RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 5-18-2 30. oktoober 2018 E

), mis jõustus

1. mail
2. Seadusega pandi kohalikule omavalitsusele kohustus korraldada oma haldusterritooriumil olmejäätmete kogumine ja vedamine ning teha seda korraldatud jäätmeveo kujul. Korraldatud jäätmevedu on olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast määratud jäätmekäitluskohta või -kohtadesse kohaliku omavalitsuse üksuse valitud ettevõtja poolt (

§ 66lõige 1).

2. veebruaril 2007 võttis Riigikogu vastu jäätmeseaduse muutmise seaduse, mis jõustus
3. märtsil
4. Sellega lisati jäätmeseadusesse § 66 lõige 11, mis lubas jäätmeveo korraldada selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või selle poolt volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasub jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või viimase volitatud mittetulundusühingul.
5. Tallinna Linnavolikogu võttis
6. märtsil
7. a-l vastu määruse nr 6, mis jõustus
8. märtsil 2013 ning millega muutis oma
9. septembri
10. a määrust nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ (edaspidi eeskiri). Eeskirja lisati jäätmeveo korraldamine

§ 66

lõikes 11 sätestatud korras, muu hulgas sätestati §-s 351, kuidas kehtestatakse sellisel juhul jäätmeveo teenustasu. Tallinna Linnavolikogu võttis

1. juunil 2013 vastu määruse nr 112 „Tallinna Jäätmekeskuse põhikiri“, mis jõustus
2. juulil 2013 ning millega loodi Tallinna Jäätmekeskus, kes asus jäätmevedu korraldama

§ 66lõikes 11 sätestatud korras.

1. Riigikogu võttis
2. juunil 2014 vastu jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2), mille § 1 punktiga 1 tunnistas

§ 66lõike 11 kehtetuks.

Tallinna linna ning Haljala, Harku, Kadrina, Kernu, Kose, Nissi, Paikuse, Rakvere, Rägavere, Sõmeru, Vaivara ja Vinni valla volikogud 5-18-2 esitasid Riigikohtule taotlused jäätmeseaduse muutmise seaduse § 1 punkti 1 põhiseadusvastaseks tunnistamiseks. Riigikohus peatas

1. septembri
2. a määrusega kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseaduse muutmise seaduse jõustumise.
3. jaanuari
4. a otsusega jättis Riigikohus taotlused rahuldamata. Jäätmeseaduse muutmise seadus jõustus
5. jaanuaril
7. Õiguskantsler tegi
8. novembril 2017 Tallinna Linnavolikogule ettepaneku viia Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene ja teine lause kooskõlla põhiseaduse ja seadusega.
9. Tallinna Linnavolikogu oli
10. detsembri
11. a vastuses õiguskantslerile seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole põhiseadusega vastuolus ning neid pole vaja muuta.
13. mail 2018 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene ja teine lause kehtetuks. Õiguskantsler palus otsuse jõustumine kahe kuu võrra edasi lükata, et Tallinna Linnavolikogul oleks võimalik vastu võtta seadustele ja põhiseadusele vastav jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord. ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS
14. Õiguskantsler leiab, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 teine lause, mis kehtestab avalikõigusliku rahalise kohustuse jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulude katmiseks, on vastuolus põhiseaduse (PS) § 3 lõikega 1, § 154 lõikega 1, §-ga 113 ja § 157 lõikega
16. Kuigi

§ 66lõige 11 on alates 7.

jaanuarist 2015 kehtetu, on selle sätte rakendamiseks sõlmitud lepingud kehtivad (jäätmeseaduse rakendussätete §-de 1366 ja 1368 järgi), mistõttu võivad omavalitsusüksused mõnda aega jäätmeveo korraldamist sel alusel jätkata.

§ 66

lõike 11 järgi korraldatud jäätmeveo teenustasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus, mille kehtestamiseks puudub vahetu õiguslik alus. Avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks peab olema õiguslik alus ka siis, kui tegevusega, mille eest tasu küsitakse, kaasnevad kulud. Avalik-õigusliku rahalise kohustuse võib kehtestada ka seaduses sätestatud objektiivsete kriteeriumite alusel, kui kohustuse ulatus on ettenähtav ning tagatakse isikute võrdne kohtlemine. 10.

§ 66

lõige 4 ei käsita teenustasu kulukomponendina registri pidamist ega jäätmevaldajatega arveldamist ning tasu nende tegevuste eest ei kuulu enesestmõistetavana jäätmeveo teenustasu hulka. Samuti ei saa neid kulusid pidada

§ 66lõikes 5 nimetatud „jäätmete veo ja veo ettevalmistamise kuludeks“.

Veo ettevalmistamiseks saab pidada veoga seotud tegevust, nt marsruudi koostamine, veoga hõlmatud jäätmemajade ja väravate võtmete komplekteerimine jms.

§ 66

lõige 6 ei nimeta jäätmevaldajate registri pidamist ega jäätmevaldajatega arveldamist tegevusena, mille eest võiks kohalik omavalitsus teenustasu kehtestada. 11. Seega ei saa

§ 66

lõiked 4–6 olla aluseks registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise eest tasu nõudmiseks, samuti ei tulene sellist õigust kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lõike 1 punktist 366, millele viidatakse eeskirja kehtestamise õigusliku alusena. Seaduses pole ka sellise tasu alam- ega ülemmäära ning puuduvad tasu suuruse määramise alused, mis lubaks tasu suurust mistahes objektiivsetest kriteeriumitest lähtudes prognoosida. See tähendab, et isegi juhul, kui seaduses oleks õiguslik alus tasu kehtestamiseks, ei pruugiks see olla põhiseadusega kooskõlas. 12. Jäätmevaldajate registri pidamise on seadusandja teinud ülesandeks kohalikule omavalitsusele, kellele jäätmevedaja peab andma andmeid tasuta (

§ 711). See kohustus ei sõltu sellest, millisel 2

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul põhiseadusega kooskõlas, kui need kulud on objektiivsetel alustel kindlaks määratavad ja tasu on kulupõhine. Selline kulu on hanke kaudu leitud teenusepakkujale makstav tasu jäätmeveo ja jäätmekäitluse eest. Selle katmist eeldab ka

§ 11lõige 2 ning see on kooskõlas PS §-ga 53 ja põhimõttega, et saastaja maksab.

14. Teiseks leiab õiguskantsler, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene lause, mis delegeerib

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu määramise korra Tallinna Linnavalitsusele, on vastuolus

§ 66

lõikega 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punktiga 366 ning PS § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega

2. Seadusandja on andnud jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamise kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ainupädevusse (

§ 66

lõige 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkt 366) ning ka sisuliselt tuleb teenustasu suuruse määramise korra kehtestamist pidada selliseks küsimuseks, mis peaks olema volikogu pädevuses. Volikogul on jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kindlaks määramiseks mitmeid võimalusi, kuid volikogu antud normidest peab vähemalt selguma, mil viisil teenustasu kujuneb. Kord peaks selgitama, kuidas olemasolevate andmete põhjal arvutatakse välja mahuti suurusele vastav teenustasu, mida tarbijal tuleb mahuti tühjendamise eest maksta. 16. Tallinna Linnavolikogu on eeskirja § 351 esimeses lauses delegeerinud korra kehtestamise linnavalitsusele, kes on selle õiguse edasi andnud Tallinna Keskkonnaametile. Jäätmeveo teenustasud on kehtestanud Tallinna Keskkonnaameti juht käskkirjaga. Seadus ei anna selliseks delegeerimiseks alust, samuti pole linnavolikogu ülesande delegeerimisel ära näidanud seda, kuidas tuleks teenustasu suurust arvutada. Linnavalitsuse volitus kehtestada teenustasu määramise kord ei saa tuleneda KOKS § 30 lõikest 3, kuna KOKS § 22 lõike 1 punkt 366 ja

§ 66

lõige 4 on erisätted, mille järgi peab jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korda reguleerima volikogu. KOKS § 30 lõike 3 alusel ei saa kehtestada tasu, mida seadus sõnaselgelt ette ei näe (säte viitab haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikele 3). Ka eeskirja § 351 teist lauset, milles kirjeldatakse teenustasu kulukomponente, ei saa pidada teenustasu suuruse määramise korra kehtestamiseks, kuna linnavalitsusele antav juhis on üldine ja tasu määramise alused konkretiseerimata. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Tallinna Linnavolikogu 17. Eeskirja § 351 on põhiseadusega kooskõlas. 18.

§-d 1366 ja 1368 võimaldavad omavalitsusüksusel jäätmevaldajate üle arvestust pidada ja nendega arveldada

§ 66

lõike 11 rakendamiseks sõlmitud lepingutes kokkulepitud tingimustel ja lepingute kehtivusaja lõpuni. Tallinna Ringkonnakohus on kohtuasjas nr 3-16-1267 leidnud, et

§ 66

lõike 11 kehtetuks tunnistamise järel on avalik-õiguslike tasude õiguslikuks aluseks jäätmeseaduse rakendussätted. 19. Jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulu on osa jäätmete veo ettevalmistamisega seotud kuludest, sest ilma nendeta pole võimalik korraldatud jäätmeveo teenust osutada ja vedu ette valmistada. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine hõlmab jäätmete vedamise 3

§ 66lõiked 4–6.

Need kulud on objektiivsed ja seotud korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisega. Pole mõistlikku põhjust, miks

§ 66

lõike 1 alusel korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisel on lubatud jäätmevaldajalt küsitava teenustasu hulka arvestada ka kliendihaldusteenuse kulud,

§ 66

lõike 11 alusel osutatava teenuse puhul aga mitte, mistõttu tuleks jäätmevaldajate üle arvestust pidada ja klienditeenust pakkuda tasuta. See oleks vastuolus nii

§ 66lõikega 5 kui ka põhimõttega, et saastaja maksab.

20. Eristada tuleb jäätmevaldajate registri pidamist, mille eest saab nõuda tasu jäätmevaldajatelt

§ 66lõike 11 järgi, registri arendamisest, mis on kohaliku omavalitsuse kohustus.

Kui jäätmevedu on korraldatud

§ 66

lõike 1 alusel, on registri eesmärgiks võimaldada omavalitsusüksusel teha järelevalvet jäätmehoolduseeskirja täitmise üle, mistõttu sisaldab register sellisel juhul vähem andmeid ja on vähem detailne kui on vaja

§ 66lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul.

Viimasel juhul vahetab Tallinna Jäätmekeskus registri abil informatsiooni jäätmevedaja ja jäätmekäitlejaga.

1. Volikogu pädevuses on teenustasu suuruse määramise korra, mitte aga jäätmeveo teenustasu kehtestamine. Nimetatud kord on sätestatud eeskirja §-des 35 ja
2. Linnavalitsus ei ole oma määrustes kehtestanud lisakriteeriume hinna määramisele, need tulenevad otse eeskirjast. Linnavalitsusele on delegeeritud üksnes eeskirjas ettenähtud kriteeriumite alusel hinna määramine. Kui

§ 66

lõike 1 alusel korraldatud jäätmeveo puhul kujunevad konkreetsed teenustasud hanke tulemusel ja volikogu ei pea neid kinnitama, ei saa seda nõuda ka

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul.

§ 66

lõiget 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 tuleb kohaldada koostoimes KOKS § 30 lõigetega 3 ja 4, mistõttu saab hindade kehtestamine olla Tallinna Jäätmekeskuse juhi pädevuses. Asjakohatu on õiguskantsleri viide HMS § 5 lõikele 3, mis kehtib üksnes menetlustoimingute puhul. 22. Volikogu kehtestatud teenustasu suuruse määramise kord on küll napp, kuid piisavalt täpne ja konkreetne. Jäätmevaldajalt nõutav hind kujuneb objektiivsete kriteeriumite alusel: a) jäätmeveo teenustasu suurus, mis kujuneb hanke tulemusel (eeskirja § 35 lõige 1;

§ 66

lõige 5); b) kulu jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduse eest (

§ 66

lõige 5); c) jäätmevaldaja registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulud (veo ettevalmistamisega seotud kulud ja muud korraldatud jäätmeveo toimingud) (eeskirja § 35 lõige 2, § 351 teine lause;

§ 66lõige 5).

23. Eeskirja § 351 teine lause põhineb

§ 66

lõike 11 sõnastusel, mis jättis kohalikule omavalitsusele teenustasu kehtestamisel ulatusliku kaalutlusruumi, mida haldusorgan saab sisustada, kui talle on teada riigihanke teel leitud jäätmekäitluse ja jäätmemahutite tühjendamise hinnad. Tallinna linn lähtub hindade kehtestamisel asutuse kogutuludest ja kogukuludest. Täpset valemit ei ole volikogul võimalik ega otstarbekas kehtestada, kuna hinnad põhinevad lisaks teenuse osutamisega seotud kuludele ka ristsubsideerimisel, mida kasutavad kõik jäätmevedajad. Ka kohtupraktikas on aktsepteeritud, et saastaja rahalise vastutuse põhimõttega ei ole alati vastuolus, kui jäätmevaldajad kannavad osa teiste kuludest. Eesmärgiks on soodustada jäätmete liigiti kogumist ja pakkuda erinevate veopiirkondade jäätmevaldajatele võimalikult ühesuguse hinnaga teenust. Näiteks pakub Tallinna Jäätmekeskus paberi ja kartongi mahuti tühjendamist tasuta, kuigi nende jäätmete veoga kaasnevad kulud, mis kaetakse osaliselt muude teenuste eest saadava tasu arvel. Tasu jäätmete käitlemise eest ei saa tugineda mahuti suurusele, kuna jäätmed antakse üle kaalu järgi, kuid jäätmete 4

§ 66lõike 11 kehtetuks tunnistamist puudub selle kehtestamiseks õiguslik alus.

Jäätmevaldajate register peab kohalikul omavalitsusel olema ning see hõlmab ka korraldatud jäätmeveoga liitumata isikuid. Ebaõiglane on see, kui registri pidamise kulud peavad kinni maksma korraldatud jäätmeveoga liitunud. Kuna

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul ei kujune teenuse lõplik hind hanke korras, on hinna kujunemine vähem läbipaistev ning vajalikud on objektiivsed kriteeriumid, mis aga puuduvad. Tallinna jäätmehoolduseeskirja §-s 351 sätestatut ei saa pidada piisavalt selgelt kehtestatud korraks, kuna tasu määramise alused on täpsustamata ning ei ole võimalik kontrollida tasu suuruse määramist objektiivsetel alustel. See ei võimalda jäätmevaldajal piisava täpsusega ette näha jäätmeveo teenustasu suurust ja selle kujunemise üksikasju. Justiitsminister 25. Vaidlusalused sätted on põhiseadusega vastuolus. Kuna sundlepingu alusel makstav tasu on olemuselt avalik-õiguslik tasu, siis peavad selle määramise tingimused tulenema seadusest. Üksnes seadusega saab kindlaks määrata avalik-õigusliku rahalise kohustuse tingimusi, arvestamise aluseid ja korda. Jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamine on volikogu ainupädevuses. Tingimused, millele jäätmeveo teenustasu peab vastama, on piisavalt reguleeritud

§ 66

lõigetes 5 ja 6, mistõttu ei ole volikogule antud volitust tingimuste kehtestamiseks. 26.

§ 66

lõike 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 järgi võib volikogu kehtestada jäätmeveo tasu määramise korra, millega kas jätab jäätmeveo teenustasude määramise enda pädevusse või volitab muud haldusorganit kehtestama konkreetsed tasumäärad. Volikogu ei ole kohustatud ise kehtestama konkreetseid tasusid. Volikogu normidest peab vähemalt selguma, mil viisil teenustasu kujuneb, kuid ei saa nõuda, et volikogu antud normide alusel peaks olema võimalik välja arvutada jäätmeveo teenustasu suurus üksikjuhtumil. 27. Registri pidamine on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesanne ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine on käsitatav haldustoiminguna (HMS § 5 lõige 3). Haldusülesande täitmise eest võetav tasu on avalik-õiguslik tasu PS § 113 ja § 157 lõike 2 tähenduses. Jäätmevaldajate registri pidamine on kohaliku omavalitsuse üksuse eraldiseisev haldusülesanne ning selle eest ei või jäätmevaldajatelt tasu küsida.

§-s 711 ega muus sättes ei anta volitust võtta jäätmevaldajatelt tasu registritoimingute eest. Jäätmeveo teenustasu hulka saab arvata üksnes neid kulusid, mida jäätmevedaja ise kannab, et pidada arvestust oma klientide üle. Konkurentsiamet 28. Olenemata õiguslikust hinnangust tasu põhiseaduspärasusele, peab kohalik omavalitsus

§ 66

lõike 11 alusel tegutsedes järgima konkurentsieeskirju, sealhulgas ebaõiglase hinnakujunduse keeldu (konkurentsiseaduse § 16). Konkurentsiamet on teinud Tallinna Linnavalitsusele ettekirjutuse vähendada teenustasusid, kuna jäätmeveo teenuse kehtestatud hind ei ole mõistlikus vahekorras Tallinna Jäätmekeskuse osutatava teenuse majandusliku väärtusega. Tallinna linn vaidlustas ettekirjutuse halduskohtus, kus menetlus asjas nr 3-17-2742 on pooleli. 29.

§ 66

lõike 11 alusel jäätmeveoteenust korraldades ostab kohalik omavalitsus hanke võitjalt teenust ning müüb seda edasi jäätmevaldajatele. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamiseks ja nendega arveldamiseks luuakse uus monopoolse ettevõtja tunnustele vastav juriidiline isik või 5

§ 66

lõike 1 alusel korraldatud jäätmeveo puhul kujunevad jäätmeveo hinnad konkurentsis, siis

§ 66

lõike 11 alusel kujunevad hinnad ilma konkurentsisurveta, andes omavalitsusüksusele võimaluse kehtestada hindu, mis ei ole korrelatsioonis teenuse majandusliku väärtusega ja kahjustavad tarbijaid. VAIDLUSTATUD SÄTTED

1. Tallinna Linnavolikogu
2. septembri
3. a määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ § 351 „Jäätmevaldaja poolt Tallinna linnale makstava jäätmeveo teenustasu suuruse määramise ja muutmise kord“ esimene ja teine lause: „Kui jäätmevedu on korraldatud jäätmeseaduse § 66 lõike 11 alusel, määratakse korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete teenustasu Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud korras. Jäätmeveo teenustasu peab sellisel juhul katma lisaks käesoleva eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kuludele jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulud [---]“. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
4. Kolleegium käsitleb kõigepealt jäätmeveo teenustasu kehtestamise aluseid jäätmeseaduses (I) ning võtab seisukoha, kas eeskirja § 351 teine lause on nendega kooskõlas (II). Seejärel hindab kolleegium eeskirja § 351 esimeses lauses sätestatut, mis puudutab jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamise delegeerimist linnavalitsusele (III). I
6. aasta jäätmeseadus pani kohalikule omavalitsusele kohustuse korraldada olmejäätmete kogumine ja vedu jäätmekäitluskohta ning luges jäätmevaldaja (jäätmetekitaja või muu isik, kelle valduses on jäätmed) korraldatud jäätmeveoga liitunuks. Seadus kohustab jäätmevaldajat andma oma elu- või tegevuskohas tekkivad olmejäätmed üle kohaliku omavalitsuse korraldatud riigihankel valitud jäätmevedajale. Kuna üldine kohustus kanda jäätmehoolduse kulud lasub jäätmevaldajal (

§ 11

lõige 2, v.a jäätmekäitluse järelevalve kulud), peab jäätmevaldaja maksma ka korraldatud jäätmeveo teenustasu. 33. Seadus andis kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu pädevusse täpsemalt määratleda korraldatud jäätmeveo teenuse sisu (jäätmeliigid, veopiirkonnad, vedamise sagedus ja aeg), samuti kehtestada teenustasu suuruse määramise kord (

§ 66lõige 4).

Jäätmeseaduses on kindlaks määratud, et jäätmeveo teenustasu peab katma jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud, samuti jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud (

§ 66lõige 5).

Lisaks sellele tuleb jäätmeveo teenustasu suuruse kindlaksmääramisel juhinduda jäätmete liigist, kogusest, omadustest, jäätmeveo teenindussagedusest ning teistest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise maksumust (

§ 66lõige 6).

34. Üldjuhul, s.o

§ 66

lõike 1 alusel korraldatud jäätmeveo puhul kujuneb jäätmeveo teenustasu suurus jäätmevedaja leidmiseks korraldatud riigihanke tulemusel. Jäätmevaldaja on sellisel juhul jäätmevedaja kliendiks ning maksab tasu jäätmeveo teenuse eest jäätmevedajale. Jäätmevedaja peab arvestust oma klientide (piirkonna jäätmevaldajate) üle ning esitab neile arveid osutatud teenuse eest. 35. Alates 11. märtsist 2007 kuni 6. jaanuarini 2015 kehtinud

§ 66

lõige 11 lubas olmejäätmete veo korraldada nii, et jäätmevedajale maksab teenuse eest kohaliku omavalitsuse üksus (või selle volitatud mittetulundusühing), jäätmevaldaja maksab teenuse eest aga kohalikule omavalitsusele. 6

§ 66

lõike 11 rakendamisel korraldada riigihange, kujunes riigihanke tulemusel välja üksnes jäätmete vedamise hind, mis katab jäätmevedaja kulud. Jäätmeveo teenustasu suuruse, mis lisaks jäätmevedaja kuludele hõlmab ka klientide üle arvestuse pidamise ja arveldamise kulusid, määras sellisel juhul kohaliku omavalitsuse üksus.

1. Kolleegium leiab, et seadusega kehtestatud kohustus maksta jäätmeveo teenustasu riivab jäätmevaldaja omandipõhiõigust (PS § 32). PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenev üldise seadusereservatsiooni põhimõte lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Kuigi demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja, võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (Riigikohtu üldkogu
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22).
4. PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljenduseks on avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise korral nii PS §-s 113 kui ka PS § 157 lõikes 2 sätestatud seadusliku aluse nõue (Riigikohtu üldkogu
5. veebruari
6. a otsus asjas nr 3-3-1-48-16, punkt 44). PS § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalikõiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt Riigikohtu üldkogu
7. detsembri
8. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20). PS § 157 lõige 2 lubab kohalikul omavalitsusel kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi üksnes seaduse alusel, kuid ei täpsusta, millises ulatuses peavad need olema seaduses sätestatud, mistõttu tuleb selle kohaldamisel muu hulgas arvestada reguleeritava küsimuse olulisust (Riigikohtu üldkogu
9. veebruari
10. a otsus asjas nr 3-3-1-48-16, punkt 44).
11. Riigikohus on leidnud, et

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu on avalikõiguslik rahaline kohustus, kuna tarbijalt nõutakse tasu avalik-õiguslikus suhtes (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. jaanuari
2. a otsus asjas nr 3-4-1-34-14, punkt 36). Õiguslik alus sellise avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks tulenes põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul

§ 66

lõikest 11 koostoimes lõikega 4, mida täpsustasid jäätmeveo teenustasu kehtestamise nõuete osas sama paragrahvi lõiked 5 ja 6. 39. Kuigi

§ 66lõige 11 on alates 6.

jaanuarist 2015 kehtetu, nägid samal ajal jõustunud jäätmeseaduse rakendussätted ette, et pooleliolevad riigihankemenetlused ning lepingute menetlused viiakse lõpuni ning nendes sõlmitud lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni (

§ 1368

). Kehtivusaja lõpuni kehtivad ka enne seadusemuudatust

§ 66

lõike 11 kohaselt sõlmitud lepingud (

§ 1366

). Seega on jäätmeseaduse rakendussätete järgi kohaliku omavalitsuse üksusel õigus jätkata olmejäätmete veo korraldamist

§ 66lõikes 11 kirjas olnud viisil.

Pärast

1. jaanuari 2015 ei ole omavalitsusüksusel küll enam võimalust algatada riigihanke menetlust sellisel alusel jäätmevedaja leidmiseks.
2. Kuna

§-des 1366 ja 1368 nimetatud lepingute kehtivusaja lõpuni on kohalikul omavalitsusel õigus osutada jäätmeveoteenust

§ 66

lõikes 11 kirjeldatud viisil, on omavalitsusüksusel õigus võtta selle eest ka jäätmeveo teenustasu. Jäätmeveo teenustasu kehtestamise õiguslikuks aluseks on alates 7. jaanuarist 2015

§-d 1366 ja 1368 koostoimes

§ 66lõigetega 4–6.

1. Kohtuasjas ei ole kahtluse alla seatud seda, kas jäätmeveo teenustasu kehtestamise õiguslik alus jäätmeseaduses (kuni
2. jaanuarini 2015

§ 66lõige 11 koostoimes lõigetega 4–6; alates 7.

jaanuarist 2015

§-d 1366 ja 1368 koostoimes § 66 lõigetega 4–6) oli või on põhiseadusega 7

§ 66

lõike 11 kehtetuks tunnistamist puudub omavalitsusüksusel õiguslik alus võtta jäätmeveo teenustasu jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest. Õiguskantsler viitab seejuures Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukohale 6. jaanuari 2015. a otsuses asjas nr 3-4-1-34-14 (punkt 38). 42. Nimetatud otsuses märkis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et pärast

§ 66

lõike 11 kehtetuks tunnistamist puudub omavalitsusüksusel õigus võtta tulevikus tarbijatelt teenustasu oma kulude katteks. Samas ei olnud selles kohtuasjas vaidluse all küsimus, kas ja millisel alusel kohaliku omavalitsuse üksused

§ 66

lõike 11 kohaselt juba sõlmitud lepingute alusel toimuva jäätmeveo kulude katteks edaspidi teenustasu võtta tohivad ning seetõttu ei hinnanud kolleegium sellest aspektist jäätmeseaduse teisi sätteid, sh rakendussätteid. 43. Kolleegium leiab, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on jäätmehoolduse kulud, mille kandmise kohustus on jäätmevaldajal (

§ 11lõige 2).

Jäätmehoolduse hulka kuulub ka jäätmekäitlus, sh jäätmete kogumine ja vedu (

§ 11lõige 1 ja § 13).

Jäätmevaldajatega arveldamise ja jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise kulusid saab kolleegiumi hinnangul pidada jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kuludeks, mille katmise jäätmeveo teenustasust näeb ette

§ 66lõige 5.

Sõltumata õiguslikust alusest, millele tuginedes on olmejäätmete jäätmevedu korraldatud, samuti sellest, kas konkreetset teenust osutab eraõiguslik juriidiline isik, kohaliku omavalitsuse üksus või viimase poolt volitatud mittetulundusühing, on teenuse osutajal õigus nõuda, et jäätmevaldaja hüvitab need kulud. 44. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga aga selles, et jäätmeseadus ei anna kohaliku omavalitsuse üksusele õigust nõuda jäätmevaldajatelt teenustasu

§ 711lõikes 1 sätestatud jäätmevaldajate registri pidamisega seotud kulude katmiseks.

1. Kohustuse asutada oma haldusterritooriumil elavate või asuvate jäätmevaldajate register ning kehtestada registri pidamise kord pani kohaliku omavalitsuse üksusele
2. aasta jäätmeseaduse § 69 lõige
3. Alates
4. jaanuarist 2011 näeb sellise kohustuse ette

§ 711

lõige 1 (

§ 69lõige 3 tunnistati kehtetuks).

Jäätmevaldajate registri pidamise kohustus sisaldub sarnasel kujul ka Riigikogu menetluses olevas jäätmeseaduse eelnõus (495 SE, § 63). Võrreldes kehtiva jäätmeseadusega on eelnõus täpsustatud registrisse kantavate andmete koosseisu. Eelnõu seletuskirjas on selgitatud registri pidamise eesmärki: „Jäätmevaldajate register on vajalik, et saada ülevaade olmejäätmete kogumissüsteemiga liitunud jäätmevaldajatest. Juhul kui omavalitsusel ei ole jäätmevaldajate registrit, ei ole omavalitsusel ka ülevaadet, kuhu olmejäätmed liiguvad. Seetõttu on jäätmevaldajate register põhialus nõuetekohase jäätmehoolduse korraldamiseks omavalitsuses.“ 46. Seega on seaduse mõtte kohaselt jäätmevaldajate registri pidamine kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne, mis on seotud tema üldise kohustusega korraldada jäätmehooldust oma haldusterritooriumil, sh teha järelevalvet jäätmekäitluse üle. Selle ülesande täitmist tuleb omavalitsusüksusel rahastada muudest allikatest, mitte jäätmevaldajalt nõutavast teenustasust. Nagu eespool välja toodud, on jäätmeveo teenustasu maksmise kohustus seotud iga jäätmevaldaja kohustusega kanda enda tekitatud jäätmetega seotud kulud (

§ 11lõige 2).

47. Jäätmevaldajate registri rahastamine jäätmeveo teenustasust tooks kaasa ka jäätmevaldajate erineva kohtlemise omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Seda põhjusel, et jäätmevaldajate registri kulusid saaks kohalik omavalitsus rahastada jäätmeveo teenustasust üksnes juhul, kui jäätmevedu on korraldatud

§ 66lõikes 11 kirjeldatud korras.

Juhul kui jäätmevedu on korraldatud üldkorras (

§ 66lõike 1 alusel), ei saaks jäätmevedajale makstav jäätmeveo teenustasu sisaldada kohaliku 8

§ 66

lõike 11 alusel jäätmeveo korraldamisel teenustasu sisaldama muu hulgas jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulusid.

1. Õiguskantsler leiab esiteks, et säte on põhiseadusega vastuolus, kuna võimaldab võtta tasu jäätmevaldajatega arveldamise eest.
2. Kolleegium asus eespool seisukohale, et kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus võtta jäätmeveo teenustasu jäätmete veo ja selle ettevalmistamisega seotud kulude (

§ 66

lõike 5 tähenduses) katteks, mille hulka kuuluvad kolleegiumi hinnangul ka jäätmevaldajaga arveldamise ja nende üle arvestuse pidamise kulud. Õigusliku aluse selleks annavad

§-d 1366 ja 1368 koostoimes

§ 66lõigetega 4–6 (vt eespool otsuse punktid 40 ja 43).

Seetõttu leiab kolleegium, et eeskirja § 351 teine lause ei ole osas, mis lubab Tallinna linnal võtta teenustasu jäätmevaldajatega arveldamise eest, põhiseadusega vastuolus.

1. Teiseks on õiguskantsler seisukohal, et eeskirja § 351 teine lause on põhiseadusega vastuolus, kuna näeb ette jäätmevaldajate registri pidamise kulude katmise jäätmeveo teenustasust.
2. Tallinna linnas on

§ 711alusel loodud jäätmevaldajate register.

Lisaks

§ 711

lõikes 1 sätestatud ülesande täitmisele kasutab Tallinna linn nimetatud registrit ka selleks, et pidada

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul arvestust klientide üle ja nendega arveldada. Tallinna Linnavolikogu selgitas Riigikohtule esitatud arvamuses, et

§-st 711 tuleneb kohaliku omavalitsuse ülesanne registrit arendada ja kanda sellega seotud kulud. Eeskirja § 351 teises lauses nimetatud registri pidamise kulud on aga kulud, mis kaasnevad

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja arveldamisega. 53. Kolleegium leidis eespool, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja arveldamise kulude katteks võib kohaliku omavalitsuse üksus võtta jäätmevaldajatelt teenustasu, kuid

§-s 711 nimetatud registri pidamine on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne ning sellega seotud kulud tuleb kanda omavalitsusüksusel (vt eespool otsuse punktid 45–47). Jäätmeseaduses ei ole seejuures kindlaks määratud, kuidas peab teenuse osutaja pidama arvestust jäätmevaldajate üle ja nendega arveldama. Jäätmevaldajate registri mõistet kasutatakse üksnes

§ 711

kontekstis, kuid seadusest ei leia vastust sellele, kas

§ 66

lõike 11 kohaselt korraldatud jäätmeveo puhul tohib kohaliku omavalitsuse üksus klientide üle arvestuse pidamiseks ja arveldamiseks kasutada

§ 711nimetatud registrit või peaks looma selleks eraldi andmekogu.

54. Kuna eeskirja § 351 teist lauset on võimalik tõlgendada nii, et see võimaldab

§ 66

lõike 11 kohaselt korraldatud jäätmeveo puhul võtta jäätmevaldajatelt teenustasu üksnes jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest, ei ole säte ka selles osas seaduse ega põhiseadusega vastuolus. Siiski märgib kolleegium, et registri mõiste kasutamine erinevalt jäätmeseaduses ja eeskirjas võib tekitada segadust, muu hulgas seada küsimuse alla jäätmeveo tasu kujunemise läbipaistvuse. III 9

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul teenustasu Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud korras. Õiguskantsler leiab, et jäätmeveo teenustasu määramise korda on pädev kehtestama kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ning seda ei tohi delegeerida omavalitsusüksuse valitsusele. Tallinna Linnavolikogu ei ole õiguskantsleri hinnangul teenustasu suuruse määramise korda kindlaks määranud ega ära näidanud, kuidas tuleks teenustasu suurust arvutada. 56. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga selles, et

§ 66

lõige 4, samuti KOKS § 22 lõike 1 punkt 366 volitavad jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korda kehtestama omavalitsusüksuse volikogu. Samas ei nõua kumbki seadus seda, et volikogu kehtestaks ise teenustasu määrad. 57. Kolleegium ei nõustu aga õiguskantsleri seisukohaga, et Tallinna Linnavolikogu ei ole

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul ise kehtestanud jäätmeveo teenustasu määramise korda. Sealhulgas on õiguskantsler leidnud, et volikogu ei ole kindlaks määranud, kuidas kehtestatakse teenustasu

§ 66

lõike 11 kohaselt korraldatud jäätmeveo puhul jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulude katteks. 58. Eeskirja § 351 esimest lauset tuleb lugeda koos sama paragrahvi teise lausega, mille kohaselt peab teenustasu katma eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kulud. Eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud jäätmeveo teenustasu kujunemine üldkorras (

§ 66lõike 1 alusel korraldatud jäätmeveo puhul).

Sellisel juhul peab teenustasu katma

§ 66

lõikes 5 sätetatu (eeskirja § 35 lõike 1 teine lause), sealhulgas jäätmeveo ettevalmistamise ning sellega seotud toimingute kulud (eeskirja § 35 lõike 1 kolmas lause). Eeskirja § 35 teises lõikes on täpsustatud korraldatud jäätmeveo toiminguid, milleks muu hulgas on lepingutega seotud toimingud (sõlmimine, peatamine, jätkamine, lõpetamine) ning teadete, arvete, graafikute väljastamine ja edastamine. Seega on eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 sätestatud, milliste jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja arveldamisega seotud kulude eest tohib võtta jäätmeveo teenustasu. Tulenevalt eeskirja § 351 teisest lausest kohaldub see ka

§ 66lõike 11 järgi korraldatud jäätmeveo teenustasule.

1. Tallinna Linnavalitsus on
2. oktoobri
3. a määruse nr 33 „Teenuse ja kauba hinna kehtestamine linna asutustes“ § 3 lõike 1 punktis 2 sätestanud, et ametiasutuste hallatava asutuse osutatava teenuse ja müüdava kauba hinna kehtestab ametiasutuse juht korralduse või käskkirjaga. Õiguslikuks aluseks on määruses märgitud KOKS § 30 lõiked 3 ja 4, mis mõlemad puudutavad valla või linna ametiasutuse või hallatava asutuse osutatavate teenuste hindade kehtestamist. KOKS § 30 lõike 4 alusel ning viitega Tallinna Linnavalitsuse määruse nr 33 § 3 lõike 1 punktile 1, eeskirja §-le 351 ning

§ 66

lõigetele 5–6, on Tallinna Keskkonnaameti juhataja kehtestanud Tallinna Jäätmekeskuse teenuste hinnakirja. Seega ei ole ei Tallinna Linnavalitsus ega Tallinna Keskkonnaamet kehtestanud

§ 66

lõike 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu määramise korda, vaid teenuste hinnad. Ka Tallinna Linnavolikogu kinnitab Riigikohtule esitatud arvamuses, et jäätmeveo hinna määramise kriteeriumid tulenevad eeskirjast ja linnavalitsus ei ole oma määruses kehtestanud selleks lisakriteeriume. 60. Kolleegium möönab, et eeskirja § 351 esimese lause sõnastus on eksitav, kuna grammatiliselt võib sellest välja lugeda, et Tallinna Linnavolikogu on delegeerinud teenustasu suuruse määramise korra kehtestamise. Kolleegium mõistab eeskirja § 351 esimest lauset siiski selliselt, et volikogu tegi linnavalitsusele ülesandeks korraldada teenuse hinnakirja koostamine. Sellist tõlgendust kinnitab ka asjaolu, et tegelikult pole Tallinna Linnavalitsus või Keskkonnaamet ise asunud reguleerima teenustasu hinna määramise korda, vaid ongi kehtestanud konkreetse teenuse hinna. 10