringusse sisse vastavad muudatused seoses planeeringualal ehituskeeluvööndi vähendamise, supelranna kavandamise ja Seebilõuka sadama krundi maakasutuse osas puhkealast (P2) sadamate ja nende laiendamiseks ning teenindamiseks vajalikuks alaks (T1).
5. R. H esitas 03.06.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse Mustjala Vallavolikogu 24.04.2015 otsuse „Panga küla Seebilõuka detailplaneeringu kehtestamine“ nr 19 tühistamiseks (tl 5-6).
6. Tallinna Halduskohtu 17.07.2015 määrusega jäeti kaebus käiguta. Kaebaja pidi selgitama eelkõige seda, millal ta oli vaidlustatavast haldusaktist teada saanud (tl 24). R. H vastas eelnimetatud määrusele 29.07.2015 ja selgitas, et detailplaneeringu kehtestamisest teatati vallavalitsuse 06.05.2015 kirjaga ning esitas selle ühtlasi ka oma vastuse lisana (tl 27-30).
7. Tallinna Halduskohtu 03.08.2015 määrusega võeti kaebus menetlusse (tl 31) ja 23.03.2016 määrusega määrati kindlaks kohtuistungi toimumise aeg (tl 75). KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
8. Kaebaja selgitab, et vaidlustatud Seebilõuka detailplaneeringu (edaspidi ka detailplaneeringu) kehtestamise otsusele eelnes 30.08.2013 otsus nr 15 „Panga küla Seebilõuka detailplaneeringu algatamine ja selle keskkonnamõju strateegilise hindamise mittealgatamine“. Detailplaneeringu tellijaks oli Panga Küla Kalameeste ja Pärandkultuuri Selts. Selle planeeritava alaga piirneb kaebajale kuuluv Suurekivi kinnistu. Detailplaneeringust teatati kaebajale samal päeval kui volikogu oli selle heaks kiitnud, seega enam kui aasta detailplaneeringu algatamisest hiljem. Kaebajat isegi ei informeeritud detailplaneeringu algatamisest ega projekteerimise käigust, rääkimata kaasamisest.
9. Detailplaneeringu kohaselt on alal kehtiv üldplaneering, mille alusel on ette nähtud ajaloolise (enne
10. aastat olnud) paadisilla taastamine, mida kasutatakse tänaseni. Kaebaja leiab, et taastada saab ja tohib ikkagi ainult meres olevat sadamat, kuna see on üldplaneeringuga määratud sadama asukoht. Osaühing Klotoid poolt projekteeritud maasisene sadam on juba uus sadam, mida üldplaneeringus pole ning mis nõuab igal juhul üldplaneeringu muutmist. Üldplaneeringu muutmise korral on vajalik keskkonnamõju strateegiline hindamine.
11. Projekti järgselt soovitakse 100 meetri ulatuses kaldavall eemaldada ja seda just kaebaja kinnistu kohalt. Tulevikus ujutab iga mereveetaseme tõus koos kerge tormilainega kaldaala üle. Kuna vallitagune ala on suhteliselt tasane, siis merevesi ujutab üle nii maantee kui ka kaebaja kinnistu merepoolse osa, mis algab napilt 50 m mererannast eemal.
12. Detailplaneeringu algatamise otsus räägib sadama taastamisest, samas projekteeritakse hoopis uus sadam ning öeldakse vaid, et üldplaneeringut tuleb muuta. Kaebaja arvates nõuab sadama projekteerimine erialaseid teadmisi, kuid osaühing Klotoid joonistas täpselt sellise augu kui MTÜ soovis. Arendajate jaoks on see üks projekt paljudest, kuid kaebajale on see esivanemate elukoht. Riik andis 7,0 ha suuruse kaldaäärse ala valla munitsipaalomandisse puhkemaana, mitte tootmismaaks, milleks vald selle oma tegutsemisega muudab. Mustjala Vallavolikogu on Seebilõuka detailplaneeringu menetlemisel eksinud nii seaduste kui ka enda poolt vastu võetud detailplaneeringu algatamise otsuse vastu.
13. Kohtuistungil selgitas kaebaja, et detailplaneeringu menetluses tehtud eeltöö ei ole piisav ning vastustajal tulnuks teha põhjalikud uuringud, mis selgitavad välja, kas kaldavalli osaline eemaldamine võib kaasa tuua üleujutusohu või mitte. Kaebaja hinnangul ei ole välistatud, et kaldavalli eemaldamisega ujutab meri tormi ajal tema kinnistu üle, kaldavalli hilisemat taastamist ei pea ta võimalikuks. Kaebaja leiab, et detailplaneeringu kehtestamise ning sadama rajamisega väheneb tema kinnistu väärtus. Kaebaja ei ole sadama vastu, kuid on seisukohal, et see võiks olla mõnes teises kohas (kohtuistungi protokoll, tl 89-90). 2 VASTUSTAJA SEISUKOHT
14. Mustjala vald selgitab, et Panga küla kinnistu, registriosa nr 4005834, katastritunnus 48301:006:0516, pindala 7,0 ha, sihtotstarve - üldkasutatav maa, on Mustjala valla munitsipaalomandis. Vallavalitsus on 20.09.2013 kirjaga nr 7-1.2/323 teavitanud R. Ht, et vallavolikogu on 30.08.2013 otsusega nr 15 algatanud Mustjala vallas Panga külas Seebilõuka detailplaneeringu ja jätnud algatamata selle keskkonnamõju strateegilise hindamise. Seega ei ole piiratud kaebaja kui naaberkinnisasja omaniku võimalust planeeringuprotsessis osaleda.
15. Kuigi tegemist on üldplaneeringu muutmisega, ei ole tegemist keskkonnamõju strateegiline hindamise kohustuse, vaid selle vajalikkuse kaalutlemise kohustusega. Kui ajaloolise väikesadama ehitamine toimub maismaale selle süvendamise ja lainemurdja rajamise teel, tuleb ehitusprojektile teostada keskkonnamõjude hinnang. Keskkonnaamet kui keskkonnamõju strateegilise hindamise kontrollorgan on 17.06.2014 kirjaga nr HLS 6-5/14/11745-4 detailplaneeringu kooskõlastanud ja 12.12.2014 kirjaga nr HLS 14-9/14/23995-2 andnud nõusoleku ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Üldplaneeringuga asendati puhkealale lubatud paadisild väikesadamaga, kuna asukoht on põhjatuultele avatud ja paadisilla rajamine oleks ehituslikult keeruline ning selle kasutamine riskantne. Seetõttu otsustati sadamakaid rajada rannavalli tagusele maa-alale süvendamise teel. Lähtuvalt paadisilla asendamisest väikesadamaga tehakse detailplaneeringusse ettepaneku üldplaneeringu muutmiseks Seebilõuka sadama krundi osas P2-st T1-ks, mis üldplaneeringu mõistes on sadamate ja nende laiendamiseks ning teenindamiseks vajalik ala. Tegemist ei ole suurema ohu kujundamisega, vaid üldplaneeringus lubatud sihtotstarbe täpsustamisega. Detailplaneeringu tugiplaanil on näha, et rannavalli kõrgus on ca 2 meetrit merepinnast, planeeritava sadamakai alal ca 1 meeter. Ehitusprojektiga on võimalik sadamakai ja sissesõidutee ehitamisel saadav pinnas kasutada karjääri aluse pinna taastamiseks endisele kõrgusele. Detailplaneeringu eesmärgiks on ajaloolise väikesadama taastamine maismaale sadamabasseini ja sildumiskai rajamise, sadamakaile juurdepääsuks rannavalli avamise ning väikesadama ja sellele juurdepääsu kindlustamiseks vajaliku lainemurdja rajamise teel, samuti faarvaatri korrastamine ja väikesadama teenindamiseks vajalikele ehitistele asukohtade ning projekteerimistingimuste määramine. Eesmärgiks on ka supluskoha, telkimiskoha, külaväljaku asukohtade ja nende juurde vajalike ehitiste asukohtade ning projekteerimistingimuste-, samuti sihtotstarvete määramine ning ehituskeeluvööndi vähendamine Seebilõuka sadama krundi kogu ulatuses, samuti Seebilõuka krundil planeeritud külaplatsi ehitiste (laululava, kuivkäimlad, lipuvardad, kiiged, lõkkeplats) ning supelranna ja haagissuvilate parkla käimlate ulatuses.
16. Detailplaneering on üldplaneeringut muutev kuna toimub ehituskeeluvööndi vähendamine ja paadisilla asemel rajatakse väikesadam. Vastustaja on seisukohal, et planeeringuala korrastamine on väärtusliku maastiku huvides ja teenib igakülgselt Külade üldplaneeringus ja Saare maakonna teemaplaneeringus määratud kui väärtusliku maastikuga puhkeala või turismi sihtkoha eesmärke. Lisaks asub maakonna teemaplaneeringu kohaselt Seebilõuka maaüksus rohevõrgustiku koridori (ranna piiranguvööndi) alal, kus puhkealade kasutamine tuleb korraldada nii, et looduskeskkond ei saaks kahjustatud. Keskkonnaamet on 12.12.2014 kirjaga nr HLS 14-9/14/23995-2 andnud lõppotsusena oma seisukoha, lähtudes kirjas toodud kaalutlustest, LKS §-s 40 sätestatust ja arvestades planeeritava ala looduslike tingimustega.
17. Keskkonnaamet andis nõusoleku ranna ehituskeeluvööndi vähendamiseks Seebilõuka detailplaneeringu alusel moodustatava Seebilõuka sadama krundi kogu ulatuses ja krundil planeeritud külaplatsi ehitiste (laululava, kuivkäimlad, lipuvardad, kiiged, lõkkeplats) ning supelranna ja haagissuvilate parkla käimlate ulatuses vastavalt detailplaneeringu põhijoonisel toodud tingmärgile. Keskkonnaamet on leidnud, et kuigi planeeringu tegevus kahjustab vähesel 3 määral ala looduslikke kooslusi, siis ei ole see mõju oluline, sest piirkonna puhul on tegu tugeva inimmõju alaga - seal on asunud kunagine kruusakarjäär ja asub aktiivselt kasutatav lautrikoht. Samuti leidis Keskkonnaamet, et tegevus ei lähe vastuollu kehtiva Külade üldplaneeringu ega Saare maakonna teemaplaneeringuga. Kuna tegemist on avalikult kasutatava alaga, siis juurdepääs rannale on ööpäevaringne. Planeeritud avaliku kasutusega Seebilõuka kinnistut läbiv tee asub planeeritavast supelranna alast ca 70 m kaugusel, seega ei ole mõttekas hakata rajama supelrannani eraldi juurdepääsuteed või kergliiklusteed. Planeeringuga on kavandatud säilitada maa-ala looduslikkus ja seega on kavandatud juurdepääs(ud) supelrannani jalgsi mööda olemasolevaid pinnasradu. Mootorsõidukitega saab liigelda vaid kavandatud avaliku kasutusega teedel ja parklates. See ei ole avaliku kasutusega tee. Sadama ala on turvalisuse tagamise ja valve korraldamise huvides vajalik piirata aiaga ning avalikku kasutust ega läbipääsu läbi sadama territooriumi mõeldud ei ole. Läbi sadama territooriumi ei ole võimalik kavandada jalakäijate juurdepääsu ranna-alale. Küll on aga võimalik kasutada sadama alast väljapoole jäävaid pinnasradu. Kohalike elanike ja turistide jalgsi liikumine randa minekuks ei ole seega takistatud. Detailplaneeringu seletuskirja on parandatud, et oleks kõigile üheselt mõistetav teede, parklate ja planeeringuala avaliku kasutamise võimalus.
18. Kohtuistungil jäi vastustaja oma varasemate kirjalike seisukohtade juurde ning rõhutas veelkord, et detailplaneeringu kehtestamisega kaasneb üksnes sadama rajamise võimalus, mitte aga kohustus. Nimetatud asukoht on kohalike elanike arvates ainuke ja õige, kuna nii ühel kui teisel pool läheb meri madalamaks. Täpsemad tehnilised lahendused selguvad projekteerimise käigus ning pärast projekti koostamist tuleb see niikuinii üle vaadata. Ka keskkonnamõjude hindamine on detailplaneeringusse sisse kirjutatud. Vastustaja selgitas, et analoogses sadamas on lainemurdja tormile vastu pidanud (kohtuistungi protokoll, tl 89-90). KOHTU PÕHJENDUSED
19. Kohus, analüüsinud poolte argumente ja esitatud tõendeid kogumis ning vastastikuses seoses, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohus põhjendab seda järgmiselt.
20. Käesoleva haldusasja raames on kaebaja vaidlustanud Mustjala Vallavolikogu 24.04.2015 otsuse nr 19 „Panga küla Seebilõuka detailplaneeringu kehtestamine“ ning taotlenud selle tühistamist. Nimetatud detailplaneeringu eesmärgiks on ajaloolise väikesadama taastamine, mis seisneb maismaale sadamabasseini ja sildumiskai rajamises, sadamakaile juurdepääsuks rannavalli avamises ning väikesadama ja selle juurdepääsu kindlustamiseks vajaliku lainemurdja rajamises. Arvestades asjaolu, et sellega vähendatakse ka ehituskeeluvööndit ning paadisilla asemele rajatakse väikesadam, on tegemist üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga.
21. Kaebaja on seisukohal, et nimetatud otsus rikub tema subjektiivseid õigusi. Kaebusest ja vallale esitatud vastuväidetest võib järeldada, et eelkõige esineb kaebaja hinnangul oht tema omandile, sest kaldavalli osalise eemaldamisega võib kaasneda üleujutus ning merevaate minetamise või vähenemisega võib kahaneda ka kinnisasja väärtus. Ühtlasi on kaebaja seisukohal, et haldusorgan ei ole planeeringumenetluses järginud olulisi haldusmenetluse põhimõtteid. Kaebaja hinnangul on vastustaja jätnud keskkonnamõju strateegilise hindamise põhjendamatult algatamata. Ka kohtuistungil rõhutas kaebaja, et kogu detailplaneeringut puudutava menetluse kestel on eeltöö olnud puudulik. Seejuures on kaebaja teinud vastustajale etteheiteid seonduvalt Mustjala Vallavolikogu 30.08.2013 otsuse nr 15 „Panga küla Seebilõuka detailplaneeringu algatamine ja selle keskkonnamõju strateegilise hindamise mittealgatamine“ vastuvõtmisega, kuid käesoleva vaidluse esemeks see siiski ei ole. 30.08.2013 otsuse vaidlustamine oleks võinud osutuda ka kaebetähtaja ületamise tõttu suhteliselt perspektiivituks, kuid see on eraldi teema. R. H on küll 4 väitnud, et teda teavitati detailplaneeringu algatamisest enam kui aasta aega hiljem, kuid vastustaja esitas haldusasja materjalide juurde 20.09.2013 kirja, millega informeeriti kaebajat vallavolikogu 30.08.2013 otsuse vastuvõtmisest (tl 42-43). Kaebaja omakorda on väitnud, et ta ei ole seda kirja kätte saanud. Samas ei ole see käesoleval ajal enam kuigi tähenduslik, sest nähtuvalt 29.07.2015 esitatud kaebuse täpsustustest (tl 27) ja sellele lisatud 22.12.2014 e-kirjast Mustjala Vallavalitsusele (tl 28), on ta hiljemalt
22. aasta novembrist-detsembrist detailplaneeringu kavandamisest teadlik olnud, kuid vallavolikogu 30.08.2013 otsust ei ole vaidlustatud.
23. Käesolevas haldusasja raames on vaidlustatud Mustjala Vallavolikogu 24.04.2015 otsuse nr 19 õiguspärasuse küsimust. Detailplaneeringute kehtestamisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalutlusruum ning seega tuleb analüüsida ja hinnata eelkõige haldusakti nõuetekohasust haldusmenetluse seaduse §-s 54 sätestatud eelduste kontekstis. Haldusmenetluse seaduse § 54 kohaselt on õiguspärase haldusaktiga tegemist siis, kui see on antud pädeva haldusorgani poolt selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HKMS § 158 lg 3 sätestab samuti, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist. Kohus ei saa asuda haldusorgani asemele ning teostada kaalutuslõigust haldusorgani eest. Seega saab halduskohus kohtumenetluses vaid kontrollida ja hinnata, kas haldusorganipoolne kaalutlusõiguse teostamine on toimunud õiguspäraselt ning põhilisi kaalutlusreegleid järgides. Seonduvalt vastustaja pädevuse, vaidlustatud haldusakti vorminõuete ning haldusaktis välja toodud õiguslike alustega ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust olnud.
24. Üldjuhul ei saa kohus hinnata ka planeerimisotsustuste otstarbekuse küsimust. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud riivavad, on oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma eelkõige õiguslike hüvede õiglase kaalumise kontrollimist. Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt peab haldusorgan otsuse langetamisel kaalutlusõigust teostama kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Riigikohtu 20.03.2014 otsuses (p 19) on seonduvalt eelnimetatuga selgitatud, et otsustus selle üle, milline asjassepuutuvatest ja kaitsmist väärivatest õigustest ja huvidest on kaalukam, on halduse kaalutlusõiguse tuum. Sellise kaalumisotsuse tegemise pädevus on täitevvõimul, mitte kohtul. Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga. Antud juhul selliseid asjaolusid ei ilmne. Vastustaja poolt väljatoodud kaalutlusi ei saa asjakohatuks pidada. Kuivõrd kohtu hinnangul on haldusorgan piisava põhjalikkusega kaalunud nii avalikkuse huvi kui ka kaebaja õiguste võimalikku riivet ning kohus peab neid üldjoontes asjakohaseks, ei ole nende kordamine lähtuvalt HKMS § 165 lõikest 2 käesolevas otsuses vajalik, sest kaebus jääb rahuldamata.
25. Nii haldusorganile esitatud seisukohtadest kui ka kohtule esitatud kaebusest võib järeldada, et kaebaja sooviks on olemasoleva keskkonna (kaldavall, vaade jne) säilimine. Kohus selgitab, et miljöö ja olemasoleva keskkonna säilimine iseenesest pole subjektiivsete õigustena kaitstavad väärtused (Vt ka Riigikohtu lahend nr 3-3-1-29-10, p 22). Olemasolev olustik iseenesest ei tekita kaebajale abstraktset kaitstavat usaldust, et kord kindlaks määratud tingimused säiliksid muutumatuna. Isikul tuleb leppida võimalusega, et teda ümbritsev elukeskkond võib muutuda (Vt ka Riigikohtu lahend nr 3-3-1-12-07 p 13). Rajatava sadama konkreetse asukoha väljaselgitamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus.
26. Käesolevas haldusasjas esitatud materjalidest nähtub selgelt, et vaidlusaluse haldusaktiga seotud planeeringumenetluses on ärakuulamisõigus olnud tagatud. Haldusorgan on põhjalikult analüüsinud kaebaja esitatud vastuväiteid ning neid mitmest eri aspektist kaalunud. Kohtu hinnangul ei ole 5 vastustaja rikkunud ka uurimispõhimõtet. Kõik detailplaneeringu kehtestamisel tähtsust omavad asjaolud on välja selgitatud ning käesoleva menetluse vältel ei ole ilmnenud, et uurimispõhimõtte järgimine oleks olnud pelgalt formaalne.
27. Eeltoodust tulenevalt on kohus seisukohal, et käesoleva haldusasja raames vaidlustatud haldusakti puhul on haldusmenetluse seaduse nõuded täidetud. Vastustaja ei ole haldusmenetluse olulisi põhimõtteid eiranud. Tegemist on põhjaliku haldusaktiga, milles on esitatud olulised asjaolud ning eelnev menetluse käik, samuti on toodud välja kaebaja poolt menetluse käigus esitatud vastuväited ning haldusorgani sellekohased seisukohad. Vaidlustatud haldusaktis on põhjalikult motiveeritud, miks detailplaneeringu kehtestamine on vajalik ning millistele põhjendustele ning kaalutlustele tuginedes ei saa kaebaja seisukohti arvestada. Kohtule ei nähtu, et haldusorgan oleks teinud olulisi kaalumisvigu. Isegi juhul, kui mõnda haldusorgani argumenti võiks käsitada vaieldavana, ei ole haldusakti tühistamiseks alust. Seejuures arvestab kohus ka asjaoluga, et detailplaneeringu lahenduse on kooskõlastanud Keskkonnaamet ja mitmed teised riigiasutused. Vastav loetelu on vaidlustatud haldusakti kaheksandal leheküljel. Mis puutub aga konkreetsetesse ehitustehnilistesse lahendustesse, siis need selguvad hiljem ja ei mõjuta detailplaneeringu kehtestamise otsuse õiguspärasuse küsimust.
28. Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg-s 1 on sätestatud, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud juhul on otsus kaebuse esitaja kahjuks, kuid vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Seega jäävad menetlusosaliste võimalikud menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Enno Loonurm Kohtunik Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2017 kohtuotsuse RESOLUTSIOON:
29. Jätta R. H apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07 juuni 2016 otsus haldusasjas nr 3-15-1406 muutmata.
30. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda. Riigikohtu 11.12.2017 kohtumääruse RESOLUTSIOON: Jätta R. H kassatsioonkaebus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 219 lg 6 alusel menetlusse võtmata. Tasutud kautsjon arvata HKMS § 107 lg 4 alusel riigituludesse. 6