Obsah (9)
§ 121§ 4§ 44§ 2§ 45§ 104§ 43§ 249§ 251MÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadri Sullin Määruse tegemise aeg ja koht 12. juuni 2020. a, Tallinn Haldusasja number 3-20-1054 Haldusasi Archaeology Team OÜ kaebus Muinsuskaitseameti 20.0
§ 121lg 2 p 1 alusel.
Kohus leiab, et kaebajal puudub kaebuses esitatud nõuete esitamiseks kaebeõigus, kuivõrd kaebaja ja Muinsuskaitseameti vahel puudub avalik-õiguslik suhe. Võimalik vaidlus kaebaja ja AS Eleringi vahel lepingu nõuetekohase täitmise üle on maakohtu pädevuses. 6.
§ 4
lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda.
§ 44lg 1 kohaselt saab isik pöörduda kohtusse oma õiguste kaitseks.
Balticconnectori gaasitoru hoonestusluba omab Elering AS2. Hoonestusloa andmisel kehtinud veeseaduse (VeeS) redaktsiooni3 § 225 lg 2 kohaselt kuulub hoonestusloa alusel ehitatud ehitis hoones- 2 3 https://www.riigiteataja.ee/akt/313032018008 https://www.riigiteataja.ee/akt/127122016006 3
(7)tusloa omajale. Sama säte sisaldub praegu kehtiva VeeS4 § 217 lõikes
- Seega kuulub gaasitoru Elering AS-ile. MKA kohtule esitatud vastuse kohaselt esitati nõue allveearheoloogiliste uuringute teostamiseks esimest korda gaasitoru hoonestusloa menetluses (MKA vastuse lisa 2). Gaasitoru ehitusloa kooskõlastamisel esitas MKA tingimuse, et enne ehitamise alustamist tuleb ehitusloa taotlejal läbi viia allveearheoloogilised uuringud (Muinsuskaitseameti 27.04.2018 kooskõlastus ehitusloa taotlusele, dtl 179). MKA kooskõlastas 12.12.2019 gaasitoru kasutusloa tingimusel, et allveearheoloogilised uuringud lõpetatakse hiljemalt 30.06.2020 (kasutusloa märkuste koondleht, dtl 185). Seega kordas MKA kasutusloa kooskõlastamisel varasemalt hoonestusloa menetluses esitatud ja ehitusloa kooskõlastamisel ehitusloa taotlejale pandud kohustust teostada allveearheoloogilised uuringud. Nii ehitusloa kui kasutusloa taotlejad on Elering AS ja Skepast & Puhkim OÜ. Kasutusluba on haldusakt. Muinsuskaitseameti tingimus uuringute läbiviimiseks on kõrvaltingimus HMS § 53 lg 1 mõttes. Kasutusloaga antakse taotlejale ja/või omanikule luba rajatise kasutamiseks. Seega on ka loa kõrvaltingimus – uuringu tegemine – suunatud kasutusloa taotlejale ehk käesoleval juhul AS-le Elering. Kasutusloast, sh selle kõrvaltingimusest ei tulene kaebajale ühtegi õigust, kohustust ega keeldu. Muinsuskaitseameti tingimuslikku kooskõlastust on võimalik käsitleda menetlustoiminguna. Küll aga on menetlustoimingut võimalik vaidlustada juhul, kui see rikkus isiku mittemenetluslikke õiguseid või tooks vältimatult kaasa isiku õiguseid rikkuva haldusakti andmise. Käesoleval juhul on lõplik haldusakt, s.o kasutusluba, milles sisaldub lisatingimus, juba antud. Seega ei saa MKA kooskõlastust eraldiseisvalt enam vaidlustada. Kohus ei pea õigeks suunata kaebajat vaidlustama lõplikku haldusakti, s.o kasutusluba, kuivõrd kaebaja ei ole kasutusloa adressaat ega ka nt piirinaaber või isik, kes kasutusloa alusel objekti kasutamine mõjutab.
- Kaebaja seisukohta on võimalik sisuliselt kokku võtta nii, et kuivõrd tegevuskava on kaebaja esitatud ja MKA kinnitatud ning MKA on menetluse jooksul teavitanud kaebajat uuringu puudustest, on sellega kaebaja suhtes seatud avalik-õiguslikke kohustusi või keelde või antud talle õiguseid. Kohus sellega ei nõustu. Nagu kohus eelnevalt sedastas, tuleneb kasutusloast uuringu tegemise kohustus kasutusloa adressaadile. Kaebaja on üksnes (eelduslikult) võlaõigusliku lepingu alusel tööde teostaja. Kui isik tellib avalik-õigusliku kohustuse täitmiseks töö mõnelt järgmiselt eraõiguslikult isikult, ei muutu too, töövõtja seega ise haldusakti adressaadiks, kui seadus ei näe nii ette. Seega kui hoone omanikul on kohustus viia elektritööd ehitusloaga kooskõlla, lammutada hoone või viia oma töötajatele läbi ohutuskoolitus, ei muutu vastavalt elektrik, lammutaja või koolitaja haldusakti adressaadiks ega seega avalik-õigusliku suhte pooleks. Kohus möönab, et hoonestusloa (08.03.2018) ja ehitusloa (22.06.2018) andmise ajal kehtinud muinsuskaitseseadus5 (MukS v.r) ja ka kehtiv MukS on osaliselt ebamäärased, jättes selgelt ütlemata, kellel on uuringute tegemise kohustus ehk kellel tekib riigiga selle kohustuse täitmisel või täitmata jätmisel avalik-õiguslik suhe (vt MukS v.r § 34, § 35 lg-d 7-9, § 40 lg 5; MukS § 26 lg 1, §-d 4648). Küll aga saab normide koosmõjust järeldada, et uuringu tegemise kohustus on omanikul, valdajal või ehitus- või kasutusloa muul adressaadil, kuivõrd: - uuringu tegemine on seotud ehitamisega (MukS § v.r 34, MukS § 26 lg 1, § 32 lg 2, § 46 lg 1); - mälestise omanik või valdaja vastutab mälestuse säilimise eest (MukS v.r § 16 lg 1, MukS § 33 lg 3); - mälestise või ehitise uuringut võis teha üksnes omaniku või valdaja poolt (MukS v.r § 34 lg 1) ning tööd tehakse töö tellija kulul (MukS v.r § 35 lg 7); 4 5 https://www.riigiteataja.ee/akt/122022019001?leiaKehtiv https://www.riigiteataja.ee/akt/123032015128 4
(7)- kehtiv seadus näeb ette reeglina võimaluse uuringu kulu hüvitamiseks uuringu tellijale (MukS § 48, v.a veealune kultuuripärand nagu käesoleval juhul - § 32 lg 3). Kohtule ei nähtu uuringu heakskiitmisest või heaks kiitmata jätmisest kaebajale ühtegi avalikõiguslikku tagajärge. Kui uuring kiidetakse heaks, on sellega täidetud kasutusloa kõrvaltingimus, mis ei haldusakti või avalik-õigusliku normiga kaebajale seatud kohustus. Uuringu heaks kiitmata jätmine võib tingida kasutusloa menetluse uuendamise, mis samuti ei puuduta kaebaja õiguseid. Ka siis, kui käesoleval juhul oleks seadusega ettenähtud kulude hüvitamine, tekiks selline avalikõiguslik nõue tööde tellijal (AS Elering), mitte aga kaebajal. Kohus ei välista, et kaebajal võib tekkida teatud juhtudel avalik-õiguslik suhe MKA-ga uuringuga seoses, kuid see saab seonduda eelkõige tegevusloaga (MukS v.r § 36) või muul viisil uuringu tegemiseks vajaliku pädevuse hindamisega. Kohus märgib täiendavalt, et MKA 20.05.2020 kirjast ei tulene kaebajale ühtegi avalik-õiguslikku kohustust. Vaidlustatud MKA kirjast nähtub kohtule, et MKA seisukoha kohaselt tuleb tegevuskavas ettenähtud tööd lõpetada, kuid seda ei nõuta konkreetselt kaebajalt. Kirja kohaselt: „Uuringu eesmärki silmas pidades ei ole oluline, kes Archaeology Team OÜ asemel tegevuskava mahus uuringud lõpule viib. […] Elering AS-il on võimalik leida uus uuringu teostaja ja tagada tööde tähtajaline lõpetamine.“ Kirjast tuleneb kohtu hinnangul selgelt, et MKA ei pannud uuringute teostamise kohustust kirjaga kaebajale, vaid väljendab selget seisukohta uuringute lõpetamise vajaduse osas ja selles, et uuringuid võib kaebaja asemel teostada ka teine pädev isik. Sisuliselt on tööst loobumise võimalust selgitatud kaebajale juba 10.02.2020 kirjas, millest samuti nähtub, et sellest ei tulene kaebajale ühtegi avalik-õiguslikku tagajärge. 8. Kaebaja kaebeõigus ei tulene ka asjaolust, et AS Elering võib kaebaja vastu esitada teenuse osutamise või muu võlaõigusliku lepingu alusel lepingu täitmata jätmisest tulenevaid nõudeid. Kohtule näib, et kaebaja nõuete esitamise eesmärk on tagamine, et Elering AS ega MKA ei saaks uuringu ja koostatud aruande kohta esitada kaebajale mingeid etteheiteid (kaebaja 09.06.2020 vastuse p 2.3.1). Elering AS on asunud kaebajalt uuringute teostamist nõudma (kaebaja 09.06.2020 vastuse lisa) ja samuti on Elering AS asunud otsima uut uuringute teostajat (MKA 09.06.2020 vastuse lisa 3). Tallinna Ringkonnakohtu 04.06.2020 määruse nr 3-19-2449 punktis 17 on selgitatud, et kaebusega halduskohtusse pöördumise iseseisvaks eesmärgiks
§ 121
lg 2 p 2 tähenduses ei saa olla kaebaja soov vabaneda nõuetest, mis tulenevad tsiviilõiguslikust lepingust, või tõendi loomine, millega kaebaja saaks põhjendada enda lepingurikkumise vabandatavust. Halduskohtumenetluse ülesanne on eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel (
§ 2lg 1).
Kuna uuringute lõpliku teostamise tagamist saab MKA nõuda üksnes selleks kohustatud isikult Elering AS-ilt, siis ei aita tuvastamisnõuete esitamine kaebaja õigusi kaitsta. Seega saab kaebaja huvi tuvastusnõuete esitamise vastu tuleneda tema eraõiguslikust suhtest Elering AS-iga. Eraõiguslikus suhtes asjaolude tuvastamine selleks, et kaebajal oleks võimalik tõendada oma kohustuste täitmist Elering AS-i ees, ei saa aga olla kaebusega halduskohtusse pöördumise iseseisvaks eesmärgiks
§ 121lg 2 p 2 mõttes.
Kaebaja ja Elering AS vaheliste võimalike vaidluste lahendamine on tsiviilkohtu pädevuses ning vaidluse lahendamisel on tsiviilkohtud pädevad ka hindama, kas kaebaja on Elering AS-i ees oma kohustusi täitnud või mitte. Sellest tulenevalt tuleb tagastada ka kaebaja kolmas nõue – tuvastada kas kaebaja tööd vastavad kehtivatele nõuetele. 9. Kaebajal puudub ka kaebeõigus
§ 45lg-te 2 ja 3 alusel.
Kohus käsitles juba määruse punktis 6 kaebaja nõuet tuvastada kasutusloa kõrvaltingimuse õigusvastasus – kuivõrd lõplik haldusakt on juba vaidlustatud, ei ole sellise tingimuse vaidlustamine menetlustoiminguna enam võima5
(7)lik. Ka ei kõrvaldaks kõrvaltingimuse õigusvastasuse tuvastamine selle kehtivust ja seda tuleks siiski täita. Kasutusloa, sh selle kõrvaltingimuse adressaat on AS Elering, mitte kaebaja. MKA tegevus uuringu aruande heakskiitmisel, sh väidetav tegevusetus (teine nõue) või 20.05.2020 dokumendiga heakskiidu andmata jätmine ja puuduste kõrvaldamiseks tähtaja andmine (neljas nõue) on menetlustoimingud, mitte iseseisvad toimingud või haldusaktid. MKA ei ole lõplikult heakskiidu andmisest keeldunud ning haldusorgani antud tähtaeg ei ole möödunud. Ka siis, kui MKA keeldub uuringule heakskiitu andmast, on tegemist menetlustoiminguga, millest ei tulene vältimatult ühegi kaebaja õigusi riivava haldusakti andmist. Kasutusloa kõrvaltingimuse täitmata jätmine võib tingida kasutusloa menetluse uuendamise, kuid kasutusloa andmine, muutmine või ka kehtetuks tunnistamine ei puuduta kaebaja õiguseid. Teiste isikute õiguseid puudutavate haldusaktide ennetavaks vaidlustamiseks, sh menetlustoimingute kaudu, kaebajal kaebeõigus puudub. Seega erineb käesolev haldusasi samuti Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-82-14 käsitletust, kus MKA keeldumine kooskõlastuse andmisest takistas detailplaneeringu menetlust ja oleks ilma vaidlustamiseta toonud kaasa planeeringumenetluse katkemise, sh vaidlustajaks oli planeeringu soovija. Samuti ei ole võimalik tsiviilvaidlus lepinguliste kohustuste täitmise üle lõplikuks haldusaktiks ega toiminguks
§ 45lg 3 mõttes.
Ka kaebuse kolmas nõue – tuvastada aruande nõuetele vastavus – ei ole vajalik kaebaja avalikõiguslike õiguste kaitseks. Nagu kohus eelnevalt sedastas, ei ole halduskohtumenetluse eesmärgiks tsiviilvaidluses tõendi loomine. Kohtule ei nähtu ka, et nõuet oleks võimalik muuta sobivaks, näiteks kohustamisnõudeks. Esiteks on tegemist veel toimuva haldusmenetlusega ja kohustamisnõue oleks puuduste kõrvaldamise tähtaja jooksul ennatlik. Laiemalt – ka heakskiidu saamine on menetlustoiming, mida saab kaebaja vaidlustada üksnes siis, kui menetlustoimingu tulemusel antakse kaebaja õigusi vältimatult riivav haldusakt. Kasutusloa muutmine või kehtetuks tunnistamine või AS Elering suhtes muude sanktsioonide kohaldamine ei puuduta kaebaja õiguseid. Kaebaja õiguseid võivad riivata tsiviilõiguslikud nõuded, mille lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. 10. Kokkuvõttes järeldub eelnevast, et ehitusloast ja kasutusloast tulenev kohustus uuringud lõpetada või see tagada on Elering AS-il, mitte kaebajal. Seega oleks nii kasutusloa kui MKA kooskõlastuse tingimuse vaidlustamise õigus Elering AS-il mitte kaebajal. Kuivõrd kasutusluba kui MKA kooskõlastusega seotud haldusakt ei pane kaebajale kohustust uuringuid lõpetada, ei saa kooskõlastus menetlustoiminguna kaebaja õigusi rikkuda ning tal pole seetõttu kooskõlastuse vaidlustamiseks kaebeõigust. Samal põhjusel puudub kaebajal MKA 20.05.2020 kirja kui menetlustoimingu vaidlustamise õigus. Asjaolu, et uuringud tuleb lõpetada vastavalt kaebaja poolt esitatud tegevuskavale, ei tähenda, et uuringute lõpetamine oleks vältimatult kaebaja kohustus. MKA 20.05.2020 kirja kohaselt võib uuringud tegevuskavale vastavalt lõpetada ka teine selleks pädev tegevusluba omav isik. Samuti märgib kohus, et praegusel juhul ei saa kaebaja esitada tuvastusnõudeid teiste isikute (nt AS Elering) õiguste või avaliku huvi (toru jätkuva kasutamisvõimaluse) kaitseks. Teiste isikute või avaliku huvi kaitseks võib kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul (
§ 44lg 2) ja praegusel juhul seadus sellise kaebuse esitamise võimalust ei sätesta.
11. Kohus ei tagasta kaebuselt tasutud riigilõivu (
§ 104lg 5 p 2).
Kaebuse tagastamine ei võta kaebajalt õigust sama kaebusega uuesti halduskohtusse pöörduda (
§ 43lg 2).
Esialgse õiguskaitse taotlus 12.
§ 249
lg 1 kohaselt võib kohus kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse või kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega osutuda oluliselt raskenda6
(7)tuks või võimatuks. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseks peab seega isikut ähvardama tagajärg, mille kõrvaldamine asjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus
§ 249
lg-te 1 ja 3 järgi arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi isikule, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele ning esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei tohi kaebus olla ilmselgelt perspektiivitu (Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Kohus ei ole seotud kaebaja poolt taotletud esialgse õiguskaitse meetmega, vaid kohaldab sellist meedet, mis riivab menetlusosaliste õiguseid ja avalikke huve kõige vähem, kuid tagab seejuures kohtumenetluse ajaks õigusrahu. Seejuures võib kohus kohaldada korraga mitut esialgse õiguskaitse meedet ja seada esialgse õiguskaitse kohaldamisele tingimusi (
§ 251lg 2 ja 3).
13. Kohus jätab esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Isegi kui möönda kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust, on kaebus kaebeõiguse puudumise tõttu perspektiivitu, mistõttu tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata. Kohus möönab, et kaebajal võib olla esialgse õiguskaitse vajadus. Välistatud pole, et kaebajal tuleb uuringute tähtaegseks lõpule viimiseks teha lisakulutusi või et tal jääb tööde lõpetamata jätmise korral Elering AS-iga sõlmitud lepingust tulenev tasu saamata või tekib tal leppetrahvi tasumise või muu kohustus tööde tellija ees. Kohus peab aga kaebust kaebeõiguse puudumise tõttu perspektiivituks (vt määruse p 5-10), mistõttu ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud. Kaebaja on välja toonud, et esialgse õiguskaitse kohaldamise vastu on avalik huvi, sest tööde teostamata jätmisel võib tekkida olukord, kus gaasitrassi ei ole lubatud kasutada. Kohtu hinnangul esineb gaasitrassi kasutamise vastu oluline avalik huvi ning samuti esineb avalik huvi nii gaasitrassi ohutuse kui kultuurimälestiste (laevavrakkide) ohutuse ja uurimise vastu. Kohtu hinnangul ei riiva praegusel juhul esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine olulist avalikku huvi gaasitoru kasutamise vastu. Selleks, et gaasitoru kasutamine keelata või peatada tuleks kasutusloa väljaandjal Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametil kasutusloa kehtivus peatada. Kuigi kohtule ei nähtu praegusel hetkel esitatud piiratud asjaoludest tulenevalt, et esineks selge EhS § 57 tulenev alus uuringute lõpetamata jätmisel kasutusloa kehtetuks tunnistamiseks, saab kasutusloa adressaat Elering AS, kui TTJA peaks sellise otsuse tegema, otsuse halduskohtus vaidlustada ja taotleda seejuures ka esialgset õiguskaitset. /allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin 7
(7)