← Eesti

3-19-1237/12

KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Määruse tegemise aeg ja koht 11. september 2019, Tallinn Haldusasja number 3-19-1

) § 40 lg 1 alusel tehtavat otsustust ehituskeeluvööndi vähendamise osas (Riigikohtu 16.01.2014 määrus nr 3-3-1-41-13). Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2018 määrusega nr 3-18-950 lubati ka DP menetluses tehtud menetlustoimingu vaidlustamist. Praegusel juhul on menetlustoimingu vaidlustamine põhjendatud. Kaebaja õiguste seisukohast on oluline vahe, kas tema naaberkinnistul asub lauter või väikesadam. Nõusolek muudab võimalikuks ka õigusvastase DP kehtestamise. Seejuures ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses nõusoleku ümberhindamine.

§ 40

lg 3 kohaselt võib ehituskeeluvööndi vähendamine toimuda ainult vastustaja nõusolekul. Seega ei ole edasises menetluses enam kohaliku omavalitsuse pädevuses ehituskeeluvööndi vähendamise küsimuse lahendamine. Kui vastustaja ei oleks nõusolekut andnud, siis puuduks oht, et kaebaja kõrvalkinnistule rajatakse mastaapne sadam. Väikesadama rajamine kaebaja kinnistu naabrusesse mõjutab kaebaja kinnistu väärtust ning halvendab elukeskkonda. Samuti on vastustaja jätnud tähelepanuta, et Viimsi mandriosa üldplaneeringu järgi on võimalik vaidlusalusesse kohta rajada üksnes lauter (sisuliselt väike paadisild). Vastustaja ei ole sisuliselt DP-d analüüsinud, käsitlemata on jäetud muuli rajamiseks ehituskeeluvööndi vähendamine. Kui see õigusvaidlus jääks olemasolevas etapis lahendamata, tuleks kaebajal riskida tema õigusi märgatavalt piirava DP kehtestamisega. Seega rikub nõusolek kaebaja õigusi sõltumata lõplikust haldusaktist ja kaebajal on kaebeõigus. 6. Keskkonnaamet oli 05.07.2019 vastuses seisukohal, et kaebajal puudub kaebeõigus.

§ 40

lg 6 kohaselt jõustub ehituskeeluvööndi laiuse suurendamine või vähendamine kehtestatud üldplaneeringu või DP jõustumisel. Keskkonnaameti 06.05.2019 nõusolek ei vähenda seega ehituskeeluvööndit. Kohalik omavalitsus teeb lõpliku otsuse, millega DP 2

(6)3-19-1237 kehtestatakse, kehtestatakse osaliselt või jäetakse kehtestamata, sh otsustab kohalik omavalitsus ka ehituskeeluvööndi vähendamise. Keskkonnaameti 06.05.2019 nõusolekuga ei tekitata, muudeta ega lõpetata haldusvälise isiku õigusi ega kohustusi. Samuti ei lõpeta nõusolek planeeringumenetlust. Kui Viimsi vald ei nõustu või ei saa aru teise haldusorgani otsuse põhjendustest või näeb, et nõusolekus võib olla vigu, mis võivad viia õigusvastase haldusakti andmiseni, on kohalikul omavalitsusel võimalus taotleda Keskkonnaametilt selgitusi või vajadusel paluda uute asjaolude ilmnemisel taotluse uuesti otsustamist. Seda ei ole vajalik taotleda kohtu kaudu.
  1. Viimsi vald oli 05.05.2019 vastuses seisukohal, et kaebajal puudub kaebeõigus. Riigikohus asus kaebaja viidatud lahendis nr 3-3-1-41-13 seisukohale, et kohalikul omavalitsusel võib olla õigus vaidlustada Keskkonnaameti keeldumist anda ehituskeelu vähendamiseks nõusolekut, kuna selline keeldumine teeb võimatuks planeeringumenetluse jätkamise. Antud juhul tähendab Keskkonnaameti nõusolek, et hetkel jätkub DP menetlemine. Selge ei ole veel, mis kujul ja kas üldse DP realiseerub, mistõttu ei saa Keskkonnaameti nõusolek kuidagi kaebaja õigusi rikkuda. DP kehtestamisel on kaebajal planeerimisseaduse § 141 alusel vastavate aluste olemasolul õigus DP kehtestamise otsus kohtus vaidlustada. Nõusolekul puudub iseseisev mõju kaebaja õigustele ning kaebajal puudub selle menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise õigus ja vajadus.
  2. Tallinna Halduskohus tagastas 12.08.2019 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Vastustaja on andnud nõusoleku ehituskeeluvööndi vähendamiseks DP menetluse raames. Selles menetluses on lõplikuks haldusaktiks DP kehtestamise otsus või kehtestamisest keeldumine. Kehtestamise otsust saab kaebaja vaidlustada nii subjektiivsete õiguste kaitseks kui avalikes huvides. Kui DP jäetakse kehtestamata, puudub kaebamise vajadus. Praeguses asjas vaidlustatud menetlustoiming ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi eraldi lõplikust haldusaktist ega saa ka väita, et see tooks kaasa vältimatult õigusvastase haldusakti andmise. Seega ei ole kaebus HKMS § 45 lg 3 kohaselt lubatav. Vastustaja on ka viidanud

§ 40

lg-le 6, mille kohaselt ei jõustu ehituskeeluvööndi vähendamine enne detail- või üldplaneeringu jõustumist. Kaebaja viide haldusasjale nr 3-18-950 pole asjakohane, kuna selles asjas oli apellatsioonikohtu arvates kohaseks kaebuse esemeks vastustaja viivitus haldusmenetluses. Samuti pole asjakohane viide Riigikohtu lahendile asjas nr 3-3-1-41-13, kus Keskkonnaameti menetlustoiming toonuks kaasa DP menetluse lõppemise. Praegusel juhul ei ole tegemist kaebeõiguse osas keeruka või ebaselge olukorraga, mis õigustaks kaebuse sisulist menetlemist. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 9. XX palub 27.08.2019 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi. Kaebuse tagastamine ei põhine seadusel (HKMS § 45 lg 3). Määrus on sisuliselt põhjendamata ja argumendid kaebeõiguse puudumise kohta on paljasõnalised. Riigikohtu praktika (lahend nr 3-3-1-41-13) lubab sellise nõusoleku vaidlustamist. Kui kohtupraktikas on peetud lubatavaks negatiivse nõusoleku kontrollimist, siis on arusaamatu, miks ei võiks asjaolusid arvestades kontrollida ka positiivse nõusoleku õiguspärasust, kui see ilmselgelt mõjutab menetluse lõpptulemust. Ka Tallinna Ringkonnakohus on 29.06.2018 määruses nr 318-950 lubanud DP menetluses tehtud menetlustoimingu vaidlustamist. Praegusel juhul mõjutab nõusolek ilmselgelt DP lõplikku lahendust ja kahjustab kaebaja õigusi. Määrava tähtsusega on see, et kuigi edaspidises menetluses võib kohalik omavalitsus jätta DP 3

(6)3-19-1237 kehtestamata, ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses nõusoleku ümberhindamine.

§ 40

lg 3 kohaselt võib ehituskeeluvööndi vähendamine toimuda ainult vastustaja nõusolekul. Kaebaja ei peaks hiljem vaidlema kohaliku omavalitsusega ehituskeeluvööndi vähendamise teemal, kui tegelikult on vajalik nõusoleku osas just vastustaja otsuse kontrolli teostamine praeguses menetlusetapis. Seega on kaebuse menetlemine põhjendatud. Keskkonnaameti nõusolek rikub kaebaja õigusi. Vastustaja on nõusoleku menetlemisel teinud vigu, mis toovad vältimatult kaasa õigusvastase DP menetluse jätkamise või selle kehtestamise. Nõusoleku kohaselt taotletakse ehituskeeluvööndi vähendamist paadisillale, aga tegelikult kavandatakse mastaapse väikesadama rajamist.

§ 40

lg 1 taotluse lahendamise ja kaebaja õiguste seisukohalt on oluline vahe, kas kavandatakse lautrit/paadisilda või väikesadamat. Sadama rajamine on vastuolus Viimsi mandriosa üldplaneeringuga, mis näeb antud asukohta ette perspektiivse lautrikoha, mitte väikesadama. Vastustaja ei ole käsitlenud ehituskeeluvööndi vähendamist seoses muuli rajamisega. DP menetlust ei saa jätkata, kui on õigusvastaselt jäetud käsitlemata ehituskeeluvööndi vähendamine sadama jaoks olulise rajatise osas. Vastustaja jättis arvestamata, et ehituskeeluvööndi vähendamine ei ole avalikes huvides ja puudub ülekaalukas erahuvi. Ranna kaitse eesmärke arvestades ei ole ehituskeeluvööndi vähendamine põhjendatud, sh on teostamata vajalikud analüüsid ning keskkonnamõju strateegiline hindamine. 10. Keskkonnaamet palub 04.09.2019 kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Keskkonnaameti 06.05.2019 kirjas tehtud ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku andmise otsusega ei vähendata ehituskeeluvööndit. Lõpliku otsuse planeerimismenetluses teeb kohalik omavalitsus. Keskkonnaameti nõusolek ei kohusta planeeringut kehtestama.

§ 40

lg 6 kohaselt jõustub ehituskeeluvööndi laiuse suurendamine või vähendamine kehtestatud üldplaneeringu või detailplaneeringu jõustumisel. Seega on ebaõige kaebaja väide, et Keskkonnaameti nõusolek ei jäta kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi DP kehtestamise või kehtestamata jätmise otsustamisel. Planeerimismenetluse raames tehtavate menetlustoimingutega seoses on kohtupraktikas leitud, et teiste haldusorganite kooskõlastuskirjade vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus kooskõlastuskirjast tuleneb siduv keeld DP kehtestamiseks (nt Riigikohtu 21.09.2011 lahend nr 3-3-1-5-11). Ka määruskaebuses viidatud Riigikohtu lahendis nr 3-3-141-13 peeti menetlustoimingu vaidlustamist lubatavaks, sest vaidlus puudutas ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmata jätmist ehk tegemist oli siduva keeluga planeeringu kehtestamiseks, mis tooks vältimatult kaasa planeeringu kehtestamata jätmise. Praegusel juhul ei lõpeta Keskkonnaameti nõusolek planeeringumenetlust. Kui lõplikku haldusakti välja andev haldusorgan (Viimsi vald) ei nõustu või ei saa aru teise haldusorgani otsuse põhjendustest või näeb, et teise haldusorgani nõusolekus võib olla vigu, mis võivad viia õigusvastase haldusakti andmiseni, on kohalikul omavalitsusel võimalus taotleda nõusolekut andvalt haldusorganilt selgitusi või vajadusel paluda uute asjaolude ilmnemisel taotluse uuesti otsustamist. Määruskaebuses viidatud haldusasjas nr 3-18-950 on kaebaja olnud planeeringu koostamisest huvitatud isik ja vaidlus puudutas täiendavate nõuete esitamist kooskõlastava haldusorgani poolt. Käesolevas vaidluses on kaebaja planeeringuala naaberkinnistu omanik. Seega ei ole tegemist sarnaste vaidlustega. Keskkonnaameti 06.05.2019 nõusolek ei takista ega raskenda kohalikul omavalitsusel temale seadusega pandud ülesannete täitmist, s.o kõiki asjaolusid ja arvamusi kaaludes õiguspärase haldusakti väljaandmist. Nõusolek ei kohusta kohalikku omavalitsust planeeringut kehtestama. PlanS näeb pärast planeeringu vastuvõtmist ette selle avaliku väljapaneku, mille 4

(6)3-19-1237 käigus oli kaebajal võimalus esitada planeeringule oma arvamusi, mida planeerimismenetluse korraldaja peab arvestama või mille arvestamata jätmist põhjendama. Antud juhul ei ole tegemist õigusliku olukorra keerukuse või ebaselgusega, et tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist.
  1. Viimsi vald palub 04.09.2019 kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu põhjendustega. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  2. Määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu määruse tühistamiseks.
  3. Halduskohus on kaebuse tagastanud HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, mille kohaselt võib kohus kaebuse määrusega tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Halduskohus oli seisukohal, et kaebus on esitatud ennatlikult ning menetlustoiming ei ole eraldiseisvalt vaidlustatav. Määruskaebuse esitaja leiab jätkuvalt, et vaidlustatud Keskkonnaameti 06.05.2019 nõusolek on menetlustoiming, mis on eraldiseisvalt vaidlustatav, sest vastustaja on teinud nõusoleku menetlemisel vigu, mis toovad vältimatult kaasa õigusvastase DP menetluse jätkamise või DP kehtestamise. Kuigi kohalik omavalitsus võib jätta DP kehtestamata, ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses nõusoleku ümberhindamine.
  4. HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse tagastamine on lubatav vaid juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta (nt Riigikohtu 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 8; 25.11.2015 määrus nr 3-3-1-52-15, p 10). Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist ja asja sisulist läbivaatamist (nt Riigikohtu 11.10.2012 määrus nr 3-3-1-35-12, p 12; Riigikohtu 08.06.2016 määrus asjas nr 3-3-1-12-16, p 8). Praegusel juhul ei olnud halduskohtul siiski põhjust võtta XX kaebust menetlusse, sest kohtusse pöördumise ennatlikkus oli halduskohtule kahtluseta selge ja tegemist ei ole menetlusõiguslikult keeruka või ebaselge olukorraga.
  5. HKMS § 45 lg 3 sätestab, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Kohtupraktika järgi on menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine lubatav vaid erandlikel juhtudel: kui menetlustoiming rikub isiku õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest, või kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane (vt nt Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21; 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p 9). Menetlustoimingu eraldiseisvat vaidlustamist enne lõpliku haldusakti andmist on kohtupraktikas peetud võimalikuks ka juhul, kui tegemist on siduva keelduva kooskõlastusega, st kooskõlastamisest keeldumisega (vt nt 15.04.2010 määrus nr 3-3-1-1-10; 10.06.2010 määrus nr 3-3-1-38-10).
  6. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole praegusel juhul HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Keskkonnaameti 06.05.2019 kirjas antud nõusolekuga ei tekitata, muudega ega lõpetata kaebaja õigusi.

§ 40

lg 3 kohaselt võib ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine toimuda Keskkonnaameti nõusolekul. Keskkonnaamet viib ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku andmiseks läbi menetlustoimingu, mille käigus hindab

§ 40lg 5 kohaselt ehituskeeluvööndi vähendamise vastavust ranna või kalda kaitse eesmärgile ja sama 5

(6)3-19-1237 paragrahvi lõikes 1 sätestatule.

§ 40

lg 6 järgi jõustub ehituskeeluvööndi suurendamine või vähendamine kehtestatud üldplaneeringu või detailplaneeringu jõustumisel. Seega ei vähendada Keskkonnaameti 06.05.2019 nõusolekuga ehituskeeluvööndit, vaid lõpliku otsuse, millega DP kas kehtestatakse, kehtestatakse osaliselt või jäetakse kehtestamata, teeb kohalik omavalitsus, otsustades seejuures ka ehituskeeluvööndi vähendamise üle. Rohuneeme tee 59d ja Rohuneeme tee 61a detailplaneeringut ei ole siiani kehtestatud ja menetlus on pooleli. Kui kohalik omavalitsus siiski kehtestab DP, millega vähendab ehituskeeluvööndit kaebaja õigusi rikkuval viisil, on kaebajal õigus vastav otsus vaidlustada, esitades oma seisukohad ka ehituskeeluvööndi vähendamise osas. DP kehtestamata jätmisel puudub kaebamise vajadus. Vastustaja on õigesti selgitanud, et kui lõplikku haldusakti välja andev haldusorgan (Viimsi vald) ei nõustu või ei saa aru teise haldusorgani põhjendustest või leiab, et selles on vigu, mis võivad viia õigusvastase haldusakti andmiseni, on kohalikul omavalitsusel võimalus taotleda nõusolekut andvalt haldusorganilt selgitusi või paluda uute asjaolude ilmnemisel taotluse uuesti otsustamist. DP avaliku väljapaneku käigus (10.06.2019‒10.07.2019) oli kaebajal õigus esitada kohalikule omavalitsusele oma vastuväited ja selgitused ning kohalikul omavalitsusel on kohustus need läbi vaadata ja otsustada nende põhjendatuse üle ning vajadusel taotleda uue menetlustoimingu läbiviimist teiselt haldusorganilt.

  1. Praegusel juhul ei riku vaidlustatud menetlustoiming kaebaja mittemenetluslikke õigusi sõltumata lõplikust haldusaktist, samuti puudub alus väita, et menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi sellist väidetavat menetlusviga, mille kõrvaldamine poleks edasise menetluse käigus võimalik. Keskkonnameti 06.05.2019 nõusolek ei kohusta kohalikku omavalitsust ehituskeeluvööndit vähendama ning nõusoleku andmine ei tähenda, et DP sellisel kujul ka kehtestatakse. Seega ei saa 06.05.2019 nõusolekut lõpliku planeeringulahenduse kujundamisel pidada siduvaks (küll aga oleks siduv vastustaja keeldumine ehituskeeluvööndi suurendamisest). Kohalik omavalitsus ei saa Keskkonnaameti nõusolekut ka laiendavalt tõlgendada. Keskkonnaameti 06.05.2019 kirjast nähtub, et antud nõusolek kehtib vaid DP seletuskirjas ja selle joonisel DP-3 kavandatud tegevustele ning planeeringulahendusele, millega määratakse ehituskeeluvööndisse ehitusõigus paadihoiukoha rajamiseks.
  2. Määruskaebuse esitaja viide Riigikohtu 16.01.2014 otsusele nr 3-3-1-41-13 ei ole praegusel juhul asjakohane. Nimetatud lahendis jättis Keskkonnaamet ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmata. Seega oli tegemist siduva keeluga planeeringu kehtestamiseks, mis oleks toonud kaasa DP menetluse lõppemise. Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Ka Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2018 määruse haldusasjas nr 3-18-950 seisukohad ei ole praegusesse vaidlusesse ülekantavad. Viidatud lahendis leidis ringkonnakohus, et menetlustoiming võib rikkuda kaebaja mittemenetluslikke õigusi tulenevalt viivitusest haldusmenetluse läbiviimisel. Nimetatud haldusasjas oli kaebaja planeeringu koostamisest huvitatud isik ja vaidlus puudutas täiendavate nõuete esitamist kooskõlastava haldusorgani poolt.
  3. Neil kaalutlustel tagastas halduskohus kaebuse õiguspäraselt, mistõttu jääb XX määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.08.2019 määrus muutmata. (allkirjastatud digitaalselt) 6

(6)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.