) §-ga 18², mille lõikes 4 sätestati: „Katastriüksusele, millele on välja antud maavara kaevandamise luba, määratakse kaevandamisloast tulenev mäetööstusmaa või turbatööstusmaa sihtotstarve.“ 2. Muudatuse esitas eelnõu teiseks lugemiseks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekul Riigikogu majanduskomisjon järgmise selgitusega (598 SE II, „Muudatusettepanekute loetelu kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse eelnõu juurde“, punkt 24.3): „
lõikes [4] [eelnõu kohaselt lõikes 5] sätestatakse õigusselguse huvides, et kehtiva maavara kaevandamise loa (edaspidi kaevandamisluba) korral määratakse katastriüksusele mäetööstusmaa või turbatööstusmaa sihtotstarve. Kui kehtiva kaevandamisloaga katastriüksusele on määratud ebaõige sihtotstarve või keeldub kohalik omavalitsus kaevandamisloa alusel sihtotstarbe muutmisest, takistab see kaevandamisloa omajal kaevandamisõiguse realiseerimist. Praktikas on tekkinud vaidlusi, kas ainuüksi kaevandamisluba saab olla aluseks katastriüksuse sihtotstarbe muutmiseks või peab muutma ka kohaliku omavalitsuse üldplaneeringut, kui üldplaneeringus ei ole kehtiva kaevandamisloa alal kaevandamist ette nähtud. Kuivõrd kaevandamisloa andmise menetlus on avatud menetlus, saab ka kohalik omavalitsus selle käigus avaldada oma seisukohti. Kui kohalik omavalitsus ei nõustu kaevandamisloa andmisega, on võimalik kaevandamisluba anda üksnes Vabariigi Valitsuse 5-20-2 nõusolekul, kui selleks on ülekaalukas riigi huvi. Seega kui katastriüksuse kohta on juba välja antud kehtiv kaevandamisluba, on riik kaevandamise võimaldamise suhtes positiivse seisukoha võtnud.“ 3. Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 13. veebruari 2020. a istungil esitada Riigikohtule taotluse tunnistada
² lõige 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks või alternatiivselt tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigusnormi andmata jätmine, milles sätestataks kaevandamisloa andmisest keeldumise alusena maavara kaevandamise vastuolu kehtivate planeeringutega. Otsuse, millele oli lisatud taotluse tekst, võttis 17-liikmeline vallavolikogu vastu istungil osalenud 11 saadiku häälega ehk koosseisu häälteenamusega. JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU TAOTLUS 4.
² lõige 4 riivab omavalitsusüksuste õigust seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 154 lõige 1). Vaidlustatud sättest tuleneb kohustus määrata kaevandamisloa väljastamisel katastriüksusele mäetööstusmaa või turbatööstusmaa (kaevandusmaa) otstarve sõltumata sellest, milline on selle maa kasutusotstarve eelkõige planeeringute alusel. Omavalitsusüksusel ei ole selle kohustuse täitmisel kaalutlusõigust. See tähendab sekkumist omavalitsusüksuse planeerimisautonoomiasse, mis on nii põhiseaduse, seaduste (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1, planeerimisseadus (PlanS)) kui ka Riigikohtu praktika (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
² lõike 4 vastuvõtmist ja jõustumist kehtinud kord ei olnud õigusselgusetu, siis ei sobi vaidlusalune säte seda õigusselgusetust kõrvaldama. Kuigi teise eesmärgi saavutamiseks võib olla tegemist sobiva lahendusega, ei ole vaidlusalune säte selle saavutamiseks vajalik. Erinevad allikad (sh Riigikontrolli aruanne „Ehitusmaavarade kaevandamise riiklik korraldamine“
Vaja on veel nõusolekuid maaomanikelt ja muid lubasid. Varustuskindluse üle otsustamise esmaseks eelduseks on selgus selles, milline on avalikust huvist tingitud põhjendatud ja säästvat kasutust arvestav vajadus erinevate maavarade järele mingil ajavahemikul. Kui see pole teada, siis pole ka võimalik öelda, kas varustuskindlus on tagatud. Vaidlusalusest sättest tingitud riive ülemääraseks pidamist ei takista ka Riigikohtu varasem praktika (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-9-09 ja eespool viidatud otsus asjas nr 3-4-1-13-09). 11. Kui Riigikohus peaks
² lõiget 4 pidama põhiseaduspäraseks, siis on põhiseadusega vastuolus sellise õigusnormi andmata jätmine, mis kohustaks kaevandamisloast keelduma, kui maavara kaevandamine on vastuolus kehtivate planeeringutega. Kaevandamisega alustamine (ja seda võimaldava loa andmine) ei saa olla võimalik enne seda, kui omavalitsusüksuse kehtivad planeeringud seda ette näevad. Samal seisukohal on ka Riigikohus eespool viidatud otsuses asjas nr 3-3-1-35-13 (p-d 19–20). MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 12. Riigikogu nimel arvamuse esitanud majanduskomisjon leidis, et
² lõige 4 ja alternatiivina vaidlustatud väidetav regulatsiooni puudumine on põhiseadusega kooskõlas. 13. Kuigi katastriüksuse sihtotstarbe määramine on linna- või vallavalitsuse pädevuses, on kaevandamisloa andmine riikliku küsimuse lahendamine.
² lõiget 4 tuleb seega hinnata kaevandamisloa andmise menetluse ja sellega seotud muude toimingute kontekstis. Vaidlustatud sätte kohta eelnõule lisatud selgituste põhjal võib järeldada, et sätte eesmärk on tagada, et kui isikule on 3
² lõige 4 kui ka võimatus keelduda kaevandamisloa andmisest, kui kaevandamine on vastuolus kehtiva planeeringuga.
² lõike 4 põhiseadusvastaseks tunnistamise taotlusest sisult kaalukam alternatiivne nõue tunnistada põhiseadusvastaseks sellise sätte puudumine, mis kohustaks keelduma kaevandamisloa andmisest, kui kaevandamine on vastuolus kehtiva planeeringuga. Riigikohus on põhimõtteliselt sama küsimust juba käsitlenud (eespool viidatud otsused asjades nr 3-4-1-13-09 ja nr 3-4-1-9-09). Tegemist on omavalitsusüksuste planeerimisautonoomia piiramisega eesmärgiga tagada maavarade kui rahvusliku rikkuse säästlik kasutamine. Selline regulatsioon ei ole meelevaldne ega ebaproportsionaalne, vaid on vajalik, sobiv ja mõõdukas. Omavalitsusüksus kaasatakse kaevandamisõiguse andmisse ja tal on võimalik esitada oma seisukohad. Kui omavalitsusüksus on kaevandamisloa andmise vastu, saab kaevandamisloa anda, kui Vabariigi Valitsuse hinnangul on kaevandamisloa andmiseks ülekaalukas riigi huvi (MaaPS § 55 lõige 4). Seega omavalitsusüksuse seisukohtadel, mis võivad tugineda kehtivatele planeeringutele või ka muudele asjakohastele haldusaktidele, ei saa olla kaevandamisloa andmisel ainumäärav ja loa andmist välistav tähendus. Kui kohalikul omavalitsusel oleks kaevandamisloa andmisel vetoõigus, võiks riigielu küsimuste lahendamine muutuda kohalike huvide tõttu võimatuks, sest kogu Eesti riigi maismaa on mõne kohaliku omavalitsuse haldusterritoorium. Kaevandamisväärset ja kättesaadavat maavara ei ole igal pool. Planeeringuga ega muu õigusaktiga ei saa määrata maavara asukohta, hoopis planeeringutes tuleb arvestada maavara asukohaga (MaaPS §-d 14 ja 15). Peale selle saab omavalitsusüksus osa maavara kaevandamismahu alusel makstavast keskkonnatasust (keskkonnatasude seaduse § 4 lõige 2), mis aitab mõnevõrra tasakaalustada enesekorraldusõiguse piiramist ja riiklikke huve. 17. Justiitsminister oli seisukohal, et
Põhiseadusega ei ole vastuolus ka sellise õigusnormi andmata jätmine, mis näeks ette võimaluse keelduda kaevandamisloa andmisest, kui maavara kaevandamine on vastuolus kehtivate planeeringutega. 4
² lõikele 4 eelnõus lisatud selgitusi arvestades on selle eesmärk tagada, et kui riik on teinud otsuse maavarade kaevandamist kui rahvusliku rikkuse säästlikku kasutamist puudutavas küsimuses, ei jääks see otsus kohaliku omavalitsuse üksuse vastuseisu tõttu ellu viimata. Riive põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb arvestada, et omavalitsusüksustele on seadusega tagatud võimalus esitada kaevandamisloa menetluses oma seisukohad kohalike huvide kaitseks, samuti esitada loa andmisele vastuväide, mille saab ületada üksnes Vabariigi Valitsuse otsusega, kui kaevandamisloa andmiseks esineb ülekaalukas riigi huvi. Omavalitsusüksustel on õigus nõuda ka loa andmise menetluses tehtud otsuste kohtulikku kontrolli. Eelnevaid kaevandamisloa menetlemise iseärasusi arvestades ei ole vaidlusalusest sättest ega õigusnormi puudumisest põhjustatud riive põhiseadusega vastuolus. 19. Keskkonnaministri hinnangul on
Isegi kui säte riivab omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust, on riive ülekaaluka avaliku huvi saavutamiseks proportsionaalne. Sätte eesmärk on välistada, et pärast kaevandamisloa andmist saaks omavalitsusüksus takistada kaevandamist sellega, et keeldub katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest. Ka Riigikohus on sihtotstarvete määramist reguleerivaid analoogseid sätteid varem põhiseaduspäraseks pidanud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. jaanuari 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-13-09 ja kaudselt Riigikohtu halduskolleegiumi 18. oktoobri 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-31-16).
² lõige 4 käib ainult juhtumite kohta, mil maavara kaevandamise luba on juba välja antud. Nende juhtumite puhul on enesekorraldusõiguse ja riikliku avaliku huvi vahel eelneva avatud menetluse käigus leitud õige tasakaal. Kui omavalitsusüksus saaks katastriüksusele ebaõige sihtotstarbe määramisega kaevandamist takistada, muudaks see kogu maapõueseaduses sätestatud menetluse ning Vabariigi Valitsuse nõusoleku sisutühjaks, kahjustaks oluliselt kaevandamisloa omaja õigusi ning takistaks oluliselt kaevandamisloa menetluse käigus juba tuvastatud ülekaaluka avaliku huvi realiseerumist.
² lõike 4, ja selle taotluse rahuldamata jätmise korral põhiseadusvastaseks niisuguse õigustloova akti andmata jätmise, mis kohustaks riigiorganeid keelduma kaevandamisloa andmisest, kui see on vastuolus kehtivate planeeringutega.
Üldjuhul määrab katastriüksusele kui maakatastris iseseisva üksusena registreeritud maatükile (
punkt 7) sihtotstarbe ehk maatüki õigusaktidega kooskõlas oleva kasutamise otstarbe (
punkt 9) linna- või vallavalitsus, lähtudes
§-s 18 sätestatud põhimõtteist. Nõnda näiteks on
lõike 1 punkti 1 kohaselt omavalitsusüksuse valitsusel õigus määrata ehitiseta katastriüksusele sihtotstarve maa tegeliku kasutuse alusel või detailplaneeringukohustuseta alal (hajaasustuses) üldplaneeringu alusel. Omavalitsusüksuse üld- ja eriplaneeringud kehtestab linnavõi vallavolikogu, detailplaneeringu linna- või vallavalitsus (PlanS § 91 lõige 1, § 122 lõige 1, § 139 lõige 1). 26.
² lõikega 4 on osa katastriüksuste sihtotstarbe näinud linna- või vallavalitsuse asemel ette Riigikogu seadusega. Kaevandamisloa väljastamise korral ei ole kohaliku omavalitsuse organil kaalutlusruumi vastava katastriüksuse sihtotstarbe määramisel kui kohaliku elu küsimuse otsustamisel (vt eespool viidatud otsused asjades nr 3-4-1-9-09, p 26, ja 3-4-1-13-09, p-d 22 ja 23, milles Riigikohus leidis, et ruumiline planeerimine üldiselt ja konkreetselt ka katastriüksuste sihtotstarbe määramine on kohaliku elu küsimus). Omavalitsusüksusel ei ole ka õigust keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest, tuginedes varem kehtinud ja kaevandmist ette mitte nägevatele planeeringutele (eelkõige üldplaneeringule, kuid ka eri- ja detailplaneeringutele).
² lõige 4 riivab seega omavalitsusüksuste õigust seaduse alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lõige 1). Seetõttu tuleb hinnata, kas kohustus muuta seaduses sätestatud asjaoludel katastriüksuse sihtotstarvet sekkub põhiseadusvastasel määral omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusesse. 27. Jõelähtme Vallavolikogu teeb mitmeid etteheiteid
Loetletud minetused pole aga kolleegiumi hinnangul sellised, mis saaksid praeguses asjas tuua kaasa vaidlusaluse sätte põhiseadusvastasuse. 28.
² lõike 4 eesmärgiks on sätet sisaldanud muudatusettepaneku selgituste järgi õigusselguse loomine olukorras, kus kellelegi on antud kaevandamisluba, kuid omavalitsusüksuse planeering loa esemeks oleval maa-alal kaevandamist ette ei näe (vt eespool p 2). Kolleegiumi hinnangul ei saa pidada õigusselguse loomist sättest põhjustatud riive eesmärgiks. Seda on õigesti märkinud ka Jõelähtme Vallavolikogu. Nimelt ei olnud vaidlusaluse sätte menetlemise ja vastuvõtmise ajal selles küsimuses õigusselgusetust. Riigikohtu praktika põhjal oli selge, et kuigi väljastatud kaevandamisluba annab subjektiivse õiguse kaevandamiseks, tuleb isikul kaevandamiseks järgida ka muid õigusakte, sh planeeringuid. Kaevandamisluba ei asenda muid kaevandamiseks vajalikke haldusakte. Juhul kui kaevandamine on vastuolus õigusaktidega, tuleb vastuolu enne kaevandamisega alustamist kõrvaldada. Kaevandamise vastuolu korral omavalitsusüksuse planeeringuga ei saa seega kaevandamisega alustada enne planeeringu ja seejärel vaidlusaluse maa sihtotstarbe muutmist (Riigikohtu halduskolleegiumi eespool viidatud otsus asjas nr 3-3-1-35-13, p 19; 18. oktoobri 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-31-16, p-d 14, 19 ja 21). Samuti oli selge, et pärast seda, kui avatud menetluses oli kaevandamisluba antud, olid omavalitsusüksuste võimalused keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmiseks planeeringu muutmisest ahtad ja et lõppastmes oli kohtul võimalik omavalitsusüksust kohustada planeeringut muutma (eespool viidatud otsus asjas nr 3-3-1-31-16, p-d 22–29, mis puudutas olukorda, kus omavalitsusüksus ei olnud osalenud eelnevas kaevandamisloa andmise avatud menetluses, kuid mille järeldused on laiendatavad ka olukordadele, kus omavalitsusüksus on seda teinud, kuid luba on tema vastuseisust hoolimata antud Vabariigi Valitsuse nõusolekul MaaPS § 55 lõike 4 alusel). 6
² lõike 4 seletuskirja, Riigikogu arvamuse ja Jõelähtme Vallavolikogu seisukohtade valguses, et sätte eesmärgiks võib pidada seda, et ülekaalukates riiklikes huvides õiguspäraselt antud kaevandamisloa alusel saaks mõistliku ajaga ja täiendava asjaajamiseta asuda kaevandama õigel ajal ja õiges kohas, tagades seeläbi maavarade kui rahvusliku rikkuse säästliku kasutamise (PS § 5). Samuti on selle eesmärk kaevandamisloa omanikust ettevõtja ettevõtlusvabaduse kaitse, kuigi kaevandamisloa taotlejal ei ole õigustatud ootust luba saada (Riigikohtu halduskolleegiumi
² lõike 4 eeliseks varasema regulatsiooni ees on normi olemasolu, mis kohustab muutma katastriüksuse sihtotstarvet ja mille eiramise korral saaks kohus kohe kohustada omavalitsusüksust astuma konkreetsed sammud (sh vajaduse korral muutma planeeringuid), et sihtotstarve saaks viidud seadusega vastavusse (riigivastutuse seaduse § 6 lõige 5). Võrreldes eelmise regulatsiooniga on nüüd kaevandamisega alustamisel võimalik võita aeg, mis kuluks kohtuvaidlustele. See aga tähendab, et kaevandama saab asuda mõistliku aja jooksul ja täiendava asjaajamiseta, tagades seeläbi maavarade kui rahvusliku rikkuse säästliku kasutamise ja kaevandamisloa omaniku võimaluse asuda kasutama oma ettevõtlusvabadust. 32. Jõelähtme Vallavolikogu leiab, et
² lõige 4 pole põhiseaduspärane, kuna lõppastmes taotletavat eesmärki ehk maavarade varustuskindlust ja säästvat kasutamist oleks võimalik saavutada ka muude vahenditega, mis säästaksid enam ka omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust (vt eespool punktid 9 ja 10). Kolleegiumi hinnangul ei puuduta see argument vahetult katastriüksuse sihtotstarbe muutmata jätmise probleemi, mille kõrvaldamiseks
Ka taotleja väljapakutud lahenduste kasutamisel võib esile kerkida sama olukord, kus mõni omavalitsusüksus siiski keeldub sihtotstarbe muutmiseks vajalike sammude astumisest. Sellises olukorras ongi võimalik tugineda
33.
² lõike 4 põhiseaduspärasuse juures on kolleegiumi hinnangul olulisim, et peamise negatiivse mõju omavalitsusüksuse planeerimisautonoomiale põhjustab riigi poolt kaevandamisloa andmine, mitte seadusega omavalitsusüksustele pandud kohustus muuta seejärel vastavalt katastriüksuse sihtotstarvet. Sihtotstarbe muutmine on seadusest tulenevalt loa väljastamisega kaasuv järelm – tehnilist laadi korralduslik toiming. Kuigi ka sihtotstarbe otsustamine seadusega sekkub enesekorraldusõigusesse (vt eespool punktid 25 ja 26), põhjustab kaevandamisega seotud peamise õigusliku riive kaevandamisloa andmine. Kui tekib omavalitsusüksuse kohustus muuta sihtotstarvet ja selleks vajaduse korral ka kehtivat planeeringut, siis on riik kaevandamisloa andmisega kujundanud oma seisukoha maakasutuse kohta ja seega õiguslikus mõttes omavalitsuse autonoomia intensiivsem riive toimunud. 7
² lõikega 4 sekkunud põhiseadusvastases ulatuses omavalitsusüksutele PS § 154 lõikes 1 antud enesekorraldusõigusesse. II 36. Kuna kolleegium leidis, et
Sellega on vaidlustatud niisuguse normi puudumine, mis kohustaks riigiorganeid jätma kaevandamisloa andmata, kui kaevandamine on vastuolus omavalitsusüksuse kehtivate planeeringutega.
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.