Obsah (10)
§ 4§ 3§ 57§ 51§ 107§ 108§ 106§ 63§ 54§ 56KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kaupo Kruusvee Otsuse tegemise aeg ja koht 28.09.2018, Tallinn Haldusasja number 3-17-2068 Haldusasi K.T. kaebus Saue Vallavolikogu
) § 63 lg-le 1 ja lg 2 p-le 3, kuna volikogul puudus sellise akti andmiseks pädevus. Ostueesõiguse kasutamise peab otsustama hoopis vallavalitsus. Kuna volikogu 31.08.2017 otsus on tühine, siis ei saa kehtivaks pidada ka 20.09.2017 ostueesõiguse teostamise avaldust (otsusega volitati vallavanemat või tema poolt volitatud isikut tegema avaldus ostueesõiguse teostamiseks) ega ka müügilepingut algse müüja ning valla vahel. 3) Alternatiivselt tuleb Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus tühistada, kuna see on põhjendamata. Otsusest ei nähtu valla kaalutlused (
§ 4
lg 1 ja § 56 lg 3) ega seatud eesmärk koos asjakohaste asjaolude ning tõenditega (
§ 3lg 2).
Vastuollu on mindud ka
§-s 6 sätestatud uurimispõhimõttega. Vastuolus
§ 57lg-ga 1 puudus otsuses vaidlustamisviide. 2
(6)3-17-2068 4) Eesti Vabariigi (MKA) otsustus ostueesõigusest loobumise kohta tehti
- a septembris põhjendusega, et lepingu esemel oleva mälestise säilimine ei ole omandi ülekandmisega ohustatud. Ebaselgeks jääb, kas valla seisukoht on vastupidine. Saue vald on ühtlasi käitunud kummaliselt, üritades ostueesõigust kasutada enne, kui riik on loobumisotsustuse teinud. 5) Kõnealusel kinnisasjal on olnud enne kaebajat kokku 4 erinevat omanikku, samas varasemalt ei ole Saue vald ostueesõigust kasutanud (nagu ka riik). Põhjendatud ei ole, miks kohtleb vald kaebajat samadel asjaoludel ebavõrdselt. 6) Õiguslikult tähtsusetu on vastustajapoolne tagantjärgi (kohtumenetluses) antud selgitus olnule, mis pealegi läheb vastuollu vastustaja poolt varem (13.11.2017 vastuses määruskaebusele) tunnistatuga, et haldusõiguslikku kaalutlust pole olnud. 7) Valla märgitud „sisuline ja üldine avalikust huvist kantud põhjus“ jääb arusaamatuks. Vastustaja pole avanud, millist rekreatsioonilist tegevust on ta seonduvalt Xxxxxx kinnistuga silmas pidanud ning kuivõrd see sellisel muinsuskaitselisel alal üldse õiguslikult teostatav on. Ka ei ole vastustaja esitanud tõendeid selle kohta, et vallal tõepoolest taoline plaan olemas on, milline on sellise idee tegelik sisu ning kas selle kavatsuse elluviimine ka võimalik on. Pole tuvastatav, et kohtumenetluses vastustaja poolt väljatoodut peeti tõepoolest 31.08.2017 haldusakti andmisel silmas. 8) Samasse asukohta (xxxxxxx) on juba rajatud vaba aja veetmiseks lõkkeplats, istumisplats, laste mänguväljak, võrkpalliväljak, korvpalliväljak, lauatennise väljak ja ka varjualune. Kasutusintensiivus on sellel kõigel olnud samas väga madal. Seega ei ole kõnealune arendamise soov või vajadus tõsiseltvõetav.
- Vastustaja vastuväited: 1) MuKS § 27 lõike 2 kohaselt tekib riigil ja seejärel kohalikul omavalitsusel automaatselt seaduse alusel ostueesõigus juhul, kui müüakse kinnisasi, millel asub kinnismälestis. Kuna asja kinnismälestiseks määramisele eelneb haldusõiguslik menetlus ja kinnisasi kinnitatakse kinnismälestiseks valdkonna eest vastutava ministri käskkirjaga MKA eksperthinnangu ja Muinsuskaitse Nõukogu ettepanekul, on riigi ja/või kohaliku omavalitsuse ostueesõigus kinnisasja omanikule, sh võimalikule uuele omanikule ette teada. 2) Ringkonnakohus asus 31.05.2018 määruses seisukohale, et MuKS § 27 lg 2 sisaldab otsustusdiskretsiooni selles osas, kas ostueesõigust kasutada või mitte. Ostueesõiguse teostamisel on selle õiguse omajal, nii eraõiguslikus kui avalik-õiguslikus õigussuhtes alati õigus ja kohustus otsustada selle üle, kas ostueesõigust kasutada või mitte. Vastava (kaalutlus)õiguse olemasolu ei tähenda kehtiva seaduse kohaselt siiski seda, et ostueesõiguse teostajal peab ostueesõiguse teostamiseks olema piisavalt kaalukas huvi või muu põhjendus. Vastasel juhul saaks kahtluse alla seada ka kaasomaniku ostueesõiguse teostamise juhul, kui selleks puudub objektiivne piisav huvi või põhjus. Seega jääb Saue Vallavalitsus oma algse seisukoha juurde, et MuKS § 27 lg 2 alusel ostueesõiguse teostamist ei pea põhjendama. 3) Saue vallal on olemas sisuline ja üldisest avalikust huvist kantud põhjus, miks vald otsustas ostueesõigust antud juhtumil kasutada. Vaidlusalune kinnistu on sihtotstarbelt 100% üldkasutatav maa. Saue vallal ei ole antud asukohas kavatsust muuta nimetatud ala sihtotstarvet. Kuna vaidlusaluse kinnistu asukohas ei ole Saue vallal eriti ühiskondlikku maad ning kuna vaidlusalune kinnistu asub tiheasustusala piiril, sobib see kinnistu ühiskondlikuks rekreatsiooniliseks alaks. Vaidlusaluse kinnistu piirkonnas on elamukrundid välja arendatud ja arendaja poolt maha müüdud. Ühiskondliku ala arendamine on kohaliku omavalitsuse kohustus ning kuna nimetatud piirkonnas on selge vajadus kõigile elanikele ligipääsetava vaba aja 3
(6)3-17-2068 veetmise ala arendamiseks, siis sellest soovist ja kohustusest ajendatuna otsustas Saue vald vaidlusaluse kinnistu puhul ostueesõigust kasutada. 4) Kohaliku omavalitsuse volikogu otsus ostueesõiguse teostamise kohta on toiming. Tegemist ei ole haldusaktiga, kuna sellel puudub regulatiivne toime. Asjaolu, et ostueesõiguse teostamise aluseks on kirjalik dokument, ei muuda seda haldusaktiks, kuna täitmata on
§ 51lg-s 1 sätestatud haldusakti defineerivad imperatiivsed nõuded.
Ostueesõiguse teostamisega ei tekitanud, muutnud ega lõpetanud vastustaja kaebaja õiguseid või kohustusi, kuna vastavalt MuKS § 27 lg-le 2 tekkinuks kaebajal õigus vaidlusaluse kinnistu omandamiseks pärast seda, kui riik või kohalik omavalitsus on loobunud ostueesõiguse teostamisest. Kaebaja õiguste tekkimist, muutmist või lõpetamist reguleerib antud juhul MuKS § 27 lg 2, mitte Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus nr 58. Toiming võib küll kaasa tuua isiku õiguste piiramise, kuid toiming ei tekita, muuda ega lõpeta õiguseid.
§ 107
lg 1 kohaselt võib toiming piirata isikute õiguseid juhul, kui selleks on seaduslik alus. Antud juhul saab vastustaja poolt ostueesõiguse teostamist pidada kaebaja õigust (vaidlusalust kinnistut omandada) piiravaks. Seaduslik alus piirangu rakendamiseks on MuKS § 27 lg 2. 5) Ostueesõiguse kasutamise põhjenduse kirjalik mitteesitamine ei tähenda, et põhjus või põhjendus on sisuliselt puudu. Vastavalt
§ 108
lg-le 1 on isikul õigus nõuda toimingu põhjendamist, kui sellega piiratakse isiku õiguseid. Riigikohtu läbiva praktika kohaselt võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel. 6) Toimingu tühisuse tuvastamine ja toimingu tühistamine ei ole lubatavad nõuded. Antud juhul saab rääkida toiminguga isiku õiguste piiramisest, kuid kuna piirangu rakendamiseks on olemas õiguslik alus (MuKS § 27 lg 2) ning vastustaja teostas toimingu kaalutletult ja avalikust huvist lähtuvalt, siis ei ole vastustaja toimingu teostamisega rikkunud kaebaja õiguseid. KOHTU PÕHJENDUSED
- Kohus leiab, et K.T. kaebus kuulub rahuldamisel tühistamisnõuet puudutavas osas, põhjendades seda alljärgnevalt.
- Kaebaja taotleb Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse nr 58 tühisuse kindlakstegemist või alternatiivselt tühistamist. Vastustaja on seisukohal, et Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse näol ei ole tegemist haldusaktiga, vaid toiminguga, mille osas ei saa taotleda tühisuse tuvastamist ega tühistamist. Esmalt tuleb kohtul seega võtta seisukoht küsimuses, kas Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse nr 58 puhul on tegemist haldusaktiga
§ 51
tähenduses või toiminguga (kirjaliku dokumendi vormistamisega toimingu kohta)
§ 106tähenduses. Tallinna Ringkonnakohus asus käesolevas asjas 31.05.2018 tehtud määruses seisukohale, et Mu
KS § 27 lg 2 alusel ostueesõiguse kasutamisel on kohalikul omavalitsusel otsustusdiskretsioon, kas ostueesõigust kasutada või mitte, ning selle raames peab toimuma avaliku huvi ja omandiõiguse riive (erinevate huvide) kaalumine. Nimetatud seisukohast järeldub, et kohaliku omavalitsuse poolt ostueesõiguse kasutamisel (isegi kui see tugineb MuKS § 27 lg-l 2) on regulatiivne toime, st see on suunatud kinnistu ostu-müügilepingu poolte õiguste ja kohustuste tekitamisele ja lõpetamisele. Teiste sõnadega viitab see haldusaktile (
§ 51lg 1).
Ka erialases kirjanduses on leitud, et omavalitsusüksuse poolt ostueesõiguse kasutamise otsus on haldusakt, olgugi, et selle alusel astub omavalitsusüksus müüjaga tsiviilõigussuhtesse. Ostueesõiguse kasutamise otsuses tuleb põhjendada, miks on ostueesõiguse kasutamine 4
(6)3-17-2068 avalikes huvides vajalik. Kohaliku omavalitsuse igakordne ostueesõigus on märksa kaugemaleulatuv omandiõiguse piirang kui tsiviilõigussuhetes võimalik ostueesõigus. Seetõttu ei saa vallal olla selles küsimuses tsiviilõigussuhetele omast vabadust, vaid vastava volikogu otsuse suhtes tuleb täiendavalt kohaldada haldusakti kohta sätestatut (Haldusmenetluse käsiraamat, A. Aedmaa jt, 2004, lk 252). Lisaks eelnevale on kohtupraktikas leitud, et haldusorgani otsustust saab pidada haldusaktiks sõltumata sellest, kas ta on vormistatud haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-08, p 22). Eeltoodust tulenevalt asub kohus seisukohale, et Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse nr 58 näol on tegemist haldusaktiga
§ 51tähenduses.
15. Järgnevalt hindab kohus, kas esinevad Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse tühisuse alused. Kõnealuse tehingu ajal kehtinud Saue Vallavolikogu 26.08.2010 määruse nr 16 „Saue vallavara valitsemise kord“ (kord) § 7 lg 2 p-st 3 tulenevalt otsustab kinnisasja vallavarana omandamise volikogu. Korra § 8 lg 1 kohaselt otsustab ostueesõiguse kasutamise või sellest loobumise vallavalitsus. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kui ostueesõiguse kasutamisel võetakse vallale varalisi kohustusi, mida ei ole ette nähtud jooksva aasta eelarve kuludes, annab loa ostueesõiguse kasutamiseks volikogu. Kohtu hinnangul ei saa asuda seisukohale, et Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus nr 58 oleks tühine põhjusel, et volikogul puudus pädevus sellise otsuse tegemiseks. Vaidlust ei saa olla selles, et korra § 7 lg 2 p 3 kohaselt on volikogu pädevuses kinnisasja omandamise otsustamine ja korra § 8 lg 2 kohaselt ostueesõiguse kasutamiseks loa andmine. Sellesisulise haldusaktiga ongi vaidlustatud otsuse näol tegemist (ka otsuses on viidatud selle õigusliku alusena korra § 7 lg 2 p-le 3 ja § 8 lg-le 2). Seejuures ei saa kohtu hinnangul asuda ka seisukohale, et olukorras, kui kinnisasja omandamine ja ostueesõiguse kasutamiseks loa andmine on volikogu pädevuses, peaks ostueesõiguse veel eraldi / täiendavalt otsustama vallavalitsus. Korra § 8 kahte lõiget on võimalik sisustada alternatiivsete alustena ostueesõiguse kasutamise otsustamiseks. Seega ei ole Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus nr 58 tühine selle andnud organi pädevuse puudumise tõttu (
§ 63
lg 2 p 3), samuti ei nähtu kohtule muid haldusakti tühisuse aluseid (
§ 63lg 2 p-d 1-2 ja 4-5).
Seega jätkab kohus otsuse (muude) õiguspärasuse eelduste kontrollimist (
§ 54
). 16.
§ 56lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud.
Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.
§ 56
lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus.
§ 56
lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Vaidlustatud otsuses puuduvad kaalutlused ostueesõiguse kasutamise kohta. Otsuses ei ole viidatud ka menetlusosalisele kättesaadavale muule dokumendile, kus oleks haldusakti põhjendus esitatud. Sellist dokumenti kohtule teadaolevalt ka ei eksisteeri. Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus nr 58 on seega vastuolus
§ 56
lg-tes 1-3 sätestatud haldusakti vorminõuetega ja järelikult formaalselt õigusvastane. 17. Kohtumenetluses on vastustaja selgitanud, et kõnealune Xxxxxx kinnistu otsustati valla poolt omandada, sest see sobib ühiskondlikuks rekreatsiooniliseks alaks, mille järgi on 5
(6)3-17-2068 kõnealuses piirkonnas vajadus, ning kohaliku omavalitsuse kohustuseks on ühiskondliku ala arendamine. Kohtupraktikas on järjekindlalt asutud seisukohale, et kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik. Kaalutluste väljatoomine haldusakti põhjendustes on oluline nii haldusakti kohtuliku kontrolli tagamiseks kui ka haldusakti legitimeerimiseks adressaatide ja puudutatud isikute silmis. Põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti. Erandjuhtudel on peetud võimalikuks põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma. Samuti võib erandina esineda olukordi, kus haldusorganil on võimalik tõendada, et haldusaktist välja jäänud, kuid kohtumenetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-29-12 p-d 19-20). Saue vald ei ole esitanud kohtule tõendeid selle kohta, et kohtumenetluses esitatud kaalutlustest lähtuti juba 31.08.2017 otsuse tegemisel. Nimetatust veelgi olulisemaks tuleb aga pidada asjaolu, et kohtule esitatud põhjendustest, millest otsuse tegemisel väidetavalt juhinduti, ei nähtu kõigi oluliste asjaolude kaalumist. Nimelt ei ole vastustaja esitanud kaalutlust, kas ja kuidas on kultuurimälestiste säilimise eesmärgiga (MuKS § 1, § 16 lg 1) kooskõlas valla soov arendada kultuurimälestiseks oleval objektil / kinnisasjal, millel asub kinnismälestis, välja ühiskondlikuks kasutamiseks mõeldud ala. Samuti ei ole selgitatud avaliku huvi ja kaebaja erahuvi omavahelist kaalumist, eriti arvestades, et kaebaja kinnitusel on tema eesmärgiks Xxxxxx kinnistu omandamisel olnud enda perekonna privaatsuse tagamine (mis ei pruugi olla vastavuses valla eesmärgiga arendada nimetatud kinnistul välja ühiskondlik rekreatsiooniline ala). Kaebaja on ühtlasi esitanud kohtule selgitused ja tõendid (fotod) selle kohta, et Vatsla külas (kus asub ka kõnealune Xxxxxx kinnistu) on juba rajatud vaba aja veetmiseks üldkasutatav lõkkeplats, istumisplats, laste mänguväljak, võrkpalliväljak, korvpalliväljak, lauatennise väljak ja varjualune. Nimetatud osas ei ole vastustaja samuti seisukohta esitanud. Eeltoodust tulenevalt ei saa kohtu hinnangul asuda seisukohale, et Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsus nr 58 tuleks põhjenduste puudumisele vaatamata lugeda erandkorras õiguspäraseks. Kohtu hinnangul ei ole käesoleval juhul ilmselge, et 31.08.2017 otsuse tühistamise korral peaks Saue vald asjaolusid nõuetekohaselt kaaludes vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma. Seega tühistab kohus Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse nr 58 põhjendamispuuduste tõttu (
§ 54, § 56 lg-d 1-3).
- Kohus lisab selgitavalt, et Saue Vallavolikogu 31.08.2017 otsuse tühistamisest ei saa teha automaatset järeldust, et valla poolt ostueesõiguse teostamise eeldused ei ole täidetud (vt selle kohta Riigikohtu otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-12-06, eelkõige p 19).
- HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kasuks, tuleb menetluskulud jätta vastustaja kanda. Kaebaja taotleb menetluskulude hüvitamist summas 3280,50 eurot, sh esindajatasu 3220,50 eurot (sisaldab käibemaksu) ja riigilõivud 60 eurot. Kohtule on esitatud menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid (tl 77-80). Kohtu hinnangul on kaebaja menetluskulud vajalikud ja põhjendatud ning kuuluvad vastustajalt kaebaja kasuks väljamõistmisele (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6). Vastustaja võimalikud menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt) Kaupo Kruusvee Kohtunik 6
(6)