(12)3-15-278 palgamääradega, pärast 01.04.2013 pensionile jäävate isikute puhul aga lähtutakse tõstetud palgamääradest. Indekseerimise lähtepunkt on kaebajate osas põhjendamatult madal. Pensionide ümberarvutamist lõpetades on seadusandja käitunud sõnamurdlikult. Kaebajatel on õiguspärane ootus, et riik täidaks 2000-2013 antud lubadust ning arvutaks pensionid enne indekseerimist ümber ning maksaks neile lubatud suuruses pensioni. 13 aastat kehtinud lubadus oli mõeldud kompenseerima palka, mis polnud konkurentsivõimeline võrdluses avaliku ega erasektori palkadega. Kaitseväelase töö puhul tuleb arvestada missioonitunde, lojaalsuskohustuse ja riskivalmidusega ning kõrgendatud nõuetega (psüühiline ja füüsiline ettevalmistus, taluvus- ja kohanemisvõime). Eripension on mh kompensatsiooniks ametiga kaasnevate tegevuspiirangute eest. Eripension loodi avalikes huvides (põhiseadusliku korra ja julgeoleku tagamine). Kaebajatel puudus võimalus panustada pensionisammastesse ja kaebajate vanust arvestades olnuks neisse investeerimine ka võimatu või vähetulemuslik. Ümberarvutamiselt indekseerimisele üleminek riivab ebaproportsionaalselt omandipõhiõigust koostoimes kaebajate õiguspärase ootusega. Pensioni suurus erineb kahe võrreldava grupi puhul märkimisväärselt (ligi poole võrra). Tulevikus suurenevad kaitseväelastele eripensioni maksmise kulutused pigem pärast 01.04.2013 pensionile jäävatele isikutele kõrgema pensioni maksmise tõttu. Puudub kaalukas põhjus, mis õigustaks ebavõrdset kohtlemist. Eripension on kaitseväelastele säilitatud ja kaebajate osas ümberarvutustega kaasnev lisakulu oleks vaid väike osa eripensioni kogukulust. Seadusandja ei ole kaalunud alternatiive ümberarvutamise lõpetamisele (nt kompenseerimine riigieelarvest, tööandja kohustuslik kogumispension, järkjärguline ümberarvutamise kaotamine). Kaitseväe palgasüsteem ei ole muutunud niivõrd, et õigustada muudatusi pensionikorralduses ning isikute ebavõrdset kohtlemist. Samuti ei ole teenistuse korraldus ega nõuded kaitseväelastele muutunud määral, mis õigustaks kaebajate erinevat kohtlemist võrreldes pärast 01.04.2013 pensionile jääjatega. Mõlema regulatsiooni järgi on pensioni arvestamise aluseks sõjaväelise auastmega ametikohad. Kaitseministeeriumi seisukohast ei tulene, et 01.04.2013 oleks ametiülesanded sedavõrd muutunud, et need pole varasemaga võrreldavad.

1. Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebus rahuldamata. KVTS kehtiv redaktsioon ei võimaldanud kaebajate avalduste rahuldamist.
2. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Kaitseministeerium palus jätta kaebus rahuldamata. Alates 01.04.2013 muudeti oluliselt tegevväelaste palgakorraldust, mille eesmärgiks oli läbipaistvam ja õiglasem palgakorraldus, mis arvestaks tööfunktsiooni, vastutust, kogemust ja sooritust. Ette nähti põhipalga osakaalu suurenemine ning mitteläbipaistvate toetuste ja lisatasude vähendamine, palgakomponentide muutus ning põhipalga ja muutuvpalga suuruse piirangud. Kaitseministri
3. a määrusega nr 12 on loobutud palgaastmete sidumisest konkreetsete ametikohtadega, eesmärgiga tagada kaitseväe palkade konkurentsivõime. Enam ei ole ametikoha palk seotud ametikoha auastmega. Kuna uus ja vana palgakorraldus ei ole võrreldavad, tekkis ka vajadus tegevteenistuspensionide muutmiseks. Isikul ei saa tekkida õiguspärast ootust, et säilivad talle pensioni määramise aluseks olnud soodsad üksikud elemendid. Väljateenitud aastate pensioni arvestamise aluseks ei olnud teenistustasu, mis lisaks palgaastmele vastavale palgamäärale ja auastmetasule sisaldas ka palgamäärade diferentseerimist ja muid lisatasusid, mis võisid moodustada olulise osa teenistustasust. Muutunud on teenistuse korraldus tervikuna ning ajas muutub kaitseväeteenistuse iseloom. Pensioni arvutamisel tuleb arvesse võtta isiku panust ja vastutuse taset ametikohal teenimise ajal. Samas on oluline säilitada pensioni ostujõud. Selleks on ette nähtud indekseerimine. Eesmärgiks on ka riiklike pensionide ühetaoline suurendamine sõltuvalt riigi üldisest sotsiaalsest ja majanduslikust arengust. Kaebajad ja pärast 01.04.2013 pensionile jäävad isikud ei ole võrreldavad, tegemist ei ole samasuguseid ametiülesandeid täitvate isikutega. 3

(12)3-15-278 Samuti ei pruugiks kõik isikud, kes jäid pensionile enne 01.04.2013, olla võrdses olukorras pärast 01.04.2013 pensionile jääjatega: kuna kadunud on staaži sooduskorras arvutamise võimalus, ei pruugi neil enam samadel tingimustel täituda vajalik staaž; neil ei pruugi olla täidetud ametikohal nõutav kvalifikatsiooninõue (haridus, auaste), kuna teenistuskorraldust tervikuna on muudetud. Kohaldatavad ei ole Riigikohtu seisukohad kohtunike ja politseiametnike pensionivaidlustes, kuna asjaolud on erinevad. Kohtunike puhul määrati jätkuvalt pensioni lähtuvalt ametipalgast ning nende tööülesanded ei olnud muutunud. Politseiametnike pensioni määramisel on aluseks võetud sisuliselt teenistustasu. 6. Tallinna Halduskohus jättis 14.08.2015 otsusega kaebuse rahuldamata. Riigikohtu üldkogu lahendis nr 3-4-1-18-14 peeti määravaks, et seadusandja ei olnud muutnud politseipensioni määramise põhimõtteid. Ka nn kohtunikupensioni asjas (nr 3-4-1-114) ei sedastatud pensioni määramise ega ka palgasüsteemi muutumist. Põhiseadusevastasuse tingis asjaolu, et palkade vahepealse langetamise tõttu tekkis olukord, kus erineval ajahetkel pensioneerunud isikute puhul lähtuti indekseerimisele üleminekul erinevatest baastasemetest, samuti tõsteti ümberarvutamiselt indekseerimisele üleminekul samaaegselt ka ametipalku. Hilisemas praktikas on Riigikohus otsuses asjas nr 3-4-1-1-15 (p 61) Riigikontrolli ametnike pensionide vaidluses pidanud põhiseaduspäraseks olukorda, kus kaebajatele määratud ja võrdlusgrupile määratud või määratavate ametipensionide erineva suuruse tingib asjaolu, et pensioni määramise aluseks võetav kaebajate ametipalk koos kuni 01.01.2013 toimunud ümberarvutamistega ja võrdlusgrupi põhipalk on erineva suurusega ja on kujunenud erinevate põhimõtete alusel. Riigikohus rõhutas, et töötasu ei püsi ühesugusena, vaid see muutub ajas sõltuvalt majanduslikust olukorrast, eelarvevahenditest, palgaturust ja töö iseloomust. Muutuvad ametiasutused, nende struktuur, ametikohad ja palgakorraldus. Kõnealuses asjas oli oluline, et Riigikontrolli ametnike ametipalku ei ole eelnevalt vähendatud, mis tähendab, et kaebajate pensione ei olnud enne indekseerimisele üleminekut vähendatud. Kui seadusandja kehtestas ümberarvutamise süsteemilt indekseerimise süsteemile ülemineku, ei võetud kaebajatele määratud pensionide indekseerimise aluseks vähendatud pensionide baastaset. Samas märkis Riigikohus, et lisaks avaliku teenistuse palgareformiga kaasnenud muudatustele tuleb arvestada, et Riigikontrolli ametnike ametipensione ei ole ära kaotatud ja need on suuremad kui keskmine vanaduspension. Pensioni ümberarvutamist nägi KVTS v.r ette kogu selle kehtivuse aja, s.t ligikaudu 13 aastat, mis oli piisavalt pikk aeg usalduse tekkimiseks, et pension arvutatakse seaduses nimetatud palgakomponentide muutumisel ümber ning palgakomponentide suurenemine tulevikus toob kaasa pensionitõusu. Kaitseväeteenistuse muudatused ja uue KVTS jõustumine on toimunud samaaegselt avaliku teenistuse reformi ja uue avaliku teenistuse seaduse jõustumisega 01.04.2013, millega muudeti oluliselt avaliku teenistuse põhialuseid, sh vähendati ametnike sotsiaalseid garantiisid. Uus KVTS kaotas seni kehtinud erandid kaitseväeteenistuse staaži arvestamisel (KVTS v.r § 190). Erinevalt varasemast (KVTS v.r § 196 lg 1), kui eripensioni saamiseks piisas ka 25-aastasest üldisest staažist, millest 13 aastat pidi olema kaitseväeteenistuse staaži, taolist võimalust KVTS §-s 206 enam ette nähtud ei ole. Erinevalt varasemast (KVTS v.r § 112 lg 21) ei näe kehtiv KVTS enam ette piirvanuse täitumisel teenistusaja pikendamise võimalust. Seega muutus eripensioni saamiseks vajaliku staaži omandamine keerukamaks. KVTRS § 29 lg 1 kohaselt jääb kehtima KVTS jõustumisel väljateenitud kaitseväeteenistuse staaž. KVTS v.r § 153 lg 1 sätestas: „Kaadrikaitseväelase teenistustasu koosneb ametipalgast koos seaduses sätestatud lisatasudega, puhkusetasust ja puhkusetoetusest.“ Vabariigi Valitsuse 21.01.2005 määruse nr 12 § 5 lg 1 võimaldas lisaks seadusest tulenevatele lisatasudele maksta 4

(12)3-15-278 lisatasu täiendavate tööülesannete eest. Ametipalgaks peeti KVTS v.r § 154 lg 1 kohaselt palgatasemele vastava kuupalgamäära alusel arvutatud palga osa. KVTS § 128 lg 1 kohaselt kohaldatakse tegevväelase palgale, palga komponentidele, palga vähendamise alustele, palga maksmise ajale ja viisile, palga maksmisele teenistusülesannete täitmise takistuse korral ning palga avalikustamisele avaliku teenistuse seadust, kui KVTS-s ei ole sätestatud teisiti. ATS § 61 lg 1 kohaselt koosneb ametniku palk põhipalgast, muutuvpalgast ning ATS-s konkreetselt nimetatud lisatasudest (§ 38 lg 3, § 39 lg 6, § 40 lg-d 3 ja 4 ning § 57). Põhipalk on fikseeritud palga osa, mis on määratud ametikoha teenistusülesannete ning ametniku teenistusalaste teadmiste, oskuste ja kogemuste põhjal (ATS § 61 lg 2). Muutuvpalk on ametniku palga ebaregulaarne osa, mida võib maksta tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana erakordsete teenistusalaste saavutuste eest kuni seaduses sätestatud maksimaalses määras (ATS § 61 lg 5). Kaitseministri 07.03.2013 määrusega nr 12 kehtestatakse tegevväelaste sõjaväelise auastmega rahuaja ametikohtade palgaastmestiku palgatasemed ja nendele vastava palga madalaim, keskmine ja kõrgeim määr. Kehtestatud palgaastmestik annab vahemikud, millises ulatuses võib isik saada põhipalka vastaval ametikohal. Palgatasemed pole seotud auastmetega. Arvestades KVTS v.r ja KVTS võrdlust eeltoodud sätete ja seadusemuudatuste üldisemal taustal ning kaasatud haldusorgani seisukohti, ei ole seadusandja eesmärgiks olnud palgaastmestike ega ametikohtade n.ö üksühele ühitamine, mis võimaldaks pensionil olevate isikute puhul välja tuua võrreldavad ametipalgad, mille alusel pensioni ümber arvutada. KVTS jõustumine ei toonud ka teenistuses olevatele isikutele kaasa automaatset palgatõusu ega kindlustunnet palkade suurenemise osas. KVTRS § 24 lg 1 sätestab, et tegevväelasele, kes KVTS jõustumisel jätkab katkematult tegevteenistuses, jätkatakse uuele rahuaja ametikohale nimetamiseni vähemalt senise teenistustasu suuruse palga maksmist, kui KVTS jõustumisel osutub tegevväelase palk madalamaks tema KVTS jõustumisele eelneva kalendrikuu teenistustasust. KVTRS § 17 lg 4 kohaselt jätkas tegevväelane kaitseväeteenistuse seaduse jõustumisel teenistust rahuaja ametikohal, millel ta teenis seni kehtinud KVTS alusel sõlmitud tegevteenistuse lepingu lõpetamisel, kuni uuele rahuaja ametikohale nimetamiseni. Seega ei toimunud automaatset üleminekut kõrgemale (põhi)palgale. KVTS eelnõu seletuskirja kohaselt on KVTS-s palgakorralduse muudatusi sisse viies järgitud ATS-i põhimõtteid – muuta palgakorraldus senisest selgemaks ja läbipaistvamaks, siduda motivatsioonisüsteem konkreetse täidetava ameti- või töökoha nõuetega ning välistada tööga mitteseotud hüvitisi jms. Uue regulatsiooniga sooviti tõsta kogupalgas põhipalga osakaalu ja vähendada erinevate mitteläbipaistvate toetuste ning lisatasude maksmist. Põhilisteks muudatusteks on seletuskirja kohaselt palgakomponentide muutmine ning põhipalga ja muutuvpalga suurusele piirangute seadmine. Palgakorralduse regulatsioonis ei kasutata enam terminit „auastmetasu“. Samuti ei sätestata „ametikoha auastmele vastavat palgataset“, s.t aluseid, mis olid varasema regulatsiooni järgi pensioni arvutamise aluseks. Muudatused töö iseloomus ja sisus ei ole märgatavad n-ö päevapealt. Samas on ilmne, et aastakümnete lõikes muutub töö nii organisatsioonilises kui ka tehnilises plaanis ning ka kaitseväesüsteem konkureerib tööturul võrdväärselt muude organisatsioonidega. Kaasatud haldusorgan on välja toonud põhimõttelised muudatused kaitseväe personalis. Uuenenud tasustamissüsteemi eesmärk on läbipaistvus ja paindlikkus, mis võimaldaks värvata ka teatud valdkonna tippasjatundjaid (nt IT-spetsialistid, logistikud). Traditsioonilistele ülesannetele lisanduvad uued ja muutuvad olemasolevad nt seoses küberjulgeolekuga ning tehnoloogiliste ja infotehnoloogiliste arengutega. Uuele süsteemile omane isikustatud lähenemine võimaldab võtta erinevaid komponente koondava palgataseme aluseks ka pensioni määramisel. Kaebajatel ei saa olla tekkinud kaitstavat ootust sellele, et kord kehtestatud ümberarvutamise põhimõte jääb kehtima ka oludes, kus muutub pensioni määramisel aluseks võetava töötasu koosseis. Varem koosnes kaitseväelase sissetulek (teenistustasu) erinevatest komponentidest 5

(12)3-15-278 (KVTS v.r § 153 lg 1), millest pensioni suurusele ei avaldanud mõju mitte kõik, vaid üksnes palgataseme keskmine ja auastmetasu. Teenistustasu erinevate komponentide suurus ega muutumine ei pruukinud seega mõjutada pensioni suurust. Varem ei mõjutanud palga personaalsemad osad (lisatasud, diferentseerimine) pensioni suurust ning kaebajatel ei ole tekkinud õiguspärast ootust, et nende komponentide suurenemisel võiks toimuda pensioni ümberarvutamine neile positiivses suunas. Kehtiva palgakorralduse kohaselt on ametipalga sisu varasemast avaram, põhipalga kujunemisel on hõlmatud ka nn personaalne komponent ja välistatud varasem ebaselge lisatasude maksmine. KVTS jõustumisega kaasnesid ulatuslikud ja süsteemsed muudatused palgakorralduses ja eripensioni arvutamise aluse määratlemise ja pensioni saamiseks vajaliku staaži arvutamises, mistõttu ei saanud kaebajatel olla tekkinud kaitstavat usaldust, et oluliselt teistsuguse regulatsiooni järgi toimuv palgatõus saaks olla aluseks nende pensionide ümberarvutamisele. Vaieldamatult on kaebajad asunud realiseerima oma õigust eripensionile ning seda teadmises pensioni ümberarvutamisest (mis ei tähendanud alati pensioni suurenemist, vaid pensioni arvutamise aluseks olevate komponentide vähenemisel ka pensioni vähenemist). Samas ei saa kellelgi olla absoluutset õigust olukorra püsimisse. Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist – seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda. Otsus selle kohta, milliseid reforme läbi viia ja milliseid ühiskonnagruppe nende reformidega eelistada, on seadusandja pädevuses. Kaitseväelaste pensioniregulatsiooni muutmine oli osa kaitseväeteenistuse ulatuslikumatest muudatusest, mida koos avaliku teenistuse tervikliku muutmisega on põhjust pidada reformimiseks. Samaaegselt on toimunud ühiskonnas ka diskussioon eripensionide kaotamisest ning kehtestatud seadusemuudatused eripensionide kaupa. Kaitseväes on eripensionide süsteem säilinud ning juba määratud eripensionide muutumine tagatakse indekseerimisega. Erinevalt senisest ametipalga komponentidest lähtunud ümberarvutamisest on indekseerimise tulemusena võimalik pensioni suurenemine või samale tasemele jäämine, kuid mitte vähenemine (KVTS § 211 lg 7 ja RPKS § 26 lg 5 koostoimest tulenevalt riiklikku pensioni ei indekseerita, kui indeksi väärtus on väiksem kui 1,000). Kaitseväelaste keskmine pension on oluliselt kõrgem keskmisest vanaduspensionist: 2014. aastal moodustas keskmine vanaduspension (345 eurot) umbes 56% keskmisest tegevteenistuspensionist (609 eurot). Võrreldes KVTS muudatusi nt kohtunikupensionidega, ei toimunud kohtute seaduse (KS) muutmisel ulatuslikke muudatusi kohtunikupensioni määramise aluseks olevate kohtunike ametipalkade sisustamisel. Kohtuniku pensioni suurus sõltus nii KS v.r § 78 lg 3 kui ka KS § 1326 lg 1 kehtivuse ajal tema viimasest ametipalgast. Asjas nr 3-4-1-18-14 märkis Riigikohus, et seadusandja ei ole muutnud politseipensioni määramise põhimõtteid ning pensioni arvutamisel lähtutakse endiselt ametipalgast. Sellega võrreldes on kaitseväe palgasüsteem läbinud ulatuslikuma muudatuse, mis ei taga pensioni määramise aluseks olevate palgakomponentide võrreldavust. Eelnõu seletuskirjast ei nähtu pensionide ümberarvutamisest loobumise eesmärki. Küll aga on seal välja toodud nii kaitseväeteenistuse regulatsiooni uuendamise üldisemad eesmärgid kui ka palgakorralduse muutmise eesmärgid. Seaduse üldine eesmärk on korrastada ja uuendada kaitseväeteenistuse regulatsiooni ning viia see kooskõlla ühiskonnas toimuvate muutustega, aga ka samaaegselt jõustunud avaliku teenistuse seadusega. Eelnõu eesmärgiks on muuta Kaitseväe palgakorraldus läbipaistvaks, õiglaseks, tegevteenistuja tööfunktsiooni, vastutust, kogemust ja sooritust arvesse võtvaks. Palk koosneb sarnaselt üldise avaliku teenistusega põhipalgast ja muutuvpalgast. Loobutud on senisest auastmetasust kui lisatasust. Seega on põhilisteks muudatusteks võrreldes kehtiva palgakorraldusega palgakomponentide muutmine. Märkuste tabelist (lisa 2 KVTS eelnõu seletuskirja juurde) nähtuvalt ei seota eelnõus eripensioni ametis olevate isikute töötasuga, sest selline lähenemine ei ole kooskõlas üldise pensionisüsteemiga, kus pension põhineb isiku saadud töötasul. Pensioni maksmise aluste muutmine on osaliselt 6

(12)3-15-278 seotud ka eelnõus sätestatud palgakorralduse muutmisega. Erinevused KVTS kahe erineva regulatsiooni vahel on sedavõrd suured ja kaitseväelaste seisund nende kahe regulatsiooni alusel erineb nii oluliselt, et gruppe ei saa pidada võrreldavateks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 7. KA, AE, AJ, AK, JK, TK, EL, MM, KO, RP, MS, HT, KT, HT, HT, ÜT ja AU paluvad apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega nende kaebus rahuldada. Riigikohtu otsuste kohaselt on tegemist meelevaldse ja sõnamurdliku kohtlemisega ning põhiseadusevastase normiga siis, kui

1. a)ametnike palku vähendati enne ümberarvutamise süsteemilt indekseerimise süsteemile üleminekut;
2. b)pensioni määramise aluseks võetakse vähendatud ametipalk; ja
3. c)indekseerimise süsteemile ülemineku hetkel tõstetakse ametipalku. Apellantide puhul on need tingimused täidetud. Asjakohatud on halduskohtu ja Kaitseministeeriumi viited Riigikontrolli ametnike pensionide põhiseaduspärasuse asjale nr 34-1-1-15, kus Riigikohus pidas põhiseaduspäraseks pensionide indekseerimisele üleminekut põhjusel, et Riigikontrolli ametnike pensione ei olnud enne indekseerimisele üleminekut vähendatud. Halduskohus andis apellantide õiguspärase ootuse tekkimist analüüsides ebaõigesti suure kaalu n-ö reformi mõõtmetega muudatustele. Kui üldse nõustuda, et Kaitseväes alates 01.04.2013 muudatusi tehti, siis oli nende näol tegemist organisatoorsete ja tehnilist laadi muudatustega. Sisuliselt 01.04.2013 Kaitseväe ülesanded ega pädevus ei muutunud, millest tulenevalt ei saanud muutuda ka kaitseväelaste ametiülesanded. Õiguspärase ootuse puhul ei ole küsimus selles, kas palgakorralduses ja pensionide arvutamise aluste määratlemises toimusid muudatused, vaid selles, kas apellandid võisid kuni 31.03.2013 kehtinud KVTS-le tuginedes õigustatult oodata, et majanduskriisi lõppemisele järgneva kaitseväelaste palgatõusuga arvutatakse nende 2009. aastal alandatud pensionid enne indekseerima asumist ümber vähemalt majanduskriisi eelsele tasemele. Apellantide õiguspärase ootuse hindamisel võiks Kaitseväe palgakorralduses ja pensionide arvutamise alustes tehtud muudatused olla olulised vaid siis, kui pensionide ümberarvutamise indekseerimisega asendamisele ei oleks eelnenud pensionide alandamist. Apellantide pensionid seoti aga alatiseks majanduskriisi aegse tasemega ning enne indekseerima asumist ei arvutatud pensione ümber taastatud ja tõstetud ametipalkadest. Riigikohus on sarnastel asjaoludel asjades nr 3-4-1-1-14 (p 105) ning 3-4-1-18-14 (p 56.4) leidnud, et isikute omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega on riivatud. Asjas nr 3-4-1-1-14 leidis Riigikohus, et kohtunike pension tuleb enne indekseerima asumist tõsta samale tasemele kui teistelgi kohtunikel, s.t mitte üksnes majanduskriisi eelsele tasemele, vaid arvestades teiste kohtunike palgatõusu. Võrdsuspõhiõiguse rikkumise osas leidis halduskohus, et erinevused KVTS kahe erineva redaktsiooni vahel on sedavõrd suured ja kaitseväelaste seisund nende kahe regulatsiooni järgi erineb nii oluliselt, et neid gruppe ei saa pidada võrreldavateks. Seeläbi jättis halduskohus õigustamatult loomata võrdlusgrupid ning analüüsimata apellantide võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse. Kaitseväe funktsioonid ei muutunud 01.04.2013 sellisel määral, mis võimaldaks järeldada, et apellantide kolleegide ülesanded oluliselt muutusid, mis õigustaks ka erinevat pensionide arvestamise süsteemi. Kaitseväelased, kes jäid pensionile 01.04.2013 või hiljem, täitsid samu ülesandeid nagu apellandid ning muudatused palgakorralduses ei saa olla aluseks, miks üks grupp on teisest grupist oluliselt erinev. Halduskohus tugines ebaõigesti sellele, et kaitseväelaste eripension on niigi oluliselt suurem võrreldes nende pensionäridega, kes eripensioni ei saa. Tegemist ei ole sarnaste gruppidega ning üldine pensionisüsteem või 7

(12)3-15-278 vanaduspensioni keskmine suurus ei saa õigustada apellantidele riigi poolt antud lubaduse murdmist. Apellandid ja keskmine vanaduspensionär ei täitnud samasuguseid tööülesandeid ega olnud võrdses olukorras tööturul valikute tegemisel. Suurema pensioni lubaduse on riik kaitseväelastele andnud piirangute ja panuse eest ning seda tuleb samasuguses olukorras olevatele kaitseväelastele maksta võrdsetel alustel.

1. Sotsiaalkindlustusamet vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb halduskohtus esitatud vastuväidete juurde.
2. Kaitseministeerium palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Halduskohus tuvastas õigesti, et apellantide õiguspärast ootust pole rikutud. Halduskohus ja kaasatud haldusorgan ei ole põhjendanud oma seisukohti muudatustega Kaitseväe ülesannetes, vaid määravat tähendust omavad muudatused kaitseväeteenistuses ja konkreetsetes teenistusülesannetes. Apellantide pensionile jäämise aegset olukorda, kus kõik sama auastet omavad isikud sõltumata teenistusülesannetest olid palgatasemelt võrdsed, enam ei ole. Kaitsejõud on pidevas muutumises lähtuvalt muutuvast julgeolekolukorrast ning riigi kasutuses olenevatest võimalustest. Näiteks on lisandunud uued sõjalised võimekused nagu erioperatsioonid ja eelhoiatusmeetmed. Samas ei käsitata enam sõjalise ülesandena piirivalvet ja päästeteenistust. KVTRS § 39 lg 3 reguleerib nende kaitseväest lahkunud isikute olukorda, kelle õigus eripensionile tekib pärast 01.04.2013, kusjuures nende pensionide suurust arvestatakse samamoodi nagu apellantidel. Apellante ei kohelda varasemast halvemini: eripensione ei ole ära võetud, neid ei ole vähendatud ning võimalik on üksnes pensioni muutumatuks jäämine või suurenemine. Kaebuse rahuldamise korral oleks täiendav hinnanguline kulu 1,1–1,8 mln eurot aastas, mis on 11–26% praegusest tegevteenistuspensionide kulust ja seega käsitatav olulise lisakuluna kaitse-eelarvele. Halduskohus on põhjendanud oma järeldust, et kaebajate olukord ei ole võrreldav Riigikohtu lahendatud kohtunike ja politseinike pensionivaidluste asjaoludega. Apellandid tõlgendavad ebaõigesti Vabariigi Valitsuse 25.06.2009 määruse nr 108 eelnõu seletuskirja, kus põhjendati kaitseväelaste palkade vähendamist
3. aastal. Seletuskirjas ei ole välja toodud Vabariigi Valitsuse otsust, et tegemist on ajutise lahendusega. Seletuskirja kohaselt oli Vabariigi Valitsus kasutanud ära kõik muud administratiivsed meetmed riigi kulude vähendamiseks, mistõttu tuli muuta ka palgakorraldust, mille muutmist oli seni välditud. Ka seadusandja ei ole ette näinud, et tegevväelase sissetulek võib uuele palgakorralduse süsteemile üleminekul väheneda, mistõttu oli KVTRS § 24 lg-s 1 ettenähtud kaitse senise sissetuleku vähenemise vastu. Seejuures ei välistanud seadusandja, et säilib vajadus riigi kulude kokkuhoiuks, nähes sama paragrahvi lõikes 2 ette võimaluse tegevväelase palga vähendamiseks, kui riigieelarve kulude vähendamisega kaasneb üldine riigieelarvest makstavate palkade vähendamine. Erinevalt apellatsioonkaebuses väidetust ei ole kohus oma otsuses väljendanud seisukohta, et tehniliste raskuste tõttu pensionide ümberarvutamisel tuleb lugeda ebavõrdne kohtlemine lubatuks. Kohus on järeldanud KVTS v.r ja uue KVTS võrdlusest, et seadusandja eesmärgiks ei olnud palgaastmestike ja ametikohtade n-ö üks-ühele ühitamine, mis võimaldaks pensionile jäänud isikute puhul välja tuua võrreldavad ametipalgad, mille alusel pension ümber arvutada. Tegemist ei ole tehnilise raskusega, vaid süsteemi ulatusliku sisulise muudatusega. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
4. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on jõudnud õigele järeldusele, et kaebajate põhiõigusi ei ole rikutud ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks ja kaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Esiteks 8

(12)3-15-278 käsitleb ringkonnakohus apellantide väidet õiguspärase ootuse rikkumise kohta (I). Seejärel analüüsitakse väidet ebavõrdse kohtlemise kohta (II). Viimases osas teeb ringkonnakohus menetluslikud otsustused (III). (I) Õiguspärasest ootusest

1. Nähtuvalt apellatsioonimenetluses esitatud väidetest leiavad apellandid sisuliselt, et riigil oli kohustus enne indekseerimise süsteemile üleminekut taastada pensioni arvutamise alusena n-ö ametipalga baastase, mis kehtis enne
2. aasta majanduskriisi. Ringkonnakohtu arvates sellist nõuet kehtivast õigusest ei tulene ning apellandid ei ole suutnud ka kohtumenetluses esile tuua, millele nende sellekohane ootus tugineb.
3. Ei eksisteeri õigusnormi, mis näeks ette
4. aastal vähendatud kaitseväelaste palkade vähendamise ajutisust. Põhjendamatu on tuletada ajutisust Vabariigi Valitsuse 25.06.2009 määruse nr 108 eelnõu seletuskirja lausest, mille kohaselt „vajaduse eelnõuga pakutavate lahenduste järele on tinginud erakorraline olukord maailma ja sellest tulenevalt ka Eesti majanduses, milles senised regulatsioonid enam ei paku adekvaatset lahendust.“ Selle lausega õigustatakse ametipalkade vähendamist ning kui kaebajad pidasid palgatasemete ja auastmetasude vähendamisega automaatselt kaasnenud pensionide vähendamist oma õigusi rikkuvaks, oli neil võimalik seda 30 päeva jooksul kohustamiskaebusega halduskohtus vaidlustada.
5. Riigikohus on otsuses nr 3-4-1-1-15, p 59 leidnud, et ametipalkade vähendamine oli ajutine üksnes kohtunike puhul, kuid mitte politseiametnike puhul. Asjaolu, et kohtunike osas oli kehtestatud ajutine regulatsioon, nähtus nii seaduse pealkirjast (Eesti keskmise palgaga seotud ametipalkade maksmise ajutise korralduse seadus) kui ka selle seaduse § 1 sõnastusest, mis nägi ette regulatsiooni tähtajalisuse (Riigikohtu otsus nr 3-4-1-1-14, p 125). Riigikohus tuletas viimati nimetatud kohtuasjas õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise justnimelt ametipalga vähendamise ajutisusest (otsuse p-d 99 ja 126).
6. Kaitseväelaste olukord on selles mõttes sarnane politseiametnikega, kelle kohta käivas eriseaduses polnud samuti välja toodud
7. aastal toimunud ametipalkade vähendamise ajutisust ning politseiametnike pensionivaidluses asjas nr 3-4-1-18-14 ei leidnud Riigikohus politseiametnike osas sama rikkumist, mis tuvastati kohtuotsuse nr 3-4-1-1-14 p-des 99 ja
8. Asjas nr 3-4-1-18-14, p 56.4 leidis Riigikohus, et alates 01.01.2010 kuni 31.12.2012 pensioneerunud politseinikud võisid õigustatult loota, et kui ümberarvutamise süsteem asendatakse indekseerimise süsteemiga ja samal ajal tõstetakse ametipalgad, toob see kaasa ka nende pensionide suurendamise. Tuleb tähele panna, nagu ka esimese astme kohus õigesti märkis, et politseiametnike ja kaitseväelaste osas on olukord erinev tulenevalt asjaolust, et politseiametnikel säilis ametipalk ka 01.01.2013, mil mindi üle indekseerimisele 01.01.2010 kuni 31.12.2012 pensioneerunud politseinike osas. Praeguses asjas toimus indekseerimisele ülemineku ajal oluline muudatus palgakorralduses, kus seniselt ametipalga pluss lisatasude süsteemilt mindi üle põhipalga pluss muutuvpalga süsteemile uue ATS-i tähenduses. Lisaks on politseiametnike kaasuse puhul oluline, et kaebajaks oli ametnik, kelle osas kehtis üsna spetsiifiline regulatsioon, mis säilitas ümberarvutamise süsteemi vaid ühele kindlale grupile enne 01.01.2013 pensioneerunud politseiametnikest, kes said seadusandjalt sisuliselt lubaduse, et kui ametipalgad tõstetakse, mõjutab see positiivselt ka tema pensioni suurust (otsuse nr 3-41-18-14, p 56), seejuures oli lubadus antud vahetult pärast palkade vähendamist (p 62). Apellantidele seadusandja sellesarnast lubadust ei ole andnud.
9. Halduskohtu otsuses on põhjalikult analüüsitud KVTS v.r ja kehtiva KVTS erinevusi kaitseväelaste palgakorralduse ja -komponentide osas. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu põhjendustega neid siinkohal üle kordamata. Sisuliselt leidis kaitseväelaste puhul 9

(12)3-15-278 aset samasugune muudatus, mis ATS-i alusel teenistuses olevate ametnike puhul. Riigikohus leidis Riigikontrolli ametnike pensionivaidluses asjas nr 3-4-1-1-15, p 46 järgmist: „Palgakorralduse reformi tulemusena ja ümberarvutamise süsteemilt indekseerimisele üleminekul ei ole kaebajate ametipalga osakaalu 1. aprilli 2013. a ja 24. jaanuari 2014. a seisuga pensioni suuruse alusena vähendatud. Kaebajate õiguspärast ootust ei riiva asjaolu, et seadusandja otsustas kehtiva avaliku teenistuse seadusega hõlmata põhipalga hulka ka teisi palgakomponente, mida kuni 31. märtsini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seadus ametipalgas ei hõlmanud. Kaebajate pensioni suurus oli seatud sõltuvusse üksnes ametipalgast, mitte teistest palgakomponentidest, sh perioodilistest lisatasudest.“ Seega pole rikutud ka kaitseväelaste õiguspärast ootust. Apellandid jätavad tähelepanuta, et ametipalka ja põhipalka ei saa võrdsustada pelgalt seetõttu, et mõlemas terminis sisaldub sõna „palk“ ja tegemist on teenistustasu peamise komponendiga. Kaebajatel oli õiguspärane ootus, et nende pension tõuseb ametipalga (palgataseme keskmise pluss auastmetasu) suurenemise korral, mitte siis, kui seadusandja otsustab lisada senised lisatasud peamise palgakomponendi hulka, mis võetakse ka mh aluseks uue KVTS ajal pensioneeruvatele kaitseväelastele pensioni arvestamisel. Osundatu omab tähtsust võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise juures (mida analüüsitakse järgmisena), kuid mitte õiguspärase ootuse põhimõtte juures. (II) Võrdsest kohtlemisest 16. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida kaebajatega sarnases olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes kaebajat koheldakse halvemini (Riigikohtu üldkogu 22.04.2014 otsus asjas nr 3-3-1-51-13, p 69). Võrreldavateks gruppideks tuleb pidada:

1. a)isikuid, kellele määrati kaitseväelase väljateenitud aastate pension enne 01.04.2013, ja
2. b)nii KVTS v.r kui kehtiva KVTS ajal teeninud tegevväelasi, kellele määratakse tegevteenistuspension pärast 01.04.2013. Grupid on võrreldavad, kuna KVTRS § 38 lg 1 kohaselt loetakse enne KVTS jõustumist määratud väljateenitud aastate pension KVTS jõustumisel tegevteenistuspensioniks ja kohaldatakse sellele edaspidi KVTS-i. Võib eeldada, et teisele grupile määratav pension on üldjuhul suurem (tulenevalt asjaolust, et põhipalk on eelduslikult suurem kui ametipalk). KVTRS § 29 lg 1 sätestab, et KVTS jõustumisel jääb väljateenitud kaitseväeteenistuse staaž kehtima, mistõttu on väide, et kehtiva KVTS järgi on staaži omandada märksa keerulisem kui KVTS v.r järgi, õige üksnes nende kaitseväelaste osas, kes KVTS v.r ajal teenistuses ei olnud. 17. Kui seadusandjal on mingi küsimuse lahendamisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne, kui see on ilmselgelt asjakohatu (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-703, p 37). Majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine kuulub seadusandja pädevusse ning seadusandjal on nii avaliku teenistuse palgakorralduse reformi teostamisel kui ka ametipensionisüsteemi kujundamisel avar otsustusruum (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-115, p 58). 18. Riigikohtu otsuse asjas nr 3-4-1-1-15 p-s 61 leidis Riigikohus järgmist: „Kaebajad olid teenistuses ja pensioneerusid siis, kui pension tuli määrata ametipalga, mitte põhipalga alusel. Lisaks ei ole kaebajad uue palgakorralduse kehtivuse ajal teenistuses olnud, teenistusülesandeid täitnud ega nende täitmise eest uue palgakorralduse alusel tasu saanud. Töötasu ei ole konstantne suurus ega püsi ühesugusena, vaid see muutub ajas sõltuvalt majanduslikust olukorrast, eelarvevahenditest, palgaturust ja töö iseloomust. Seejuures muutuvad ametiasutused, nende struktuur, ametikohad ja palgakorraldus. Samas on vältimatu see, et isikud peamiselt oma vanuse tõttu pensioneeruvad erineval ajal. Kuigi Riigikontrolli endise ametniku, kes ei ole pensioneerumise ajal Riigikontrolli teenistuses, pensioni määramise aluseks võetakse vastavale ametikohale kehtestatud põhipalgaastme keskmine, ei muuda ka see asjaolu kaebajate kohtlemist meelevaldseks.“ Ringkonnakohtu arvates omavad 10

(12)3-15-278 Riigikohtu need seisukohad keskset tähtsust ka praeguses asjas kaebajate ebavõrdse kohtlemise mõistlikkuse või meelevaldsuse kohta hinnangu andmisel. Seejuures ei pea ringkonnakohus määravaks asjaolu, et asjas nr 3-4-1-1-15 ei olnud kaebajate pensione

1. aastal vähendatud. Mõistagi on erinevatel eriteenistuse liikidel oma eripärad ja olukorrad pole igas aspektis üksüheselt võrreldavad. Samas ei saa Riigikohtu otsusest asjas nr 3-4-1-1-15 kuidagi järeldada, et kui Riigikontrolli ametnike palku (ja vastavalt pensione) oleks enne indekseerimisele üleminekut vähendatud, siis oleks see kaasa toonud kaebuste rahuldamise. Vastupidi, tegemist oli ühe kaalutlusega paljude hulgast, mida Riigikohus arvestas võrdse kohtlemise argumendi analüüsimisel.
2. Olulisem ja lõppkokkuvõttes määrav on praeguses asjas siiski see, nagu ka halduskohus oma otsuses õigesti tuvastas, et 01.04.2013 KVTS jõustumisel leidsid kaitseväeteenistuse palgakorralduses aset olulised muudatused, mis muutsid palga ja sellest tulenevalt ka hilisema pensioni arvestuse rohkem isikustatuks, kuna need ei jäänud enam jäigalt seotuks ametikoha ja auastmega. Lisaks omab tähtsust, et erinevalt politseipensionide asjast, kus staažinõudeid pensioni määramisel ei olnud muudetud (otsuse nr 3-4-1-18-14, p 47), muutus kaitseväelastel pensioniõiguse saamine raskemaks. Kehtiva KVTS § 206 lg 1 kohaselt tekib isikul õigus tegevteenistuspensionile vaid juhul, kui tal on 20-aastane tegevteenistusstaaž ning erinevalt KVTS v.r § 196 lg-st 1 ei piisa pensioniõiguse tekkimiseks enam 25-aastasest üldisest pensionistaažist, millest kaitseväeteenistuse staaži pidi olema 13 aastat (see laieneb ka meie võrdlusgrupile, kuna KVTRS § 38 lg 3 reguleerib üksnes KVTS v.r ajal määratud pensioni maksmise jätkamist, mitte aga pensioni määramist staaži- ja vanusenõuete täitumisel KVTS ajal). Erinevalt KVTS v.r. § 112 lg-st 21 ei näe kehtiv KVTS enam ette piirvanuse täitumisel teenistusaja pikendamise võimalust. KVTS näeb ette ametisse nimetamiseks rangemad nõuded, nagu nt ametikohal nõutav haridus, sõjaväeline väljaõpe ja auaste (KVTS § 92 lg 3). Rangemaks on muutunud tervisenõuetele vastavuse ja füüsilise ettevalmistuse mittetäitmise tagajärjed (KVTS § 146 lg 3). Kirjeldatud kitsendused ja muudatused kaebajatele ei laienenud ning nende erinev kohtlemine võrreldes võrdlusgrupiga pole meelevaldne.
3. Kuna kaebajate puhul arvestati nende tööfunktsiooni, vastutust, kogemust ja sooritust mitte ametipalga määramisel, vaid lisatasude määramisel (mis ei mõjutanud pensioni suurust), on vahetegu kahe grupi vahel mõistlik ja põhjendatud. Kaebajatel pole mistahes õiguspärast ootust ega muud õigust nõuda, et nendele makstud lisatasusid tuleks arvestada neile pensioni arvestamisel. Samas tuleb nõustuda, et olukorras, kus erineva teenistuskäigu, hariduse jms taustaga KVTS v.r alusel pensioni saanud isikuid on sadu ja KVTS alusel teenistuses olevaid ametnikke, kelle põhipalka on sisse arvestatud KVTS v.r alusel tasutud lisatasud, on tuhandeid, polegi võimalik iga pensioni saava isiku individuaalne võrdlemine iga teenistuses oleva sarnaseid ülesandeid täitva isikuga ning seda ei seaduse tasandil üldiste normidega ega kaasusepõhiselt Kaitseväe enda poolt. Ringkonnakohus leiab, et riigil on õigus ametnike palka tõsta, ilma et tal tekiks sellest varalisi kohustusi varem sama tööd teinud ametnike suhtes. Ehkki praeguses asjas pole võrdlusgrupiks uued kaitseväelased, vaid kaebajatega samal ajal teenistuses olnud isikud, kellel täitub õigus eripensionile uue KVTS ajal, tuleb arvestada, et seda gruppi isikuid tuleb igal juhul kohelda võrdselt uute, KVTS ajal ametisse nimetatud kaitseväelastega. Põhjendatuks ei saa pidada olukorda, kus uutele kaitseväelastele teatud aspektis soodsamate sotsiaalsete tagatiste kohaldamine (pensioni arvestamise baasiks on põhipalk) toob n-ö ahelreaktsioonina kaasa läbi „vahepealse“ võrdlusgrupi kolmanda grupi isikute nõudeõiguse, et neile kohaldataks sedasama soodsat aspekti, mille loomisel arvestas seadusandja uutele kaitseväelastele kehtestatud märksa rangemaid ja piiravamaid pensioni saamise tingimusi (eeskätt 20-aastase kaitseväeteenistuse staaži nõue) jm teenistustingimusi. Õige on halduskohtu ja Kaitseministeeriumi seisukoht, et kaebajate olukorda pole kuidagi „halvendatud“, sest nende õiguspärast ootust pole rikutud, väljateenitud pension neil säilis ja 11

(12)3-15-278 see saab edaspidi samaaegselt kogu ühiskonna jõukuse kasvuga indekseerimise teel ainult suureneda. Seetõttu ei ole alust pidada kaebajate kohtlemist pensionide hüppeliselt suurendamata jätmisel ebaproportsionaalseks ega ebaõiglaseks.

1. Asjakohatu on apellantide viide KVTRS § 39 lg-le 3, kuna selle sätte järgi tekib staažija vanusenõude täitumise korral pensioni saamise õigus enne KVTS jõustumist lepingulisest teenistusest vabastatud isikul, kuid seda suuruses, mis arvestatakse kaebajatega samasugusel alusel (vt KVTRS § 39 lg-d 4 ja 5). Järelikult ei kohtle seadusandja seda gruppi endisi kaitseväelasi pensioni suuruse osas erinevalt võrreldes kaebajatega. (III) Menetluslikud otsustused
2. Apellatsioonkaebus tuleb eelneva põhjal jätta rahuldamata. 23.