← Eesti

5-20-3/43

Obsah (15)§ 431§ 724§ 522§ 70§ 41§ 43§ 42§ 1§ 23§ 12§ 171§ 18§ 272§ 725§ 6

RIIGIKOHUS ÜLDKOGU OTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 5-20-3 Otsuse kuupäev 20. oktoober 2020 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Hannes Ki

muutmise seadus või vaidlustatud seadus) eelnõu (108 UA, Riigikogu XIV koosseis) ning Riigikogu võttis selle samal kuupäeval menetlusse. 2. 24. jaanuaril 2020 otsustas Vabariigi Valitsus siduda

muutmise seaduse vastuvõtmise usaldusküsimusega.

  1. Riigikogu võttis
  2. jaanuaril 2020

muutmise seaduse vastu. 4. Vabariigi President jättis

muutmise seaduse

  1. veebruari
  2. a otsusega nr 551 välja kuulutamata vastuolu tõttu põhiseadusega (PS). President tegi Riigikogule ettepaneku seadust uuesti arutada ja viia see põhiseadusega kooskõlla.
  4. veebruaril 2020 võttis Riigikogu

muutmise seaduse eelnõu uuesti menetlusse ja 11. märtsil 2020 võttis Riigikogu

muutmise seaduse muutmata kujul uuesti vastu. 6. Vabariigi President jättis

muutmise seaduse

  1. märtsil 2020 välja kuulutamata ja pöördus Riigikohtu poole taotlusega tunnistada see seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS
  2. President leiab, et

muutmise seadus on vastuolus PS §-dega 10, 12, 14, § 28 lg-ga 2 ning §-dega 31 ja 32, samuti põhiseaduse preambuliga. 7.

  1. PS § 28 lg-st 2, mis annab igaühele õiguse riigi abile vanaduse korral (vanadusabi), tuleneb riigi kohustus luua toimiv pensionisüsteem. Põhiõigusi ja -vabadusi kohustab tagama ka PS §
  2. 7.1.
  3. Arvestades PS §-s 10 sätestatud inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtteid, kohustab PS § 28 lg 2 riiki tagama pensionieas isikutele väärika toimetuleku. See tähendab elatusmiinimumist oluliselt paremat äraelamisvõimalust, ennetamaks sotsiaalsete riskide realiseerumist ja inimeste jäämist puudusesse. Elatusmiinimumi tagamise kohustus on riigil ka pensionisüsteemi loomata ning see ei asenda vanadusabi. Pensionikindlustus on seotud ka inimese panustamisega riigi toimimisse tööelu ajal. Samuti on õigus pensionile kaitstud PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega. 7.1.
  4. Põhiseaduse preambulist tuleneb põlvkondadevaheline kokkulepe, et tulevastele põlvedele ei panda ebamõistlikke rahalisi kohustusi riigi tuumikfunktsioonide täitmisel. Kahaneva elanikkonnaga riigis ei ole võimalik sõlmida ühiskondlikku kokkulepet, et järeltulev põlv tasub eelmise põlvkonna vanaduspensionid. Seetõttu nõuab põlvkondadevaheline kokkulepe, et eelmine põlvkond vähemalt osaliselt oma pensionivara ise akumuleeriks ning osaleks seeläbi oma pensionipõlve vaesusriski maandamisel. 2

(49)5-20-3 Põhiseadus kehtestab kõrgeima õigusjõuga ka mõned puht kollektiivsed hüved, milleks on ka põhiseaduse preambulis sisalduv objektiivne kohustus, et riik oleks pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. 7.1.3. Praeguses pensionisüsteemis tagavad PS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmist eelkõige riiklik pension ja kohustuslik kogumispension. Viimane võimaldab sihtotstarbeliselt akumuleerida süsteemiga hõlmatud inimeste vara, vähendades nende vaesusriski sattumist ja suurendades pensionikindlustuse jätkusuutlikkust. Vabariigi Valitsuse eesmärk on olnud hoida keskmine pension tasemel, mis vastaks 40%-le keskmisest palgast, mis eelduslikult tagab vanaduses piisava elatustaseme. 2018 oli keskmise palga ja pensioni suhe 41,9%. 7.1.4.

muutmise seaduse § 1 p-ga 67 täiendatakse kogumispensionide seadust (

) §-ga 431, millega antakse isikutele, kellel ei ole veel õigust kohustuslikule kogumispensionile, õigus nõuda kõigi kohustusliku pensionifondi osakute tagasivõtmist ja neile vastava raha väljamaksmist, samuti pensioni investeerimiskontol oleva raha väljamaksmist.

muutmise seaduse § 1 p-ga 120 täiendatakse

-i §-ga 724, millega antakse kindlustusvõtjale võimalus öelda üles enne

  1. jaanuari 2021 sõlmitud pensionileping ning saada kätte raha pensionilepingu tagastusväärtuses. Seeläbi võimaldatakse inimestel kogutud või edaspidi kogutavate pensionivahendite sihtotstarbest loobuda, muutes kohustusliku kogumispensioni tagasiulatuvalt vabatahtlikuks. Vabatahtlik kogumispension ei taga aga pensionivara akumuleerimist piisava kindlusega. Kohustusliku kogumispensioni kaotamisega lakkab pensionisüsteem eesmärgipäraselt toimimast ning suureneb vaesusriski sattuvate pensionäride arv tulevikus. Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt langeb vanaduspensioni ja palga suhe vaidlustatud seaduse jõustumisel tõenäoliselt rohkem kui kehtiva pensionisüsteemi jätkudes. Seetõttu rikuvad vaidlustatud seadusega tehtavad muudatused PS § 28 lg-s 2 ning §-des 14 ja 32 sätestatud põhiõigusi, samuti PS §-s 10 tagatud inimväärikuse, sotsiaalriigi ja õiguspärase ootuse põhimõtteid ning põhiseaduse preambulist tulenevat põlvkondadevahelist kokkulepet. 7.1.
  2. Eesmärk anda inimestele vanaduspensioni kogumisel suurem valikuvabadus, luua lisavõimalused pensionivara investeerimisel ja tagada seeläbi parem toimetulek pensionieas ei õigusta nende põhiseaduse nõuete rikkumist. Suurendades vabadust pensionivahendite kasutamisel, ei vabane riik põhiseadusest tulenevast kohustusest tagada piisav toimetulek vanaduses. Vanadusabi ei asenda ebamäärane võimalus kasutada muid sotsiaalseid tagatisi, mis on mõeldud teist laadi sotsiaalsete riskide vajaduspõhiseks maandamiseks. Kohustusliku kogumispensioni süsteemiga on liitunud üle 740 000 inimese, kellel on tekkinud õiguspärane ootus, et senine pensionisüsteem jääb nende jaoks põhilises osas kehtima. Järeltulevatele põlvkondadele langeb ülemäärane maksukoormus riigi PS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmiseks, kuna selleta satuksid tulevased pensionärid suuremasse vaesusriski. 7.2.

§ 431

kehtestamise tõttu on

muutmise seadus vastuolus ka võrdsuspõhiõiguse (PS § 12) ja ühetaolise maksustamise põhimõttega. 7.2.

  1. Kogumispensioni süsteemiga mitteliitunud isikutega võrreldes koheldakse süsteemiga liitunud inimesi erinevalt, kuna neile antakse tagasiulatuvalt võimalus kaks korda välja võtta 4% sotsiaalmaksu arvel kogutud pensionivara ja seda vabalt kasutada. Kogumispensioniga liitunud isikud saavad otsustada 4% sotsiaalmaksu osa sihtotstarbe üle ning neile on kehtestatud tagasiulatuva mõjuga sotsiaalmaksu soodustus. Süsteemiga liitumise ajal ei olnud isikud sellistest võimalustest teadlikud. 7.2.
  2. Ebavõrdne kohtlemine on põhjendamatu, kuna pensionireformi deklareeritud eesmärgid (valikuvabaduse suurendamine, vabaduse andmine varaga ümberkäimisel ja toimetulekuks vajalike 3

(49)5-20-3 vahendite planeerimisel) ei ole sotsiaalmaksuga seotud. Nimetatud eesmärgid ei saa mõjutada seda, millise määraga sama liiki tulusid maksustatakse ja millisel sihtotstarbel kogutud sotsiaalmaksu kasutatakse. Ühte tululiiki tuleb maksustada ühetaoliselt ning kohustusliku kogumispensioni süsteemiga liitumine või mitteliitumine ei muuda tulu, mida sotsiaalmaksuga maksustatakse. Sotsiaalmaksu kaudu pensionisüsteemi käigushoidmiseks kogutud vahendite sihtotstarbe tagasiulatuv muutmine on vastuolus ka õigusriigi põhimõttega (PS § 10). 7.3. Lisaks sellele riivab

§ 431

kehtestamine ebaproportsionaalselt nende inimeste omandipõhiõigust, kes ei lahku kohustuslikust pensionifondist. 7.3.

  1. Riik loob tagasiulatuvalt riski, et kohustusliku pensionifondi osakute väärtus ja sellest tulenevalt ka fondi jääjate hilisem pension hakkab lisaks finantsturgudel ja majanduses toimuvale senisest oluliselt enam sõltuma teiste osakuomanike käitumisest. Osakute vahetamiseks on ka praegu võimalik pensionifondi osakud tagasi võtta, kuid sellest tulenevat mõju osakute väärtusele ei saa pidada sama oluliseks. Kui antakse õigus fondiosakud tagasi võtta raha väljamaksmiseks, on osakute tagasivõtmise tehinguid rohkem. 7.3.
  2. Pensionifondidest lahkumisega seotud kulud jäävad nende osakuomanike kanda, kes ei lahku kohustuslikust pensionifondist, ning see mõjutab osakute väärtust negatiivselt. See on oluline varaline lisakohustus, mis on ebaproportsionaalne. 7.3.
  3. Kohustusliku kogumispensioni süsteemis tehakse olulisi muudatusi tagasiulatuvalt ja kiirkorras. Seadusandja ei ole analüüsinud reformiga kaasnevaid riske, pidades neid üksnes hüpoteetilisteks. Ka hüpoteetiliste riskide mõju ja esinemise tõenäosust tuleb seadusandjal analüüsida ning kehtestada efektiivsed meetmed riskide maandamiseks. 7.3.
  4. Kuivõrd riik halvendab kohustusliku kogumispensioni süsteemi jääjate väljavaateid vanaduspensionile, on vaidlustatud seadus vastuolus ka õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10). 7.
  5. Vaidlustatud seadusega kehtestatav

§ 724

, mis annab õiguse öelda üles pensionilepingu, riivab ebaproportsionaalselt kindlustusandjate ettevõtlusvabadust (PS § 31) koos õiguskindluse põhimõttega. 7.4.

  1. Ettevõtlusvabaduse riivet ei saa õigustada pensionikogujate ja pensionilepingu sõlminud isikute (kindlustusvõtjate) võrdse kohtlemisega. Pensionikogujaid ei ole õige võrrelda inimestega, kes on juba pensionilepingu sõlminud. 7.4.
  2. Muudatuse mõju võib olla väga intensiivne. Kindlustusandja võib olla sunnitud loobuma teenuse osutamisest, kuna lepinguga võetud kohustusi ei ole võimalik muutunud olukorras täita või jätkamisega kaasneks suur kahju või maksejõuetus. Õigus öelda üles eluaegsed pensionilepingud on asjasse puutuvatele isikutele üllatuslik, kuna see leping on oma olemuselt tähtajaline (sh kindlustusvõtja surmani kestev). Lepingu mõlemal poolel on õiguspärane ootus, et õigusloomega ei sekkuta juba välja kujunenud lepingulisse suhtesse. 7.5.

§ 724

kehtestamine riivab ebaproportsionaalselt ka pensionilepingu sõlminud kindlustusvõtjate omandipõhiõigust – õigust saada eluaegse pensionilepingu alusel jätkuvalt pensioni – koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega. Osa kindlustusvõtjate huvi öelda pensionileping üles ja võtta raha välja ei kaalu üles nende kindlustusvõtjate õiguspärast ootust süsteemi stabiilsusele ja jätkusuutlikkusele, kes ei soovi oma pensionilepingut üles öelda. Õigus raha välja võtta ei tasakaalusta nende isikute põhiõiguste riivet. 4

(49)5-20-3 7.6.

§ 724

kehtestamisega koheldakse tagasiulatuvalt ja põhjendamatult ebavõrdselt pensionilepingu sõlminud isikuid ja ainult riiklikku pensioni saavaid isikuid, mistõttu on vaidlustatud seadus vastuolus võrdsuspõhiõiguse ja ühetaolise maksustamise põhimõttega. Pensionilepingu sõlminud isikutele antakse võimalus võtta korraga 4% sotsiaalmaksu osa välja ning seda vabalt kasutada, seega muuta tema palgalt tasutud sotsiaalmaksu sihtotstarvet. Kohustusliku kogumispensioniga liitumisel sellist võimalust ei olnud. Sotsiaalmaksu sihtotstarbe tagasiulatuv muutmine on vastuolus õigusriigi põhimõttega. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD Riigikogu 8. Riigikogu nimel arvamuse esitanud rahanduskomisjon leidis, et

muutmise seadus on põhiseadusega kooskõlas. Rahanduskomisjoni vähemus (viis liiget) esitas eriarvamuse ja leidis, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega vastuolus. 8.

  1. Rahanduskomisjoni arvates suurendab kohustusliku kogumispensioni vabatahtlikuks muutmine inimeste vabadust ning parandab teadlikkust pensionisüsteemist. Samuti laienevad investeerimisvõimalused ja suureneb konkurents, mille tulemusena peavad fondihaldurid klientide hoidmiseks senisest rohkem pingutama. Eelduslikult toob see kaasa parema pensionifondide tootluse, mis tagab tulevikus omakorda suurema pensioni. 8.1.
  2. Ei ole võimalik tõsikindlalt väita, et vaidlustatud seadus seab ohtu inimeste toimetuleku ning riik jätab tulevikus täitmata põhiseadusest tulenevad kohustused isikute sotsiaalsete põhiõiguste tagamisel. PS § 28 lg-st 2 tulenev riigi kohustus anda isikule vanadusabi on täidetud eelkõige riikliku pensionikindlustuse seadusega (RPKS). Kuna kohustuslike kogumispensionide süsteemile ei ole põhiseadusega ega muude aktidega kehtestatud erinõudeid, ei ole vajalik hinnata, kas vaidlustatud seadus mõjutab vanaduspensioni suuruse vastavust kohasele elustandardile. 8.1.
  3. Inimväärikuse ning sotsiaalriigi põhimõtetest tuleneb põhiõigus elatusmiinimumile ja inimväärsele äraelamisele. Abi täpsema mahu määrab kindlaks riigi majanduslik olukord. Seadusandjal on sotsiaalsete õiguste tagamisel avar kaalutlusõigus ja põhiseadusvastane on üksnes abi langemine minimaalsest vajalikust tasemest allapoole. 8.1.
  4. Vaidlustatud seadus ei ole vastuolus PS §-s 14 sätestatud põhiõigusega korraldusele ja menetlusele. Kui peaks selguma, et kehtivas õiguslikus raamistikus tervikuna leidub puudusi, mis ei taga sotsiaalsete põhiõiguste nõutud taset, ei saa sellest veel järeldada, et puudused tulenevad üksnes vaidlustatud seadusest. Selle seaduse normid iseenesest senises pensionisüsteemis olulisi muudatusi kaasa ei too. Mõjutused tulenevad inimeste käitumisest, mida need normid võimaldavad. Riik jälgib vaidlustatud seaduse järgi järjepidevalt Eesti pensionisüsteemi toimimist ning parendab vajaduse korral perioodiliselt süsteemi. 8.
  5. Vaidlustatud seadusest tulenev omandipõhiõiguse riive ei ole intensiivne ning on põhiseadusega kooskõlas. 8.2.
  6. Finantsinspektsiooni tehtud pensionifondide likviidsuse stressitestid näitasid, et fondide jaoks ei tekita raha väljamaksmine väga suures mahus likviidsusriske, mistõttu mõõdukama väljumisstsenaariumi puhul fondide korrapärane valitsemine tõenäoliselt ei häiru. 8.2.
  7. II pensionisambasse kogumist jätkata soovivate inimeste varaliste huvide kaitseks sätestati vaidlustatud seaduses mitmeid meetmeid. Nähti ette võimalus, et fond võib seaduses fondi varade struktuurile sätestatud nõudeid aastatel 2021–2024 ajutiselt mitte järgida. Hõlbustamaks 5

(49)5-20-3 investeeringuid ja leevendamaks pensionifondist väljumisega kaasneda võivat survet fondi vara müügiks, sätestati fondist raha väljavõtmisele ja ka II sambast väljumisest etteteatamisele tähtaeg viis kuud. Samuti nähti fondivalitsejatele ette õigus võtta fondi arvel senisest rohkem laenu (25% senise 10% asemel). Seadusega ei kehtestatud osaku tagasivõtmise tasu kõrgemat määra, kuna sellel ei oleks mõju. Inimesed saaksid tasu vältida, suunates raha esmalt pensioni investeerimiskontole ning võttes selle sealt tagasivõtmistasuta välja. 8.
  1. Vaidlustatud seadus ei riku võrdsuspõhiõigust. 8.3.
  2. Kuna I ja II pensionisammas on erinevad, on II sambaga liitunute ja mitteliitunute erinev kohtlemine õigustatud. II sambaga mitteliitunud inimene ei omanda otseselt varalisi õigusi, vaid ainult õiguse nõuda pensioniikka jõudes riigilt seaduses sätestatud tingimustel ja ulatuses garanteeritud pensioni maksmist. 8.3.
  3. II pensionisambaga liitunud inimese töötasudelt arvestatavast sotsiaalmaksust suunatakse riikliku pensionikindlustussüsteemi vahenditesse 16%, mistõttu on tema I samba pension väiksem. II sambasse makstud 4% sotsiaalmaksuosa eest omandab isik kohustusliku pensionifondi osakuid, mis muutuvad tema isiklikuks varaks, mida saab vahetada ja pärida. II sambaga liitunud pensionikoguja saab 4% sotsiaalmaksu osa eest fondiosakuid üksnes tingimusel, et ta panustab ise 2% maksega töötasult osakute omandamisesse. Seega kannab ta kõrgemat maksukoormust, samuti investeerimisriski. Pensionifondist raha väljavõtmisega kaasneb risk saada tulevikus väiksemat pensioni, mida I samba puhul ei teki. 8.3.3.

§ 724

muudatustega ei jää inimesed, kes soovivad pensioni lepingu alusel edasi saada, sellest ilma. Vaidlustatud seadus annab pensionilepingu juba sõlminud inimestele tähtajalise õiguse leping üles öelda ja valida, mil viisil oma II pensionisambasse kogutud raha välja võtta. Eluaegse pensioni asemel on lubatud valida edaspidi ka tähtajaline pension või kogu raha korraga väljavõtmine. Sarnane õigus on juba praegu inimestel, kes saavad II sambast tähtajalist fondipensioni. Nemad võivad ka oma fondipensionid lõpetada ja allesjäänud raha korraga välja võtta. 8.4. Vaidlustatud seaduse § 1 p 120 (

§ 724) ei riku pensionilepingud sõlminud kindlustusandjate ettevõtlusvabadust.

Kindlustusvõtjatele antud õigus kindlustusleping üles öelda avaldab mõningast ebasoovitavat mõju kindlustusandjate majandustegevusele. Samas on seadus näinud ette mitmeid meetmeid selle mõju leevendamiseks. 8.4.

  1. Kindlustusandjal on õigus loobuda
  2. a
  3. veebruarist kehtima jäänud pensionilepingute alusel pensionimaksete tegemisest. Kui kindlustusandja loobub pensionimaksete tegemisest, jätkab riik Sotsiaalkindlustusameti kaudu kindlustusvõtjatele maksete tegemist. Sama võimalus kehtib ka juhul, kui kindlustusandja vahetamise võimalust (

§ 522

) kasutab liiga suur hulk kindlustusvõtjaid ja kindlustusandja ei suuda pensionikindlustuse pakkumist enam majanduslikel põhjustel jätkata. Juba sõlmitud pensionilepingute ülesütlemise võimalus tasakaalustab kindlustusandjate jaoks asjaolu, et koos pensionilepingu sõlmimise kohustuse kadumisega võib kindlustusandjatele uusi kliente tulla oluliselt vähem, mistõttu nad ei saa nende kindlustusmaksetega arvestada. 8.4.2. Kindlustuslepingute ülesütlemise võimalus on ajutine ja kehtib üksnes kolme kuu jooksul seaduse jõustumisest ega laiene uutele lepingutele. Arvestades pensionilepingute sõlmimise muutumist vabatahtlikuks ja tõika, et pensionilepingute maht eelduslikult väheneb, on loobutud kindlustusandja kohustusest jaotada kindlustusvõtjatele ja soodustatud isikutele kasumit (vaidlustatud seaduse § 1 p 118 (

§ 70lg 4)).

Kindlustusandjal on õigus võtta kindlustuslepingu ülesütlemise eest tasu. Kokkuvõttes on võimalik ebasoodne mõju kindlustusandjate ettevõtlusvabadusele muudetud minimaalseks ning ettevõtlusvabaduse riivet saab lugeda põhiseaduspäraseks. 6

(49)5-20-3 8.
  1. Õiguspärase ootuse põhimõte ei võta parlamendilt õigust muuta kehtivaid seadusi. Vaidlustatud seadus ei too kaasa ebasoodsa tagasiulatuva mõjuga muudatusi. Kohustuslikku kogumispensioni ei kehtestatud kindlaks ajavahemikuks ega antud lubadust, et reeglid edaspidi ei muutu. Riigikogu arvestas seaduse vastuvõtmisel muu hulgas seda, et asjaosalistele jääks muutustega kohanemiseks piisavalt aega.
  2. Riigikogu rahanduskomisjoni vähemus leidis, et

muutmise seadus on põhiseadusega vastuolus järgmistel põhilistel argumentidel. 9.

  1. Vaidlustatud seaduse normid riivavad põhiseadusvastaselt PS § 28 lg-st 2 tulenevat õigust riigipoolsele vanadusabile. Seaduse vastuvõtmisele ei eelnenud nõuetekohast mõjude hindamist. Samuti ei ole seaduse eelnõu menetlemise käigus esitatud ühtegi kaalukat eesmärki, mis õigustaks põhiõiguste riivamist ja pensionisüsteemi alusloogika muutmist. II pensionisambast raha väljavõtmise lubamisega saavutatakse pensionisüsteemi lõhkumise hinnaga vaid lühiajaline lisatulu riigieelarvesse, millele järgneb vaesusriski sattuvate pensionäride arvu oluline suurenemine. Kogumispensioni ei saa käsitada kui üksnes riigi tagatud sissetuleku kõrval antavat lisasissetulekut. Teine ja kolmas sammas on halvenevas demograafilises olukorras pensionisüsteemi hädavajalik osa, et tagada inimväärne toimetulek Eesti pensionäridele, kellel on Euroopa Liidu suurima suhtelise vaesuse risk. Sotsiaalriigi põhimõtte järgi peab riik tagama, et pensionärid ei satuks pensionieas vaesusriski, ning pensionisüsteemis on II sambal selles keskne roll. Kui tulevikus tugineb enamiku pensionäride pension üksnes I sambale, paneb see tulevastele põlvkondadele ebamõistlikult suured rahalised kohustused ja asetab tulevased pensionärid senisest suuremasse vaesusse. 9.
  2. Vaidlustatud seadus on vastuolus võrdsuspõhiõigusega, kuna puudub põhjus inimeste ebavõrdseks kohtlemiseks. Sarnases olukorras olevate isikute kohustusliku sotsiaalkaitse ulatus on erinev sõltuvalt minevikus tehtud valikutest. Samuti rikutakse tagasiulatuvalt ühetaolise maksustamise ja õigusriigi põhimõtteid. II pensionisambaga liitunud inimesed saavad enda käsutusse summa, mis on II sambasse kogunenud 4% sotsiaalmaksu ning riigi täiendava sissemakse arvel. Tagastatavalt summalt on tasumata ka sotsiaalmaks. 9.
  3. Fondidest vara ulatusliku lahkumise võimaldamine lööb tasakaalust välja finantsjuhtimise, sunnib peale teistsuguse likviidsuse, riskijuhtimise, investeeringute pikkuse ega võimalda enam sellist investeeringute tootlust, mida saab pakkuda kohustuslik pensionifond. Fondist lahkumise kulud (nt osakute tagasiostmiseks võetud likviidsuslaenu kulu, suurema likviidsuspuhvri hoidmise kulu või mahtude vähenemisest tingitud fondide tasu suurenemine) jäävad fondi jääjate kanda. Osaliste lahkumine süsteemist ei ole prognoositav ja kompenseeritav ega konkurentsi tulem. 9.
  4. Õigus kindlustusleping üles öelda rikub kindlustusandjate ettevõtlusvabadust. Lepingu sõlminud pooltel on õiguspärane ootus, et õigusloomega ei sekkuta lepingusse. Kui kindlustusandjad lõpetavad teenuse osutamise, kahjustab see ka pensionikoguja ja -saaja huvi valida erinevate toodete ja pakkujate vahel ning saada kõrgemat ja eluaegset pensioni. Eluaegne pension on avaliku huvina kaalukam kui kodaniku huvi saada pension kätte enne pensioniiga või korraga, katmata üleelamisriski. Vabariigi Valitsus ja justiitsminister 7

(49)5-20-3 10. Vabariigi Valitsus ja justiitsminister on ühiselt esitatud arvamuses seisukohal, et

muutmise seadus ei ole põhiseadusega vastuolus. 10.

  1. Pensionireform ei riiva PS § 28 lg-s 2 sätestatud õigust riigi abile, inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtteid ega preambulit. 10.1.
  2. On kaheldav, kas kohustusliku kogumispensioni süsteem langeb PS § 28 lg-s 2 sätestatud riigi abi saamise õiguse esemelisse kaitsealasse. II pensionisamba kaudu ei anna riik abivajajale ainelist abi, vaid loob tingimused kohustuslikuks pensionikogumiseks. Isegi kui kohustusliku kogumispensioni süsteem langeb PS § 28 lg 2 kaitsealasse, siis pensionireform otseselt seda kaitseala ei riiva. PS § 28 lg-s 2 nimetatud abi liigi ja ulatuse kindlakstegemisel on seadusandjal avar kaalutlusruum ning riive on võimalik vaid siis, kui isikule antud abi langeb allapoole seaduses ettenähtud elatusmiinimumist. Praegu ja ettenähtavas tulevikus täidab riik piisava abi osutamise kohustuse ka juhul, kui kohustusliku kogumispensioni süsteem tervikuna kaotada. 10.1.
  3. Eesti Vabariik täidab vaidlustatud seaduse jõustumisel ka Euroopa sotsiaalhartast ja Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksist tulenevad kohustused. Sotsiaalministeeriumi ja Rahandusministeeriumi analüüsi kohaselt on Eesti Vabariigis pension ületanud ja ületab ka praegu Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksiga nõutavat abimäära vähemalt kaks korda. Isegi Eesti Panga ning Riigikontrolli äärmiselt pikaajaliste prognoosidega arvestades on ülimalt tõenäoline, et ka reformijärgne pensionisüsteem tagab isikule jätkuvalt elatusmiinimumi. Abi vanadusriskis olijatele võib väljenduda ka mistahes muudes meetmetes, mis ei ole pension. Näiteks on selliseks meetmeks toimetulekutoetuse maksmine. 10.1.
  4. Pensionireform ei riiva isikute õiguspärast ootust tulevikus saadava pensioni suuruse ega pensionisüsteemi toimimise osas. Isikutel ei ole tekkinud õiguspärast ootust kehtiva pensionisüsteemi püsimajäämisele selliselt, et seda kunagi ei muudeta. Pensionireform laiendab, mitte ei kitsenda isiku õiguslikke positsioone. Milline regulatsioon on isikutele vanaduspõlves toimetulekuks vajalike vahendite kogumiseks otstarbekas ja jätkusuutlik, on põhiseaduse kohaselt seadusandja otsustada. Otsused sotsiaalpoliitika ja riigieelarve kujundamisel, kui need toimuvad kooskõlas põhiseadusega, ei allu kohtute ega Vabariigi Presidendi järelevalvele. 10.1.
  5. Põhiseaduse preambulist ei tulene Vabariigi Presidendi väidetud põlvkondadevahelise kokkuleppe põhimõtet. Kui tulevikus peaks tekkima vajadus riigi ülesannete täitmiseks suurendada makse, vähendada teisi hüvesid või riigi kulutusi, on seadusandja pädev neid muutusi ellu viima. Pensionireformi järel jääb tagatuks riigi toimimiseks vajalik riigieelarveline keskkond, milles riigi tulu laekub plaanipäraselt. 10.1.
  6. Nõudluse muutumise puhul on loomulikuks tagajärjeks pensionifondide lisapingutused nõudluse rahuldamisel. Seega on tõenäoline, et pensionifondid hakkavad pakkuma isikutele paremaid tingimusi, et nende teenuseid kasutataks. Presidendi etteheited maksukoormuse võimalikust suurenemisest põhinevad sellel, et ta ei pea võimalikuks riigi sunnita pensionipõlveks säästude kogumist. 10.
  7. Kuigi

muutmise seadus kohtleb pensioni I ja II pensionisambasse koguvaid inimesi erinevalt, on erinev kohtlemine põhjendatud, kuna gruppide õiguslik seisund on kehtiva õiguse järgi erinev. 8

(49)5-20-3 10.2.
  1. II pensionisamba grupi liikmete maksukoormus on kõrgem, samuti on nende tulevikus saadav I samba pension vastavalt väiksem. II samba grupp omandab pensionifondi osakud, mis on isiku enda vara ja piiratud ulatuses käsutatavad. Nad kannavad aga investeerimisriski, millega kaasneb ebakindlus tulevikus saadava pensioni suhtes. I samba grupil sellist riski ei ole. Nad saavad avalikõigusliku kindlustusosaku, mille alusel neil on pensioniikka jõudes õigus riigilt nõuda pensioni maksmist. Gruppide võrdlemisel tuleb arvestada ka I ja II sambaga seotud erinevaid õigusi pärimisel. 10.2.
  2. I pensionisamba grupile ei ole sotsiaalmaksu osalist tagastamist võimalik ette näha, kuna nende tööandja maksudest finantseeritakse pensioni maksmist praegustele pensionäridele, mistõttu tuleks koguda lisavahendeid riigieelarvesse. Seega õigustab ebavõrdset kohtlemist mh vajadus kasutada riigi raha säästlikult. Gruppide tagasiulatuvalt võrdsesse olukorda seadmine oleks äärmiselt keeruline. I samba grupile ei ole võimalik anda II samba grupiga sarnaseid varalisi õigusi. I ja II samba gruppide väljamakseid ei oleks võimalik teha ühetaoliselt, kuna esimesel juhul on 4% sotsiaalmaksuosa muutunud indekseerimise tõttu, teisel juhul toimuks osakute tagasivõtmine vastavalt nende puhasväärtusele, mida on mõjutanud fondi tootlus ja kulud. Ka administratiivset keerukust saab pidada ebavõrdse kohtlemise legitiimseks põhjuseks teiste põhjenduste seas. 10.2.
  3. Vaidlustatud seadusega ei muudeta sotsiaalmaksu sihtotstarvet tagasiulatuvalt. I ja II pensionisamba grupi liikmete töötasudelt makstava sotsiaalmaksu sihtotstarve on erinev juba kehtiva seaduse kohaselt. 10.3.

§ 431ei riku fondidesse jääjate omandipõhiõigust.

Kuigi isikule kuuluv pensionifondi osak on omandipõhiõiguse esemelises kaitsealas, ei pruugi osakute väärtuse vähenemise oht omandipõhiõigust riivata või on riive intensiivsus madal. Osakute tagasivõtmise võimaldamine on seaduse eesmärkide saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu. 10.3.1. Negatiivne mõju võiks tekkida väga äärmuslike stsenaariumide puhul fondide likviidsuse suurendamise vajaduse ja varade kiire võõrandamise tõttu, kuid nn fondijooksu suure tõenäosusega ei toimu. Kohustuslike pensionifondide likviidsuse tase on üldjuhul hea. Väljumistaotlused on hajutatud 23 fondi vahel ning fondidel on väljumistaotluste rahuldamiseks aega viis kuud. Pensionifondidele antakse õigus võtta laenu suuremas määras ning lubatud on investeerimispiiranguid ajutiselt ületada. Valitsemistasu määra tõusu mõju kogutavale varale on väike. Keskmine valitsemistasu on praegu 0,61%, järgmisel aastal tõenäoliselt 0,59% või selle lähedal.

muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas märgitud valitsemistasude tõus (1,14%-ni) on ebatõenäoline. Fondide mahud võivad pikema aja jooksul taastuda ja valitsemistasud väheneda. 10.3.2. Isikutel ei ole tekkinud õiguspärast ootust, sest õiguslikud positsioonid ei ole isikute jaoks soodsad või nad ei ole neid realiseerima asunud. Pole tõendatud, et pensionifondidesse jääjad saavad tulevikus vähem pensioni võrreldes olukorraga, kui reformi ei oleks tehtud. 10.4.

muutmise seaduse § 1 p 120 (

§ 724) ei riku pensionilepinguid sõlminud kindlustusandjate põhiõigusi.

10.4.1. Andes kindlustusvõtjatele tagasiulatuva õiguse üles öelda juba sõlmitud pensionilepinguid kui kestvuslepinguid, riivab riik kindlustusandjate ettevõtlusvabadust koostoimes kindlustusandjate õiguspärase ootusega sellele, et sõlmitud pensionilepingud jäävad kehtima. Riik riivab ka kindlustusandjate omandivabadust, kuna kindlustusandjad kaotavad võimaluse teenida ülesöeldud kindlustuslepingute alusel tulu. 9

(49)5-20-3 10.4.
  1. Riive esimene eesmärk on tagada kõigi II pensionisambasse pensioni kogujate võrdne kohtlemine. Olukorras, kus osal isikutel tekib võimalus lõpetada II samba kaudu pensioni kogumine koos õigusega nõuda kõigi pensioniosakute tagasivõtmist, ei saa põhjendatuks pidada seda, et isikuid, kes on olnud sunnitud sõlmima kindlustuslepingu, koheldakse ebavõrdselt ning jäetakse ilma samasugusest õigusest. Riive teiseks eesmärgiks on pensionilepingu kohustuslikkuse kaotamine, et kooskõlas reformi üldiste eesmärkidega tagada isikutele suurem vabadus kogutud pensioni kasutamiseks. Kindlustuspensioni süsteem on kindlustusandja kasuks ebamõistlikult kaldu, mis loob kindlustusandjale sisuliselt garanteeritud sissetuleku pikaks ajaks, ent teisalt lukustab nõrgemaks pooleks oleva kindlustusvõtja olukorda, kus tal puuduvad võimalused oma kogutud pensioni käsutamiseks just tema konkreetset olukorda arvestaval viisil. Mõlemad eesmärgid on nii legitiimsed kui ka kaalukad. 10.4.
  2. Kindlustusandjate ettevõtlusvabadus ja omandiõigus ei kaalu üles kindlustusvõtjate õigust ja huvi enda omandi senisest vabamale kasutamisele ja sundlepingust vabanemisele. Pensionikindlustuslepingu sõlmimine on kehtiva seaduse järgi enamasti kohustuslik, mistõttu ei ole tegemist ettevõtlusega, mis oleks välja kasvanud kindlustusandja enda pingutuste tulemusena ja vastusena turu nõudlusele. Seega on riive ettevõtlusvabadusele koosmõjus õiguspärase ootusega võrdlemisi väheintensiivne, kuna seadusandja ei mõjuta ebasoodsalt ettevõtlusvabaduse tuumikusse kuuluvaid õigusi. Samadel põhjustel on väheintensiivne ka õiguspärase ootuse ja omandipõhiõiguse riive. Riive kaalukust vähendab seegi, et ka seni kehtiva korra kohaselt on kindlustusvõtjal õigus öelda pensionileping üles selleks, et vahetada kindlustusandjat (

§ 522). Tegemist on rakendussättega, mille kohaldamine on ajaliselt piiratud.

Riivet vähendavad ka võimalus kindlustustegevus lõpetada ning anda kehtivate kindlustusmaksete tasumise kohustus üle riigile ning kindlustusandja kohustuse kaotamine kasumit jaotada. 10.4.

  1. Õigus öelda üles eluaegseid pensionilepinguid ei riiva kindlustusvõtja põhiõigusi, isikul jääb alles võimalus saada kindlustuspensioni. Vajaduse korral võtab kindlustuslepingutest tulenevad kohustused üle riik. Kindlustusandjate tehnilise kasumi jaotamise kohustuse kaotamine ei ole põhiseadusega vastuolus. Selle muudatuse mõju kindlustusvõtjate omandipõhiõigusele ei ole märkimisväärne. Kümne aasta jooksul on kasumit jaotatud keskmiselt 20 000 eurot aastas. Õiguskantsler
  2. Õiguskantsler leiab, et

muutmise seadus on põhiseadusega vastuolus. 11.1. Lähtudes PS §-st 10 ning tõlgendades PS § 28 lg-t 2 kooskõlas parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta (edaspidi Euroopa sotsiaalharta) art 12 lg-ga 3 ning majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste rahvusvahelise pakti (edaspidi ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakt) art 2 lg-ga 1 ja art-ga 9, ei saa vaidlusalust seadusemuudatust pidada põhiseaduspäraseks, kuna

muutmise seaduse jõustudes vanaduspuhuse sotsiaalse kaitse tase langeks. 11.1.1. Tulenevalt inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtetest tuleb PS § 28 lg-t 2 sisustada nii, et riik peab andma eakatele sissetuleku kaotuse puhul abi ning tagama neile inimväärseks eluks vajalikud teenused ja abivahendid. Kui tõlgendada PS § 28 lg-t 2 koos Euroopa sotsiaalharta art-tega 12 ja 13, tuleb põhiseaduse järgi tagada traditsiooniliste sotsiaalsete riskide puhul inimestele abi esmajoones kindlustushüvitiste maksmisega, olenemata sellest, kas inimene on puuduses või see ohustab teda. 10

(49)5-20-3 11.1.
  1. Riigilt abi saamise õiguse tuuma tuleks sisustada avaramalt kui üksnes puuduse korral tagatud kaitset: abi on piisav siis, kui inimesele antakse sissetuleku kaotuse puhuks sellist rahalist tuge, et säilib mõistlik proportsioon varasema sissetuleku ja riigi tagatava asendussissetuleku vahel. Abi peab võimaldama väärikalt ja häbita osaleda ühiskonnaelus, realiseerida PS-is sätestatud õigusi ja vabadusi, kasutades selleks vajaduse korral avalikke teenuseid. Sel juhul on tagatud põhiseaduse tõlgendamine kooskõlas Euroopa sotsiaalõiguste komitee seisukohaga, et Euroopa sotsiaalharta art-s 12 nimetatud hüvitiste eesmärk on tagada inimestele vaesuskaitse kõrval varasema sissetuleku osaline kaitse. 11.1.
  2. Eesti on Euroopa sotsiaalharta art 12 lg-t 3 ning ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakti ratifitseerides võtnud endale kohustuse tõsta järk-järgult sotsiaalkaitse taset. See tähendab, et hüvitisi tuleb suurendada, sotsiaalkindlustussüsteemi ei tohi asendada hoolekandesüsteemiga ning juba saavutatud sotsiaalkaitse tasemest ei tohi kergel käel loobuda. Sotsiaalse kaitse taseme tõstmise kohustus on tuletatav ka sotsiaalriigi põhimõttest. Kui PS § 28 lg-t 2 tõlgendada eelnimetatud rahvusvaheliste lepingute vaimus, lasub riigil kohustus vanaduspuhuse sotsiaalse kaitse taset järk-järgult tõsta, kuna nii on tagatud teiste PS-is nimetatud põhiõiguste ja vabaduste parem realiseeritavus. Sotsiaalse kaitse taseme alandamine on lubatud vaid erandlikel asjaoludel. 11.1.
  3. Kuigi
  4. a-l vastas Eesti pensionide tase Euroopa sotsiaalhartas nõutud tasemele ja ei saa väita, et kohe pärast vaidlustatud seaduse jõustumist langeksid pensionid alla nõutud määra, ei saa ka väita, et need jääksid kohustusliku kogumispensionita täpselt samale tasemele, sest Riigikogu pole samal ajal RPKS-i märkimisväärselt muutnud. Seaduse vastuvõtmise ajal ei olnud Eestis ka majanduskriisi, mis tehtud muudatusi õigustanuks. 11.2.

§ 431

on vastuolus omandipõhiõiguse ja põhiõigusega menetlusele ja korraldusele, samuti õiguspärase ootuse põhimõttega. 11.2.1. Pensionifondi osak kuulub omandipõhiõiguse kaitsealasse. Osanike võimalus ennetähtaegselt ühiselt kogutud rahaga fondist väljuda mõjutab kogumist jätkava osakuomaniku varalisi õigusi ebasoodsalt. Tekib senisest ulatuslikum, teiste osakuomanike käitumisest sõltuv osakute väärtuse vähenemise risk. Väljamaksete tegemiseks tuleb muuta fondide investeerimisstrateegiat, sealhulgas väljuda pikaajalistest investeeringutest enne majanduslikult põhjendatud tähtaega. Väljumistega seotud kulud jäävad pigem fondi jäävate osakuomanike kanda. Kuna

§ 431

hõlmab ka seda pensionivara, mis on kogutud enne normi jõustumist, riivab see osakuomanike omandipõhiõigust koostoimes õiguspärase ootusega. Pensionifondi osakuid omandanud inimestel on mõistlik põhjus uskuda, et riik ei loo tagasiulatuvalt vara väärtust vähendavaid riske ega ohusta süsteemi eesmärgi saavutamist. 11.2.2. Muudatus ei suurenda II samba pensionifondide tootlust, vaid pigem vähendab seda ja kasvatab valitsemistasusid. Mõjutamaks pensionifondi valitsejaid pakkuma klientidele paremaid tingimusi, on tõhusamaid alternatiive, mis ei põhjusta osakuomanikele lisariske ja -kulusid. Võimalik on sätestada II pensionisambast väljumise õigus nii, et kogutud raha jääks pensionieani fondi. Suurema konkurentsi loomiseks piisaks pensioni investeerimiskonto sätestamisest. Keeruline on näha tagasiulatuva mõjuga muudatuse eesmärgina kogumispensioni vabatahtlikuks muutmist. Eesmärk anda pensioniks kogutud raha üle vaba otsustusõigus ei ole kaalukas ning muudatused ei toeta pensionisüsteemi jätkusuutlikkust. II samba pensionivara käsutamisele ja kasutamisele jäävad ka pärast reformi olulised piirangud. Muudatuse fiskaalset eesmärki ei saa pidada kaalukaks. 11

(49)5-20-3 11.2.3. Seaduses ette nähtud abinõud osakuomanike riske ei maanda. Ei ole reguleeritud laenu võtmisega seotud kulude katmist, samuti ei ole ette nähtud osakute tagasivõtmise tasusid ulatuses, mis kataksid II pensionisambast väljumisega seotud kulud. Viiekuuline etteteatamistähtaeg ei leevenda pikaajalistest investeeringutest väljumisega seotud kahju. Samuti on võimalik kuu aega enne raha väljavõtmist avaldus tagasi võtta. 11.3.

§ 431on vastuolus PS §-ga 12.

Võrdluse lähtekohaks on enne

  1. a-t sündinud tööealised inimesed, kelle töötasu maksustatakse sotsiaalmaksuga. Võrreldavad grupid on kohustusliku kogumispensioniga vabatahtlikult liitunud ja mitteliitunud inimesed. 11.3.
  2. Kuigi kehtiv seadus kohtleb kohustusliku kogumispensioniga liitunud ja mitteliitunud isikuid erinevalt, on grupid sotsiaalmaksuga maksustamise aspektist sarnases olukorras. Mõlemasse gruppi kuuluvate inimeste töötasult on makstud sotsiaalmaksu samas määras ja otstarbel – vanaduspõlves regulaarse sissetuleku tagamiseks. Mõlemasse gruppi kuuluvatele inimestele tekivad põhiolemuselt sarnased varalised õigused – nõue saada pensioni. 11.3.
  3. Kohustusliku kogumispensioniga liitunud inimestel on õigus võtta enne seaduse jõustumist kogutud raha (sh riigi eraldatud sotsiaalmaksu osa) enne pensioniea saabumist pensioniskeemist välja ning kasutada seda omal äranägemisel. See alandab tagasiulatuvalt nende sotsiaalmaksukoormust ja nad saavad sotsiaalmaksu arvel sisuliselt palgalisa, mida ei maksustata sotsiaalmaksu ja töötuskindlustusmaksega. Samaealistel kohustusliku kogumispensioniga mitteliitunud inimestel ei ole võimalust võtta enne seaduse jõustumist kogutud sotsiaalmaksu osa kasutusele enne pensioniiga. 11.3.
  4. Riigikogu on jätnud kaalumata alternatiivid, mis oleks kooskõlas pensionisüsteemi eesmärkidega ning millega ei kaasneks ebavõrdset kohtlemist. II sammas on võimalik muuta vabatahtlikuks seadusemuudatuste jõustumisest, samuti anda õigus välja võtta üksnes pärast seadusemuudatuse jõustumist (nt kümne aasta jooksul) kogutud raha. Võimalik oleks suunata II samba pensionifondi kogutud sotsiaalmaks koos vara vastava juurdekasvuga riigieelarvesse ning teisendada inimese I samba pensioniõigusteks, seevastu kogumispensioni maksena kinni peetud raha (2%) ning sellele vastav tootlus maksta inimesele välja. Inimeste teadlikkus pensionisüsteemist ei ole selline väärtus, mis õigustaks põhiõiguste riiveid. Selle saavutamiseks on paremaid alternatiive (täienduskoolitused, teavitustöö, koolide õppekavade täiendamine jne). 11.
  5. Kindlustuslepingute ülesütlemise kord (

§ 724

koostoimes § 70 lg-ga 4) riivab II pensionisambaga liitunud inimeste omandipõhiõigust koostoimes õiguspärase ootusega. 11.4.

  1. Kindlustuslepingute kaudu on sarnaseid riske kandvad isikud oma riskid ja ressursid ühendanud, mis võimaldab kindlustusandjatel teenust pakkuda. Kindlustusandjal võib olla äriliselt mõistlik teenuse pakkumine üldse lõpetada ja kindlustusvõtjate jaoks muutuvad pensionimaksete tingimused. Kindlustusandja kulude kompenseerimiseks ei pea ta alates
  2. a
  3. jaanuarist jaotama
  4. a-l ja hiljem tekkinud kasumit. Seega jäetakse väljumiskulud II pensionisambasse jääjate kanda ning inimene jääb ilma tema pensioni ostujõudu suurendavast meetmest, millega ta võis lepingu sõlmimise ajal arvestada. Kui kindlustusandjad loobuvad teenuse osutamisest, ei pruugi inimestel, kes jõuavad pensioniikka pärast kogumispensioni reformi, olla võimalik eluaegse pensioni saamiseks lepingut sõlmida või pakutakse pensionilepingut senisest ebasoodsamatel tingimustel. Kindlustusvõtjatel ega kindlustusandjatel ei olnud võimalik vaidlusaluseid muudatusi prognoosida ning neil oli ootus, et nende lepinguline suhe jääb kehtima olulises osas neil tingimustel, millega see sõlmiti. 12

(49)5-20-3 11.4.2. Muudatuste põhjendused – vajadus kohelda pensionilepingu sõlminud inimesi võrdselt inimestega, kes saavad raha pensionifondidest välja võtta ja leevendada väljamaksete süsteemi jäikust – riiveid ei õigusta. 11.5.

§ 724

rikub pensionilepingud sõlminud kindlustusandjate ettevõtlusvabadust koostoimes õiguspärase ootusega. On mõistlik eeldada, et seadusandja ei avarda oluliselt pikaajaliste lepingute ülesütlemise võimalusi, vähendades sellega ettevõtluse õiguslikku kaitstust ja suurendades riske. Kui ettevõtja on sunnitud seaduse ootamatu muutumise tagajärjel pensionilepingute mahu vähenemisest tingitult tegevusest loobuma, on tegu õiguste intensiivse riivega. Lepingute riigile üleandmise võimalus ei heasta kindlustusandjatele kehtivat õigust usaldades tekitatud kulusid, mis on tingitud aastakümneteks ette planeeritud tegevusest. MUUD ASJA JUURDE VÕETUD SEISUKOHAD Eesti Pank 12. Eesti Panga arvates vähendab

muutmise seadus pensionisüsteemi jätkusuutlikkust olukorras, kus töötajate ja vanaduspensionäride suhtarv rahvastiku vananemise tõttu kahaneb, ning selle tulemusel kasvavad pensionikulud ja maksukoormus. Mida pikemat aega on inimesed II pensionisambasse kogunud, seda rohkem mõjutab raha väljavõtmine nende tulevast pensioni. Kohustusliku kogumispensioni kaotamine ei suurenda inimeste soovi säästa ja vabatahtlikult pensionipõlveks investeerida. Nt ei ole II sambaga mitteliitunud 2% suurust lisatulu investeerinud.

  1. Muudatus võib mõjutada ka neid osakuomanikke, kes kogumispensioniks säästmist ei lõpeta. Suures mahus väljamaksete tegemiseks peaksid fondivalitsejad väljuma pikaajalistest investeeringutest ning see võib vähendada vara väärtust, eelkõige juhul, kui on investeeritud Eesti kinnisvarasse. Likviidsuspuhvri hoidmine tähendab fondide madalamat tootlust (nt pangahoius, mis on likviidne, aga nullilähedase intressiga), mille kompenseerimiseks riskantsematesse varadesse investeerimine suurendab osakuomanike riske. Fondide tootlusega tagatakse pensionivarade väärtus ja pensionide kasv. Tavapäraselt on tootluse kasvu taganud aktsiainvesteeringud, kuna aktsiaturud on saavutanud paremat tootlust kui teised finantsturud.
  2. Ei ole võimalik hinnata, palju inimesi fondidest väljub ning milline on väljujate nõuete koondsumma, samuti ei ole teada, millistest fondidest väljutakse. Vara kiirmüügi korral kannataksid nii fondist lahkuda soovijad kui ka sinna jäävad pensioniinvestorid, kuna vara müügihind jääks alla turuväärtuse. Võimalus võtta laenu on pigem lühiajaline meede likviidsuspuudujäägi katmiseks. Investeerimisfondide kulud, sh fondist väljumisega seotud tehingukulud (kontohaldus-, maaklerijms teenustasud, kursivahe) ja tavapärasest kõrgemal hoitud likviidsusest tulenev kulu, jagunevad kõigi osakuomanike vahel.
  3. 12 pensionifondil, kelle portfell koosneb suures osas likviidsest varast, peaks väljamaksete tegemine olema lihtne. Ülejäänud 11 pensionifondist peaksid rohkem kui pooled hakkama aegsasti kavandama vähelikviidse vara müüki. Keeruline on viie fondi olukord, kelle koondvarast (1,5 miljardit eurot) on vähelikviidset vara vähemalt kuuendik (300 miljonit eurot). Väljamaksete tegemiseks ette nähtud periood (kuus kuud) aitab fondijuhtidel rahavooge planeerida ja vähesel määral hajutada, kuid väljamakseperioodi kokkusurumine võib vallandada kiirmüügi. Kui fondidest väljub kokku 70–80% rahast, võib see lühiajaliselt tekitada probleeme.
  4. märtsi
  5. a seisuga oli pensionifondide vara hulgas väga hea ja hea likviidsusega vara osakaal 46%, vähem likviidse vara osakaal 11%. 13

(49)5-20-3 Finantsinspektsioon
  1. Finantsinspektsioon märkis, et uuringute kohaselt kavatseb pensionifondidest lahkuda ligikaudu 50% osakuomanikest (mõõdukas väljumine), kuid fondi likviidsuse seisukohalt on suurem tähtsus tagasivõetavate osakute ja sellele vastava investeeringu mahul. Riigi tehtavate maksete peatamine võib lahkumist ergutada.
  2. Fondide tegevustingimused on eelduslikult püsivad, andes osakuomanikule ja fondivalitsejale kindluse tegutsemiseks. Kuna teenuseosutajad püüavad muutuste võimalikkust hinnastada, kaasnevad seaduste muutmisega kulud, mille kannavad kliendid. Osakuomanikud ei saanud fondi investeerimisel ja fondivalitsejad fondi tingimuste loomisel ning investeerimispoliitika kujundamisel arvestada, et osakuomanik võib osakud alati tagasi võtta. Mida avatum on fond, seda likviidsemasse varasse tuleb investeerida. Seega ei saa teha ebalikviidseid, kuid suurema oodatava tulu ja suurema riskiga investeeringuid. Äärmuslikes olukordades (nt finantskriis) ei ole neid investeeringuid võimalik piisava kiirusega ja fondi vara väärtuses kajastatud hinnaga müüa. Pikaajalises perspektiivis toob seadusmuudatus kaasa fondide investeerimispoliitikate muutuse, et see oleks kooskõlas osakute tagasivõtmispoliitikaga. Mõju fondide tootlusele ei ole võimalik hinnata. Mahtude vähenemise tõttu võivad suureneda valitsemise kulud ning aheneda fondide valik. Lisaks likviidsusriskile toob reform kaasa ka muid riske, samuti võimalusi huvide konfliktiks.
  4. a lõpus tehtud stressitestid näitasid, et mõõduka väljumise (50% osakuomanikest) puhul suudavad pensionifondid osakud korrakohaselt tagasi võtta. Äärmusliku väljumise korral (75% osakuomanikest) ei suudaks ühe fondivalitseja neli fondi (kellele kuulub 27% kõigi 25 fondi koguvarast) realiseerida investeeringuid piisavas mahus või hoida portfelli struktuuri nõuetele vastavana. Väga äärmuslikul juhul (90% osakuomanikest) tekivad raskused kaheksal fondil (neile kuulub 52% fondide koguvarast). Kui fond ei suuda ette nähtud aja jooksul väljamakseid teha ebapiisava likviidsuse tõttu või läheks vara koosseis vastuollu fondi tingimustega, on fondivalitseja kohustatud peatama osakute tagasivõtmise, kuni fondi korrapärane valitsemine on taas võimalik. Kui taastamine ei ole võimalik (likviidsusprobleemi tõttu soovivad lahkuda ka teised osakuomanikud) ning seda ei ole võimalik üle anda teisele valitsejale, läheb likviidsuskriisi sattunud fond likvideerimisele. Likvideerija võõrandab fondi vara võimalikult kiiresti ja jagab osakuomanike vahel. Reformi ajal (aastatel 2021–2024) on fondivalitsejal lubatud temast mitteolenevatel põhjustel minna ajutiselt vastuollu seaduse nõuete, fonditingimuste ja prospektiga.
  5. Väljamaksete tegemiseks antud kuus kuud võimaldab fondivalitsejal riske üldistes huvides juhtida, kuna võimaldab hinnata tagasivõtmiskorralduste mahtu. See ei ole osakute tagasivõtmist nõudva osakuomaniku huvides, kuna tema kannab osaku hinna muutuse riski selle aja jooksul. Selle riski tasakaalustamiseks on tal võimalik avaldus tagasi võtta, mis aga teeb keerulisemaks fondivalitseja tegevuse, kes on juba alustanud tagasivõtmiskorralduse täitmiseks vajalike tegevustega. Kui esitatakse suures mahus tagasivõtmiskorraldusi, tuleb likviidsuse suurendamiseks teha väärtpaberitehinguid, mille kulud kantakse fondi vara arvel, st kulud jäävad ka nende osakuomanike kanda, kes jäävad fondi. Mingil määral aitaks selle vastu osakute tagasivõtmise tasu kohaldamine. Riigikontroll
  6. Riigikontroll märkis, et ühe kohustusliku osa vabatahtlikuks muutmise tagajärjed pensionisüsteemi jätkusuutlikkusele ei mõjuta üksnes II pensionisambaga seotud inimesi, vaid ka I samba kulusid ja tulusid.

-i muutmise tõttu võib tulevikus olla rohkem inimesi, kes ei saa 14

(49)5-20-3 äraelamiseks piisavalt suurt pensioni, samuti võib muudatus mõjutada praeguste pensionäride sissetulekuid.
  1. Madalapalgalistel inimestel on mõistlikum lahkuda II pensionisambast ainult siis, kui lahkub ka piisav hulk kõrgepalgalisi, sest see suurendab sotsiaalmaksu laekumist riigieelarvesse. Võimalus võtta raha II sambast sobival ajal välja võib aga motiveerida jõukamaid inimesi II sambaga hoopis liituma, sest nii saavad nad maksta riigile väiksemat sotsiaalmaksu (20% asemel 16%). Kui II sambaga liituvate kõrgepalgaliste sissemaksed ületaks 10% võrra II sambast lahkuvate madalapalgaliste sissemakseid, kaotaks I sammas
  2. a-l 36 miljonit eurot, kui aga 20% võrra, kaotaks I sammas
  3. a-s 80,4 miljonit eurot.
  4. II pensionisambaga liitunud inimestel tekib võimalus kogutud raha (sh sotsiaalmaksu osa) vabalt valitud ajal välja võtta, kuid I sambas pensioni koguvad inimesed enda palgalt makstud sotsiaalmaksu osa kätte ei saa. Pensionikogujad on ebavõrdses positsioonis, kuna II sambaga liitumise üle otsustamise ajal ei saanud inimesed sellest teadmisest lähtuda. Ebavõrdse kohtlemise ulatust võiks vältida see, kui inimestel võimaldataks välja võtta ainult enda otsese panusena makstud 2%.
  5. Kui arvestatav hulk inimesi otsustab mis tahes põhjusel tulevikus raha välja võtta ning fondid peavad arvestatava osa varast müüma, võib see viia väiksema tootluse või kõrgemate tasudeni. Valitsemistasud sõltuvad osaliselt fondivalitsejate varade mahust. Kohustuslikkuse kaotamise ja raha väljavõtmise võimaldamise tõttu võib kogumist jätkavate inimeste juba omandatud vara väärtus väheneda, misläbi ei järgita nende õiguspärase ootuse ja omandi võrdselt kaitstuse põhimõtteid. Eesti Kindlustusseltside Liit
  6. Eesti Kindlustusseltside Liidu arvates rikub

muutmise seaduse § 1 p 120 (

§ 724

) pensionilepinguid sõlminud kindlustusandjate ettevõtlusvabadust koostoimes õiguskindluse ja usalduskaitse põhimõtetega. 24.

  1. Sättega kaasneva riive eesmärk kohelda pensionilepingu sõlminud isikuid võrdselt isikutega, kellele on antud vaidlustatud seadusega õigus II pensionisambast lahkuda, ei sobi õigustama kindlustusandjate ettevõtlusvabaduse piiramist. Pensionikogujaid ei ole õige võrrelda inimestega, kes on pensionilepingu juba sõlminud. Pensionikogujatel, samuti ka kogumise lõpetanud pensionile siirdujatel ja fondipensioni saajatel on igal hetkel kindla suurusega nõue fondihalduri vastu. Pensionilepingu sõlminud kindlustusvõtja tegelik lepingu kehtivuse ajal tekkiv nõue võib aga olla nii oluliselt suurem kui ka väiksem võrreldes algse kindlustusmaksega. Kaks isikute gruppi on seega täiesti erinevas olukorras. Teiseks on pensionilepingu ülesütlemise õigus antud isikuile, kes on liitunud II sambaga vabatahtlikult ja teadlikuna sellest, et pärast II sambaga liitumist on üldjuhul kohustuslik sõlmida pensionileping, mida on võimalik üles öelda vaid kindlustusandja vahetamiseks. Kuna vabatahtlikult II sambaga liitunud kindlustusvõtjaid ja kogumisfaasis isikuid ei kohelda ebavõrdselt, ei sobi kindlustusvõtjatele antud õigus pensionileping üles öelda ka sellist ebavõrdsust kõrvaldama. 24.
  2. Näiline on ka eesmärk kaotada pensionilepingute kohustuslikkus ehk tagada suurem vabadus kogutud pensioni kasutamiseks. Rääkida ei saa pensionilepingute kohustuslikkuse kaotamisest, kuna ühtegi lepingut ei ole sõlmitud kohustuslikult kogumispensioniga liitunud inimestega, sest kohustuslike liitujate pensioniiga on veel aastakümnete kaugusel. Põhjendamatu on väide, nagu oleks pensionisüsteem kindlustusandja poole kaldu. Pensionikindlustuse süsteemi jäik regulatsioon lähtub eesmärgist pakkuda kindlustusvõtjale 15

(49)5-20-3 võimalikult suurt igakuist pensioni tema elu lõpuni sõltumata elueast. Eluaegne kindlustusleping ei taga kindlat sissetulekut mitte kindlustusandjale, vaid pensionisaajale, kelle suhtes kindlustusandja võtab kohustuse maksta talle kindlat pensioni elu lõpuni sõltumata sellest, kui kaua ta elab. Kindlustusandja tulu seisneb vaid ühekordses kindlustusmakses, mille arvel peab kindlustusandja tagama väljamaksete tegemise kindlustusvõtjale elu lõpuni, sh kandma üleelamis- ja investeerimisriski. Kindlustuslepingu sõlminud isikute puhul ei saa rääkida ka nende omandi vaba kasutamise laiendamisest. Pensionilepingu sõlmimisel teeb kindlustusvõtja ühekordse kindlustusmakse, misjärel lõpeb tema omand kogutud rahasummale. Kindlustusmakse eest ei omanda pensionisaaja mitte samas summas nõude, vaid määratlemata suuruses eluaegse nõude regulaarsele pensionile sõltumata sellest, kui kaua ta elab. Tegu on olemuslikult erineva instrumendiga, mida kindlustusandja saabki pakkuda ainult eeldusel, et konkreetne kindlustusvõtja ei saa oma oodatava eluea lühenemisel lepingust taganeda. 24.
  1. Kui kindlustusvõtjate ja pensionikogujate võrdset kohtlemist siiski pidada ettevõtlusvabaduse riive lubatavaks eesmärgiks ja sel eesmärgil pensionilepingute ülesütlemise õiguse andmist sobivaks, ei ole tegemist vajaliku lahendusega, kuna seadusandja ei ole kaalunud ühtki ettevõtlusvabadust vähem riivavat meedet, mis võimaldaks kindlustusvõtjatele suuremat vabadust pensionivara käsutamisel. 24.
  2. Igal juhul ei kaalu vabatahtlikult II pensionisambaga liitunud kindlustusvõtja huvi kogutud raha väljavõtmise vastu üles kindlustusandjate ettevõtlusvabaduse intensiivset riivet, millele lisandub nende kindlustusvõtjate huvi süsteemi stabiilsuse vastu, kes ei soovi oma pensionilepingut üles öelda. Pensionilepingute ülesütlemise õigus koos võimalusega optimeerida oma käitumist lähtuvalt terviseseisundist ja hinnangust elueale mõjutab väga oluliselt kindlustusandjate majanduslikku seisu. See võib kaasa tuua nende maksevõime olulise languse või selle vältimiseks väljumise pensionikindlustusturult. Tegemist on intensiivse ettevõtlusvabaduse riivega. Seda ei korva vaidlustatud seadusega ette nähtud võimalus lõpetada kasumi jaotamine kindlustusvõtjatele ega võimalus anda pensionimaksete kohustused üle riigile. Reformiga seotud kulud on jäetud ettevõtjate kanda, kuid selliseid kulusid ei olnud võimalik ette näha. 24.
  3. Ka kindlustusvõtjad ei pruugi olla huvitatud sellest, et neile jätkab kindlustusseltsi asemel pensioni maksmist riik, kuna riik ei jaota neile oma kasumit. Kindlustusvõtjate ettevõtlusvabadust riivatakse praegusel juhul koostoimes õiguspärase ootuse põhimõtte riivega. Kindlustusvõtjad on eeldanud, et lepingute ülesütlemise piirang jääb kehtima, sellest lähtuvalt ka oma ettevõtlust kavandanud ja ettevõtlusvabadust pensionilepingute sõlmimisel kasutanud. Lepingute ülesütlemise võimalust ei õigusta ükski kaalukas avalik huvi. 24.6.

muutmise seaduse § 1 p 120 riivab ettevõtlusvabaduse tuuma, milleks on õigus õiguslikule keskkonnale, mis võimaldab vaba turu toimimist, ning riigi tehtavate põhjendamatute takistuste puudumisele. Põhjendamatu on väide, et ettevõtlusvabaduse riive on väheintensiivne, kuna pensionilepingu sõlmimine on enamasti kohustuslik ja seega ei ole kindlustusandja ettevõtlus välja kasvanud tema enda pingutustest vastusena turu nõudlusele. Sellisel viisil võiks välistada sisuliselt kõigi reguleeritud teenuste, mille kasutamine on kellelegi vältimatu, sh näiteks telekommunikatsiooni, panganduse või jäätmemajanduse kuulumise ettevõtlusvabaduse kaitsealasse. Kindlustusandjate tegevus toimub selle süsteemi raamides, kuid see ei taga garanteeritud kasumit ega võimalust eirata turumajanduse üldiseid põhimõtteid. Kogu praegune pensionilepingute portfell koosneb süsteemiga vabatahtlikult liitunud pensionisaajatest. Eesti Pensionäride Ühenduste Liit 16

(49)5-20-3
  1. Eesti Pensionäride Ühenduste Liit leidis, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega kooskõlas. Arvamuse järgi kõrvaldab reform senised riived lepinguvabadusele, ebaõiglased tüüptingimused (st tagab tarbijaõigused) ja lõpetab ebaseadusliku riigiabi krediidiasutustele. Seadusandjale peab jääma võimalus pensionisüsteemi muuta, et see vastaks muutunud ühiskondlikule ja majanduslikule olukorrale. Pensionireform tuleb viia lõpule. ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS
  2. Asja läbi vaadanud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi viieliikmeline kohtukoosseis andis asja, arvestades vaidluse all oleva seadusega tehtava reformi suurt ühiskondlikku kaalu ja pikaajalisi mõjusid,
  3. juuni
  4. a määrusega (5-20-3/18) lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.
  5. Riigikohtu üldkogu istungil jäid menetlusosalised ning arvamuse esitanud muud asutused ja isikud seniste põhiseisukohtade juurde, täpsustades neid ja vastates kohtukoosseisu küsimustele. VAIDLUSTATUD SEADUS
  6. President on vaidlustanud
  7. märtsil 2020 vastu võetud „Kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform)“. Taotluses on kahtluse alla seatud selle seaduse § 1 p-de 67 ja 120 põhiseaduspärasus, millega täiendatakse

-i vastavalt §-dega 431 ja 724 järgmises sõnastuses: „§ 431. Väljamakse isikule, kellel ei ole veel õigust kohustuslikule kogumispensionile

(1)Isikul, kellel ei ole käesoleva seaduse § 40 lõike 1 kohaselt veel õigust kohustuslikule kogumispensionile, on õigus nõuda kõigi osakute tagasivõtmist ning neile vastava summa ja kõigil pensioni investeerimiskontodel oleva raha väljamaksmist käesolevas paragrahvis sätestatud tingimustel. Käesolevas lõikes sätestatud õigust saab isik kasutada kuni kaks korda.
(2)Pensionifondi osakud võetakse tagasi ning neile vastav summa ja pensioni investeerimiskontodel olev raha makstakse välja jaanuaris, mais või septembris. Väljamakse tehakse hiljemalt: 1)
  1. jaanuaril, kui vastav avaldus on esitatud ja avalduses märgitud andmed registripidajale laekunud hiljemalt
  2. juulil; 2)
  3. mail, kui vastav avaldus on esitatud ja avalduses märgitud andmed registripidajale laekunud hiljemalt
  4. novembril; 3)
  5. septembril, kui vastav avaldus on esitatud ja avalduses märgitud andmed registripidajale laekunud hiljemalt
  6. märtsil.
(3)Kui isik on soetanud finantsvara pensioni investeerimiskonto kaudu, peab kogu finantsvara olema võõrandatud, sealhulgas finantsvara soetamisel sõlmitud lepingud lõppenud ja võõrandamise käigus saadud raha pensioni investeerimiskontole laekunud.
(4)Avaldus raha väljavõtmiseks esitatakse ja väljamakse tehakse käesoleva seaduse §-des 524–526 sätestatud korras.
(5)Raha väljavõtmisega lõpetab isik maksete tegemise. Maksete tegemine lõpeb väljamakse tegemisele eelnenud kuu lõpu seisuga.
(6)Isikul, kellel ei ole käesoleva seaduse § 40 lõike 1 kohaselt veel õigust kohustuslikule kogumispensionile, on teist korda õigus nõuda kõigi oma pensionifondi osakute tagasivõtmist ning neile vastava summa ja pensioni investeerimiskontodel oleva raha väljamaksmist, kui pärast eelmist raha väljavõtmist on tema makse tasumise kohustuse tekkimisest möödunud vähemalt kümme aastat. § 724. Enne 2021. aasta 1. jaanuari sõlmitud pensionileping 17
(49)5-20-3
(1)Kindlustusvõtjal on õigus enne
  1. aasta
  2. jaanuari sõlmitud pensionileping üles öelda ja saada väljamakse lepingu tagastusväärtuse ulatuses. Käesolevas paragrahvis sätestatu kohase pensionilepingu ülesütlemise suhtes ei kohaldata käesoleva seaduse § 522 lõigetes 1–4 sätestatut.
(2)Kindlustusandja teavitab hiljemalt
  1. aasta
  2. jaanuaril vähemalt kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis kindlustusvõtjat tema pensionilepingu tingimuste muutumisest, sealhulgas kindlustusvõtja õigusest pensionileping üles öelda ja saada väljamakse lepingu tagastusväärtuse ulatuses ning pensionilepingu ülesütlemise avalduse esitamise tähtajast. Käesolevas lõikes sätestatud teave peab
  3. aasta
  4. jaanuarist kuni
  5. märtsini olema pensionilepingute kindlustusvõtjatele kättesaadav ka kindlustusandja veebilehel.
(3)Kindlustusvõtja esitab pensionilepingu ülesütlemiseks kindlustusandjale hiljemalt
  1. aasta
  2. märtsil kirjalikult või kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis avalduse.
(4)Kindlustusvõtja poolt ülesöeldud pensionileping lõpeb
  1. aasta
  2. augustil. Kindlustusandja maksab pensionilepingus kokkulepitud tagastusväärtuse kindlustusvõtjale välja hiljemalt
  3. aasta
  4. septembril.
(5)Kindlustusandjal on õigus loobuda alates
  1. aasta
  2. veebruarist kehtima jäänud pensionilepingute alusel pensionimaksete tegemisest. Sel juhul hakkab kindlustusvõtjatele ja soodustatud isikutele pensionilepingutes kokkulepitud suuruses pensionimakseid alates
  3. aasta
  4. veebruarist tegema Sotsiaalkindlustusamet.
(6)Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud pensionimaksete tegemise täpsemad tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.
(7)Kindlustusandja teavitab Rahandusministeeriumi hiljemalt
  1. aasta
  2. mail pensionimaksete tegemisest loobumisest esitades isikute arvu, kellele jätkab käesoleva paragrahvi lõike 5 alusel pensionimaksete tegemist Sotsiaalkindlustusamet, ning nende pensionimaksete aastase summa ja pensionilepingute tagastusväärtuste summa hinnangu
  3. aasta
  4. novembri seisuga.
(8)Otsusest loobuda pensionimaksete tegemisest teavitab kindlustusandja hiljemalt 2021. aasta 31. mail Finantsinspektsiooni.
(9)Kindlustusandja teavitab hiljemalt
  1. aasta
  2. juunil vähemalt kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis käesoleva paragrahvi lõikes 7 nimetatud kindlustusvõtjaid, et alates
  3. aasta
  4. veebruarist jätkab pensionimaksete tegemist kindlustusandja asemel Sotsiaalkindlustusamet, samuti kindlustusvõtja õigusest sellega mitte nõustuda ja pensionileping üles öelda ning lepingu ülesütlemise avalduse esitamise tähtajast. Käesolevas lõikes sätestatud teave peab
  5. aasta
  6. juunist kuni
  7. juunini olema pensionilepingute kindlustusvõtjatele kättesaadav ka kindlustusandja veebilehel.
(10)Pensionilepingu ülesütlemiseks käesoleva paragrahvi lõikes 9 sätestatud juhul esitab kindlustusvõtja kindlustusandjale hiljemalt
  1. aasta
  2. juunil kirjalikult või kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis avalduse.
(11)Käesoleva paragrahvi lõikes 10 sätestatu kohaselt üles öeldud pensionileping lõpeb
  1. aasta
  2. augustil ja kindlustusandja maksab pensionilepingus kokkulepitud tagastusväärtuse kindlustusvõtjatele välja hiljemalt
  3. aasta
  4. septembril.
(12)Kindlustusandja esitab hiljemalt
  1. aasta
  2. augustil Rahandusministeeriumile täpsustatud käesoleva paragrahvi lõikes 7 nimetatud andmed.
(13)Kindlustusandja kannab nendes pensionilepingutes, mille alusel hakkab pensionimakseid tegema Sotsiaalkindlustusamet, kokkulepitud tagastusväärtused käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud määruses sätestatud korras riigieelarvesse 2022. aasta jaanuari jooksul.
(14)Kindlustusvõtjatele 2022. aasta jaanuaris pensionimaksete tegemise ja käesoleva paragrahvi lõikes 13 sätestatud summa riigieelarvesse kandmisega lõpevad pensionilepingud.
(15)Käesoleva paragrahvi lõigetes 4 ja 11 nimetatud pensionilepingute tagastusväärtused arvutatakse
  1. aasta
  2. juuli seisuga ning lõikes 13 nimetatud pensionilepingute tagastusväärtused
  3. aasta
  4. novembri seisuga, võttes mõlemal juhul arvesse kõiki pensionimakseid, mida enne pensionilepingute lõppemist teeb käesolevas paragrahvis sätestatu kohaselt veel kindlustusandja.“ RIIGIKOHTU ÜLDKOGU SEISUKOHT 18
(49)5-20-3 29. Üldkogu käsitleb esmalt ülevaatlikult presidendi taotlust ja selle lubatavust ning menetlusosaliste ja muude arvamuse andmiseks kaasatud isikute ja asutuste ringi (I), samuti vaidlustatud seaduse formaalset põhiseaduspärasust (II). Seejärel analüüsib üldkogu

§ 431

kooskõla PS § 28 lg-ga 2 (III), põhiseaduse preambuliga (IV), PS §-ga 32 (omandipõhiõigus) (V) ja PS §-ga 12 (võrdsuspõhiõigus) (VI). Edasi hindab üldkogu

§ 724

kooskõla PS §-ga 31 (ettevõtlusvabadus) (VII), PS §-ga 32 (VIII) ja PS §-ga 12 (IX). Lõpetuseks esitab üldkogu kokkuvõtlikud seisukohad ja lahendab taotluse (X). I Taotlus ja selle lubatavus ning menetlusosaliste ja arvamuse andmiseks kaasatud isikute ja asutuste ring (A) 30. Vabariigi President taotleb

muutmise seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist selle vastuolu tõttu PS §-dega 10, 12 ja 14, § 28 lg-ga 2 ning §-dega 31 ja 32, samuti preambuliga. 31. Konkreetselt seab president kahtluse alla

muutmise seaduse § 1 p-de 67 ja 120 vastavuse põhiseadusele. Vaidlustatud seaduse § 1 p-ga 67 täiendatakse

-i §-ga 431 „Väljamakse isikule, kellel ei ole veel õigust kohustuslikule kogumispensionile“. Vaidlustatud seaduse § 1 p-ga 120 täiendatakse

-i §-dega 724–728, millest taotluses kaheldakse § 724 „Enne

  1. aasta
  2. jaanuari sõlmitud pensionileping“ põhiseaduspärasuses. 32.

§ 431

lg 1 esimese lausega kaotatakse kohustusliku pensionifondi osakute käsutamise piirang, mis välistab osakute tagasivõtmisel osakuomanikule enne pensioniea saabumist väljamaksete tegemise (investeerimisfondide seaduse (IFS) § 64 lg 10 koostoimes

sätetega, mis ammendavalt sätestavad kohustuslikust pensionifondist väljamaksete tegemise). Seeläbi tühistatakse üks element, mis kehtiva seaduse järgi muudab kogumispensioni kohustuslikuks.

§ 431

lg 5 alusel lõpeb isiku jaoks raha väljavõtmisega ka kohustusliku kogumispensioni maksete tegemine.

§ 431

lg 1 esimeses lauses sätestatud osakute käsutamise õigus laieneb kõigile kohustusliku pensionifondi osakutele – nii enne vaidlustatud seaduse jõustumist omandatud kui ka pärast selle jõustumist omandatavatele osakutele. Samuti laieneb see õigus nii vabatahtlikult kui ka kohustuslikult II pensionisambaga liitunutele. 33.

§ 724

lg 1 esimene lause annab kohustusliku kogumispensioniga liitunud inimesele, kes on sõlminud

§ 41kohase pensionilepingu enne 2021.

a 1. jaanuari, õiguse leping üles öelda ja nõuda väljamakse tegemist lepingu tagastusväärtuse ulatuses. Sellisel juhul ei kohaldu pensionilepingu ülesütlemisele

§ 522

lg-tes 1–4 sätestatud piirangud (

§ 724

lg 1 teine lause), mis ei luba pensionilepingut üles öelda enne kolme aasta möödumist lepingu sõlmimisest ning ei võimalda kindlustusvõtjal lepingu tagatisväärtust välja võtta. Kuna

§ 724lg 1 esimene lause annab õiguse lõpetada enne 2021.

a

  1. jaanuari sõlmitud pensionilepingu, puudutab see inimesi, kes liitusid II pensionisambaga vabatahtlikult. Pärast
  2. a
  3. jaanuari sündinud inimesed, kellele liitumine on kohustuslik, ei ole veel pensioniikka jõudnud. Pensionilepingu sõlmimine võis olla inimese jaoks ainus võimalus saada pensionieas väljamakseid II sambast (tal oli kohustus sõlmida pensionileping), kuid pensionilepingu võib samuti olla sõlminud 19

(49)5-20-3 inimene, kes oleks saanud nõuda ka ühekordse väljamakse tegemist (

§ 43

) või leppida kokku fondipensioni (

§ 42

).

§ 724

reguleerib lisaks pensionilepingu ülesütlemise õiguse kasutamise tingimusi ja korda. Lepingu ülesütlemise õigus on ajaliselt piiratud, sellekohase avalduse saab esitada

  1. a
  2. jaanuarist kuni
  3. märtsini (lg 3). Leping loetakse lõppenuks
  4. a
  5. augustil ja väljamakse tuleb teha hiljemalt
  6. septembril (lg 4).

§ 724

reguleerib ka seda, kuidas kindlustusandja saab loobuda pensionilepingu alusel maksete tegemisest ning kuidas läheb maksete tegemise kohustus üle Sotsiaalkindlustusametile (lg-d 5–15). 34. Presidendi põhiargumendid vaidlustatud seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks on kokkuvõtlikult järgmised: •

§ 431

jõustumisel ei ole tagatud PS § 28 lg 2 järgimine, mis kohustab riiki looma toimiva pensionisüsteemi vastena igaühe õigusele saada riigilt vanadusabi; • muudatustega ei järgita põhiseaduse preambulist tulenevat põlvkondadevahelist kokkulepet, et tulevastele põlvkondadele ei pandaks ebamõistlikke kohustusi riigi tuumikfunktsioonide täitmisel; •

§ 431

riivab ebaproportsionaalselt nende inimeste, kes ei lahku kohustuslikust pensionifondist, omandipõhiõigust (PS § 32) koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10); •

§ 431

tõttu on vaidlustatud seadus vastuolus ka võrdsuspõhiõiguse (PS § 12) ja ühetaolise maksustamise põhimõttega, samuti muudetakse sotsiaalmaksu sihtotstarvet tagantjärele ja vastuolus õigusriigi põhimõttega (PS § 10); •

§ 724

riivab ebaproportsionaalselt kindlustusandjate ettevõtlusvabadust (PS § 31) koos õiguskindluse põhimõttega (PS § 10); •

§ 724

riivab ebaproportsionaalselt pensionilepingu sõlminud kindlustusvõtjate omandipõhiõigust – õigust saada eluaegse pensionilepingu alusel jätkuvalt pensioni – koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega; •

§-ga 724 koheldakse tagasiulatuvalt ja põhjendamatult ebavõrdselt pensionilepingu sõlminud isikuid ja üksnes riiklikku pensioni saavaid isikuid, mistõttu on vaidlustatud seadus vastuolus võrdsuspõhiõiguse ja ühetaolise maksustamise põhimõttega; tagantjärele ja vastuolus õigusriigi põhimõttega muudetakse ka sotsiaalmaksu sihtotstarvet.

  1. Üldkogu hinnangul on presidendi taotlus lubatav (kriteeriumide kohta vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. detsembri
  3. a otsus asjas nr 5-19-38/15, p-d 61– 63) ja üldkogu saab selle sisuliselt lahendada. (B)
  4. Üldkogu peab asja lahendamisse kaasatud asutuste ja isikute ringi kohta vajalikuks märkida järgnevat. 36.
  5. PSJKS § 10 lg 1 loetleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse osalised. Käesolevas abstraktse normikontrolli asjas on nendeks Riigikogu vaidlustatud seaduse vastuvõtnud organina (p 1), õiguskantsler (p 5), valdkonna eest vastutav minister (p 6) ja Vabariigi Valitsust esindav minister (p 7). Presidendi algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse osaliseks on ka president (PSJKS § 4 lg 2 ja § 5). Menetlusosalistel on seaduses sätestatud menetlusosaliste õigused, mh õigus esitada taotlusi (vt PSJKS § 49). 20

(49)5-20-3 Riigikogu juhatus on teatanud Riigikohtule käesolevas asjas Riigikogu esindava komisjonina rahanduskomisjoni, mida esindab menetluses selle esimees. Valdkonna eest vastutava ministrina esineb kohtumenetluses justiitsminister. Vabariigi Valitsust esindava ministrina on Riigikohtule teatavaks tehtud rahandusminister. Rahandusminister ja justiitsminister on menetluses esitanud ühised seisukohad. 36.
  1. Käesolevas asjas võttis Riigkohus asja juurde seisukohad lisaks menetlusosalistele Eesti Pangalt, Finantsinspektsioonilt, Riigikontrollilt, Eesti Kindlustusseltside Liidult ja Eesti Pensionäride Ühenduste Liidult, aga ka Riigikogu rahanduskomisjoni eriarvamusele jäänud liikmetelt. II Vaidlustatud seaduse formaalne põhiseaduspärasus
  2. Õigusakt on põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.
  3. President ega ükski muu menetlusosaline ei ole seadnud kahtluse alla

muutmise seaduse formaalset põhiseaduspärasust. Ka üldkogu käsutuses olevate andmete põhjal ei teki kahtlust vaidlustatud seaduse formaalses põhiseaduspärasuses. Seaduse on vastu võtnud Riigikogu selleks ette nähtud protseduuri järgides. Üldkogu hinnangul on seadus vähemasti vaidlustatud sätete osas ka piisavalt õigusselge.

  1. Vaidlustatud seaduse eelnõu menetluse kohta tuleb siiski märkida, et eelnõu algatanud Vabariigi Valitsus sidus selle vastuvõtmise enne teist lugemist usaldusküsimusega (PS § 98 lg 1). Usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlus allub seaduse formaalse põhiseaduspärasuse küsimusena põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kohtulikule kontrollile ja seda sõltumata esitatud taotluse väidetest. 39.
  2. PS § 98 lg-st 2 ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RKKTS)
  3. ptk
  4. jaost tulenevalt toimub usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlemine oluliste erisustega, võrreldes RKKTS-i
  5. ptk-s sätestatud eelnõude menetlemise üldise korraga. Eelnõu usaldusküsimusega sidumisel lõpevad senise juhtivkomisjoni kohustused ja need lähevad üle Vabariigi Valitsusele. Valitsus vaatab läbi ja otsustab eelnõu kohta esitatud muudatusettepanekute arvestamise ning koostab eelnõu teise lugemise teksti, seletuskirja ja muudatusettepanekute loetelu. Eelnõu võetakse Riigikogu päevakorda valitsuse määratud ajal, eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle hääletamist ei toimu ning eelnõu saab teisel lugemisel vastu võtta (RKKTS § 137 lg-d 2, 3, 6 ja 7). 39.
  6. Eelnõu usaldusküsimusega sidumise eesmärk on võimaldada valitsusel viia ellu oma poliitikat (PS § 87 p 1). Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtuvalt kujundati see meede ennekõike lahendamaks valitsuse ja Riigikogu vahelistes suhetes tekkinud ummikseisu ja võimaldamaks valitsusel mõjutada parlamendi enamust oma poliitikat toetama (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn, 1997, lk-d 799 ja 847). 39.
  7. Usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlus Riigikogus on palju kiirem kui tavamenetlus ja kärbib eelkõige opositsiooni võimalusi eelnõuga seotud parlamentaarseks debatiks. Eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega või selle meetme kasutamine põhiseadusest mittetulenevate eesmärkide saavutamiseks võib tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse ning kitsendada PS § 65 p-s 1 sätestatud Riigikogu pädevust vastu võtta seaduseid või otsuseid. See võib rikkuda ka PS §-st 4 tulenevat võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet ning PS §-st 10 tulenevat demokraatia põhimõtet. Seepärast saab seda menetlust kasutada üksnes erandlikel juhtudel. Eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tohi kasutada parlamentaarse debati ja sellega ka demokraatia tasalülitamiseks. 21

(49)5-20-3 39.
  1. Riigikogu praeguse koosseisu ajal on valitsus eelnõu usaldusküsimusega sidunud ühel korral, vaidlustatud seaduse vastuvõtmisel. Vaidlustatud seaduse eelnõu väljatöötamise materjalides, sh valitsuse esitatud eelnõu teise lugemise seletuskirjas ei ole eelnõu usaldusküsimusega sidumise eesmärki selgitatud. Rahandusminister põhjendas Riigikogu
  2. jaanuari
  3. a istungil eelnõu usaldusküsimusega sidumist sellega, et Riigikogu opositsioon on võtnud eelnõu suhtes kasutusele obstruktsioonitaktika, esitades eelnõule massiliselt mittesisulisi parandusettepanekuid. Sama kinnitas rahandusminister Riigikohtu istungil. Vaidlustatud seaduse eelnõule esitati enne selle teist lugemist 957 muudatusettepanekut (vt usaldusküsimusega seotud eelnõu muudatusettepanekute loetelu), millest valdava osa moodustasid Riigikogu opositsioonierakondade ettepanekud. Üldkogu möönab, et muudatusettepanekute arv ja sisu viitavad obstruktsioonitaktika kasutamisele. Nii näiteks esitati 352 muudatusettepanekut, mille sisuks on seaduse jõustumiseks erinevate kuupäevade väljapakkumine. 39.
  4. Üldkogu leiab, et eelnõu usaldusküsimusega sidumine obstruktsiooni vältimiseks või ületamiseks ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus. Obstruktsioon võib ülemäära takistada parlamendi tööd, mille tõttu võib valitsuse esitatud eelnõu vastuvõtmine jääda venima, samuti ei aita see kaasa sisulisele parlamentaarsele debatile. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega järgib põhiseadusest tulenevat eesmärki, kui seda kasutatakse parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu. Eelnevat arvesse võttes on usaldusküsimusega sidumine olnud vaidlustatud seaduse eelnõu puhul põhiseadusega kooskõlas. III

§ 431kooskõla PS § 28 lg-ga 2 (A) 40.

President on seisukohal, et PS § 28 lg-st 2 tuleneb riigile kohustus luua toimiv pensionisüsteem ja sama sätte koostoimest PS §-st 10 tulenevate inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtetega ka kohustus tagada isikutele pensionieas väärikas sissetulek, mis tähendab elatusmiinimumist oluliselt paremat äraelamisvõimalust.

  1. Üldkogu nõustub presidendiga, et PS § 28 lg 2 esimesest lausest tuleneb muude subjektiivsete õiguste seas eraldiseisev õigus saada riigilt abi vanaduse korral (vanadusabi). PS § 28 lg 2 eristab õigust vanadusabile sõnaselgelt sama sättega tagatud abist muude sotsiaalsete riskide vastu ja õigusest riigi abile puuduse korral. Õigus abile puuduse korral annab isikule õiguse riigilt nõuda ja paneb riigile kohustuse anda abi, mis tagaks isikule äraelamiseks minimaalselt vajalikud vahendid ja teenused. Puudusena põhiseaduse mõttes tuleb mõista olukorda, kus inimesel ei ole äraelamiseks minimaalselt vajalikke vahendeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. jaanuari
  3. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16;
  4. mai
  5. a otsus asjas nr 5-20-1/15, p 18). Riigi kohustused vanadusabile lähevad seevastu minimaalsete eluks vajalike vahendite tagamise kohustusest kaugemale. Üldkogu hinnangul on riigi vanadusabi eesmärgiks lisaks vaesusriski vähendamisele luua süsteem, mis tagaks, et isikute elatustase ei langeks võrreldes nende tööea 22

(49)5-20-3 elatustasemega põhjendamatult madalale. Eakate kui sotsiaalselt haavatava ja kõrgendatud abivajadusega isikute grupi kaitsmise eesmärk kõrgemal tasemel üksnes puuduse korral antavast abist on tuletatav ka sotsiaalriigi põhimõttest.
  1. Eelöeldust ei saa siiski järeldada, et põhiseadus kohustab riiki tingimusteta tagama, et isikule vanaduses antav abi on puuduse korral antavast abist suurem. Sarnaselt muude PS § 28 lg-s 2 nimetatud sotsiaalsete riskidega ei ole ka vanaduse korral riik ainuvastutav, vaid oma toimetuleku eest vastutab nii isik ise kui ka tema perekond (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. mai
  3. a otsus asjas nr 5-20-1/15, p 22). Vanadus koos sellest tuleneva abivajadusega on selgelt ette nähtav sotsiaalne risk, milleks töövõimelisel ja -ealisel inimesel on enamasti võimalik valmistuda. Isiku enda vastutus selle eest, et talle oleks vanaduses tagatud kõrgem abitase võrreldes üksnes puuduse vältimiseks antava abiga seisneb eeskätt tema (või tema eest teise isiku, nt tööandja) antavas panuses riigi loodud sotsiaalse kaitse süsteemidesse riigi ette nähtud ulatuses, tingimustel ja korras. Panus võib tähendada nii rahalist panust maksude, kindlustusmaksete vms vormis, töötamist kindla ajavahemiku vältel või seadusandja määratud muu sarnase tingimuse täitmist. Seejuures peaks isikule vanaduse korral tagatud abi olema seda suurem, mida suurem on olnud tema enda panus riigi loodud vanaduskaitset tagavasse süsteemi. Teisalt on pensionisüsteemi loomisel oluline ka sotsiaalriigi põhimõttest tulenev solidaarsus. PS § 28 lg 2 teine lause näeb ette, et ka vanaduse korral antava abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus. Kui seadusandja on määranud isiku enda või tema eest antava panuse sotsiaalse kaitse süsteemidesse kui vanadusabi saamise eelduse, tekib isikul õigus sellisele abile üksnes juhul, kui ta on need tingimused täitnud.
  4. Õigust saada riigilt vanadusabi rikutakse, kui riigi loodud abi andmise süsteem ei taga isikutele vanaduses abi minimaalses põhiseadusega nõutavas määras. Põhiseadus ei sätesta vanadusabi andmise viisi ega konkreetset määra, vaid jätab need seadusandja määrata. Siiski on kohtul sarnaselt muude sotsiaalsete põhiõigustega võimalik kontrollida vanadusabi piisavust põhiseaduse normide tõlgendamise teel, hinnates muu hulgas riigi suutlikkust anda abi ja üldist elatustaset, riigi võetud rahvusvahelisi ja Euroopa Liidu õigusest tulenevaid kohustusi ja muid asjaolusid. Samuti on võimalik kõnealuse põhiõiguse rikkumine, kui seadusega halvendatakse meelevaldselt PS § 28 lg 2 teise lausega tagatud abi ulatust ja tingimusi. Arvestades, et sarnaselt muude sotsiaalsete põhiõigustega ei ole ka riikliku vanadusabi põhiseaduslikult nõutav ulatus täpselt mõõdetav ja et tegemist on seadusandjale avarat otsustusruumi võimaldava valdkonnaga, on kohus õigustatud sekkuma üksnes juhul, kui lahknevus seadusandja kehtestatu ja põhiseadusega nõutava vahel on ilmselge ning piisav abi isikule ei ole tagatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  5. jaanuari
  6. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16;
  7. mai
  8. a otsus asjas nr 5-20-1/15, p 23). Põhiseadusega nõutava minimaalse abi määr võib ajas muutuda.
  9. Riik saab anda isikule piisavat abi PS § 28 lg-s 2 nimetatud sotsiaalsete riskide puhul üksnes siis, kui ta loob ja hoiab toimivana abi andmiseks vajaliku süsteemi (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  10. mai
  11. a otsus asjas nr 3-4-1-17-16, p 51). Seejuures on seadusandjal ka vanadusabi süsteemi kujundamisel sarnaselt muude sotsiaalsete põhiõigustega avar otsustusruum. Põhiseaduse § 28 lg-st 2 tuleneb riigi kohustus luua vanadusega seotud riskide maandamiseks sotsiaalkindlustussüsteem. Selline kohustus tuleneb Eestile ka Euroopa sotsiaalharta art 12 lg-test 1 ja 2, mis kohustavad riiki looma ja säilitama sotsiaalkindlustussüsteemi ning hoidma selle toimimise vähemalt tasemel, mis on vajalik Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi ratifitseerimiseks. Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi art 25 kohaselt on riik, mille suhtes koodeksi V osa jõustub, kohustatud tagama kaitstavatele isikutele vanadushüvitise maksmise kooskõlas 23
(49)5-20-3 koodeksi nimetatud osaga. Nii Euroopa sotsiaalhartast kui ka Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksist ja Euroopa sotsiaalharta täitmise kontrolli organi Euroopa sotsiaalõiguste komitee praktikast on tuletatavad konkreetsed minimaalse vanadusabi määrad, mille riik on kohustatud isikule pensionikindlustussüsteemi kaudu tagama. Vanadusabi tagamine sotsiaalkindlustuse vormis tähendab üldjuhul inimese enda panusel toimuvat vahendite kogumist fondidesse, millest kindlustusjuhtumi realiseerumisel (pensioniea saabumisel) tehakse isikule perioodilisi rahalisi väljamakseid sõltumata tema tegelikust abivajadusest (vt ka Riigikohtu
  1. jaanuari
  2. a põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 20).
  3. PS § 28 lg 2 teisest lausest tulenev seadusandja õigus määrata riigi abi andmise tingimused ja kord hõlmab ka otsustusõigust selle üle, kas riik täidab abi andmise ülesannet ise vahetu riigihalduse vormis või korraldab selle täitmise muu isiku vahendusel. Seadusandjal on võimalik kasutada abiskeemide loomisel nii avalik-õiguslikke kui ka eraõiguslikke vorme. Riigi abi tagamine vanaduses, sh abi osutamine pensionikindlustuse vormis, ei ole selline riigi ülesanne, mida saaks põhiseaduse sätte ja mõtte kohaselt täita üksnes riigiasutus (tuumikfunktsioon) (vt Riigikohtu üldkogu
  4. mai
  5. a otsus asjas nr 3-1-1-86-07, p 21). Eelduseks ja ühtlasi piiriks delegeerimisele on muude põhiseadusest tulenevate nõuete, nagu seadusereservatsiooni põhimõtte (PS § 3 lõige 1) ning õigusriigi ja sotsiaalriigi põhimõtete (§ 10) järgimine, mh tõhusate kontrollimehhanismide loomine delegeeritud ülesande täitmise õiguspärasuse üle. Eraõigusliku vormi või eraõigusliku isiku kaudu abi osutamine ei vabasta riiki lõppvastutusest tagada põhiseaduspärane vanadusabi.
  6. Kui riik on loonud oma PS § 28 lg-st 2 tulenevate kohustuste täitmiseks abisüsteemi, milles osutatakse isikutele vanadusabi muude isikute vahendusel või eraõiguslikus vormis, tuleb ka selline abi lugeda riigi vanadusabiks PS § 28 lg 2 tähenduses ja see abi muu hulgas minimaalse põhiseadusega nõutava abitaseme hindamisel arvesse võtta. See ei tähenda, et põhiseadus nõuaks abisüsteemi just eraõiguslikus vormis või keelaks iseenesest abisüsteemi hilisema muutmise, mh eraõigusliku abisüsteemi asendamise avalik-õiguslikuga. (B)
  7. Kohustuslik kogumispension on

-iga loodud ja selle seaduse kohaselt tagatud perioodiline hüvitis, mille eesmärgiks on pakkuda isikule pensionieas lisasissetulekut lisaks riiklikule pensionikindlustusele. Kohustusliku kogumispensioni saamiseks omandatakse

-i ja sotsiaalmaksuseaduse (SMS) kohaselt kohustusliku pensionifondi osakuid ning see makstakse välja pensionifondist või teeb seda kindlustusandja (

§ 1ja § 2 lg 2).

48. Ka

eelnõu seletuskirja kohaselt loodi kogumispension (sh kohustuslik kogumispension) eelkõige selleks, et tagada isikule vanaduses senise pensionitaseme säilimine või positiivse arengu korral ka senisest kõrgem pension olukorras, kus ebasoodsa demograafilise arengu tõttu riigi suutlikkus riikliku pensionikindlustuse vahenditest vanaduspensione maksta peaks vähenema (vt

eelnõu (737 SE, Riigikogu IX koosseis) seletuskiri, lk 41). Teisisõnu on kohustusliku kogumispensioni peamiseks eesmärgiks isikule vanaduses riigi abi jätkusuutlikkuse tagamine pensionikindlustuse süsteemi mitmekesistamise ja majanduslike ning sotsiaalsete riskide hajutamise teel. Samuti võimaldab kohustuslik kogumispension arvestada üksnes riiklikust vanaduspensionist paremini isiku enda vastutust oma pensionivahendite tagamise eest ning viia isiku tulevase pensioni suurus tema antud panusega paremini kooskõlla (vt otsuse p 42). 24

(49)5-20-3
  1. Seadusandja on kohustusliku kogumispensioni kavandanud osana terviklikust ja omavahel seostatud nn kolmel pensionisambal põhinevast pensionikindlustuse süsteemist, mille I pensionisamba moodustab riiklik vanaduspension, II samba kohustuslik kogumispension ja III samba täiendav kogumispension. Kuna kohustuslik kogumispension on planeeritud selles süsteemis eelnevast nähtuvalt hajutama riikliku vanaduspensioniga tagatud riigi abi suurust puudutavaid riske, teenib see samuti PS § 28 lg-st 2 tulenevat eesmärki ning on koos riikliku vanaduspensioniga käsitatav riigi vanadusabina isikule selle sätte tähenduses.
  2. Sarnaselt riikliku pensionikindlustusega kogutakse kohustusliku kogumispensioni maksmiseks vajalikud vahendid 2/3 osas isiku poolt või tema eest tasutud sotsiaalmaksu arvel, ülejäänud osas aga avalik-õigusliku sundkindlustuse maksete – kohustusliku kogumispensioni maksete – arvel. Kuigi need vahendid paigutatakse eraõiguslike juriidiliste isikute hallatavate pensionifondide (investeerimisfondide) osakutesse ja kogumispensioni väljamakseid tehakse isikule kas pensionifondist või eraõiguslikust isikust kindlustusandjaga sõlmitava kogumispensioni kindlustuslepingu alusel, saab kohustuslikku kogumispensioni käsitada osana riigi loodud pensionikindlustuse süsteemist. Nagu eespool (vt otsuse p 45) märgitud, ei keela põhiseadus riigil anda oma ülesannete täitmist sotsiaalse kaitse tagamisel teatud ulatuses üle eraõiguslikele isikutele ega anda riigi abi eraõiguslikku vormi kasutades. Kohustusliku kogumispensionikindlustuse käsitamist osana riigi PS § 28 lg-st 2 tulenevate kohustuste täitmise süsteemist ei välista ka asjaolu, et sellel puuduvad või on nõrgalt väljendunud mitmed riiklikule pensionikindlustusele RPKS-i kohaselt omased tunnused, nagu põhinemine solidaarsuspõhimõttel ja pensionide maksmine riigieelarve pensionikindlustuse vahenditest (RPKS § 2), samuti seadusega tagatud konkreetse pensionitaseme puudumine.
  3. Kohustusliku kogumispensioni äralangemise või selle olulise vähenemise korral võib isikule vanaduses tagatud riigi abi langeda alla põhiseadusega nõutava taseme. Riik peab tagama minimaalse vajaliku vanadusabi aga kõigile sõltumata sellest, kas nad on kohustusliku kogumispensioni süsteemiga liitunud või mitte. Ainuüksi kohustusliku kogumispensioni kaotamine või süsteemi oluline muutmine ei tähenda aga seda, et riigi abi väheneks automaatselt alla põhiseadusega nõutud määra, kui riik tagab minimaalse vanadusabi riikliku vanaduspensioniga või muul viisil. PS § 28 lg 2 ei nõua vanadusabi osutamist just kohustusliku kogumispensionisüsteemi kaudu. Riik võib oma ülesandeid täita ka otse, enda funktsioone kellelegi delegeerimata. Samuti võib riik kord loodud süsteemi põhimõtteliselt muuta, kui ta tagab oma põhiseaduslike funktsioonide täitmise teisiti. PS § 28 lg 2 teise lause kohaselt seadusega määratud abi ulatust ei või aga vähendada ega selle tingimusi halvendada meelevaldselt.
  4. Õigustloova akti põhiseadusvastasuse tuvastamine on võimalik ka alles tulevikus toimuda võiva põhiõiguste rikkumise tõttu, kui rikkumine on piisavalt tõenäoline (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  5. märtsi
  6. a määrus asjas nr 3-4-1-60-14, p-d 17 ja 18). Samas on väidetava rikkumise tõenäosuse hindamine seda keerukam, mida kaugemas tulevikus see võib toimuda ja mida rohkem erinevaid asjaolusid tuleb rikkumise võimalikkuse hindamisel arvesse võtta. Ühtlasi tuleb arvestada, et üldkogu pidas eespool (vt otsuse p 43) võimalikuks hinnata PS § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõiguse riive puhul üksnes seda, kas selle sättega tagatud minimaalse riigi abi määr jääb tulevikus ilmselgelt alla põhiseadusega nõutava taseme. Selleks, et pidada prognoositavat mõju põhiõigusele ilmselgeks, peab mõju avaldumise tõenäosus olema suur. Praeguses asjas vaidluse all olevate seadusemuudatuste mõjud on olulisel määral vaieldavad. Silmas tuleb pidada sedagi, et inimestel endil on võimalik reformi mõjusid enda jaoks 25
(49)5-20-3 olulisel määral suunata. Ka negatiivsemate arengustsenaariumide kohaselt võib reformi tagajärjel väheneda ennekõike nende inimeste pension, kes võtavad raha teisest pensionisambast ühekordse väljamaksena enne pensioniea saabumist välja. Raha ennetähtaegset väljavõtmist on võimalik tulevikus arvestada riigi vanadusabi ulatuse põhiseaduspärasuse hindamisel.
  1. See, milliseks kujunevad riigi võimalused anda isikutele abi vanaduse korral pärast vaidlustatud seaduse jõustumist, sõltub eelkõige asjaolust, kui paljud kohustusliku kogumispensioni süsteemiga liitnud või tulevikus liituvad isikud otsustavad vaidlustatud seadusega antavaid võimalusi kasutada. Samavõrd oluliselt mõjutab riigi suutlikkust sotsiaalse kaitse tagamisel majandusliku ja demograafilise olukorra muutumine ning see, milliseks kujunevad riigi tulevased sotsiaalpoliitilised valikud pensionisüsteemi jätkusuutlikkuse säilitamisel (nt võimalikud maksukoormust või pensioniiga puudutavad otsustused). Vähemalt osa neist asjaoludest ei ole usaldusväärselt prognoositavad isegi lühiajalises perspektiivis. Vajalik on võtta arvesse ka seda, et põhiseaduse järgi nõutava minimaalse vanadusabi tase ei ole ajas muutumatu, vaid on sõltuvalt riigi majandusolukorra ja muude asjaolude muutumisest ise samuti muutumises.
  2. Seda, et pensionireform toob kaasa kõige negatiivsemate prognooside rakendumise ja seeläbi vanadusabi põhiõiguse rikkumise, ei saa Riigikohtu käsutuses olevate andmete alusel pidada nii tõenäoliseks, et see õigustaks parlamendi avara otsustusruumi tingimustes seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist abstraktses normikontrollis. 54.
  3. Üldkogu hinnangul ei piisa käesolevas asjas tulevase ilmselgelt põhiseadusvastase olukorra tekkimise järeldamiseks üksnes sellest, et mitmes vaidlustatud seaduse kohta koostatud mõjuanalüüsis (vt nt

muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, lk 98; Pensionisüsteemi muudatuste mõjuanalüüs. Eesti Pank. 2020, lk 12, arvutivõrgus: https://www.eestipank.ee/publikatsioon/teemapaberid/2020/pensionisusteemi-muudatustemojuanaluus) peetakse kõige tõenäolisemaks arengustsenaariumit, milles

muutmise seaduse mõjul keskmine vanaduspension võrreldes keskmise netopalgaga tulevikus väheneb. Põhiseadusvastase olukorra kindlakstegemine eeldaks, et riigil puuduvad tulevikus tõenäoliselt võimalused tekkida võiva põhiõiguse rikkumise ärahoidmiseks või kõrvaldamiseks muude sotsiaalpoliitiliste meetmetega. Sellist järeldust ei ole aga võimalik teha. 54.2. Üldkogu möönab, et vaidlustatud seadus võib langetada vanaduse puhuks ettenähtud abi taset. Ei vaielda selle üle, et isikud, kes II pensionisambast lahkuvad, saavad tulevikus vähem pensioni. Samuti väheneb II sambast raha väljavõtmisel pensionisüsteemi sotsiaalmaksu ja kohustusliku kogumispensioni maksete arvel kogutud vara maht. Üldkogu käsutuses ei ole aga andmeid, mis võimaldaksid tõsikindlalt arvata, et II pensionisambast väljunud ja edaspidi ainuüksi riikliku pensionikindlustusega kaetud isikute riiklik pension langeks reformi tulemusena alla PS § 28 lg-ga 2 nõutava määra. Vaidlustatud seadusega ei muudeta ka sotsiaalmaksu pensionikindlustuse osa suurust, mille riik panustab isiku vanaduspensionisse. Kui tulevikus ilmneb kas kohustusliku kogumispensioni vabatahtlikuks muutmisest või muudest põhjustest lähtuv oht pensionisüsteemi jätkusuutlikkusele või põhiseadusega nõutava minimaalse vanadusabi tagatusele, on seadusandja PS § 28 lg-st 2 ja sotsiaalriigi põhimõttest tulenevalt kohustatud rakendama meetmeid sellise olukorra kõrvaldamiseks. Praegu ei ole põhjust arvata, et seadusandja jätaks selle kohustuse täitmata või et tema käsutuses ei ole vahendeid tulevikus tekkida võiva põhiseadusvastase olukorra ärahoidmiseks või kõrvaldamiseks. Ei ole ka alust väita, et ainsaks vahendiks, mis tagab tulevikus pensionisüsteemi jätkusuutliku toimimise, on kohustusliku kogumispensioni süsteemi säilitamine kehtival kujul. 26

(49)5-20-3 54.3. Üldkogu rõhutab, et riik saab tagada pensionisüsteemi jätkusuutlikkuse ja täita isikutele piisava vanadusabi andmise kohustuse üksnes juhul, kui ka tulevikus hinnatakse järjekindlalt pensionisüsteemi jätkusuutlikkust ja seda mõjutavaid tegureid. Vaidlustatud seadusega lisatakse

-i § 728, mis paneb Rahandusministeeriumile kohustuse koostada 2023. a-ks analüüs

muutmise seaduses sätestatud kohustusliku kogumispensioni vabatahtlikuks muutmise mõjude kohta ning esitada vajaduse korral ettepanekud õigusaktide muutmiseks. Samuti lisatakse

muutmise seadusega RPKS-i § 615 lõige 2, mille kohaselt koostab Vabariigi Valitsus

  1. a-ks ja iga järgmise viie aasta järel analüüsi pensionisüsteemi finantsilisest ja sotsiaalsest jätkusuutlikkusest ning esitab Riigikogule vajaduse korral ettepaneku pensionisüsteemi muutmiseks. (C)
  2. Õiguskantsler on oma arvamuses leidnud, et PS §-st 10 ja § 28 lg-st 2 tuleneb nende sätete tõlgendamisel koostoimes Euroopa sotsiaalharta art 12 lg-ga 3 ning ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakti art 2 lg-ga 1 ning art-ga 9 riigi kohustus tõsta järk-järgult vanaduspõhise sotsiaalse kaitse taset. Ta leiab, et kuna

muutmise seaduse jõustumisel langeb osa isikute puhul tulevikus kohustusliku kogumispensioni saamise võimalus ära, ei saa väita, et riiklikud vanaduspensionid jääksid riikliku pensionikindlustuse seaduse muutmiseta senisega samale tasemele. Seetõttu on vaidlustatud seadusega tehtavad muudatused õiguskantsleri hinnangul PS § 10 ja § 28 lg-ga 2 vastuolus ka juhul, kui need ei too kaasa kohest isikule tagatud vanadusabi langemist alla põhiseadusega nõutud miinimumtaseme.

  1. Riigikohus õiguskantsleriga ei nõustu. Rahvusvahelise õiguse aktide sätetest ei tulene osalisriigile kohustust tagada, et sotsiaalkindlustuse tase ajas igal juhul tõuseb ja et seda taset mistahes olukorras ei langetata. 56.
  2. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakti art 2 lg 1 kohaselt kohustub iga paktist osavõttev riik individuaalselt ning rahvusvahelise abi ja koostöö korras, eriti majanduse ja tehnika alal, rakendama olemasolevate ressursside piires maksimaalseid abinõusid selleks, et tagada igal vajalikul viisil, kaasa arvatud seadusandlikud abinõud, järk-järgult täielik selles paktis tunnustatud õiguste teostamine. Pakti art 9 kohaselt tunnustavad paktist osavõtvad riigid iga inimese õigust sotsiaalkindlustusele, kaasa arvatud sotsiaalhooldusele. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldkommentaari nr 3 (arvutivõrgus: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno =INT%2fCESCR%2fGEC%2f4758&Lang=en) p 9 kohaselt ei ole sotsiaalse kaitstuse taset piiravad meetmed (retrogressive measures) välistatud, kuigi nõuavad väga hoolikat kaalumist ning peavad olema täielikult õigustatud muude paktiga tagatud õiguste kaitsmise vajadusega. 56.
  3. Euroopa sotsiaalharta art 12 p 3 kohaselt kohustuvad harta osalisriigid püüdma järk-järgult tõsta sotsiaalkindlustussüsteemi taset, et rakendada tulemuslikult õigust sotsiaalkindlustusele. Euroopa sotsiaalharta rakendamise üle järelevalvet tegeva Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee seisukohtadest tuleneb, et sotsiaalkindlustuse taseme alanemine (restrictive evolution in the social security system) ei ole iseenesest harta art 12 p-ga 3 vastuolus ning see, kas hartast tulenevaid nõudeid on rikutud, tuleb igal konkreetsel juhul välja selgitada, hinnates tehtavate muudatuste iseloomu ja põhjuseid, muudatuste mahtu, reformi vajalikkust, sotsiaalse kaitse tagamist neile, keda tehtavad muudatused puudutavad, ja muudatustega saavutatavaid tulemusi (vt Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee praktika kogumik, detsember 2018, lk 140; arvutivõrgus: https://rm.coe.int/digest-2018parts-i-ii-iii-iv-en/1680939f80). 27

(49)5-20-3
  1. Ka lahus riigi rahvusvahelistest kohustustest ei ole põhjust tõlgendada sotsiaalseid põhiõigusi ja sotsiaalriigi põhimõtet selliselt, et need võimaldaks riigil sotsiaalse kaitse, sh sotsiaalkindlustuse taset, mh vanadusabi ulatust üksnes suurendada või lubaks seda vähendada üksnes erakordselt kaalukatel põhjustel. Niisugune piirang oleks vastuolus PS § 28 lg 2 teise lausega. Samas ei ole seadusandjal täielikku vabadust otsustada, millises ulatuses ja kellele tagada PS §-s 28 sätestatud sotsiaalsed õigused (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. jaanuari
  3. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16).
  4. Praeguses asjas ei ole seadusandja vanadusabi taset üldkogu arvates meelevaldselt langetanud.

muutmise seaduse eesmärk on kehtestada II pensionisammas vabatahtliku kogumisskeemina, võimaldamaks isikul ise otsustada kogutud raha paigutamise üle, vähendada selle haldamisega seotud kulusid ning kõrvaldada selle kaudu II pensionisamba praegused puudused (vt ka otsuse p-d 76.2, 100 ja 113). Arvestades seadusandja avarat otsustusruumi ja piiratud kohtulikku kontrolli sotsiaalsete põhiõiguste kaitstuse hindamisel, peab üldkogu neid eesmärke reformi õigustavaks, ehkki selle täpsed mõjud on raskesti prognoositavad. IV

§ 431kooskõla põhiseaduse preambuliga 59.

Presidendi hinnangul tuleneb põhiseaduse preambulist põlvkondadevahelise kokkuleppe põhimõte, mis kohustab seadusandjat mitte panema tulevastele põlvkondadele ebamõistlikult suuri rahalisi kohustusi riigi tuumikfunktsioonide täitmiseks. Seda järeldab president preambulis nimetatud riigi kohustusest kindlustada ja arendada riiki, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele ning on pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus.

  1. Üldkogu leiab, et põhiseaduse preambul on sarnaselt muude põhiseaduse osadega õiguslikult siduva loomuga ning sellest võivad tuleneda avaliku võimu vahetud kohustused. Põhiseaduse preambuli üheks ülesandeks on riigi põhieesmärkide kindlaksmääramine. Preambuli kohaselt on praeguste ja tulevaste põlvede ühiskondliku edu ja üldise kasu tagamine riigi üks põhieesmärke.
  2. Preambulis sätestatuga tuleb esmajoones arvestada muude põhiseaduse sätete ja põhimõtete sisustamisel. Riigikohus on varem märkinud, et põhiseaduse preambulist tulenevate eesmärkide saavutamiseks tuleb riigil luua keskkond, kus riigieelarveline tulu laekub plaanipäraselt, mis võimaldab täita riigi tuumikfunktsioone ja tagada põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmise (Riigikohtu üldkogu
  3. juuli
  4. a otsus asjas nr 3-4-1-6-12, p-d 167 ja 168). Sotsiaalkindlustuse kontekstis tähendab eelnev seda, et riik tagab pensionisüsteemi jätkusuutliku toimimise vähemalt sotsiaalse kaitse põhiseadusliku miinimumi tasemel, planeerides mõistlikul määral ette selle toimimiseks vajalikke kulutusi ja katteallikaid. Riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine hõlmab ka selle, et ühiskonna tegelikke võimalusi arvestades oleks tagatud pensionisüsteemi kui terviku pikaajaline toimimine. Pensionid on riigi pikaajaline kasvav kohustus, mis peab olema prognoositav ja milleks peavad olema katteallikad (vt Riigikohtu üldkogu
  5. jaanuari
  6. a otsus asjas nr 3-4-1-18-14, p 59; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  7. mai
  8. a otsus asjas nr 3-4-1-1-15, p 55).
  9. Samas ei ole preambuli üldistusastet arvestades võimalik teha järeldust selle kohta, et seadusandjal oleks kohustus eelistada preambulist või sotsiaalriigi põhimõtetest tulenevalt üht sotsiaalkindlustuse süsteemi ülesehitamise viisi teisele või kasutada ühe süsteemi kõrval ka teist, kui ühe süsteemi kulud on liiga suured. Samuti ei kirjuta preambul ette seda, kuidas kaaluda erinevate põlvkondade 28

(49)5-20-3 sotsiaalseid ja majanduslikke huvisid või jagada vastutust riigi eeldatavate tulevaste rahaliste kohustuste kandmisel. Valikud sotsiaalkindlustuse süsteemi ülesehitamisel peab PS § 28 lg 2 teise lause kohaselt tegema seadusandja. 63. Üldkogu ei pidanud võimalikuks teha eespool järeldust, et

muutmise seadusega tehtavad muudatused tooksid ilmselgelt kaasa vanaduspensionide langemise alla põhiseadusega nõutavat määra. Seega ei ole põhjust ka arvata, et vaidlustatud seadus mõjutaks tulevaste põlvede elu sedavõrd negatiivselt, et see võiks seada ohtu riigi püsimise ja tuumikfunktsioonide täitmise. Üldkogu leidis eespool, et riigi abi tagamine vanaduses ei ole ise riigi tuumikfunktsioon (vt otsuse p 45). V

§ 431kooskõla PS §-ga 32 (A) 64.

President leiab, et

§ 431

rikub fondist lahkuda mittesoovivate kohustusliku pensionifondi osakuomanike omandipõhiõigust koos õiguspärase ootuse põhimõttega. Seda põhjusel, et luuakse tagasiulatuvalt ebaproportsionaalne risk, et kohustusliku pensionifondi osakute väärtus ja seeläbi ka tulevase pensioni suurus hakkab lisaks finantsturgudel ja majanduses toimuvale senisest oluliselt enam sõltuma teiste osakuomanike ja teiste turuosaliste käitumisest (risk, et osakute väärtus oluliselt väheneb). Samuti jäävad pensionifondidest lahkumisega seotud kulud teiste osakuomanike kanda (varasemaga võrreldes täiendav ja ebaproportsionaalne varaline kohustus), mis samuti mõjutab osaku väärtust negatiivselt. 65. Kohtuasjas on seega vaidluse all küsimus, kas

muutmise seadus (eelkõige

§ 431

, aga ka võimalikud seotud sätted) riivab põhiseadusvastaselt nende kohustusliku pensionifondi osakuomanike omandipõhiõigust, kes on omandanud fondiosakud enne vaidlustatud seaduse jõustumist. (B)

  1. PS § 32 lg-tes 1, 2 ja 3 tagatud omandipõhiõigus kaitseb isiku omandit riigi riivete eest, kuid kohustab riiki ka omandit kaitsma. Omandipõhiõiguse kaitsealasse kuuluvad nii asjad kui ka rahaliselt hinnatavad õigused ja nõuded (vt Riigikohtu üldkogu
  2. juuni
  3. a otsus asjas nr 3-2-1-143-03, p 18). Omandipõhiõiguse riive on selle põhiõiguse kaitsealasse kuuluva õigusliku positsiooni igasugune ebasoodus mõjutamine (vt Riigikohtu üldkogu
  4. märtsi
  5. a otsus asjas nr 3-3-1-69-09, p 57).
  6. Kohustuslik pensionifond on kohustusliku kogumispensioni kogumiseks loodud investeerimisfond. Nii kohustuslik pensionifond kui ka täiendava kogumispensioni (III pensionisammas) kogumiseks mõeldud vabatahtlik pensionifond on lepingulised investeerimisfondid. Investeerimisfondi eesmärgiks on investeerida sinna kaasatud kapitali investorite kasuks ja ühistes huvides, pensionifondide põhieesmärgiks on seejuures võimaldada osakuomanikule kogumispensioni (IFS § 2 lg 1, § 5 lg 1).
  7. Lepinguline investeerimisfond ei ole juriidiline isik, vaid osakuomanikele ühiselt kuuluv varakogum ning fondiosak väljendab osakuomaniku osalust fondi varas (IFS § 4 lg 1 esimene lause, § 13 lg 3, § 14 lg 1). Isikule kuuluvate osakute arv sõltub tema nimel fondile laekunud raha suurusest ja ühe osaku väljalaskmishinnast (osaku puhasväärtus selle väljalaskmise ajal). 29

(49)5-20-3 Kohustusliku pensionifondi kui investeerimisfondi osak on varaliselt hinnatav õigus ja kuulub seega omandipõhiõiguse kaitsealasse. 69. Pensionifondidele on võrreldes teiste lepinguliste investeerimisfondidega kehtestatud spetsiifilised reeglid. Eelkõige on piiratumad pensionifondi osaku omaniku õigused osakute käsutamisel (omanik ei saa neid võõrandada ega koormata, IFS § 64 lg 3), samuti on täpsemalt reguleeritud fondivalitsejate ja teiste turuosaliste tegevusele esitatavaid nõudeid ning sätestatud pensionifondidega seotud maksuerisusi. Kohustusliku pensionifondi osakute käsutamist kogumisfaasis piirab seadus enam kui vabatahtlikus pensionifondis, samuti on täpsemalt reguleeritud fondi vara investeerimise nõuded ja tagatised. Teisalt on kohustusliku pensionifondi osak rohkem kaitstud osakuomaniku vastu esitatavate nõuete eest (kohtutäitur täitemenetluses ega pankrotihaldur pankrotimenetluses ei saa nõuda kohustusliku pensionifondi osakute tagasivõtmist; vt IFS § 64 lg 13). Samuti on kohustusliku pensionifondi vara investeerimisele kehtestatud täpsemad nõuded. Kehtiva õiguse järgi saab kohustusliku pensionifondi osaku omanik enne vanaduspensioniea saabumist (kogumisfaasis) osaku vahetada üksnes teise kohustusliku pensionifondi osaku vastu (

§ 23, IFS § 64 lg 10).

Osakute väärtuse väljamaksmist kogumisfaasis ei saa osakuomanik kehtiva seaduse järgi nõuda. Enne vanaduspensioniea saabumist saab osakute väljamaksmist nõuda üksnes osakuomaniku pärija. Selliselt soovitakse tagada kogumine vanaduse jaoks. Samuti põhjendab käsutamispiirangut asjaolu, et kohustuslikku pensionifondi tehakse sissemakseid riigilt laekuvate vahendite arvel. Need hõlmavad ka osa isiku eest pensionikindlustuse eesmärgil tasutud sotsiaalmaksust (4% sotsiaalmaksuga maksutatavatest summadest; vt SMS § 10 lg-d 3, 31, 4 ja 41,

§ 12lg 4).

70.

muutmise seadusega eelkirjeldatud käsutamispiirang kaotatakse, kuna

§ 431

lg 1 esimese lause esimene alternatiiv annab kohustusliku pensionifondi osaku omanikule õiguse nõuda osakute väärtusele vastava summa väljamaksmist. Seejuures on õigus nõuda nii enne vaidlustatud jõustumist kui ka pärast seda omandatud osakute väljamaksmist.

§ 431

lg 1 esimese lause teine alternatiiv annab isikule õiguse nõuda vaidlustatud seadusega loodaval pensioni investeerimiskontol (vaidlustatud seaduse § 1 p 30, millega lisatakse

§ 171) oleva raha väljamaksmist.

Pensioni investeerimiskontole saab kanda mh raha, mis saadakse kohustusliku pensionifondi osakute tagasivõtmisel (s.o kui üks kogumisviis vahetatakse teise vastu, vahetama ei pea seejuures kõiki osakuid), samuti saab kontole suunata edaspidi laekuvad II pensionisamba vahendid (vaidlustatud seaduse § 1 p-d 32 ja 39, millega sätestatakse muudetud kujul

§ 18lg 2 p-d 1 ja 2 ning § 23 lg 1).

Seejuures on võimalik pensioni investeerimiskontole kanda (ning sealt välja võtta) raha, mis on saadud enne vaidlustatud seaduse jõustumist omandatud kohustusliku pensionifondi osakute tagasivõtmisel. 70.1.

§ 431

lg 1 esimeses lauses sätestatud õigust (nõuda raha väljamaksmist) saab kasutada üksnes nii, et nõutakse kõigi pensionifondide osakute, samuti kogu pensioni investeerimiskontodel oleva raha, st kogu pensionivara väljamaksmist. Raha väljavõtmist saab nõuda kuni kaks korda (

§ 431

lg 1 teine lause) ning selle õiguse kasutamisega lõpetab isik maksete tegemise II pensionisambasse (

§ 431lg 5).

Uuesti saab sissemakseid tegema hakata alles vähemalt kümne aasta möödumisel (vaidlustatud seaduse § 1 p-ga 41 lisatav

§ 272

lg 1), misjärel saab pärast vähemalt kümneaastast kogumist uuesti nõuda kogutud raha väljamaksmist (

§ 431lg 6).

Seejärel enam kohustusliku kogumispensioniga liituda ei saa (

§ 272lg 2). 30

(49)5-20-3 Sellised reeglid kehtivad inimestele, kes on ühinenud kohustusliku kogumispensioniga enne vaidlustatud seaduse jõustumist või liituvad sellega pärast seda kohustuslikus korras. Veidi erinevad reeglid kehtivad inimestele, kes vabatahtlikult ühinevad kohustusliku kogumispensioniga pärast vaidlustatud seaduse jõustumist (vaidlustatud seaduse § 1 p-ga 120 kehtestatav

§ 725lg 8).

71. Ehkki vaidlustatud seadusega (

§ 431

) suurendatakse osakuomaniku käsutusõigust ja valikuvabadust, võib see omakorda mõjutada negatiivselt nende osakuomanike omandiõigust, kes soovivad jääda II pensionisamba fondiga liitunuks senisel kujul. Seda esmajoones osakute väärtuse võimaliku vähenemise ja lisakulude tõttu. Seetõttu leiab üldkogu, et

§ 431

mõjutab enne vaidlustatud seaduse jõustumist omandatud kohustusliku pensionifondi osakuid ebasoodsalt, riivates seetõttu osakuomanike omandipõhiõigust. 71.

  1. Õigus võtta raha II sambast välja paneb fondivalitsejale suurema kohustuse pensionifondist väljamaksete tegemiseks ning vähendab pensionifondi laekuvaid sissemakseid, mistõttu fondivalitsejad peavad muutma investeerimispoliitikat viisil, mis võib pärssida fondide tootlust. Osakute tagasivõtmise reeglitest (kes, millal ja millistel tingimustel saavad osakuid tagasi võtta) sõltub see, millise likviidsuse ja tootlikkusega varasse saab fondivalitseja fondi vara investeerida. Mida rohkem on omanikel kogumisfaasis võimalusi osakute tagasivõtmiseks, seda enam peab fondivalitseja olema valmis tegema fondist väljamakseid seaduses sätestatud tähtaja jooksul. See tingib vajaduse vähem likviidne vara müüa ja rohkem investeerida likviidsemasse varasse, mis üldjuhul on madalama tootlusega. Mida vähem on osakuomanikul võimalusi osakute tagasivõtmiseks, seda rohkem on võimalik fondil teha pikaajalisi, potentsiaalselt suurema tootlusega investeeringuid. Fondivalitsejad peavad olema valmis ka selleks, et finantskriisi või muu laiaulatusliku mõjuga sündmuse tõttu võib fondiosakute väljamaksmist nõuda suur hulk inimesi korraga, kuid sellises olukorras on vara võõrandamine ilmselt vähem tulus. 71.
  2. Kehtiva õiguse järgi peab kohustusliku pensionifondi valitseja kogumisfaasis arvestama sellega, et fondist tuleb teha väljamakseid osakute vahetamise ja pärimise korral. Andes osakuomanikule õiguse nõuda osakute väljamaksmist kogumisfaasis, lisab vaidlustatud seadus fondivalitsejale kehtiva õigusega võrreldes lisakohustuse teha kogumisfaasis väljamakseid. Seadus ei piira

§-ga 431 antava õiguse kasutamist kindla ajavahemikuga (vrd vaidlustatud seadusega kehtestatava

§-ga 724, milles antavat õigust on võimalik kasutada kolme kuu jooksul), sätestades üksnes, mitu korda ja millise kogumise aja möödudes saab isik õigust kasutada. Kuigi ei ole üheselt teada, millal ja kui paljud inimesed seda õigust kasutavad ning milline on neile kuuluvate osakute hulk, pidas Finantsinspektsioon Riigikohtule esitatud seisukohas tõenäoliseks, et osakuomanikke, kes võtavad osakud tagasi ja nõuavad raha väljamaksmist, on oluliselt rohkem, kui seni oli neid, kes kasutasid võimalust osakute vahetamiseks. 71.

  1. Likviidsuse kiiresti suurendamiseks tehtavate väärtpaberitehingutega kaasnevad ka lisakulud, mis jäävad lõppkokkuvõttes kõigi osakuomanike kanda (kontohaldus- ja maakleritasud, muud teenustasud, kursi vahe). Samuti tekivad raha väljavõtmisest kulud, mida kantakse fondi vara arvel. Kuigi riive ulatus sõltub osakuomanike käitumisest seaduse jõustumise järel, saab siiski piisava tõenäosusega prognoosida, et negatiivne mõju raha väljavõtmisel ilmneb. 71.
  2. Fondivalitseja tegevust mõjutab ka võimalus vahetada kogumine kohustuslikku pensionifondi pensioni investeerimiskonto vastu (vaidlustatud seaduse § 1 p-ga 39 muudetud kujul kehtestatav

§ 23lg 1), kuna ka see tähendab fondist väljamaksete tegemise kohustust, mida kehtiv õigus ette ei näe. 31

(49)5-20-3 71.5. Samuti avaldab pensionifondi tegevusele mõju see, et raha II pensionisambast väljavõtmine lõpetab kogumispensioni makse tasumise (

§ 431lg 5).

Seetõttu ei ole isik enam kohustatud isikuks

§ 6

tähenduses ning Maksu- ja Tolliamet lõpetab tema eest vahendite edastamise pensioniregistri pidajale, kes lõpetab omakorda sissemaksed pensionifondi. 72.

muutmise seaduse jõustumisel on osakuomanikul sisuliselt kolm valikut – mitte võtta raha II pensionisambast välja, võtta osakud tagasi ja suunata raha pensioni investeerimiskontole või nõuda osakute väljamaksmist. Fondi jäädes võib osaku väärtus (teiste isikute osakute väljamaksmiseks tehtud tehingute tõttu) väheneda ning ei ole teada, milliseks kujuneb investeerimiskeskkond pikemas perspektiivis. Pensioni investeerimiskontole kandmiseks tuleb fondiosakud tagasi võtta, kuid ka sellega on seotud risk, et samal perioodil esitab tagasivõtmistaotlusi suur hulk inimesi, mistõttu osaku puhasväärtus võib kannatada. Seadus ei näe ette, et eelistada tuleks

§ 23

alusel (pensionifondide ja pensioni investeerimiskontode vahetamine) esitatud avaldusi

§ 431alusel esitatud avaldustele.

Lisaks sellele ei ole pensioni investeerimiskontol ühisest investeerimisest tulenevat kasutegurit, samuti sõltub investeerimise edukus inimese enda oskustest. Kolmas võimalus – nõuda osakute väljamaksmist – on samuti seotud riskiga, et osaku väärtus võib olla vähenenud. Samuti tuleb maksta sellisel juhul tulumaksu rohkem kui väljamaksete tegemisel pensionieas (tulumaksuseaduse § 4 lg 2). Siis ei saa inimene aga kogumispensioni väljamakset pensionieas. Samuti on väiksem selle inimese I samba pension, kuna II samba pensionifondi sissemaksete tegemise ajal laekus tema eest arvestatud sotsiaalmaksust riigieelarve riikliku pensionikindlustuse vahenditesse 20% suuruse osa asemel 16% suurune osa.

  1. PS §-st 10 tuleneb õiguspärase ootuse põhimõte, mis peab andma isikutele kindluse kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Riigikohus on leidnud, et igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. septembri
  3. a otsus asjas nr III-4/1-5/94). Põhiseadus ei kaitse iga pettumuse eest, mis on tingitud isikule soodsate reeglite muutmisest ebasoodsamaks. Kaitset väärib isiku ootus siis, kui tal oli mõistlik alus usaldada regulatsiooni püsimajäämist ja ta oli asunud oma õigusi realiseerima (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. juuni
  5. a otsus asjas nr 3-4-1-5-17, p 66). Enne

muutmise seaduse jõustumist omandatud kohustusliku pensionifondi osakutele kehtivad reeglid muutuvad koos käsutusvabaduse suurenemisega eelkirjeldatud viisil ebasoodsamaks. II pensionisambaga liitunud inimestel oli mõistlik alus usaldada reeglite püsimajäämist ning osakute omandamisel olid nad asunud oma õigusi realiseerima. Seetõttu on neil tekkinud õiguspärane ootus, et seadusandja ei muuda tagantjärele nende omandit puudutavaid norme ebasoodsamaks. (C)

  1. PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab selle saavutamiseks olema proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Riive on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades (vt Riigikohtu üldkogu
  2. juuni
  3. a otsus asjas nr 5-18-5/17, p 65). 32

(49)5-20-3
  1. Omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida üldjuhul saab piirata mis tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. aprilli
  3. a otsus asjas nr 3-4-1-25-11, p 37). 76.

muutmise seaduse eesmärkide kohta on eelnõu seletuskirjas märgitud järgmist: „Eelnõu eesmärk on muuta kohustuslik kogumispension vabatahtlikuks. II pensionisamba vabatahtlikkus suurendab inimeste vabadust ja parandab teadlikkust pensionisüsteemist. Sellele lisaks laienevad investeerimisvõimalused ja suureneb konkurents, mille tulemusena peavad fondihaldurid klientide hoidmiseks senisest rohkem pingutama. Eelduslikult toob see kaasa parema pensionifondide tootluse, mis tagab tulevikus omakorda suurema pensioni.“ (

muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, lk 1) Neid eesmärke reformi tegemiseks kinnitas Riigikogu rahanduskomisjon ka Riigikohtu menetluses. 76.1. Kuigi ka pärast reformi nimetatakse

-is II pensionisammast „kohustuslikuks kogumispensioniks“ ning üks viis selle kogumiseks on IFS-i mõttes „kohustusliku pensionifondi“ osakute omandamine, oli reformi selgeks eesmärgiks kehtestada II pensionisammas edaspidi vabatahtlikuna. Sellele viitab muu hulgas vaidlustatud seadusega tehtavate muudatuste sisu, kuna kaotatakse praegu II samba kohustuslikkust tagavad meetmed – isiku kohustus maksta kogumispensioni makset ning keeld nõuda pensionifondi osakute väljamaksmist kogumisfaasis. 76.2. Seega on kohustusliku kogumispensioni reformi, sh

§ 431

eesmärk kehtestada II pensionisammas vabatahtliku kogumisskeemina, võimaldamaks inimestel ise otsustada kogutud raha paigutamise üle ja vähendada selle pensionifondides haldamisega seotud kulusid ning kõrvaldada selle kaudu II pensionisamba praegused puudused. Inimesed saavad õiguse ise otsustada, kas nad koguvad II sambasse, millal nad II sambasse kogutud vara väljamaksmist nõuavad ning kuidas või kas üldse nad raha kogumispensioni eesmärgi (tagada lisasissetulek pensionieas) saavutamiseks kasutavad. Ka täiendav kogumispension (III pensionisammas) on mõeldud pensionieas lisasissetuleku tagamiseks, kuid raha väljavõtmise tingimused erinevad mõneti II samba omadest. 77. Kuna pensionisüsteemi kujundamine on seadusandja otsustuspädevuses (vt otsuse p 44), on II pensionisamba kehtestamine vabatahtlikuna põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk. 78.

§ 431on kõnealuse eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik.

Sellega kaotatakse kehtiva II pensionisamba kohustuslikkust tagav üks element – osakuomaniku pensionivara käsutamise piirang kogumisfaasis – ning koheldakse kehtiva II samba vara sarnaselt reformitud II sambasse kogutava varaga. Kuigi süsteemi reformimisel on võimalik ette kujutada mitut lahendust varem kogutud varaga ümberkäimiseks, on keeruline näha muud meedet, mis annaks inimesele samaväärse vabaduse pensionivara üle otsustada.

  1. II pensionisamba vabatahtlikuks muutmise eesmärgina on nimetatud ka fondide tootluse suurendamist ning soovi seeläbi tagada suuremaid pensione. 79.
  2. Fondi tootlus mõjutab pensionieas tehtava väljamakse suurust, sest sellest sõltub osaku väärtus tagasivõtmise hetkel (fondi vara väärtus jagatakse osakute arvuga) ning seega väljamakse suurus. Väljamaksete tegemise algaastatel võis väljamaksete suurust mõjutada ühest küljest see, et kõrge vanuse tõttu olid inimesed saanud pensionivara koguda üksnes lühikest aega ja nad olid omandanud vähe osakuid (eriti kui inimese sissetulekud sel ajavahemikul ei olnud kõrged). Teisalt langes fondidest esimeste väljamaksete tegemine 2007.–
  3. a finantskriisi aega. Kõnealune kriis pani süsteemi tervikuna proovile ning selle ajal oli kohustuslike pensionifondide vara maht kokku mõnda aega väiksem kui tehtud sissemaksed (puudus nii nominaal- kui ka reaaltootlus). Sealhulgas vähenes 33

(49)5-20-3 ka pensioniikka jõudvate inimeste jaoks mõeldud konservatiivse investeerimispoliitikaga pensionifondide vara väärtus (kuigi üldjuhul suudeti vältida negatiivset kumulatiivset tootlust) („Kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse“ eelnõu (870 SE, Riigikogu XI koosseis), seletuskiri lk 4; vt ka seletuskirja lisa 1 „Kohustusliku kogumispensioni tootluse ja investeeringute statistika“). Fondide madalat tootlust on seostatud ka investeerimispiirangute ning fondivalitsejate kõrgete tasude ja kuludega. 79.2.

muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas ei ole selgitatud, kuidas II pensionisamba vabatahtlikuks muutmine (vaidlustatud seaduses sätestatud kujul) fondide tootlust suurendab. Eelnõu seletuskirjast (tsitaat otsuse p-s 76) võib järeldada, et tootluse kasvu loodetakse konkurentsi suurenemisest, mis peaks tulenema võimalusest kanda vara pensioni investeerimiskontole, kuid samuti nõuda raha väljamaksmist II sambast. Seega lähtutakse eeldusest, et fondi tootlus sõltub fondivalitseja (haldurite) tegevusest ning hea tootluse korral on inimene motiveeritud fondi investeerimist jätkama, selle asemel et kanda raha pensioni investeerimiskontole või nõuda selle väljamaksmist. 79.3. Üldkogu hinnangul kohustuslike pensionifondide tootlust vaidlustatud seadus, sh

§ 431, suurendada ei aita.

Hinnates eespool omandipõhiõiguse riivet, on kirjeldatud seda, kuidas muudatus vähendab sissemakseid fondidesse ja loob eeldused suuremaks hulgaks väljamakseteks. Selle tulemusel peavad pensionifondid korraldama ümber oma investeerimispoliitika ja viima fondi varade koosseisu uute ti

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.