RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatam

) § 36 lg 1 p 9, mis keelab tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks dokumente avalik-õigusliku isiku eelarvevahendite kasutamise ning eelarvest makstud tasude ja hüvitiste kohta. 3) Praegusel juhul vastanduvad kaks põhiõigust: õigus saada teavet ja õigus eraelu puutumatusele. Teabevaldajal tuleb kaaluda, kumb õigus on kaalukam. Teabe väljastamine töötasu kohta avaliku sektori läbipaistvuse tagamiseks ei riiva ülemääraselt isiku eraelu. Ka isikuandmete kaitse seaduse (IKS) § 11 lg 1 lubab isikuandmeid avalikustada, kui see toimub seaduse alusel. 4) Teabevaldaja on selgitanud, et käskkirjad nr 13-1/7 ja nr 13-1/39 jäid skaneerimata ning teabenõudele vastamise ajal olid need politseis. Dokumendid edastatakse teabenõudjale viivitamata pärast nende tagasisaamist. Käskkiri nr 13-1/10 on teabenõudjale hiljem edastatud. Käskkirja nr 131/25 tegelikkuses ei eksisteeri. Sellised selgitused tulnuks anda juba teabenõudele vastates. Ülejäänud teabe puhul on kinni kaetud avaliku sektori eelarvest saadud tasud, mistõttu ei ole teabenõuet täidetud soovitud kujul.

1. Tartu vald esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse AKI
2. detsembri
3. a vaideotsuse ja ettekirjutus-hoiatuse tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle tühistamiseks. Kaebusest nähtuvad järgmised seisukohad. 1) Kuna teabenõue esitati vahetult pärast politsei poolt Tartu Vallavalitsuses tehtud läbiotsimist, mille käigus viidi muu hulgas kaasa vallavanema käskkirjad, ei olnud teabenõuet objektiivselt võimalik kõigi käskkirjade osas täita. 2) Kuna ettekirjutuse täitmise tähtajaks on
4. jaanuar 2015, siis on vallal objektiivselt võimatu seda tähtajaks täita. Ettekirjutus on seetõttu tühine. 3) Tartu vald pöördus õiguskantsleri poole küsimusega, kas töötasude avaldamine isikustatud kujul on kooskõlas põhiseadusega (PS). Teabenõudjale on selgitatud, et kui õiguskantsler leiab, et vastuolu põhiseadusega puudub, väljastatakse talle käskkirjad muutmata kujul. 4) AKI on lähtunud pelgalt Riigikogu stenogrammidest, kuid seal märgitu ei saa olla määrav. Kuigi ATS-i alusel palka saavate ametnike palgad on seaduse kohaselt avalikustatud, siis TLS-i alusel töötavate töötajate puhul on seadusandja teinud erandi. Nendele eelarvest makstud tasude kohta on võimalik küsida teavet isikustamata kujul. Ka selliselt on võimalik avalike rahaliste vahendite kasutamist kontrollida. 5) Kaitsta tuleb avaliku sektori töötajate eraelu. Põhjendatud huvi puudumise korral ei tohi isegi teabenõude alusel avalikustada isiku aadressi, telefoninumbrit või e-posti aadressi. AKI on praegusel juhul asunud ühe isiku õigusi kaitsma 20 isiku eraelu puutumatuse arvel. 2

§ 36

lg 1 pst 9 ekslikult järeldanud, et kui teatud teabele ei saa või ei tohi piirangut kehtestada, tuleb see täies ulatuses väljastada.

§ 36

lg 1 p 9 ja TLS § 28 lg 2 p 13 tuleb tõlgendada koosmõjus, sh arvestades PS §dega 26 ja 44. Eesmärk muuta riigi vara kasutamine läbipaistvamaks ja vältida korruptsiooni võib olla legitiimne, silmas pidades eraelu puutumatusesse sekkumist. Samas ei ole riive mõõdukas. Sama eesmärgi saavutamiseks on olemas vähem riivavaid meetmeid. 3) Kuna andmete saamise legitiimne eesmärk ei ole kontrollida iga isiku sissetulekuid, milleks on volitatud riigiorganid, mitte teabenõudjast eraisikud, vaid riigi vara kasutamist, siis ei ole isikul selleks vaja saada täpseid isikustatud andmeid konkreetsete töötajate palkade kohta. Seadusandja ei ole soovinud töötajate palkade aktiivset isikulist avalikustamist (vrd ka

§ 28lg 1 p 25).

Teabenõudjale tuleb anda teavet, milliseid üldisemaid andmeid (nt eelarve, eelarve täitmise aruanne ja ametikohtade loetelu) on teabenõudjal soovi korral võimalik saada, ning edastada andmed abstraktselt. Kui asutusel on olemas töötajate palgajuhend, siis tuleks see teabenõudjale avaldada. Eeltoodut toetab ka Riigikohtu poolt asjas nr 341109 (p 19) öeldu. 4) Mõnel juhul võimaldab ainult töötasu suuruse avaldamine seostada seda konkreetse isikuga. Sellises olukorras tuleb teabevaldajal kaaluda, kas teabe avaldamine on põhjendatud ja proportsionaalne ning kas teavet on võimalik väljastada viisil, mis ei võimaldaks palka seostada konkreetse isikuga. 5) Nõustuda ei saa AKI-ga, et ametiasutuste töötajatel ja ametnikel puudub üldjuhul selge vahe. Kui tekib kahtlus, et ametnik on tegelikult töötaja või vastupidi, siis tuleb kõigepealt selgeks teha, kummaga on tegu. Selgelt ebaproportsionaalne oleks mõningate vaieldavate olukordade tõttu avalikustada kõigi töölepingu alusel ametiasutustes töötavate isikute töötasu andmed isikustatud kujul. 6. AKI esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 12. aprilli 2018. a otsusega AKI apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsuse muutmata. Kohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt. 1) AKI järeldus, et kõigi avaliku sektori töötajate palgaandmed on avalikud, tugineb

§ 36lg 1 ple 9.

Tegu on kõrvalekaldega TLS § 28 lg 2 pst 13. AKI tõlgendus läheb viidatud

-i normi tegelikust eesmärgist oluliselt kaugemale. Normist ei saa tuletada seadusandja selget soovi tagada kõigi avaliku sektori töötajate palkade üleüldine avalikkus. Kui seadusandja oleks pidanud palgaseaduse (PalS) § 8 lgtes 3 ja 31 viidatud „seadusest tuleneva aluse“ või „seadusega ettenähtud juhtude“ all silmas ka

§ 36lg 1 ps 9 sätestatut, puudunuks vajadus hakata Pal

S § 8 lgtes 31 ja 32 eraldi piiritlema isikuid, kelle puhul palgaandmete avaldamise keeld ei kehti. Eelistada tuleb tõlgendust, mis tagab töötajate eraelu puutumatuse kõrgemal tasemel.

§ 36

lg 1 p 9 eesmärk on eelarvevahendite kasutamise kontrollitavuse tagamine, kuid see ei eelda tingimata töötasu andmete isikustatud kujul väljastamist. 2) Isikutele makstud tasude väljastamata jätmise asemel tulnuks kaebajal jätta

§ 4lg 3 ja § 36 lg 1 p 9 alusel väljastamata hoopis isikute nimed.

See ei mõjuta halduskohtu otsuse lõppjäreldust, et AKI

1. detsembri
2. a ettekirjutus on õigusvastane. 3

§ 36

lg 1 p 9 eriseaduseks TLS § 28 lg 2 p 13 mõttes ja kohustab seega tööandjat töötajate töötasuga seotud andmed teabenõude korral väljastama. AKI hinnangul ei tulene töötasude avaldamise keeldu ka

§ 4lgst 3 ega § 35 lg 1 pst 12, mis sätestavad eraelu kaitse kohustuse.

11.TLS § 28 lg 2 p 13 järgi on tööandja kohustatud mitte avaldama töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta andmeid töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta.

§ 36

lg 1 p 9 keelab riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusest ja avalik-õiguslikust juriidilisest isikust teabevaldajal asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada dokumente riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku eelarvevahendite kasutamise ning eelarvest makstud tasude ja hüvitiste kohta.

§ 36

lg 2 p 1 järgi laieneb viidatud keeld ka mittetulundusühingu, sihtasutuse või äriühingu suhtes, mille asutajaks või milles osalejaks on riik, kohaliku omavalitsuse üksus või avalik-õiguslik juriidiline isik. Praeguse vaidluse raames on vaatluse all üksnes kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu avaldamine. 12. Kolleegiumi hinnangul ei ole seadusandja seisukoht töötasude avalikkuse kohta üheselt tuvastatav

-i, PalS-i ja ATS-i eelnõude menetlemise materjalidest. Lisaks on eri aegadel olnud erinevaid lähenemisi, kelle töötasu on avalik. Näiteks 1. aprillini 2013 kehtinud korruptsioonivastase seaduse järgi avalikustati ametiisiku palk ning termin „ametiisik“ hõlmas ka teatud töötajaid. Samal kuupäeval jõustus ATS-i uues redaktsioonis ametniku ja tähtajaliste poliitiliste abide ja nõunike palga ja töötasu avalikustamise kohustus (§d 65 ja 119), kuid kitsenes oluliselt ka termini „ametnik“ sisu. Tööõiguse ja avaliku teenistuse õiguse reformimisel on muutunud õigusterminid ja nende sisu (sh TLS-is „töötasu“, ATS-is „palk“) ning ka

-is sätestatud avalikustamise norme on vastavalt muudetud. Seda tuleb arvestada varasemale kohtupraktikale tuginemisel; nagu ka seda, kas öeldu käib aktiivse või passiivse avaldamise kohta (nt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasi nr 341109). Põhimõte, et hilisem seadus murrab varem 4

jõustus

1. a-l, TLS
2. a-l ja ATS
3. a-l), koostoimes näiteks süstemaatilise tõlgendusega ei anna praegusel juhul samuti selget tõlgendusjuhist. Asjaolu, et ATS § 65 ja

§ 28lg 1 p 25 näevad 1.

aprillist 2013 ette ametniku palga aktiivse avalikustamise, võimaldab vaid järeldada, et töötaja töötasu ei tule aktiivselt avalikustada veebilehel. See tõdemus ei anna vastust passiivse avaldamise, s.o teabenõude vastusena teabe väljastamise kohta. 13. AKI seisukohta, et

§ 36

lg 1 p 9 on töötasu avaldamist võimaldavaks „seaduseks“ TLS § 28 lg 2 p 13 mõttes, toetab esmapilgul grammatiline tõlgendus, sest kolmanda isiku taotletud teave valla töötajate töötasu kohta mahub kohaliku omavalitsuse „eelarvest makstud tasu“ üldmõiste alla

§ 36lg 1 ps 9.

Siiski võib ka formuleeringut „eelarvest makstud tasu“ sisustada kahetiselt: isikustatult ja isikustamata kujul. Seejuures töötajate nimede aktiivset avalikustamiskohustust

i üldregulatsioon ette ei näe (vt

§ 28lg 1 p 6).

14. Kõnealusel juhul põrkuvad kaks vastandlikku põhiõigust: õigus saada teavet kohalikult omavalitsuselt tema tegevuse kohta (PS § 44 lg 2) ja kohaliku omavalitsuse töötajate õigus eraelu puutumatusele (PS § 26). Eri tõlgendusvõimaluste korral tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurema kaitse (vt üldkogu otsus kohtuasjas nr 3217304, p 36). 15.

§ 1

järgi on selle seaduse eesmärk tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Analüüsides kohaliku omavalitsuse töötajate eraelu riive põhiseaduspärasust, on kohtud praegusel juhul olnud seisukohal, et töötasude avalikustamise eesmärk on kohaliku omavalitsuse vara kasutamise läbipaistvus ja korruptsiooni vältimine. Sellega tuleb nõustuda.

1. Asudes kohaliku omavalitsuse teenistusse töötajana, peab inimene arvestama avalikus sektoris töötamisest tingitud erisustega võrreldes erasektoriga. Nii on avalikule sektorile omased suurem avalikkuse tähelepanu, eelarvevahenditest tingituna piiratumad läbirääkimisvõimalused töötasu suuruse üle, õigusnormidest tulenevad nõuded ja piirangud tööle jms.
2. Peamise argumendina, mis põhjendab ametniku palga avalikkust, on toodud ametniku ja töötaja erinevad ülesanded. Nii on ametnik inimene, kes on teenistus- ja usaldussuhtes riigi või kohaliku omavalitsusega ja kes teostab avalikku võimu (vt ATS § 5 p 1, § 7 lgd 1 ja 2). Töötaja seevastu teeb eeldatavasti üldjuhul avaliku võimu teostamist toetavat tööd (vt ATS § 5 p 2, § 7 lg 4) või osutab võimuvolitusteta teenuseid (vt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 35 lg 1, samuti Vabariigi Valitsuse seaduse § 43 lgd 1–2). Kohaliku omavalitsuse töötajate ülesanded, nende seos avalike ülesannete täitmisega ja avaliku huviga on erinevad. Nii on näiteks raamatupidajal (ATS § 7 lg 5 p 1 alusel töötaja) oluline roll avalike rahaliste vahendite kasutamisel ja käsutamisel, hankespetsialistil (ATS § 7 lg 5 p 4 alusel töötaja) aga oluline mõju ettevõtjate võrdsele kohtlemisele. Samas on ka töökohti, mille tööülesannetel ei ole olulist seotust avaliku võimu teostamise toetamisega ning seetõttu ei pruugi need pälvida avalikku tähelepanu. Sõltumata sellest, milliseid ülesandeid töötaja täidab, on igal juhul siiski vajalik kontroll lubamatutest kaalutlustest lähtuva töötaja valiku, töötasu suuruse määramise ja lisatasude maksmise ennetamiseks. Teisisõnu, töötasu avalikkus on meede nii töötaja kui ka tööandja kontrollimiseks. Teabe isikustamata kujul väljastamise korral ei oleks see sama tõhus. 5

-i ja TLS-i siiski tõlgendada viisil, mille järgi

§ 36lg 1 p 9 on erinorm TLS § 28 lg 2 p 13 suhtes.

Viidatud

-i säte kohustab kohalikku omavalitsust teabenõude saamisel andma kohaliku omavalitsuse töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta andmeid isikustatud kujul ning seda sõltumata töökohast. Sellist kohustust avaldada kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu ei väära ka

-i eraelu puutumatust kaitsvad normid (nt

§ 4lg 3, § 35 lg 1 p 12).

Kohustus teabenõude korras töötasu kohta teavet väljastada ei tähenda teabe aktiivset avalikustamiskohustust. Seega tuleb AKI kassatsioonkaebus rahuldada. Tallinna Halduskohtu

1. mai
2. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
3. aprilli
4. a otsus tuleb tühistada. AKI
5. detsembri
6. a vaideotsus ja ettekirjutus-hoiatus on õiguspärane, mistõttu jääb Tartu valla kaebus rahuldamata.
7. Halduskohtumenetluse seadustiku § 107 lg 9 alusel on kautsjoni tasumisest vabastatud Eesti Vabariik kui menetlusosaline. Menetluskulude väljamõistmist ei ole menetlusosalised taotlenud. (allkirjastatud digitaalselt) 6