RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 51743 8. mai 2018 Eesistuj

) § 2 lg 2 osas, milles see võimaldab maa- ja halduskohtu kohtunike ametipalka võrreldes eelmise aasta ametipalgaga vähendada.

1. Kohtuasja aluseks olid viie Tartu Maakohtu kohtuniku kaebused justiitsministri käskkirja peale, millega minister kinnitas alates
2. aprillist 2016 esimese astme kohtunike palgaks 3437 eurot 46 senti, ja kaheksa Tartu Maakohtu kohtuniku kaebused Tartu Maakohtu esimehe käskkirja peale määrata alates
3. augustist 2016 Tartu Maakohtu kohtunike palgaks 3437 eurot 46 senti. Kaebajad leidsid, et käskkirjad tuginesid palga määramise aluseks olnud kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse väärale tõlgendusele, mille tulemusena nende palk vähenes võrreldes eelneva aasta 3444 euro 22 sendi suuruse palgaga. Kaebajate põhiväide oli, et seaduse kohaselt tuleb igal aastal palgaarvutuse aluseks võtta eelneva aasta tegelik palk ja korrutada see läbi vastava aasta kohta arvutatud indeksiga (

§ 21

), mitte aga korrutada igal aastal uuesti kõrgeimat palgamäära (

§ 2

lg 1 kohaselt 5200 eurot) läbi vastava aasta indeksi ja kohtunike ametipalga koefitsiendiga (

§ 3lg 16 kohaselt 0,65).

Lisaks väitsid nad, et kui seadust on õigesti tõlgendatud, siis on see vastuolus PS §ga 12 koostoimes PS §ga 32 ja tuleb jätta kohaldamata, kuna see kohtleb põhjendamatult ebavõrdselt ametis olevaid kohtunikke võrreldes pensioneerunud kohtunikega, kelle puhul indekseeritakse nende eelmise aasta pensioni, mitte algset pensioni. Kaebajad nõudsid, et kohus käskkirjad tühistaks ja kohustaks justiitsministrit kinnitama

1. aprillist kuni
2. juulini 2016 ja Tartu Maakohtu esimeest alates
3. augustist 2016 kaebajate palgaks 3502 eurot 77 senti kuus.
4. Tartu Halduskohus jättis kaebused rahuldamata. Kaheksa kaebajat esitasid apellatsioonkaebused, milles nad jäid oma varasemate seisukohtade juurde. Vastustajad vaidlesid kaebustele vastu. 5-17-43
5. Tartu Ringkonnakohus rahuldas
6. detsembri
7. a otsusega kaebused osaliselt, tühistas käskkirjad ja kohustas nende andjaid kinnitama vaidlusalustel perioodidel palgaks 3444 eurot 22 senti ehk jätkama kaebajatele varasema palga maksmist. Otsus saabus Riigikohtusse
8. detsembril
9. TARTU RINGKONNAKOHTU OTSUS
10. Ringkonnakohtu hinnangul oli käskkirjades määratud palk arvutatud kooskõlas

§ga 1, § 2 lgtega 1 ja 2 ning § 3 lgga

1. Neid sätteid tuli tõlgendada nii, et maa- ja halduskohtunike palkade määramiseks tuleb iga kalendriaasta
2. aprilliks korrutada kõrgeim palgamäär (§ 2 lg 1) vastava aasta kõrgeima palgamäära indeksiga (§ 2 lg 2) ja kohtunike ametipalga koefitsiendiga (§ 3 lg 16), kusjuures igal aastal on ainsaks muutujaks kõrgeima palgamäära indeks. Sellist tõlgendust toetavad seaduse eelnõu arutelul väljendatud selgitused (369 SE, Riigikogu XI koosseis, esimese lugemise stenogramm), et uus süsteem ankurdab palgad ühe konkreetse näitaja ümber aastateks paigale, et palk hakkab ühiskonnas toimuvate suuremate muudatustega mõõdukalt kaasas käima ja et see võib indekseerimise tulemusena ka langeda. Samal viisil on neid norme sisustanud ka Riigikohtu üldkogu (vt
3. juuni
4. a otsus asjas nr 341114, p 132) ja see seisukoht on teistele kohtutele siduv. Kaebused oleks seetõttu tulnud jätta rahuldamata, v.a regulatsiooni põhiseadusevastasuse korral.
5. Regulatsiooni põhiseadusele vastavuse hindamisel olid asjassepuutuvad sätted

§ 1ja § 2 lg 2.

Kaebajate nõude täielikku rahuldamist takistas

§ 1

osas, milles see ei võimaldanud maa- ja halduskohtu kohtunike palga määramisel korrutada eelneva aasta indekseeritud kõrgeimat palgamäära (§ 2 lg 1 kohane summa korrutatuna eelneva aasta kõrgeima palgamäära indeksiga) vastava aasta kõrgeima palgamäära indeksi (§ 2 lg 2) ja kohtunike ametipalga koefitsiendiga (§ 3 lg 16). Nõude osalist rahuldamist ehk vastustajate kohustamist jätkama varasema, kuni 30. märtsini 2016 tasutud palga maksmist takistas

§ 2

lg 2 osas, milles see võimaldas maa- ja halduskohtunike palka võrreldes eelmise aasta palgaga vähendada.

1. Mis puudutab kaebajate väidet võrdsuspõhiõiguse rikkumise kohta, siis ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud sätted ei ole vastuolus PS §ga
3. Samuti leidis ringkonnakohus, et

§ 1

alusel arvutatud palgatase ei riiva PS §dest 15, 146 ja § 147 lgst 4 nende koostoimes tulenevaid kohtuniku sõltumatuse tagatisi (vt selle kohta Riigikohtu üldkogu

1. aprilli
2. a otsus asjas nr 3315907, pd 34 ja 35). Esiteks on see nii põhjusel, et palk vastab maa- ja halduskohtunike staatusele ega ole tervikuna liiga madal. Palga ebapiisavust pole väitnud ka kaebajad. Kohtu hinnangul on palgatase põhiseadusega lubatu piiril. Teiseks ei esine riivet sellepärast, et kohtunike palga erinevused alates seaduse kehtima hakkamisest kohtunike suhtes ei ole piisavalt olulised võrreldes sama ajavahemiku muutustega keskmises palgas, avaliku sektori keskmises palgas, tarbijahinnaindeksis ja kolme riigiameti peadirektorite palgas. 9.

§ 2

lg 2, mis võimaldab maa- ja halduskohtu kohtunike palka võrreldes eelneva aasta palgaga vähendada, riivab PS §dest 15, 146 ja § 147 lgst 4 nende koostoimes tulenevaid kohtuniku sõltumatuse tagatisi. Sõltumatusest tulenevat nõuet saada staatusele vastavat palka riivatakse, kui palka vähendatakse. Seejuures ei ole oluline, millises ulatuses kohtuniku palka võrreldes eelneva aasta palgaga vähendatakse, sest palk on kohtuniku ainus sissetulek. 10. Riive eesmärkidena käsitles ringkonnakohus seaduse eelnõu (369 SE, Riigikogu XI koosseis) esimesel lugemisel toimunud sõnavõtu põhjal kolme eesmärki: esiteks siduda riigi tippjuhtkonna palgad lahti keskmisest palgast; teiseks korrastada riigi tippjuhtkonna palgasüsteemi; kolmandaks 2

§ 2

lgst 2 põhjustatud riive – palga vähenemine indekseerimise tulemusena – ei ole aga kirjeldatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

1. Esiteks ei ole palga vähendamist võimaldav indekseerimine sobiv, et saavutada kolmandat eesmärki: võtta riigi tippjuhtkonna palgakorralduse teema poliitilisest päevakorrast maha. Olemasoleva palgakorralduse puhul on kõrgeimat palgamäära teatud ajavahemike järel igal juhul vaja muutunud olude järgi kohandada. Inflatsioon ja majanduskasvuga kaasnev üldine palgatõus toovad esile riigiteenijate palgakorralduse ebasobivuse. Seda möönis Riigikogu seaduse muutmise eelnõu menetluses ka ise (513 SE, Riigikogu XII koosseis, teise lugemise seletuskiri).
2. Teiseks pole palga vähendamist võimaldav indekseerimine ühegi eesmärgi saavutamiseks vajalik. Kõigi nende saavutamiseks piisaks, kui palga vähenemine võrreldes eelmise aasta palgaga oleks välistatud. Samal ajal koormataks kohtunikke märgatavalt vähem, kusjuures riigi kulutuste suurenemisel pole seejuures määravat kaalu.
3. Kolmandaks pole valitud lahendus taotletavate eesmärkide valguses mõõdukas. Eesmärgid ei kaalu üles sõltumatuse tagatiste riivet. Demokraatliku riigi toimimist ei taga, kui palka vähendatakse sisuliste põhjendusteta. Palga tegeliku tõusu sõltumine seadusandja tahtest ohustab võimude lahusust ja tasakaalustatust. Palga vähendamise vastu kõnelevad Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu soovitused (CCJE arvamus nr 1

§ 2

lg 2 võimaldab maa- ja halduskohtu kohtunike ametipalka võrreldes eelmise aasta ametipalgaga vähendada, on see säte vastuolus PS §dega 15, 146 ja § 147 lgga

1. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
2. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et vaidlusalune regulatsioon ei ole põhiseadusega vastuolus. Palga mõningast vähenemist võrreldes
3. aasta aprillile eelnenud ajavahemikuga ei ole põhjust lugeda muutuseks, mis ohustaks kohtute sõltumatust ja erapooletust, demokraatliku riigi ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte toimimist. Palkade indekseerimise korraldus ei riku ka võrdse kohtlemise põhimõtet.
4. Seaduse eelnõu algatamise ajend oli soov siduda riigi kõrgemate ametiisikute palgad lahti Eesti keskmisest palgast ning muuta palgakorraldus selgemaks, läbipaistvaks ja lihtsamaks. Kehtestatud palgakorraldus kujunes Riigikogus esindatud poliitiliste jõudude kompromisskokkuleppena, kus kõrgemate ametiisikute palgamäärad on fikseeritud üsna jäigalt, kuid ei ole siiski muutumatud. Sooviks oli hõlmata ka kohtunike palgad riigi kõrgemate ametiisikute ühtsesse palgasüsteemi ning tagada nende võrreldavus ja piisav stabiilsus. Seni on kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadusega sätestatud ühtne palgakorraldus toiminud stabiilselt. See ei ohusta riigi kõrgemate ametiisikute sõltumatust ega tasakaalu eri võimuharude vahel. Regulatsiooni vastuvõtmise järel 3

§ 2lg 2 ei ole asjassepuutuv norm.

Põhiseadusevastaseks tunnistatud normi asjassepuutuvuse eelduseks on, et põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on seda normi õigesti tõlgendanud. Seaduses sätestatud kohtunike palkade indekseerimise regulatsiooni tuleb erinevalt Tartu Ringkonnakohtu tõlgendusest näha selliselt, et igal aastal võetakse indeksiga läbikorrutamisel aluseks eelmisel aastal indekseerimise tulemusel saadud palgamäär ning sellega tagatakse, et kohtunike palk käiks kaasas elukalliduse ja üldise palgataseme tõusuga. 20. Kui Riigikohus ei nõustu eelmises punktis toodud seisukohaga ja leiab, et ringkonnakohus on

§ 2

lgt 2 õigesti tõlgendanud, riivab

§ 2

lg 2 nii kohtunike võrdsuspõhiõigust, omandipõhiõigust kui ka kohtunike sõltumatust. Nende põhiõiguste riivamisel ei saa käesoleval juhul olla legitiimset eesmärki, sest kohtunike palgad võivad selle järgi langeda olukorras, kus üldine palgatase ja hinnad ühiskonnas tõusevad. Põhiseaduspärane oleks kord mis tagaks kohtunikele sellise palgatõusu, mis on proportsionaalne ühiskonna keskmise palgatõusuga ja vähemalt samas ulatuses kohtunike pensionide tõusuga.

1. Tartu Maakohus kui halduskohtumenetluses vastustaja oma arvamust ei esitanud.
2. Õiguskantsler leiab, et vaidlustatud normid on põhiseadusega kooskõlas. PS § 147 lg 4 annab seadusandjale kohtunike sõltumatuse tagatiste sisustamiseks avara kaalutlusruumi. Nii vaidlustatud normide alusel määratud kohtunike palk kui ka ühiskondlik-majanduslikke olusid arvestav palgasüsteem on põhiseadusega kooskõlas. 23.

§ 1

ja § 2 lõike 2 kehtestamise eesmärk oli see, et iga järgmise aasta palk arvestatakse eelmise aasta palga alusel, st indekseeritakse jooksva aasta palgamäära, võttes aluseks varasemate aastate indekseerimise tulemuse. Normide tegelik sõnastus sellele eesmärgile aga ei vasta, sest see näeb selgelt ette, et igal aastal indekseeritakse

§ 2lgs 1 märgitud palgamäära.

Siiski ei saa seda, et normi rakendamisel on lähtutud normi sõnastusest, mitte normi eesmärgist, pidada põhiseadusevastaseks. Norme on kohaldatud ühetaoliselt kõigi kõrgemate riigiteenijate palkade suuruse kindlaksmääramisel.

1. Põhiseaduse § 146 järgi on õigusemõistmine sõltumatu ja see hõlmab ka iga kohtuniku sõltumatust. Kohtunike sõltumatuse tagatised sätestatakse PS § 147 lg 4 kohaselt seadusega. Üks sõltumatuse tagatis on piisavalt suur palk ja palgasüsteemi kindlus. Tagatisi ei tohi vähendada kindlast tasemest allapoole, nii et see sunniks kohtunikku otsima lisateenimise võimalusi.
2. Seaduses ette nähtud kõrgemate riigiteenijate palgamäär kujuneb objektiivsete majanduslike näitajate, mitte subjektiivsete otsuste alusel. Üldine loogika, kus ka kohtunike palgasüsteem 4

§ 2lg 2 enne 1.

märtsi 2018 kehtinud redaktsiooni kohaldamise tõttu oli põhiseadusega kooskõlas. Seda tehes selgitab kolleegium esmalt ringkonnakohtu poolt põhiseadusevastaseks tunnistatud sätte asjassepuutuvust (I) ja käsitleb seejärel selle põhiseaduspärasust (II). I 36. Kaebajad väidavad praeguses asjas, et

§ 1

, § 2 lg-id 1 ja 2 ning § 3 lgt 16 nende koostoimes oleks tulnud tõlgendada teisiti, kui ringkonnakohus seda tegi, mistõttu oleks nende kaebuse saanud täies ulatuses rahuldada ka ühtegi sätet põhiseadusevastaseks tunnistamata. Seetõttu ei ole

§ 2lg 2 nende arvates põhiseaduslikkuse järelevalve mõttes asjassepuutuv säte.

Täpsemalt leiavad kaebajad, et kohtunike palkade indekseerimise korra, sh

§ 2lg 2 kohaselt tuli nende palkade määramiseks alates 1.

aprillist 2016 lähtuda eelneva aasta indeksiga läbi korrutatud kõrgeimast palgamäärast ehk teha järgnev arvutustehe: [5200 eurot (

§ 2

lg 1 kohane kõrgeim palgamäär) x 1,019 (

§ 2lg 2 kohane eelmise ehk 2015.

aasta kõrgeima palgamäära indeks)] x 1,017 (

§ 2

lg 2 kohane kõrgeima palgamäära indeks) x 0,65 (

§ 3

lg 16 kohane maa- ja halduskohtu kohtuniku ametipalga koefitsient) = 3502 eurot 77 senti. 37. Kolleegiumi hinnangul tuleb siiski lähtuda ringkonnakohtus kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadusele antud tõlgendusest, milles ringkonnakohus tugines sätete sõnastusele, seaduse eelnõu menetluses väljendatud seisukohtadele ja Riigikohtu üldkogu arusaamale nendest sätetest (vt eespool p 5). Kokkuvõttes leidis ringkonnakohus

§ 1

, § 2 lgid 1 ja 2 ning § 3 lgt 16 tõlgendades, et iga-aastasel palkade indekseerimisel tuli lähtuda algselt seaduses sätestatud kõrgeimast palgamäärast. Tehe, mis tuli teha maa- ja halduskohtunike palkade määramiseks alates 1. aprillist 2016, oli järgmine: 5200 eurot (

§ 2

lg 1 kohane kõrgeim palgamäär) x 1,017 (

§ 2lg 2 kohane 2016.

aasta kõrgeima palgamäära indeks) x 0,65 (

§ 3

lg 16 kohane maa- ja halduskohtu kohtuniku ametipalga koefitsient) = 3437 eurot 46 senti. 38. Ringkonnakohtus

§le 1, § 2 lgtele 1 ja 2 ning § 3 lgle 16 nende koostoimes antud tõlgenduse kohaldamise tõttu sai kaebajate palk konkreetsel juhul väheneda. Eelnevat arvestades nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et

§ 2

lg 2 kohustas indekseerimise tulemusena palku vähendama, kui konkreetsel aastal indeksi väärtus kahanes võrreldes eelmise aasta väärtusega. Erinevalt muudest maa- ja halduskohtuniku palga arvutamisel kohaldatavatest normidest 6

§ 1

, § 2 lg 1 ja § 3 lg 16) sätestas just

§ 2

lg 2 need arvulised suurused, mille igaaastane muutumine tõi kaasa palga kogusumma muutumise, sh palga vähenemise võimaluse. See säte välistas kaebajate nõude osalise rahuldamise ringkonnakohtu soovitud viisil ehk vastustajate kohustamise jätkama kaebajatele

1. aprillini 2016 makstud 3444 euro ja 22 sendi suuruse palga maksmist. Tegemist on seega asjassepuutuva sättega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg 2 tähenduses, mille vastavust põhiseadusele on Riigikohus õigustatud kontrollima (vt asjassepuutuvuse kriteeriumi kohta Riigikohtu üldkogu
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 3411000, p 10;
4. oktoobri
5. a otsus asjas nr 341502, p 15). II
6. Ringkonnakohus leidis, et osas, milles

§ 2

lg 2 võimaldab maa- ja halduskohtunike palka võrreldes eelmise aasta palgaga vähendada, on see vastuolus PS §dest 15, 146 ja § 147 lgst 4 nende koosmõjus tuleneva põhiõigusega, kuna palga vähendamise võimalus pole seatud eesmärkide saavutamiseks sobiv, vajalik ega mõõdukas ehk kokkuvõttes proportsionaalne meede (vt eespool pd 12–15).

1. Ringkonnakohtu otsuses on põhiõiguse allikaks loetud PS §de 15, 146 ja § 147 lg 4 tõlgendus, mille Riigikohtu üldkogu andis nendele sätetele eespool viidatud otsuses asjas nr 3315907 (vt pd 30–35). Üldkogu märkis selles otsuses, et PS § 147 lg 4 kohaselt sätestab kohtuniku sõltumatuse tagatised seadus, kuid sellest sättest ei selgu nende tagatiste maht. Sõltumatuse tagatiste sisustamisel tuleb arvestada ka sellega, mida mõistetakse nende all teistes demokraatlikes riikides. Neis riikides üldtunnustatud arusaama kohaselt on kohtunike sõltumatus ühelt poolt kohtunike selline eelisõigus, milleta poleks neil võimalik täita enda ootuspärast rolli ja toimida sotsiaalsete konfliktide lahendamisel sõltumatu kolmanda isikuna. Teisalt teenib kohtunike sõltumatus ka kõigi õigusemõistmist taotlevate ja selle õiglusele lootvate inimeste huve. Selline järeldus tuleneb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lgst 1, mille järgi igaühel on õigus asja arutamisele sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise volitustega institutsioonis. Selle artikli sisu on põhiseaduses paigutatud §desse 15 ja
2. Kohtuniku sõltumatuse ühe tagatisena tuleb käsitada ka tema palka (vt Euroopa Nõukogu egiidi all vastu võetud Euroopa harta kohtunike seaduse kohta (DAJ/DOC

§ 2

lg 2 juurde, siis praeguses asjas tulenes kohtuniku palga indekseerimise korraldus, indeksi sisu ja ka indekseerimise tulemusena palga vähenemise võimalus seadusest. Rahandusministeerium pidi küll arvutama ja avaldama iga aasta kohta uue indeksi, mille põhjal omakorda pidi konkreetse kohtuniku palga kohta käskkirja andma justiitsminister ja hiljem kohtu esimees. Need aga olid puhtalt tehnilised sammud, mille tegemisel puudus justiitsministril ning puudub rahandusministeeriumil ja kohtute esimeestel diskretsioon. Asjaolu, et konkreetse kohtuniku palk sõltus indeksist, mille kujunemine oli seadusega kehtestatud ja mille tulemusena pidi palk mingi väärtuse ümber kõikudes pikemaks ajaks ligikaudu samaks jääma, on sisuliselt sama mis kehtestada konkreetne palgasumma vahetult seadusega. Kokkuvõttes oli kohtuniku palk kehtestatud seadusega viisil, mis tagas palga sõltumatuse täitevvõimust ning arvestas ka kohtu- ja seadusandliku võimu lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. 47. Mis aga puudutab

§ 2

lg 2 kohaldamise tulemusena palga vähendamist praeguses asjas, siis PS §d 15, 146 ja § 147 lg 4 nende koostoimes kaitsevad kohtunikku üksnes sellise palga vähendamise eest, mille tulemusena ei ole minimaalsel vajalikul määral tagatud tema sõltumatus, erapooletus ja asjatundlikkus, st palk ei ole nende põhiseaduslike väärtuste kaitsmiseks piisav. Need sätted koostoimes ei kaitse kohtunikku palga igasuguse vähenemise eest, kui selle tagajärjel ei muutu palk ebapiisavaks. Nõuet, et kohtuniku palka ei võiks tema sõltumatuse tagatisi kahjustamata vähendada, ei tulene ka muudest põhiseaduse normidest.

§ 2lg 2 ei saa seetõttu rikkuda PS §idest 15, 146 ja 147 lgst 4 tulenevat kohustust või subjektiivset õigust üksnes põhjusel, et 8

§ 2lg 2 põhiseadusevastaseks just üksnes vähenemist võimaldavas osas.

1. Ringkonnakohus ei ole tunnistanud põhiseadusevastaseks ega tõstatanud Riigikohtu ees küsimust seaduse vastuolu kohta põhiseadusega osas, milles selle seaduse alusel kehtestatud kohtuniku palk oleks kohtuniku sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse tagamiseks ebapiisav. Vastupidi, ringkonnakohus on sõnaselgelt leidnud, et palgatase on põhiseadusega lubatu piiril (vt eespool p 8). Kohtuniku palga piisavust ei ole kahtluse alla seadnud ükski menetlusosaline. Ka kolleegiumil pole põhjust kahelda selles, et maa- ja halduskohtunikele alates
2. aprillist 2016 makstud 3437 euro 46 sendi suurune palk oli piisav nende sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse tagamiseks.
3. Eeltoodut arvestades ei ole

§ 2

lg 2 ringkonnakohtu nimetatud asjaoludel vastuolus PS §dega 15, 146 ja § 147 lgga 4 nende koostoimes. PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes tuleb Tartu Ringkonnakohtu taotlus jätta rahuldamata. Priit Pikamäe, Saale Laos, Nele Parrest, Peeter Roosma, Tambet Tampuu 9