KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtukoosseis Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Tiina Pappel ja Einar Vene
(1)X, 2) A, 3) B, 4) C, 5) D, 6) E, 7) F, 8) G, 9) H, 10) I, 11) J, 12) K, 13) L, 14) M, 15) N, 16) O, 17) P, 18) Q, 19) R, 20) S, 21) Š, 22) Z, 23) Ž, 24) T, 25) U, 26) V, 27) W, 28) Õ, 29) Ä, 30) Ö 31) Ü, 32) Y , 33) A.A., 34) A.B., 35) A.C , 36) A.D., 37) A.F 38) A.G, 39) A.H., 40) A.I, 41) A.J., 42) A.K, 43) A.L, 44)A.M.) suhtes tühistas halduskohus teatise seetõttu, et nende isikutega seoses ei olnud teatises ega ka sellele eelnenud PPA otsuses esitatud vähimaidki põhjendusi, milles väljendub valeandmete esitamine nende isikute puhul. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et sellega rikuti haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise nõuet ning tegemist on olulise puudusega, mistõttu tuli haldusakt nende isikute osas tühistada. Vaidlustatud teatisele eelnenud 26. märtsi 2019. a PPA otsuses oli loetletud 61 isikut, kelle suhtes oli kaebaja taotluse alusel tehtud lühiajalise töötamise registreering ning seejärel esitatud sellest loetelust üksnes 13 isikuga seoses lühike kirjeldus, kuidas need isikud olid tabatud töötamast muudes kohtades üle Eesti, st et nad ei töötanud registreerimise taotluses esitatud Tallinna või Harjumaa aadressidel. Samuti ei olnud nende tööandja kaebaja, nagu pidanuks olema registreerimistaotluse järgi (tl 6-7, kd I). PPA 2. aprilli 2019. a teatises oli omakorda esitatud loetelu 55 isiku nimest, kelle suhtes registreerimised kehtetuks tunnistati. Mingeid täiendavaid põhjendusi teatises ei esitatud (tl 10-11, kd I). 8. Põhjendamisnõude rikkumine nende isikutega seoses väljendub selles, et ebaselgeks jääb, milles täpselt seisnes valeandmete esitamine. PPA 29. märtsi 2019. a otsuses on märgitud, et „Kastion OÜ on PPA-le laekunud informatsioonile tuginedes välismaalaste lühiajalise töötamise 3 registreerimise taotluste esitamisel esitanud PPA-le valeandmeid välismaalaste töötamise asjaolude kohta ning ei ole PPA korduval nõudmisel korrektseid andmeid esitanud“ (tl 7p, kd I). Nii otsusest kui teatisest jääb arusaamatuks, milles nende 44 isikuga seoses väljendub valeandmete esitamine. Vastustaja 26. märtsi 2019. a otsuses on kirjeldatud üksnes juhtumeid, kus 13 välismaalase puhul on tuvastatud nende töötamine teises asukohas ja teisele tööandjale kui registreerimisel märgitud, mistõttu võiks eeldada, et ka ülejäänud 44 isikuga seoses heidetakse ette valeandmeid seoses asukoha ja tööandja märkimisega. Mingeid põhjendusi selle kohta, mida on tuvastatud seoses nende 44 töötaja töökohaga, ei ole aga märgitud. Kohtumenetluses on vastustaja keskendunud aga pigem väitele, et kaebaja on renditööjõu vahendaja, kes ei teavitanud PPA-d välismaalaste töötamisest teistes ettevõtetes ning näitas selle asemel taotlustes, et välismaalastel on töölepingud kaebajaga. Samuti märgitakse, et kaebajal endal puuduvad objektid, kus välismaalastel oleks võimalik töötada (tl 62, kd II). 9. Seega puuduvad 44 isikuga seoses vaidlustatud haldusaktis põhjendused täielikult. Võimalik on asuda seisukohale, et põhjendusi on asunud vastustaja täpsustama kohtumenetluses, esitades väite renditööjõu vahendamise varjamisest. Alles kohtumenetluses tagantjärgi esitatud põhjendused ei ole aga üldjuhul kohtumenetluses haldusakti kehtimajätmiseks piisavad. See on võimalik vaid erandina (vt RKHKo 3-3-1-29-12, p 20) ning ringkonnakohtu jaoks ei ole koostoimes muude asjas esinevate probleemidega käesolevas asjas erandlik lähenemine motiveerimisnõudele põhjendatud. 10. Seega on halduskohus õigesti haldusakti 44 isiku suhtes tühistanud, kuna puudub võimalus mõista ja kontrollida, mis asjaolud on vastustaja nende isikutega seoses tuvastanud ja kuidas see õigustab nendega seoses tehtud registreeringute kehtetuks tunnistamist. II Õiguslik alus ja selle faktilise koosseisu tuvastamine 11. Registreeringute kehtetuks tunnistamisel viidatud õiguslikest alustest sätestab VMS § 108 lg 1 p 9 järgmist: „Välismaalase Eestis töötamise registreerimisest keeldutakse, kui välismaalane, tööandja, kasutajaettevõtja või vastuvõttev üksus on esitanud valeandmeid menetluses tähtsust omavate asjaolude kohta, on kasutanud pettust või on esitanud võltsitud dokumente.“ Teise alusena viidatud VMS § 109 lg 1 sätestab, et „Välismaalase Eestis töötamise registreerimine tunnistatakse kehtetuks, kui ilmneb käesoleva seaduse § 108 lõikes 1 nimetatud Eestis töötamise registreerimisest keeldumise aluseks olev asjaolu.“ Neist sätetest koostoimes tuleneb, et registreerimine tunnistatakse kehtetuks siis, kui selgub, et isik on esitanud valeandmeid. Kaebaja esitas andmeid PPA-le registreerimistaotluste esitamise ajal. Seega peab registreerimise kehtetuks tunnistamiseks olema tuvastatud, et tema registreerimistaotlustes oli valeandmeid nende esitamise hetkel. Oluline on seega ajaline dimensioon – et isik oleks esitanud valeandmeid, mis nende esitamise hetkel ei vastanud tõele. Käesoleva asja kontekstis tähendab see, et kaebajale väljastatud registreeringute kehtetuks tunnistamiseks tuleb tuvastada, et kaebaja esitas (sõltuvalt vastustaja seisukohtadest väljaloetavatest põhjendustest)
- a)valeandmeid selle kohta, mis asukohas välismaalased tööle hakkavad, teades ise, et nende töökoht saab olema mujal;
- b)valeandmeid selle kohta, et nende tööandjaks on kaebaja, teades ise, et ta üksnes vahendab renditööjõudu ning et välismaalased hakkavad töötama teiste isikute heaks. 12. Ringkonnakohtu arvates vaidlustatud haldusakt selle asjaoluga ei arvesta. Täielikult on nii 26. märtsi 2019. a otsuses kui 2. aprilli 2019. a teatises jäänud käsitlemata ajaline dimensioon, st see, kas kaebaja esitatud andmed olid valed juba nende esitamise ajal. Seda küsimust ei ole vastustaja neis dokumentides ega ka kohtumenetluses üldse puudutanud. Sõltumata sellest, kas lugeda PPA 4 poolt etteheidetavaks valeandmete esitamine töö tegemise asukoha või hiljem kohtumenetluses juurde toodud tööandja isiku suhtes, ei nähtu millestki, et kaebaja oleks esitanud registreerimistaotluste esitamise ajal valeandmeid. Nimelt on kaebaja esitanud kohtumenetluses hulgaliselt töövõtulepinguid, millest nähtub, et vähemalt mõni kuu enne vaidlustatud registreeringute kehtetuks tunnistamist oli tal kohustus mitmele ettevõttele ehitustöid teha (tl 502016, kd I; tl 1-55, kd II). Nende töödega oli ta seotud vähemalt 2018. a lõpuni – 2019. a alguseni (vt kokkuvõtet tl 34, kd I). On selge, et nende tööde tegemiseks vajas kaebaja töötajaid. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks ta leiab, et välismaalased ei asunud Eestisse saabudes tööle kaebaja juures ning ei täitnud tööülesandeid taotlustes esitatud kohtades. Lepinguid arvestades ei saa välistada, et kaebaja tegeles vähemalt kuni 2019. alguseni ise ehitustöödega. Ringkonnakohus on seisukohal, et valeandmete esitamisega VMS § 108 lg 1 p 9 mõttes ei ole samastatav see, kui esitatud andmed ei vasta muutunud asjaolude tõttu tegelikkusele hiljem. See tähendab, et kui Eestisse saabunud välismaalased asuvad tööle registreerimistaotluses näidatud tööandja juures ning seal näidatud kohas, kuid hiljem mingil põhjusel satuvad tööle teise kohta või teise tööandja juurde, ei saa öelda, et algne tööandja oleks esitanud valeandmeid VMS § 108 lg 1 p 9 mõttes. Sellisele käitumisele võivad olla küll omad piirangud (nt VMS § 285 lg 1 nõuab, et tööandja sellest PPA-d teavitaks), kuid VMS § 108 lg 1 p 9 ja VMS § 109 lg 1 alusel registreerimise kehtetuks tunnistamine ei ole sellises olukorras võimalik, sest aset leidnud faktilised asjaolud ei vasta nende normide teokoosseisule. 13. Käesolevas asjas põhjendabki vastustaja oma seisukohti paljuski hiljem muutunud asjaoludega, nt muuhulgas sellega, et vaidlustatud PPA otsuse ja teatise tegemise hetkeks olid kaebaja esitatud lepingutes märgitud tööde tähtajad juba möödunud. Isegi kui õige oleks PPA eeldus, et tööd lõpetati tähtaegselt ja seega enam neil aadressidel välismaalased ei töötanud, ei tähenda see, et kaebaja oleks taotluse esitamisel esitanud valeandmeid, kui Eestisse saabumisel need isikud nimetatud aadressidel kaebaja heaks töötasid. 14. Vastustaja on apellatsioonkaebuses välja toonud, et kaebaja on tegelenud ka tööjõurendiga ASle H.A.K.S. (vt tl 123, kd II). Eeltoodud töövõtulepinguid arvestades ei tähenda see aga, et kogu kaebaja tegevus tuleks lugeda tööjõurendiks. VMS § 108 lg 1 p 9 kohaldamiseks ja registreeringu kehtetuks tunnistamiseks valeandmete esitamise tõttu tuleks tuvastada, milliste töötajate osas esitati algusest peale valeandmeid, st kes asusidki kohe tööle taotluses näidatud aadressidest erinevale töökohale ning teise tööandja juurde. Sellisel juhul oleks nende välismaalastega seoses etteheide valeandmete esitamisest õigustatud ning nende suhtes registreerimise kehtetuks tunnistamine põhjendatud. 15. Ringkonnakohus märgib siinkohal, et kui tuvastatakse, et mõne välismaalasega seoses on esitatud valeandmeid, siis ei saa see olla aluseks kõigi selle isiku poolt taotletud registreerimiste kehtetuks tunnistamiseks. VMS-i asjakohast regulatsiooni pole võimalik tõlgendada selliselt, et ühe välismaalasega seoses valeandmete esitamise korral kuuluvad kehtetuks tunnistamisele kõik selle tööandja taotluse alusel tehtud registreerimised välismaalaste Eestis töötamiseks. Selline norm VMS-s puudub ning VMS räägib ainult registreerimise kehtetuks tunnistamisest, mis viitab sellele, et iga üksikut registreerimist tuleb käsitleda eraldi. 16. Ringkonnakohus ei välista, et iseenesest võib olla põhjendatud välismaalase lühiajalise töötamise registreerimise kehtetuks tunnistamine ka siis, kui registreerimistaotluse esitatud andmed muutuvad ebaõigeks, st kui välismaalased asuvad tööle teise tööandja juurde, ilma et PPAd sellest VMS § 285 lg-s 1 sätestatud korras teavitaks. Hetkel VMS-s aga selline selgesõnaline regulatsioon puudub. Kas selline olukord võib olla mahutatav mõne muu VMS-s sätestatud registreeringu kehtetuks tunnistamise aluse alla või kas sellist olukorda reguleerib mõni VMS-i 5 asjakohase regulatsiooni aluseks olnud direktiivi (direktiiv 2014/36/EL kolmandate riikide kodanike hooajatöötajatena riiki sisenemise ja seal viibimise tingimuste kohta) sätetest, ringkonnakohus hinnangut ei anna. Vastustaja on tuginenud üksnes VMS § 108 lg 1 p-s 9 sätestatud kehtetuks tunnistamise alusele, st valeandmete esitamisele, ning on jäänud selle juurde ka kohtumenetluses, mistõttu puudub vajadus ja võimalus alternatiivsete õiguslike aluste täpsemaks kontrolliks. 17. Eelnevat arvestades muutuvad asjakohatuks vastustaja apellatsioonkaebuse arutlused tõendamiskoormise ja selle ülemineku kohta kaebajale. Vastustaja etteheited, et kaebaja ei täitnud kaasaaitamiskohustust haldusmenetluses ning ei esitanud kohtumenetluses tõendeid selle kohta, et esitatud lepingutes märgitud töid tehti veel vaidlustatud teatise andmise ajal, ei oma tähtsust, kuna vastustaja kohaldas teatise aluseks olnud õiguslikku alust ekslikult. Ringkonnakohus märgib siiski, et vastustaja poolt kaebajale ette heidetud kaasaaitamiskohustuse rikkumine, st töötajate tegevuskohtade kohta andmete esitamata jätmine, ei ole sätestatud eraldiseisva registreeringu kehtetuks tunnistamise alusena. Selline käitumine võib olla küll taunitav, ent kehtiv õigus selle eest eraldivõetuna registreerimise kehtetuks tunnistamist ette ei näe. 18. Seega ei nähtu asja materjalidest, et vastustaja oleks tuvastanud valeandmete esitamist kaebaja poolt. See, kui andmed muutuvad hiljem asjaolude muutumise tõttu ebaõigeks, ei ole käsitatav valeandmete esitamisena. III Haldusakti vorm 19. Ringkonnakohus peab vajalikuks juhtida tähelepanu ka järgnevale. PPA on asjas vormistanud kõigepealt 26. märtsil 2019 otsuse, milles selgitas mingil määral tuvastatud asjaolusid, kuid millel sisuliselt regulatiivset sisu polnud ning milles väljendati üksnes seisukohta, et PPA arvates tuleb otsuses nimetatud välismaalaste registreerimised kehtetuks tunnistada. Samuti anti selles võimalus kaebajale arvamuse ja vastuväidete esitamiseks (tl 6-7p). Seejärel vormistas PPA 2. aprillil 2019 teatise, milles teatas, et teatises loetletud registreerimised on kehtetuks tunnistatud ning põhjusena viidati eelnevale otsusele (tl 10-11, kd II). Ringkonnakohus nendib, et tegelikkuses oli 26. märtsi 2019. a otsuse näol tegemist menetlustoiminguga (isikule ärakuulamiseks võimaluse andmine kooskõlas HMS §-ga 40) ning 2. aprilli 2019. a teatis oli haldusakt, kuna see omas regulatiivset jõudu HMS § 51 lg 1 mõttes. Ringkonnakohtu hinnangul on haldusakti vormistamine teatisena ning sellele eelnenud menetlustoimingu pealkirjastamine otsusena eksitav ning võib menetlusvälistele isikutele luua ebaõige mulje nende õiguslikust tähendusest. Ebaselgeks jääb ka see, miks on haldusakt pealkirjastatud teatisena. Sellist haldusakti nimetust VMS-st ei tulene ning see ei ole haldusakti nimetusena levinud ka teistes õigusaktides. Haldusakti vormistamisel tehtud menetlusvigu võimendab ka see, et ekslikult oli teatist nimetatud vaidlustamisviites toiminguks ning halduskohtusse pöördumise korra juures on viidatud HKMS §le 9, pidades ilmselt silmas kuni 31. detsembrini 2011 kehtinud halduskohtumenetluse seadustiku redaktsiooni, kus §-s 9 olid reguleeritud kaebuse esitamise tähtajad (tl 11, kd I). Käesolevas asjas neil minetustel siiski iseseisvat tähendust ei ole. IV Lõppseisukohad 6 20. Eeltoodust tulenevalt on halduskohus põhjendatult kaebuse osaliselt rahuldanud. Kuna apellatsioonkaebuse esitas üksnes PPA, ei saa ringkonnakohus käesoleva apellatsioonkaebuse lahendamisel hinnata seda, kas kaebus oleks tulnud rahuldada ka ülejäänud isikute suhtes. 21. Menetluskulu väljamõistmise taotlusi ei ole asjas esitatud. /allkirjastatud digitaalselt/ 7