KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Reelika Lind Otsuse tegemise aeg ja koht 17. juuni 2019, Tallinn Haldusasja number 3-17-2742 Haldusasi Tallinna linna kaebus Konkur

) § 66 lg 11 rakendamisel kujuneb osa korraldatud jäätmeveo teenuse hinnast konkurentsitingimustes (jäätmeveo- ja käitlusteenus ostetakse sisse hanke korras), on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenus antud kohaliku omavalitsuse korraldada, mis võimaldab seda komponenti ilma konkurentsisurveta hinnastada. Tallinna linna (kaebaja) esitatud andmetest nähtub, et perioodil 01.01.-30.06.2016 moodustas jäätmevaldajate üle arvestuse pidamiseks ja nendega arveldamiseks ette nähtud osa 35,3% jäätmeveo teenustasust ja perioodil 01.01.-31.07.2017 keskmiselt 44% jäätmeveo teenustasust. Kolme põhilise jäätmekäitleja (OÜ EKOVIR, Eesti Keskkonnateenused AS ja RAGN-SELLS AS) keskmine kliendihalduskulu osakaal kõikidest kuludest oli

1. a ja
2. a ümardatult 8%. Kui kohaliku omavalitsuse üksus otsustab jäätmevaldajate üle arvestamise pidamise ja nendega arveldamise teenust ise osutada, peab ta seda tegema vähemalt sama kuluefektiivselt kui konkurentsisurvele avatud ettevõtjad. Ülemääraste kulutuste hüvitamise nõudmine tarbijatelt on ebaõiglane, sest tegemist oleks ebaefektiivse majandamisega. Turgu valitsevat seisundit omav ettevõtja peab hinna kehtestamisel lähtuma eelkõige teenuse majanduslikust väärtusest ega tohi tarbijaid kahjustada. Arvestades kolme põhilise jäätmekäitleja kliendihalduskulude osakaalu kõikidest kuludest (8%) ja lisades sinna Statistikaameti andmetel keskmise jäätmekogumisega tegeleva ettevõtja ärikasumi marginaali (7%), võib Tallinna Jäätmekeskusele lubatud juurdehindlus olla maksimaalselt kuni 15%.
3. Vastustaja parandas 14.11.2017 otsusega nr 5-5/2017-063-1 oma 13.11.2017 ettekirjutuse p 2 selliselt, et jättis sellest välja Kesklinna veopiirkonna nr
5. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 13.11.2017 ettekirjutuse ja 14.11.2017 otsuse tühistamiseks. Põhjendused: 3.
6. Tallinna Jäätmekeskus ei ole ettevõtja ega tegele majandustegevusega KonkS-i mõttes. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 tähenduses.

§ 66

lg 11 lubas kohalikul omavalitsusel korraldada oma territooriumil jäätmehooldust jäätmekeskuse kaudu. Kuna viidatud normi alusel on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamise kohustus vaid jäätmekeskusel, moodustab vastav tegevus ühe osa jäätmekeskuse avaliku võimu volitustest. Ettevõtjatel puudub õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Seega puudub vastava teenuse osas turg KonkS-i tähenduses. 3.2. Euroopa Kohus on kinnitanud, et majandustegevus on igasugune tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul. Seega ei ole oluline mitte asjaolu, et tegevust võivad teoreetiliselt teostada eraettevõtjad majandusliku kasu saamise eesmärgil, vaid asjaolu, et tegevust teostatakse turutingimustes. Turutingimuste olemasolu eeldab, et ettevõtjal on õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Vaidlusalustes piirkondades on kaebaja otsustanud, et ettevõtjatel vastav õigus puudub ning jäätmekorraldust teostab kaebaja ise jäätmekeskuse kaudu. Seega ei ole jäätmekeskus käsitletav ettevõtjana turul osalemise kriteeriumi järgi. Võrdlus Euroopa Kohtu otsusega asjas nr C-475/99 ei ole asjakohane, sest viidatud asjas pakkusid lisaks meditsiiniorganisatsioonidele samasugust teenust ka 2

§ 66

lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, mille üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused. Seega ei täida kaebaja mitte üksnes avalikku huvi teenivat funktsiooni, vaid teostab avalikku võimu ning jäätmekeskust ei saa jäätmevaldajate üle arvestuse pidamisel ja nendega arveldamisel ega tasu küsimisel lugeda ettevõtjaks. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist ei ole võimalik käsitada avaliku võimu teostamisest eraldiseisvana. Tegemist on lahutamatu osaga

§ 66lg 11 alusel pandud ülesandest.

Vastustaja on ebaõigesti sisustanud jäätmekäitlust ja jäätmehooldust. Kuna jäätmekäitlus on osa jäätmehooldusest, on jäätmekäitlus kohaliku omavalitsuse ülesanne KOKS § 6 lg 1 tähenduses ja nende eristamine ei ole põhjendatud. 3.

1. Vastustaja taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja on ise sarnases asjas nr 3-16-1267 olnud seisukohal, et vaidlus ei puuduta Euroopa Liidu õigust. Seega ei ole eelotsuse küsimine lubatav. Riigikohus on 25.04.2019 otsuses asjas nr 3-16-1267 asjakohast Euroopa Kohtu praktikat arvesse võtnud ja tõlgendanud KonkS-i sätteid kooskõlas Euroopa Kohtu praktikas väljakujunenud seisukohtadega. Vastustaja etteheited Riigikohtu seisukohtade ebajärjepidevusele ja vastuoludele on otsitud. Riigikohus ei pidanud eelotsuse küsimist vajalikuks.
2. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused: 4.
3. Tallinna Jäätmekeskus on ettevõtja, kes osaleb kaubaturul KonkS § 2 lg 2 tähenduses. Kuni 06.01.2015 oli kohaliku omavalitsuse üksusel kaks võimalust, kuidas jäätmekäitluse ülesannet täita. Esiteks võis ta

§ 67

lg 1 ja § 66 lg 1 alusel korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks korraldada teenuste kontsessiooni. Teiseks võis ta

§ 66

lg-te 1 ja 11 alusel korraldada jäätmeveo selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või viimase volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasus jäätmevedajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või tema volitatud mittetulundusühingul. Sisuliselt eristab neid kahte meetodit vaid see, kes tegeleb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamisega. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne. Samas tuleb eristada jäätmehoolduse korraldust ja jäätmekäitlust kui teenust. Jäätmehoolduse korraldamine on avalik-õiguslik ülesanne, kuid jäätmekäitlus kui teenuse osutamine on majandustegevus. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada jäätmekäitlust, samamoodi nagu korraldada teede ehitust ja korrashoidu, veevarustust ja kanalisatsiooni. Reaalset teenust osutavad ettevõtjad, kes alluvad konkurentsiõiguse regulatsioonile. Korraldatud jäätmeveo puhul osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine, on teenus, mida osutavad ka teised jäätmekäitluse valdkonnas tegutsevad äriühingud ja seetõttu ei ole tegemist kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsiooniga. See, et teised ettevõtjad ei saa kõnealusel kaubaturul jäätmevaldajate üle arvestust pidada ega 3

§ 66lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu ettevõtlusvabadust.

Tallinna Jäätmekeskuse kvalifitseerimine ettevõtjaks on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Euroopa Kohus on leidnud, et olukorras, kus sisuliselt samasugust teenust pakuvad tarbijatele eraõiguslikud äriühingud, ei muutu selline teenus avaliku võimu teostamiseks põhjusel, et seda asub osutama kohaliku omavalitsuse üksuse poolt loodud äriühing (nt otsused asjades nr C-41/90 ja C-475/99). 4.2. Vastustaja ei väljunud oma pädevuse piiridest ega väljendanud seisukohta, kas otstarbekam oleks korraldada jäätmevedu

§ 66lg-s 1 või lg-s 11 sätestatud mudeli järgi.

Vastustaja on nõudnud jäätmeveo teenuste hindade vähendamist. See, et ettekirjutuses nõutud kulutasemega ei ole jäätmekeskusel võimalik temale pandud ülesandeid täita, tõendab, et tema majandamine on võrreldes teiste sama teenust osutavate ettevõtjatega ebaefektiivne ja see on vastuolus tarbijate huvidega. 4.

1. Vastustaja soovib Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist küsimuses, kas jäätmekeskus on ettevõtja ja kas ta tegeleb majandustegevusega. Vastustaja hinnangul ei ole Riigikohtu otsus asjas nr 3-16-1267 kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Lisaks on see vastuolus Riigikohtu otsusega asjas nr 5-18-
2. Siseriiklikel kohtutel on kohustus tõlgendada Eesti õigust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. KonkS §-s 2 sätestatud ettevõtja mõiste aluseks on Euroopa Kohtu praktika. Üksnes Euroopa Kohus on pädev Euroopa Liidu õigust tõlgendama. Eelotsuse küsimine on võimalik ka juhul, kui tegemist on siseriikliku olukorraga, millele Euroopa Liidu õigus ei kohaldu. 4.
3. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on jäätmeveo ja selle ettevalmistamisega seotud kulud. Nii

§ 66

lg 1 kui ka lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo korral on nende kulude katmise aluseks sama norm (

§ 66lg 5).

Seega on jäätmevaldajatega arveldamise ja nende üle arvestuse pidamine tegevusena vajalik just jäätmete veoteenuse jaoks ja on olemuslikult seotud sellega, mitte jäätmeveo korraldamisega kui avaliku võimu teostamisega. Samuti teostavad jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist ka jäätmeveoettevõtjad, kui nad teostavad jäätmevedu jäätmevaldajatele. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust, mille eest vaidlusalune tasu kehtestati, ei pea osutama avaliku võimu kandja. Teenust läbi jäätmekeskuse korraldades otsustas kohalik omavalitsus osaleda ettevõtjana kaubaturul, ilma et tal oleks olnud kohustus seda seaduse järgi teha. Vastavalt Euroopa Kohtu paktikale ei peeta majandustegevuseks üksnes sellist tegevust, mis on olemuselt, eesmärgilt ja reeglitelt, millele see on allutatud, seotud üksnes avaliku võimu teostamisega (otsus asjas nr C-343/95). Asjas nr C-29/04 leidis Euroopa Kohus, et kohaliku omavalitsuse üksuse poolt jäätmete kogumise süsteemi loomise ja nõuetekohase toimimise alaste tegevuste üleandmine linna äriühingule allub riigihankereeglistikule ja tegemist pole avaliku võimu teostamise üleandmise, vaid rahaliste huvidega seotud teenustega. Kuigi ka avaliku võimu teostamisega seotud abistavaid tegevusi peetakse hõlmatuks avaliku võimu teostamisega, ei ole Euroopa Kohtu praktikas käsitletud juhtumid sarnased ega võrreldavad praeguse juhtumi asjaoludega, kus kõnealune abistav tegevus on tulenevalt selle teostajast ja vaatamata tegevuse sisule määratletud ühel juhul osana jäätmete veoteenusest ja teisel juhul avaliku võimu teostamisega seotud tegevuseks. 4

§ 66

lg-s 11 sätestatud mudeli alusel selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on Tallinna linna haldusalasse kuuluv Tallinna Jäätmekeskus

1. Sellise jäätmehoolduse mudeli kasutamise tõttu on jäätmekeskuse ülesandeks mh ka pidada jäätmevedajate üle arvestust ja arveldada nendega. Menetlusosalised on erineval seisukohal selles osas, kas jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine on majandustegevus, mille tõttu tegeleb jäätmekeskus turul ettevõtjana.
2. Riigikohus märkis praeguse asjaga analoogses vaidluses 25.04.2019 tehtud otsuses asjas nr 3-16-1267 p-s 22 järgmist: “Praeguses asjas on vaidluse all KOV-de asutatud MTÜ tegevus, mis toimub halduslepingute alusel ning mis seisneb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamises ja nendega arveldamises. Kolleegium on seisukohal, et tegemist ei ole iseseisva teenusega, mille jaoks eksisteeriks eraldi kaubaturg. Neil tegevustel on üksnes abistav funktsioon. Kui jäätmevedu ei ole korraldatud

§ 66

lg-s 11 sätestatud võimalust kasutades, vaid jäätmeveo teenuse osutaja arveldab jäätmevaldajatega otse, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine otseselt seotud jäätmeveoteenuse osutamisega. Seevastu moodustab olukorras, kus KOV on jäätmeveo korraldanud

§ 66

lg 11 alusel selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ, jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest. Jäätmeveo korraldamine on seadusest tulenev KOV ülesanne (otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 40), mida täites teostatakse avalikku võimu. Osa sellest ülesandest (riigihanke korraldamine) on vaidlusalustes KOV-des delegeeritud Jäätmekeskusele, nagu võimaldas

§ 66lg 11 ja põhiseaduse § 159.

Kuigi Jäätmekeskus kui MTÜ on iseseisev juriidiline isik, täidavad KOV-d selle kaudu ühiselt oma jäätmeveo korraldamise ülesannet. Seega on praegusel juhul jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise puhul tegu avaliku võimu teostamisega seotud tegevusega, mida ei saa pidada ettevõtluseks KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 mõttes. Järelikult ei kohaldu vaidlusalusele tegevusele KonkS § 16, mis keelab ettevõtja poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamise, ning Konkurentsiametil ei olnud õiguslikku alust järelevalvet teostada.” 7. Kuna tegemist on analoogse vaidlusega ja puuduvad asja lahendust muuta võivad erisused, siis on Riigikohtu eeltoodud seisukohad kohaldatavad ka praeguses asjas. See tähendab, et nõustuda ei saa vastustaja seisukohaga, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine kohaliku omavalitsusüksuse või tema volitatud mittetulundusühingu poolt on majandustegevus. Kohus nõustub Riigikohtu otsuses väljendatud seisukohaga, et tegemist ei ole iseseisva teenusega, mille osas saaks eksisteerida eraldi turg. Ükski ettevõtja ei paku eraldiseisvalt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust. Tegemist on üksnes põhiülesande täitmisega seotud abistava ülesandega. Vaidluse all ei ole, et jäätmete käitlus (jäätmete kogumine, vedamine, taaskasutamine ja kõrvaldamine –

§ 13

) on majandustegevus ja neid ülesandeid täidavad eraettevõtjatest jäätmekäitlejad. Jäätmehooldus on KOKS § 6 lg 1 järgi kohaliku omavalitsuse avalik ülesanne. Kohaliku omavalitsuse ja jäätmevedaja konkreetsed jäätmehooldusega seonduvad ülesanded olenevad 1 Kuni 31.05.2019 kehtinud Tallinna Linnavalitsuse 26.06.2013 määruse nr 112 „Tallinna Jäätmekeskuse põhimäärus“ § 1 lg 1 järgi oli Tallinna Jäätmekeskus Tallinna Keskkonnaameti hallatav asutus, alates 01.06.2019 kehtiva Tallinna Linnavalitsuse 22.05.2019 määruse nr 17 „Tallinna Jäätmekeskuse põhimäärus“ § 1 lg 1 järgi on Tallinna Jäätmekeskus Tallinna Ettevõtlusameti hallatav asutus. 5

§ 66

lg-s 11 sätestatud mudeli puhul on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise ülesanne pandud seadusega kohalikule omavalitsusele. Selle mudeli puhul on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse korraldamisel suurem roll ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine on üks selle mudeli rakendamist abistav ülesanne. Seejuures on asjakohatu vastustaja etteheide, et kaebajal puudus kohustus seda mudelit rakendada ja jäätmevedu saanuks korraldada ka

§ 66lg-s 1 sätestatud mudelit kasutades.

Konkreetse mudeli valik oli kohaliku omavalitsuse otsustada ja kaebaja valitud mudel oli seadusandja poolt ettenähtud õiguspärane võimalus. 8. Riigikohtu otsus asjas nr 3-16-1267 ei ole vastuolus Riigikohtu enda varasema praktikaga. Riigikohus on nii 06.01.2015 otsuses asjas nr 3-4-1-34-14 kui ka 30.10.2018 otsuses asjas nr 5-18-2 leidnud, et

§ 66

lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel nõuab kohalik omavalitsus tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes ja tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Riigikohus on küll asjas nr 3-4-1-34-14 möönnud, et

§ 66

lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel riivatakse lepinguvabadust ja kohaliku omavalitsuse nõutav teenustasu võib kujuneda suuremaks, kui riigihanke käigus kujunev jäätmevedaja tasu. Eeltoodu ei anna aga alust järelduseks, et Riigikohus pidas kohalikku omavalitsust

§ 66lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel majandustegevusega tegelejaks.

1. Kohtu hinnangul puudub praegusel juhul vajadus Euroopa Kohtult eelotsust küsida. Riigikohus on viidatud lahendi tegemisel asjakohast Euroopa Kohtu praktikat piisavalt analüüsinud ja Riigikohtu otsus on selle praktikaga kooskõlas. Vastustaja viidatud Euroopa Kohtu 10.11.2005 otsus asjas nr C-29/04 ei ole praeguse vaidluse seisukohalt asjakohane. Selles asjas ei olnud vaidluse esemeks jäätmete kogumise süsteemi loomine, vaid jäätmete kogumise ja töötlemise teenused ise. Nimetatud teenuseid osutas kohalikule omavalitsusele kuuluv äriühing. Praeguses asjas ei osuta jäätmekeskus neid teenuseid ise, vaid ostab neid teenuseid riigihanke korras jäätmekäitlejatelt sisse. Seega on tegemist oluliselt erineva olukorraga. Viidatud asjas heitis Euroopa Kohus Austriale ette, et jäätmete kõrvaldamise ülesanne anti linnale kuuluvale äriühingule sisetehingu raames riigihankereegleid rikkudes. Praeguses asjas on jäätmekäitlejad leitud riigihankemenetluse käigus. Seega ei toeta viidatud Euroopa Kohtu otsuses toodud seisukohad vastustaja positsiooni, et kaebaja tegeleb majandustegevusega.
2. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Vastustajal puudus pädevus teostada konkurentsialast järelevalvet kaebaja tegevuse ja tema kehtestatud teenustasude üle, mistõttu on vaidlusalused haldusaktid õigusvastased ja need tuleb tühistada.
3. Kuna kaebus kuulub rahuldamisele, tuleb menetluskulud jätta vastustaja kanda (HKMS § 108 lg 1). 11.
4. Kaebaja tasus kaebuse esitamisel riigilõivu kokku 30 eurot (15 eurot kaebuselt ja 15 eurot esialgse õiguskaitse taotluselt). Nimetatud kulu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. 11.
5. Lisaks on kaebaja esitanud kohtule Olavi Grünvaldi 30.01.2018 ekspertarvamuse „Tallinna Jäätmekeskuse teenuste hinnastamise analüüs“, mille eest on tasunud 3000 eurot, ja Olavi Grünvaldi 12.03.2018 ekspertarvamuse „Jäätmekäitluse hindade võrdlus“, mille eest on tasunud 850 eurot. Kulude tõendamiseks on esitatud OÜ Finantsmaailm 30.01.2018 arve nr 1004 summas 3000 eurot ja 20.02.2018 arve nr 1005 summas 850 eurot ning nimetatud arvete tasumise maksekorraldused. Kohtu hinnangul on nimetatud dokumentaalsete tõendite saamise kulud põhjendatud. Kui vastustaja ei oleks viinud kaebaja osas läbi järelevalvemenetlust ja teinud ettekirjutust, poleks kaebaja pidanud ekspertarvamuste saamise 6