KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Määruse tegemise aeg ja koht 5. märts 2021, Tallinn Haldusasja number 3-20-161

§ 155lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ-le Skyyren kuulub Viimsi vallas Haabneeme alevikus asuv Nurme põik 24 kinnistu (registriosa nr 11126602; katastritunnus 89001:010:3019; pindala 2601 m2; sihtotstarve 100% elamumaa). Viimsi valla järelevalveametnik tuvastas 15.07.2020 paikvaatlusel Nurme põik 24 kinnistul kohati ca 80 cm kõrguseks kasvanud heina, mis ei vasta Viimsi Vallavolikogu 20.06.2017 määrusega nr 10 kehtestatud „Viimsi valla heakorra eeskiri“ nõuetele, ning andis 16.07.2020 e-kirjaga kinnistu omanikule kinnistu vabatahtlikuks korrastamiseks tähtaja kuni 24.07.
2. OÜ Skyyren selgitas 27.07.2020 e-kirjas, et naaberkinnistu omanik on ladustanud 3-20-1613 tema kinnistule pinnast, kände ja kive ning naabriga on alates 02.06.2020 peetud läbirääkimisi selle üle, kes ja kuidas taastab algse olukorra. Vältimaks võimalikke hilisemaid vaidlusi selle üle, kes mida tegi, ei soovi OÜ Skyyren kinnistul praegu mingeid töid teha. Järelevalveametnik märkis 28.07.2020 e-kirjas, et naabrite vaheline vaidlus ei mõjuta kinnistu omaniku kohustusi ning niidetud ei ole ka seda osa kinnistust, kus niitmine oleks võimalik. Viimsi Vallavalitsus edastas 30.07.2020 OÜ-le Skyyren tutvumiseks ettekirjutuse projekti, millele OÜ Skyyren vastas 03.08.2020 e-kirjaga, et naabrite vaheline vaidlus jätkub.
3. Viimsi Vallavalitsus kohustas 03.08.2020 ettekirjutusega OÜ-d Skyyren hiljemalt 10.08.2020 niitma Nurme põik 24 kinnistul oleva heina (nõue nr 1) ja korraldama ettekirjutuse teatavaks tegemisest kuni 31.10.2020 Nurme põik 24 kinnistul rohu niitmise selliselt, et selle kõrgus ei ületa 15 cm (nõue nr 2). Ettekirjutus sisaldas muu hulgas hoiatust, et kui ettekirjutuse nõue nr 2 on jäetud määratud tähtajaks täitmata, määrab Viimsi Vallavalitsus nõude igakordse täitmata jätmise korral sunniraha 1000 eurot. Ettekirjutuse nõude nr 2 aluseks oli Viimsi valla heakorra eeskirja § 5 p 10, mille kohaselt on kinnistu ja ehitise omanik või valdaja kohustatud korraldama mh elamumaal rohu niitmise selliselt, et rohu kõrgus ei ületa 15 cm. Heakorra eeskirja eesmärk on tagada valla puhtus ja kord ning see on täitmiseks kohustuslik kõigile kinnistuomanikele. Nurme põik 24 kinnistu heakorrastus erineb oluliselt piirkonna üldisest heakorrastusest ning torkab Haabneeme alevikus silma hooldamatuse ja mahajäetusega. See loob olukorra, kus kolmandad isikud hakkavad heakorrastamata kinnistule prahti ja biojäätmeid (niidetud muru, oksad, kännud) juurde tooma. Kuigi OÜ Skyyren on väitnud, et plaanib esitada nõude kinnistut risustanud isikute vastu, ei ole see arvestatav põhjus kinnistu korrastamata jätmiseks olukorras, kus kinnistu omanik ei ole võtnud tarvitusele meetmeid oma kinnistule juurdepääsu vältimiseks ja ei ole kinnistut ühelgi aastal vabatahtlikult korrastanud. Igakordse sunniraha suurus 1000 eurot ettekirjutuse nõude nr 2 täitmata jätmise eest on proportsionaalne summa, mis võiks motiveerida isikut ettekirjutust täitma.
4. OÜ Skyyren esitas Tallinna Halduskohtule 27.08.2020 kaebuse, milles palus tühistada Viimsi Vallavalitsuse 03.08.2020 ettekirjutuse nõue nr 2 või alternatiivselt tuvastada selle tühisus. Ettekirjutuse nõue nr 2 on nii materiaalselt kui ka formaalselt õigusvastane, sest selles on üksnes refereeritud õigustloovast aktist (heakorra eeskirja § 5 p-st 10) tulenevat abstraktset kohustust. Seetõttu jääb mulje, et vastustaja on soovinud kehtestada kaebajale eraldi koormise, mille määramine on aga kohaliku omavalitsuse volikogu pädevuses (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p 4 ja § 36 lg 2) ja ettekirjutuse nõue nr 2 on seega pädevuse puudumise tõttu tühine (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3). Ettekirjutuse nõudega nr 2 pandud kohustus on ka ebaselge, sest pole arusaadav, kas rohu kõrgus kinnistul peab jääma alla 15 cm üksnes 31.10.2020 või juba enne seda ning kas pärast nimetatud tähtpäeva võib rohi jälle olla kõrgem kui 15 cm. Seetõttu on ettekirjutus tühine ka HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt. Ettekirjutust tagav haldussunnivahend saab üldjuhul olla õiguspärane vaid siis, kui adressaadil on olnud mõistlik võimalus ettekirjutust täita ehk ettekirjutusega nõutav käitumine peab olema adressaadile üheselt mõistetav. Praegusel juhul on kaebajale pandud edasiulatuvalt kohustus, mida tal ei olegi objektiivselt võimalik (veel) rikkuda. Sisuliselt on tegemist õigustloova aktiga. Samuti on alust kahelda ametniku erapooletuses, sest niitmata on ka naaberkinnistud, kuid pole teada, et nende omanikele oleks tehtud samasuguseid ettekirjutusi. Kaebajale ei tagatud õigust olla ära kuulatud, sest vastuväidete esitamiseks anti aega kuni 05.08.2020, kuid ettekirjutus tehti juba 03.08.
5. Ettekirjutuse nõue nr 2 on ka põhjendamispuudustega ja kaalutlusvigadega. Ettekirjutusest ei selgu, miks on peetud põhjendatuks just 1000 euro suurust sunniraha määra. Arusaamatuks jääb seegi, millist õigushüve heakorra eeskirja § 5 p-ga 10 kaitstakse, et oleks põhjendatud selle kaitsmine või tagamine mh haldussunnivahendiga. 2

§ 152

lg 1 p-s 4 sätestatud alus menetluse lõpetamiseks ning kaebajal tuleb kohtule teatada, kas ta nõustub menetluse lõpetamisega või taotleb menetluse jätkamist ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamiseks (

§ 152lg 2).

OÜ Skyyren nõustus 04.11.2020 seisukohas menetluse lõpetamisega

§ 152

lg 1 p 4 alusel ning palus tagastada riigilõiv 15 eurot ja mõista vastustajalt välja menetluskulud 2951,25 eurot. Viimsi vald vaidles 02.11.2020 seisukohas haldusasja menetluse

§ 152

lg 1 p 4 alusel lõpetamisele vastu, sest vastustaja ei ole vaidlustatud haldusakti ise kehtetuks tunnistanud, vaid haldusakt on ammendunud tulenevalt sellega pandud kohustuse täitmise tähtajast. Samastada ei saa haldusakti kehtivuse lõppemist ja kehtetuks tunnistamist. Kaebajal on võimalik minna üle tuvastamiskaebusele, kuid esineb ka alus jätta kaebus

§ 151

lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, sest asjas on ilmnenud

§ 121lg 2 p-des 2 või 21 nimetatud kaebuse tagastamise alused.

5. Tallinna Halduskohus lõpetas 05.11.2020 määrusega

§ 152

lg 1 p 4 alusel haldusasja menetluse, tagastas kaebajale riigilõivu 15 eurot ning jättis menetluskulud poolte endi kanda. Kuna Viimsi Vallavalitsuse 03.08.2020 ettekirjutuse nõude nr 2 kehtivus on lõppenud ning kaebaja on nõustunud menetluse lõpetamisega, tuleb haldusasja menetlus

§ 152

lg 1 p 4 alusel lõpetada (vt ka Riigikohtu 13.11.2014 otsus nr 3-3-1-44-14, p 12). Kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot tuleb

§ 104lg 5 p 4 alusel kaebajale tagastada.

Kuna

§ 108

lg 6 eesmärk on hüvitada kaebajale vastustaja õigusvastase haldustegevuse tagajärjel tekkinud menetluskulud (vt ka Riigikohtu 05.11.2013 määrus nr 3-31-50-13, p 12), ei saa vastustajale panna menetluskulude kandmise kohustust juhul, kui kaebuses vaidlustatud haldusakt on ammendunud vastustajast sõltumatutel asjaoludel. Kuna vaidlusaluse ettekirjutuse ammendumine ei olnud seotud kaebuse esitamise ega vastustaja tegevusega, siis jäävad menetluskulud poolte endi kanda. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6. OÜ Skyyren palub 23.11.2020 määruskaebuses (täiendatud 14.12.2020) tühistada halduskohtu määrus menetluskulude väljamõistmist puudutavad osas ja jätta menetluskulud vastustaja kanda või alternatiivselt saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Praegusel juhul ei esinenud

§ 108

lg-s 6 märgitud asjaolusid, mis välistanuks menetluskulude jätmise vastustaja kanda (st vastustaja ei tunnistanud vaidlustatud haldusakti kehtetuks ja kaebuse esemeks ei olnud kohustamisnõue). Kuna tähtajalise haldusakti andis välja vastustaja, siis ei saa ka väita, et haldusakt ammendus vastustajast sõltumatutel asjaoludel. Kui vastustaja ei oleks tähtajalist ettekirjutust teinud, siis ei oleks kaebaja tühistamiskaebust esitanud. Halduskohus viitas 02.11.2020 kohtunõudes, et menetluse lõpetamise korral mõistetakse kaebaja menetluskulud vastustajalt välja. Seetõttu ei pidanud kaebaja õigusrahu huvides ja menetlusökonoomilistel kaalutlustel vajalikuks jätkata haldusasja menetlust õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Kuna halduskohus tegi kaebaja jaoks üllatusliku ja vastuolulise lahendi, palub kaebaja alternatiivselt saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Kaebajal on ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamiseks preventiivne huvi vältida tulevikus sarnase haldusakti andmist (vt ka Riigikohtu 29.09.2010 otsus nr 3-3-1-49-10, p 14). Ettekirjutuse nõue nr 2 on olemuselt abstraktne ja õigustloov ning selle andmisel ei ole kaalutud üksikjuhtumi asjaolusid. HMS-i üldise loogika ja õiguse üldpõhimõtetega ei ole kooskõlas see, et haldusorgan võtab isiku põhiõigusi ja -vabadusi piiravaid meetmeid (sh rakendab haldussundi) ka selliste tegude korral, mida isik ei ole haldusakti andmise ajaks veel teinud ega saanudki neid teha. 3

§ 152lg 1 p 4 alusel ning vastustaja ei pea seega kandma menetluskulusid.

Vastustaja ei tunnistanud haldusakti kehtetuks, vaid haldusakt ammendus tähtaja möödumise tõttu ja seda ei saa enam tühistada. Menetluskulude väljamõistmiseks ei anna alust ka Riigikohtu 13.11.2014 otsuses nr 3-3-1-44-14 (p 12) toodud seisukohad. Kaebaja õigustatud huvi korral pidanuks kohus minema üle tuvastamiskaebusele, milleks kohus andis kaebajale ka võimaluse. Tuvastamiskaebusele üleminekuks puudub kaebajal õigustatud huvi, sest vaidlustatud haldusaktiga ei ole temale tekitatud mingit kahju. Lisaks on kohtud esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel leidnud, et kaebaja ei saa lükata enda kinnisasjal oleva rohu niitmist edasi argumendiga, et sellise kohustuse olemasolu on talle arusaamatu, ning esialgse õiguskaitse kohaldamise iseseisev eesmärk ei saa olla kaebaja kaitsmine tema õigusvastase tegevuse (s.o ettekirjutuse nõude täitmata jätmise) võimalike tagajärgede (sh sunniraha sissenõudmise) eest, kui vaidlustatud haldusaktiga pandud kohustuse täitmine pole tema suhtes ebamõistlikult koormav. Vastustaja antud ettekirjutus on selge ja põhjendatud, mida on kaudselt möönnud mõlemad kohtuastmed. Vastustajalt menetluskulude väljamõistmine looks pretsedendi, kus haldusorganit karistatakse tema õiguspärase tegevuse eest. Halduskohus pidanuks jätma kaebuse

§ 151

lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, sest pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnesid

§ 121lg 2 p-des 2 või 21 nimetatud asjaolud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

1. OÜ Skyyren taotles 27.08.2020 kaebuses Viimsi Vallavalitsuse 03.08.2020 ettekirjutuse nõude nr 2 tühistamist või selle tühisuse tuvastamist. Nimetatud nõudega kohustati kaebajat korraldama Nurme põik 24 kinnistul rohu pidev niitmine viisil, et selle kõrgus ei ületaks 15 cm, alates ettekirjutuse teatavaks tegemisest kuni 31.10.
2. Kuivõrd ettekirjutuse nõudega nr 2 kaebajale pandud kohustuse kehtivus oli seotud konkreetse tähtajaga (s.o vegetatsiooniperioodi eeldatava lõpuga), siis ammendus selle nõude regulatiivne toime eeltoodud tähtaja möödumisel (HMS § 61 lg 2). Sellises olukorras tuleb lähtuda analoogiast

§ 152

lg 1 p-ga 4 ja lg-ga 2 ning haldusasja menetlus lõpetada, kui kaebaja ei taotle menetluse jätkamist haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks või see ei oleks kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p-d 11–12; 04.12.2017 otsus nr 3-15-873, p 34). Asjaolusid, mille tõttu oleks kaebaja õiguste kaitseks vajalik kehtivuse kaotanud ettekirjutuse nõude nr 2 n-ö ületühistamine, praegusel juhul ei esine (nt pole vastustaja andnud ettekirjutusele tuginedes kaebaja suhtes muid haldusakte). 9. Olukorda, kus tühistamiskaebus muutub menetluslikult lubamatuks kohtumenetluse ajal muutunud asjaolude (s.o vaidlustatud haldusakti kehtivuse lõppemise) tõttu, ei tohi samastada olukorraga, kus pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad asjaolud, mille alusel oleks kohus võinud kaebuse läbivaatamatult tagastada. Ehkki õiguskirjanduses on peetud põhimõtteliselt võimalikuks (kuigi mõneti problemaatiliseks) ka teistsugust järeldust (vt Einar Vene. Ajaline faktor halduskohtumenetluses tühistamis- ja kohustamiskaebuse lahendamist ning rahuldamist mõjutava tegurina. Tartu, 2017, lk 165–168 ja 221–222), leiab ringkonnakohus, et kaebuse

§ 151

lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata jätmine saab üldjuhul olla põhjendatud vaid siis, kui

§ 121

lg-s 2 nimetatud asjaolud esinesid juba kaebusega halduskohtusse pöördumise ajal, kuid ilmnesid (st said kohtule teatavaks või arusaadavaks) alles pärast kaebuse menetlusse võtmist (vrd nt Riigikohtu 14.05.2019 otsus nr 3-14-52077, p 11). Selle kohta, et kaebuses vaidlustatud haldusakti kohtumenetluse ajal ammendumise korral tuleb lähtuda just analoogiast 4

§ 152

lg 1 p-ga 4 ja lg-ga 2 on lisaks olemas pikaajaline kohtupraktika (vt eelmises punktis viidatud lahendid ja neis sisalduvad viited varasematele lahenditele). 10.

§ 108

lg 6 eesmärk on hüvitada kaebajale vastustaja õigusvastase haldustegevuse tagajärjel tekkinud menetluskulud (nt Riigikohtu 05.11.2013 määrus nr 3-3-1-50-13, p 12). Vastustaja ei peaks samas kandma kaebaja menetluskulusid juhul, kui kohtumenetluse ajal kaebuse eesmärgi saavutamine ei olnud seotud kaebuse esitamisega (st tegemist ei olnud sisuliselt kaebuse õigeksvõtmisega), vaid selle tingis näiteks oluliste asjaolude muutumine pärast kaebusega halduskohtusse pöördumist (nt Tallinna Ringkonnakohtu 07.02.2020 määrus nr 3-19-2125, p 13 ja seal viidatud varasemad lahendid). Praegusel juhul on ilmne, et kuigi Viimsi Vallavalitsuse 03.08.2020 ettekirjutuse nõude nr 2 mõju ammendus pärast OÜ Skyyren 27.08.2020 kaebuse esitamist (s.o 31.10.2020), ei toimunud see kaebuse esitamise tõttu, vaid selle tingis haldusaktiga pandud kohustuse täitmise tähtaja möödumine. Ettekirjutuse nõude nr 2 mõju oleks samal kuupäeval ammendunud ka siis, kui OÜ Skyyren poleks seda vaidlustanud. Kuivõrd menetluse lõpetamine

§ 152

lg 1 p 4 alusel ei olnud tingitud ühestki vastustaja tegevusest pärast kaebuse esitamist, tuleb menetluskulud

§ 108

lg 6 asemel jaotada

§ 108lg 4 järgi ehk jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

11. Vaidlustatud haldusakti mõju lõppemine ei kujuta endast kaebuse rahuldamisega või kaebuse eesmärgi saavutamisega võrreldavat olukorda ning kui kaebaja leiab, et ettekirjutuse nõue nr 2 on õigusvastane ja menetluse jätkamine on vajalik tema õiguste kaitseks, saab ta

§ 152

lg 2 alusel taotleda tühistamiskaebuselt tuvastamiskaebusele üleminekut ning kaebuse edukuse korral jääksid siis menetluskulud

§ 108lg 1 järgi vastustaja kanda.

Seejuures ei ole menetluse lõpetamise korral menetluskulude jaotamise seisukohalt määravat tähtsust, et halduskohtu kohtujuristi koostatud 02.11.2020 kohtunõudest võis kaebajale jääda ekslikult mulje, et kui praegune menetlus

§ 152lg 1 p 4 alusel lõpetatakse, jäävad tema menetluskulud vastustaja kanda.

Kohtujuristi selgitus ei saanud tekitada kaebajale õigustatud ootust, et menetluskulud jaotatakse kindlal viisil, sest esiteks ei ole kohtujurist pädev tegema haldusasja menetlust lõpetavat määrust (

§ 12

lg 1) ja teiseks on kohtunõudes selgelt viidatud, et menetluskulude väljemõistmine toimub vastavalt

§ 108lg-le 6 (st arvestades mh sättes toodud piiranguid).

1. Kuna määruskaebuse esmase taotluse (tühistada halduskohtu määrus menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas ja jätta menetluskulud vastustaja kanda) rahuldamiseks ei ole alust, siis tuleb lahendada kaebaja alternatiivne taotlus saata kaebus halduskohtule menetluse jätkamiseks ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamiseks.
2. Ringkonnakohus leiab, et kuivõrd halduskohtu 02.11.2020 kohtunõude ebaõnnestunud sõnastus võis olla kaebajat ja tema esindajat eksitav ning tekitas neile põhjendamatut lootust, et

§ 152

lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamise korral jäetakse menetluskulud vastustaja kanda, siis ei saanud halduskohus 05.11.2020 määruse tegemisel eeldada, et kaebaja ei taotle

§ 152

lg 2 alusel menetluse jätkamist ka olukorras, kus menetluskulud jäävad tema enda kanda. Määruskaebuse menetluses on OÜ Skyyren taotlenud menetluse jätkamist ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamiseks ning tuginenud preventiivsele huvile vältida vastustaja poolt tulevikus samalaadsete haldusaktide andmist. Preventiivne huvi on iseenesest käsitatav põhjendatud huvina vältimaks haldusorgani jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust isiku suhtes ning preventiivsel eesmärgil tuvastamiskaebuse esitamiseks peab olema reaalne oht, et haldusorgan võib kaebaja suhtes edaspidi õigusvastaselt käituda (nt Riigikohtu 09.02.2017 määrus nr 3-3-1-75-16, p 8.1; 26.11.2014 määrus nr 3-3-1-60-14, p 18). Pidades silmas, et vaidlusalune 03.08.2020 ettekirjutuse nõue nr 2 kehtestati pideva kohustusena, mis kehtis kuni eeldatava vegetatsiooniperioodi lõpuni ning Viimsi vald viitas 06.10.2020 vastuses kaebusele, 5

§ 152

lg 2 alusel tuvastamisnõudele üleminek ei ole seotud

§ 45

lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20580, p 12), siis ei ole praegusel juhul oluline, kas võimaliku uue sarnase haldusakti andmise või sellise kavatsuse ilmnemise korral oleks kaebaja käsutuses mõni tõhusam õiguskaitsevahend tühistamis- või keelamisnõude näol. 14. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus OÜ Skyyren määruskaebuse, tühistab Tallinna Halduskohtu 05.11.2020 määruse ja saadab OÜ Skyyren kaebuse Viimsi Vallavalituse 03.08.2020 ettekirjutuse nõude nr 2 õigusvastasuse tuvastamiseks halduskohtule menetluse jätkamiseks. (allkirjastatud digitaalselt) 6