RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamine 5183 6. juuni 2018 Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Jüri Põld ja T

) § 18 lõike 1 punkti 6 alusel

1. veebruaril 2018, kuna Lüganuse Vallavalitsusega sõlmitud käsundusleping vastas töölepingu tunnustele. Valimiskomisjon määras kaebaja asemel Lüganuse Vallavolikogu liikmeks valimisliidu MEIE VALD asendusliikmete nimekirjast N. Soppe.
2. A. Zõbin esitas
3. mail 2018 Vabariigi Valimiskomisjonile kaebuse, milles palus Lüganuse valla valimiskomisjoni
4. mai
5. a otsuse nr 21 tühistada. Kaebaja leidis, et valla valimiskomisjonil 5-18-3 puudus alus otsuse tegemiseks, kuna H. Uustalu ei olnud A. Zõbini volituste küsimuses puudutatud isikuks. Lisaks sellele ei olnud kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel sõlmitud leping tööleping

§ 18

lõike 1 punkti 6 tähenduses, kuna lepingus kokkulepitud ülesannete täitmine ei saanud tekitada huvide konflikti, mille vältimine on Riigikohtu praktika järgi

§ 18lõike 1 punkti 6 eesmärk.

Valla valimiskomisjon ei hinnanud küsimust, kas kaebaja tegevus lepingu täitmisel tekitab huvide konflikti ning ohustab omavalitsusfunktsioonide ja vastutuse lahusust.

1. Vabariigi Valimiskomisjon jättis
2. mai
3. a otsusega nr 52 A. Zõbini kaebuse rahuldamata. Komisjon märkis, et volikogu liikme volituste lõppemise tuvastamine on valimiskomisjoni toiming, mis on vajalik asendusliikme määramiseks. Kuna

§ 18

lõike 1 punkti 6 järgi lõppevad volikogu liikme volitused ennetähtaegselt siis, kui volikogu liige töötab sama valla või linna ametiasutuses töölepingu asemel, pidi Lüganuse valla valimiskomisjon hindama kaebajaga sõlmitud lepingu iseloomu. Vabariigi Valimiskomisjon nõustus Lüganuse valla valimiskomisjoni seisukohtade, lepingu sisu analüüsi ja järeldusega, et kaebajaga sõlmitud käsundusleping vastas töölepingu tunnustele. Vabariigi Valimiskomisjon oli seisukohal, et valla valimiskomisjon ei pidanud täiendavalt hindama seda, kas kaebaja töötamine lepingu alusel tekitas huvide konflikti. Kui on tuvastatud töölepinguline ehk alluvussuhe vallavalitsusega, on ühtlasi tuvastatud huvide konflikt, mille vältimiseks on seadusandja kehtestanud

§ 18lõike 1 punkti 6.

2. mail 2018 esitas A. Zõbin Riigikohtule kaebuse, milles palub Vabariigi Valimiskomisjoni
3. mai
4. a otsuse nr 52 tühistada ning kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni uue otsuse tegemiseks.
5. Vabariigi Valimiskomisjon edastas kaebuse Riigikohtule
6. mail 2018, märkides kaaskirjas, et vaidleb kaebusele vastu, jääb oma otsuses esitatud seisukohtade juurde ning palub jätta kaebuse rahuldamata.
7. A. Zõbini kaebus saabus Riigikohtusse
8. mail
9. KAEBAJA SEISUKOHAD
10. Kaebaja leiab, et Riigikohtu praktika kohaselt ei piisa vallavolikogu liikme volituste ennetähtaegseks lõpetamiseks

§ 18

lõike 1 punkti 6 alusel sellest, et tuvastatakse töölepingu olemasolu vallavalitsuse ja volikogu liikme vahel. Kuna

§ 18

lõike 1 punkti 6 eesmärk on keelate nende isikute osalemine volikogu töös, kes teostavad valla ametiasutuses avalikku võimu, tuleks kontrollida ka seda, kas tööleping põhjustab huvide konflikti ohtu omavalitsuse funktsioonidele ja võimude lahususele. Vastasel juhul sekkutaks ebaproportsionaalselt kaebaja passiivsesse valimisõigusesse. Kui volikogu liikmeks ei tohiks olla ükski isik, kellega on sõlmitud tööleping, ei saaks volikogu töös osaleda munitsipaalkooli direktorid, õpetajad ega teised omavalitsuse asutuste (nagu nt raamatukogud, rahvamajad) juhid ega töötajad. 12. Kaebaja lepingujärgsed kohustused on seotud Kiviõli spordikompleksi hooldamise ja seal võistluste ning treeningute korraldamisel abistamisega. Kaebaja ei teosta avalikku võimu ning lepingujärgsete kohustuste täitmine ei põhjusta huvide konflikti ega ohtu omavalitsuse funktsioonidele ega võimude lahususele. 13. Kui kohtu hinnangul

§ 18

lõike 1 punkt 6 täielikult välistab vallaga töölepingulises suhetes olevate isikute osalemise volikogu töös, palub kaebaja tunnistada nimetatud säte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 2

§ 18

lõike 1 punkti 6 alusel lõppenud põhjusel, et kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsus sõlmisid 2018. a veebruaris käsunduslepingu, mis tegelikult tuleb kvalifitseerida töölepinguna. 15.

§ 18

lõike 1 punkti 6 järgi lõppevad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volitused ennetähtaegselt, kui ta nimetatakse sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks või kui ta töötab sama linna või valla ametiasutuses töölepingu alusel. Riigikohtu praktika kohaselt lõppevad volikogu liikme volitused

§s 18 loetletud juriidiliste faktide esinemisel automaatselt ega vaja valimiskomisjoni otsust. Valimiskomisjoni ülesandeks on aga volikogu asendusliikme nimetamine (

§ 20

lõige 1), mis eeldab selliste asjaolude väljaselgitamist, mis tingivad volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise. Seega tuleb valimiskomisjonil hinnata ka seda, kas volikogu liige on sõlminud valla või linna ametiasutusega töölepingu, tõlgendades vajaduse korral volikogu liikmega sõlmitud muud lepingut (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3415314, punkt 32). 16. Kaebaja sõlmis 6. veebruaril 2018. a käsunduslepingu Lüganuse Vallavalitsusega, mis on Lüganuse valla ametiasutus

§ 18lõike 1 punkti 6 tähenduses.

Lepingu järgi oli kaebaja ülesandeks hoida korras, hooldada ja teenindada Kiviõli linnas Spordi tn 9 asuvat jalgpallistaadionit, tenniseväljakut ja teenindushoonet. Kinnistusraamatu kande kohaselt kuulub nimetatud aadressil asuv kinnistu ning sellel asuvad rajatised Kiviõli linnale, mis ühines Sonda valla ja Lüganuse vallaga uueks Lüganuse vallaks (Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määrus nr 102). Kolleegiumil pole andmeid, et tegemist on valla ametiasutuse poolt hallatava asutusega

§ 22lõike 1 punkti 34 mõttes.

1. Kolleegium nõustub Lüganuse valla valimiskomisjoni ja Vabariigi Valimiskomisjoni seisukohaga, et kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel sõlmitud käsundusleping vastab töölepingu tunnustele. Kaebaja lepingust tulenev tegevus kujutab endast igapäevast tööprotsessi, mida teostatakse vallavalitsusele kuuluvates ruumides, kasutades vallavalitsusele kuuluvaid töövahendeid. Ka kaebaja tegevusega kaasnevad kulud (elekter, küte, vesi, sidekulud) kannab vallavalitsus. Kaebaja on oma tegevuses suuresti allutatud vallavalitsuse juhtimisele ja kontrollile, kuna ta peab tagama sisekorraeeskirjade täitmise, tegutsema vallavalitsuse suhtes lojaalselt, näidates üles vajalikku hoolsust ja tagades vallavalitsusele parim kasu, täitma vallavalitsuse juhiseid ning vastutama kaebaja käsutusse antud vara hoidmise ja säilimise eest
2. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et täidetud on

§ 18

lõike 1 punktis 6 sätestatud eeldused, mistõttu Lüganuse valla valimiskomisjon luges õigesti kaebaja volitused Lüganuse Vallavolikogus lõppenuks. 19. Kolleegium kahtleb kohtuasjas kohaldamisele kuuluva

§ 18

lõike 1 punkti 6 vastavuses põhiseadusele osas, milles valla või linna volikogu liikme volitused lõppevad enne tähtaega juhul, kui volikogu liige töötab töölepingu alusel valla või linna ametiasutuses. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine riivab tugevalt passiivset valimisõigust (kandideerimisõigust), mis on tagatud põhiseaduse (PS) §ga 156 (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. juuni 2001. a otsus asjas nr 3313501, punkt 2; Riigikohtu üldkogu 15. juuli 2002. a otsus asjas nr 341702, punkt 19).

§ 18

lõike 1 punktist 6 tuleneva riive eesmärk on aga ebaselge ning riive võib olla ka ebaproportsionaalne (PS § 11). 20.

§ 18

lõike 1 punkti 6 lisati vaidlusalune osa uue avaliku teenistuse seadusega (ATS), mis jõustus 1. aprillil 2013. Seni kehtinud

§ 18lõike 1 punkti 6 redaktsioon nägi ette, et volikogu 3

§ 18

lg 1 punkt 6 sätestab, et volikogu liikme volitused lõpevad tema nimetamisega sama valla või linna ametnikuks. Kui osade ametnikega sõlmitakse edaspidi töölepingud, siis tekib küsimus, kas sel juhul on neil õigus olla ka paralleelselt linnavolikogu liige. Seaduse jõustumisel saaks linnavolinikuks olla ka näiteks linna ametiasutuste muud töötajad (infospetsialistid, hangete korraldajad jne), kellega on sõlmitud töölepingud. Vältimaks ka huvide konflikti, oleks ilmselt vajalik, et volikogu liikmeks ei saaks olla sama valla või linna ametiasutuse ametnikud ja töötajad. Ametniku mõiste ja staatus oli kehtiva ATSi järgi selgelt piiritletud, ATSi eelnõu annab omavalitsustele võimaluse määratleda erinevalt ametniku ja töötaja mõistet ja staatust ning seega võib tekkida erinevates valdades ja linnades olukordi, kus sama tööd tegev isik on ühes vallas ametnik ja volikogu liikmena tegutseda ei saa ning teises vallas töötaja, kes saab tegutseda ka vallavolikogu liikmena. Muudatusettepaneku põhieesmärk ongi sellised erinevad tõlgendused välistada“ (193 SE, Riigikogu XII koosseis, muudatusettepanekud eelnõu teiseks lugemiseks).

1. Uue avaliku teenistuse seaduse üheks eesmärgiks oli niisiis eristada ametnikke, kes teostavad avalikku võimu (ATS § 7 lõiked 1–3), isikutest, kes töötavad töölepingu alusel ning üksnes toetavad avaliku võimu teostamist (ATS § 7 lõiked 4–5). Seega ei saanud isikud, kes uue avaliku teenistuse seaduse alusel ei ole enam ametnikud, vaid hakkasid tööle töölepingu alusel, enam teostada avalikku võimu. Kolleegiumil on raske ette kujutada, kuidas saavad töölepingu alusel valla või linna ametiasutuses töötavat isiku lepingust tulenevad huvid olla konfliktis valla või linna kui avalikõigusliku juriidilise isiku huvidega sellisel määral, et vajalik on tema kui volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõpetamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis
2. novembri
3. a otsuses asjas nr 3415314, et

§ 18

lõike 1 punktist 6 võib tuleneda volikogu liikme õiguste põhjendamatu riive (otsuse punkt 34).

1. Kolleegium arvab, et tõenäolisem võiks olla linna või valla ning volikokku kuuluva eraettevõtja huvide konflikt. Ometi ei sätesta seadus volikokku kuuluva eraettevõtja volituste ennetähtaegset lõppemist volikogu liikmena. Huvide konflikti võimalike negatiivsete tagajärgede ära hoidmiseks on ka muid vahendeid, mille hulka kuuluvad demokraatlikud ja läbipaistvad otsustusprotsessid ning kontroll.
2. Eeltoodust lähtudes uuendab kolleegium vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJSK) § 45 lõikele 1 kohtuasjas menetluse

§ 18

lõike 1 punkti 6 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks osas, milles see sätestab kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töölepingu alusel töötava isiku volituste ennetähtaegse lõppemise volikogu liikmena. Kolleegium kaasab menetlusse Riigikogu, õiguskantsleri ja Vabariigi Valitsust esindava ministri (PSJKS § 10 lõige 1). Pärast menetluse uuendamist vaatab Riigikohus kohtuasja läbi viieliikmelises koosseisus (PSJKS § 45 lõige 2), lahendades nii põhiseaduslikkuse küsimuse kui ka A. Zõbini kaebuse (PSJKS § 45 lõige 3). Priit Pikamäe, Jüri Põld, Tambet Tampuu 4