RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-20

) § 120 lõike 1 punktidele 1 ja

1. Kaitseministeerium viitas
2. aprillil 2016 koostatud analüüsile, mille kohaselt vähendab kavandatav tuulepark eelhoiatuseks kasutatava raadiosüsteemi töövõimet.
3. Toila Vallavalitsus keeldus
4. aprilli
5. a korraldusega nr 82 kaebajale ehituslubade väljastamisest Päite-Vaivina tuulepargi püstitamiseks, tuginedes

§ 44punktile 1.

Vald ei saanud ehituslube väljastada, kuna Kaitseministeerium jättis

1. aprilli
2. a kirjas projekti kooskõlastamata. Vallavalitsus ei näinud põhjust kahelda Kaitseministeeriumi kaalutlustes, tehtud analüüside tulemustes jm seisukohtades. Ehitusprojekti kooskõlastamist Kaitseministeeriumiga nõudsid nii ehitusseadustik ja lennundusseadus kui ka kavandatava tuulepargi projekteerimistingimused. Kaebaja vaide Toila Vallavalitsuse
3. aprilli
4. a korralduse nr 82 peale jättis vallavalitsus
5. juuni
6. a korraldusega nr 130 rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt ei ole asjassepuutuv haldusorgan ehitusprojektile kooskõlastust andnud ning tuulepargi rajamine vähendab riigikaitselise ehitise töövõimet, mida ei saa Eesti Vabariigi julgeoleku seisukohalt lubada.
7. Kaebaja esitas
8. augustil 2016 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse, milles palus Toila Vallavalitsuse
9. aprilli
10. a korralduse nr 82 tühistada ja kohustada valda ehitusluba väljastama või mõista vallalt välja kahjuhüvitis. Kaebaja hinnangul ei olnud ministeeriumi negatiivne kooskõlastus vastustajale siduv ning haldusakt oli antud kaalutlusõigust kasutamata. Projekti Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise nõudel puudus õiguslik alus, sellise nõude lisamine projekteerimistingmustesse oli õigusvastane. Kaebaja palus tunnistada

§ 120lõiked 1 ja 4 ning kaitseministri 26.

juuni

1. a määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ (edaspidi määrus nr 16) vastuolus olevaks põhiseaduse (PS) § 3 lõikega 1, § 12 lõikega 1, §-ga 31, § 32 lõigetega 1 ja 2 ning § 87 punktiga 6 ja jätta kohaldamata.
2. Vastustaja ning menetlusse kaasatud Justiitsministeerium ja Kaitseministeerium palusid jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud korraldus oli nende hinnangul õiguspärane, kuna seadus kohustas vastustajat tuulepargi eelprojekti Kaitseministeeriumiga kooskõlastama.
3. Tartu Halduskohus rahuldas
4. märtsi
5. a otsusega kaebuse (resolutsiooni punkt 1); tühistas Toila Vallavalitsuse
6. aprilli
7. a korralduse nr 82 (resolutsiooni punkt 2); kohustas vastustajat kaebaja
8. veebruari
9. a ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama hiljemalt ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest (resolutsiooni punkt 3).
10. Halduskohus oli seisukohal, et haldusorgan ei saanud ehituslubade väljastamisest keeldumisel tugineda kooskõlastuse puudumisele, kuna seadus ei nõudnud ehitusprojekti kooskõlastamist.

§ 120

lõikest 4 ja selle alusel antud määrusest nr 16 tulenevat pädevust raadioluuret puudutavates küsimustes Kaitseministeeriumil

1. märtsi
2. a seisuga ei olnud.
3. Toila vald esitas halduskohtu otsuse peale
4. aprillil 2019 hiljem täiendatud apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata või saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks ning kaebaja kahju hüvitamise nõude osas saata kaebus halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kaasatud haldusorganid nõustusid apellatsioonkaebusega. 2

§ 120

lõike 4 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles see ei näe ette aluseid, millele tuginevalt saaks Kaitseministeerium keelduda tuuliku ehitusprojekti kooskõlastamisest. Kohus jättis nimetatud normid otsuse tegemisel kohaldamata ja edastas otsuse Riigikohtule. TARTU RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 14. Ringkonnakohus leidis, et vastustajal oli seadusest tulenev kohustus esitada tuulepargi ehitusprojekt kooskõlastamiseks Kaitseministeeriumile, kuid ministeeriumil puudus põhiseadusega kooskõlas olev seaduslik alus kooskõlastusest keeldumiseks. Kuna ehitusprojekti kooskõlastamata jätmine oli seetõttu õigusvastane, oli õigusvastane ka vastustaja korraldus ehituslubade andmisest keeldumise kohta. Tegemist oli ehitusprojekti, mitte ehitusloa eelnõu kooskõlastamata jätmisega. Seetõttu tugines kohalik omavalitsus õigesti ehitusloa andmata jätmisel

§ 44punktile 1, mitte punktile 6.

15. Ehitusprojekti kooskõlastamiseks esitamise kohustus ei tulene

§ 120

lõikest 1, kuna see säte hõlmab projekteerimistingimuste, ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise kooskõlastamise kohustuse. Projekteerimistingimused oli Kaitseministeerium varasemas menetluses juba kooskõlastanud, esitamata seejuures kõrvaltingimusena nõuet, et ka projekteerimistingimuste alusel antava ehitusloa eelnõu tuleb kooskõlastada (

§ 120lõige 3).

1. Kohustus esitada projekteerimistingimuste alusel antava ehitusloa taotluse menetluses ehitusprojekt kooskõlastamiseks Kaitseministeeriumile tulenes ringkonnakohtu hinnangul LennS § 35 lõikest
2. LennS § 35 reguleerib lennuvälja, kopteriväljaku ja üle 45 m kõrguste ehitiste planeerimist, ehitamist ja kasutuselevõtmist. Selle lõige 61 kohustab tuulegeneraatorite ja tuuleparkide ehitusprojektid asjakohastel juhtudel kooskõlastama mh Kaitseministeeriumiga (esimene lause), seejuures tuleb lähtuda planeerimisseaduses või ehitusseadustikus sätestatud alustest (teine lause). Kuigi sätte teine lause viitab ehitusseadustikule, ei näe nimetatud seadus (ega selle alusel antud majandus- ja taristuministri
3. juuli
4. a määrus nr 97 „Nõuded ehitusprojektile“) ette ühtegi selgesõnalist ehitusprojekti kooskõlastamiseks esitamise kohustust. Ringkonnakohus ei pidanud LennS § 35 lõike 61 tõlgendamisel siiski sätte teist lauset määravaks, kuna see välistaks esimeses lauses ettenähtud kooskõlastamiskohustuse rakendamisjuhud. Kohus arvestas ka LennS § 35 lõike 61 tekkelugu selle kehtestamisel
5. aastal ja kooskõlastuse riigikaitsehuvidega seotud eesmärki. Ehitusprojekti Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustuse oli kõnealusest sättest varem tuletanud ka Tallinna Ringkonnakohus asjas nr 3-17-2766 ning Riigikohtu halduskolleegium ei olnud andnud sättele teistsugust tõlgendust. LennS § 35 lõikes 61 on sätestatud siduv kooskõlastus, mille puudumisel ei olnud vastustajal kaalumisõigust ja ta pidi

§ 44

punkti 1 alusel keelduma ehitusloa andmisest, kuna kavandatav ehitis ei vastanud muudele avalik-õiguslikele kitsendustele. 17. Kooskõlastusest keeldumise õiguslikku alust ei sätesta ei

§ 120lõige 1 ega LennS § 35 lõige 61, kuna need reguleerivad üksnes erinevate dokumentide kooskõlastamiseks esitamise kohustust. 3

§ 120

lõike 4 alusel antud määruse nr 16 § 61 lõiget 2, millele Kaitseministeerium asus tuginema kohtumenetluses. Nimetatud sätte kohaselt ei tohi ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine vähendada raadiosüsteemi töövõimet. Kuna tegemist on materiaalõigusliku sättega, võis vastustaja sellele tugineda sõltumata sätte jõustumisest alles

1. aprillil
2. Ringkonnakohus leidis, et Kaitseministeeriumi analüüs näitas veenvalt, miks võib tuulepargi rajamine raadioseadme töövõimet kahjustada, ning pidas kooskõlastusest keeldumist õiguspäraseks tingimusel, et selleks on olemas piisav, põhiseadusega kooskõlas olev seaduslik alus. Seega sõltus ringkonnakohtu hinnangul kaebuses esitatud tühistamisnõude lahendamine sellest, kas kooskõlastusest keeldumise aluseks olev määruse nr 16 § 61 lõige 2 on põhiseadusega kooskõlas ja kehtiv või mitte. Kuivõrd nimetatud asjassepuutuv norm oli antud

§ 120lõike 4 alusel, on asjassepuutuv ka delegatsiooninorm.

1. Ringkonnakohus leidis, et asjassepuutuvatest sätetest tulenev ehituspiirang piirab nii kaebaja ettevõtlusvabadust (PS § 31) kui kitsendab ka kaebaja omandipõhiõigust (PS § 32 lõiked 1 ja 2). Ehitamise lõpliku keelamise korral võib olla koguni tegu materiaalses mõttes omandi omaniku nõusolekuta võõrandamisega PS § 32 lõike 1 mõttes, sest kinnistute väärtus väheneb märkimisväärselt.
2. Kuna määruse nr 16 § 61 lõige 2 annab Kaitseministeeriumile õiguse keelduda kooskõlastuse andmisest, ületab see

§ 120lõikes 4 kindlaks määratud objektiivset materiaalset raamistikku.

Volitust ületav määrus ei ole antud seaduse alusel ja täitmiseks ning on seetõttu põhiseadusega materiaalselt vastuolus (haldusmenetluse seaduse § 90 järgi peab määrus vastama volitusnormi piiridele, mõttele ja eesmärgile). Määruse nr 16 § 61 lõige 2 on vastuolus PS §-ga 31, § 32 lõigetega 1 ja 2, § 3 lõike 1 esimese lausega ning § 94 lõikega 2. 21.

§ 120

lõige 4 annab valitsusele või, kui valitsus annab pädevuse edasi, siis valdkonna eest vastutavale ministrile pädevuse sätestada riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ning andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta. Kuigi

seletuskirjas soovitakse siduda määrusega kehtestatud kriteeriumid ministeeriumi kooskõlastuse andmisega, ei väljendu see soov

§ 120

lõike 4 sõnastuses.

§ 120

lõikest 4 ei nähtu, millises ulatuses võib määrusandja piirata arendaja põhiõiguseid.

§ 120

lõige 4 ega ükski muu säte ei sisalda volitust, mis annaks Kaitseministeeriumile õiguse keelduda kooskõlastuse andmisest. Seetõttu ei ole

§ 120

lõige 4 materiaalses mõttes alus- ehk volitusnorm, mille alusel oleks võimalik kooskõlastuse andmisest keelduda. Kooskõlastusest keeldumine ehitise mõju tõttu raadiosüsteemi töövõimele ei ole käsitatav piirangute ruumilise ulatusena. Ka isik, kelle ehitusloa taotlust menetletakse, peab seaduse alusel aru saama, millistel juhtudel jäetakse tema taotlus või selle osa kooskõlastamata. 22. Ringkonnakohtu arvates on

§ 120

lõige 4 formaalselt põhiseadusega vastuolus, kuna ei sisalda õiguslikke aluseid, millele tuginedes oleks Kaitseministeeriumil õigus keelduda kooskõlastuse andmisest. Ilma seaduslike keeldumisalusteta puudub Kaitseministeeriumi kooskõlastuskohustusel mõistlik sisu.

§ 120

lõige 4 on vastuolus PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneva parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega ning § 32 lõigetega 1 ja 2 ning §-ga

1. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu
2. Riigikogu nimel arvamuse esitanud majanduskomisjon leidis, et vaidlustatud sätted ei olnud kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad ega põhiseadusega vastuolus. Ka sätete kehtetuse korral oleks Kaitseministeerium kohustatud hindama ehitiste mõju riigikaitseobjektide töövõimele ja jätma 4

§ 42

lõike 7 punkt 1 kohustab kohalikku omavalitsust kooskõlastama ehitusluba asjassepuutuvate haldusorganitega.

1. Seadusandja soovis jätta kooskõlastamise alused paindlikuks, mistõttu kehtestas planeerimisseaduse § 4 lõike 4 alusel planeeringute koostamisel koostöö tegemise korra ja planeeringute kooskõlastamise alused Vabariigi Valitsus
2. detsembri
3. a määrusega nr
4. Sellest tulenev on kohaldatav ka ehitusloa menetluses, sest ehitusloaga viiakse planeeringuid ellu (s.o planeeringu kooskõlastamisel hinnatakse etteulatuvalt mõju ka ehitusloa andmisele). Määruse nr 133 § 3 punkti 1 järgi on Kaitseministeeriumi kooskõlastus vajalik, kui planeeringu elluviimine võib kaasa tuua riigikaitselise ehitise planeeritud töövõime vähenemise. Ebamõistlik oleks koormata õigusakte sätetega, mis täpselt loetlevad kooskõlastamise alused.
5. Kohalik omavalitsus peab ehitusloa menetluses kontrollima ehitise nõuetele vastavust, sh hindama ehitise mõju. Kui pädev haldusorgan leiab, et ehitusloa elluviimisel kaasneb oht riigikaitselistele ehitistele, ei saa kohalik omavalitsus leida vastupidist (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
6. aprilli
7. a määruse asjas nr 3-3-1-1-10, punkt 12). Ringkonnakohus jättis tähelepanuta ehitusseadustiku üldosast tulenevad põhimõtted, millest tulenevalt tuleb jätta kooskõlastamata ehitiste ehitamine, mis on ohtlikud, sh vähendavad riigikaitselise ehitise töövõimet. Volitusnorm määruse kehtestamiseks on piisav, kuna eesmärgiks ei ole kolmandate isikute õiguste mõjutamine, vaid ministeeriumile juhiste andmine. Mõju kolmandate isikute õigustele tuleneb riigikaitselise ehitise asukohast. Määrus nr 16 piirab Kaitseministeeriumi kaalutlusõigust hindamaks riigikaitselise ehitise töövõime vähenemist ning kooskõlastamata jätmise alused on isikute jaoks ettenähtavad.
8. Komisjoni liikmed Martin Helme ja Riho Breivel jäid eriarvamusele, leides, et vaidlusalused sätted ei saa ehitust takistada. Kaitseministeeriumil on kohustus tõendada, et ehitis mõjutab riigikaitselise objekti töövõimet, kuid seda pole riigisaladusele viidates tehtud, kuigi riigisaladust oleks võimalik asjassepuutuvatele pooltele avaldada. Kaitseminister
9. Vaidlusalused sätted ei olnud haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad, kuna vastustaja ei tuginenud nendele vaidlustatud otsuse tegemisel ega Kaitseministeerium kooskõlastusest keeldumisel. Ministeerium ei põhjendanud kooskõlastusotsust vaidlusaluste sätetega ka kohtumenetluses. Lisaks sellele ei olnud kaebuse esemeks mitte kooskõlastusest keeldumine, vaid ehitusloa andmisest keeldumine

§ 44alusel. 28. Kaitseministeerium keeldus kooskõlastusest Lenn

S § 35 lõike 61 alusel (koosmõjus

§ 120lõike 1 punktiga 3). Ministeeriumil oli kooskõlastamismenetluses Lenn

S § 35 lõike 61 alusel õigus hinnata mh tuulikupargi mõju raadiosüsteemidele sõltumata määruse nr 16 § 61 kehtivusest. Ministeerium lähtus raadiosüsteemide töövõimet reguleerivatest NATO ja Kaitseväe (salajastest) dokumentidest, mida kohtud ei võtnud haldusasja juurde. Sõltumata riigisisese regulatsiooni võimalikust vastuolust põhiseadusega, peab ministeerium täitma rahvusvahelistest dokumentidest tulenevaid kohustusi. 29. Kui sätteid pidada asjassepuutuvaks, ei ole need põhiseadusega vastuolus, eelkõige arvestades vajadust tõlgendada neid põhiseaduskonformselt. Kaebaja ettevõtlusvabaduse riivet õigustab vajadus tagada riigi julgeolek. Kaebaja omandipõhiõigust ei riivata, sest tuulepargiks plaanitud kinnistu ei kuulu kaebajale. 5

§ 120lõikest 1, aluse kooskõlastusest keeldumiseks annab Lenn

S § 35 lõige 61 ning neid sätteid ei pidanud ringkonnakohus põhiseadusvastaseks. Ekspertasutuste kooskõlastuse andmise üksikasjalik reguleerimine oleks võimatu ja ebamõistlik.

§-st 120 koostoimes § 44 punktiga 6 nähtub selgelt, millistel juhtudel ehitusluba ei väljastata ning millistel alustel Kaitseministeerium võib kooskõlastuse andmisest keelduda. Määruse nr 16 § 61 lõikele 2 saab kooskõlastamisel tugineda sisuliselt, tegemist on kooskõlastusnõude aluse tehnilisema täpsustusega. Määruses on kooskõlastamise nõude aluseid, mis tulenevad salastatud dokumentidest, lahti kirjutatud ulatuses, milles teavet on võimalik avalikustada.

§ 120

lõige 4 ei pea kordama teistes asjakohastes seadusesätetes kirja pandut ega ammendavalt loetlema kooskõlastamata jätmise aluseks olevaid olukordi. Justiitsminister 31. Vaidlusalused sätted ei ole asjassepuutuvad ega põhiseadusega vastuolus. Ehitusprojekti kooskõlastamise kohustus tulenes LennS § 35 lõikest 61 (koostoimes

§ 120lõikega 1).

Kooskõlastusest keeldumise aluseks oli

§ 120

lõige 1, mis keelab sättes nimetatud juhtudel ehitise püstitamise ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta.

§ 120

lõige 1 määrab ühtlasi juhud, mil ministeerium peab jätma kooskõlastuse andmata.

§ 120

lõikes 4 on ette nähtud delegatsioon

§ 120lõikes 1 sätestatu konkretiseerimiseks.

Sätestades kriteeriume riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise hindamiseks, täpsustab määrus nr 16 üksnes

§ 120lõiget 1, kuid ei sätesta kooskõlastusest keeldumise aluseid.

Kuna Kaitseministeeriumi õigus kooskõlastusest keelduda ei tulenenud määruse nr 16 § 61 lõikest 2, ei olnud säte haldusasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Samal põhjusel ei olnud otsustava tähtsusega ka määruse nr 16 andmise aluseks olnud

§ 120lõige 4.

Kuna määruse nr 16 § 61 lõige 2 ei sätesta kooskõlastusest keeldumise aluseid, on säte kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

§ 120

lõikes 4 ei pea sisalduma Kaitseministeeriumi kooskõlastusest keeldumise alused, kuna need sätestab

§ 120lõige 1.

Õiguskantsler 32. Vaidlusalused sätted on asjassepuutuvad, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus. Seotud sätetena võivad asjasse puutuda ka teised ehitusseadustiku sätted (nt

§ 120lõige 1, § 13 lõige 1, § 14 lõike 1 punkt 2 või lõige 2).

33. Määruse nr 16 § 61 lõikes 2 on sätestatud raadiosüsteemi töövõime vähendamise keeld, mida võib mõista kui riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumi, mille kehtestamiseks

§ 120lõige 4 kaitseministrit volitab.

Sarnasele seisukohale asus Riigikohus kohtuasjas nr 3-17-2766, tõlgendades määruse nr 16 § 4 lõiget 2. Seadusandja on pidanud võimalikuks, et mistahes töövõime vähendamine võib viia selleni, et Kaitseministeerium ei anna kavandatava ehitise ehitamiseks kooskõlastust. Kuna määruse § 61 lõige 2 on sisuliselt ehitamisele esitatav nõue, saaks kaitseminister kehtestada riigikaitse eesmärgist lähtuvaid nõudeid ehitistele ja ehitamisele nt

§ 11lõike 4 või § 12 lõike 5 alusel, kuigi määrus nr 16 nimetatud sätetele ei viita.

34. Volituse piire, mõtet ja eesmärki võivad aidata sisustada ka seaduse muud sätted. Ehitusseadustiku mõte ja eesmärk on tagada ehitatud keskkonna (sh riigikaitselise ehitise) toimivus ja kasutatavus, seejuures tuleb arvestada ehitise asukohaga seotud asjaolusid (

§ 14lõike 1 punkt 2).

Määruse nr 16 § 61 lõikes 2 sätestatud asukohaspetsiifilist avalik-õiguslikku nõuet tuleb riigikaitselise ehitise mõjualas järgida ka siis, kui seda ei nõua Kaitseministeerium (

§ 12lõige 2, § 14 lõike 1 punkt 4 ja lõige 2).

Kuna riigikaitselise ehitisega kaasnevad nõuded ei ole tervikuna avalik teave ja riigikaitselise ehitise töövõimet on otstarbekas kaitsta ennetavalt, keelab

§ 120lõige 1 ehitamise ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta. Ka määruse teised sätted (eraldi või koosmõjus seadusega) 6

§ 8, § 11 lõige 1).

35. Määruse nr 16 § 61 lõike 2 põhiseadusvastaseks tunnistamine ei tähenda, et edaspidi saaks Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta ehitada riigikaitselise ehitise töövõimet vähendavaid ehitisi, Kaitseministeerium peaks kooskõlastusest keeldumist teisiti põhjendama. Sättes nimetatud nõue võib üksikjuhul osutuda ebaproportsionaalseks, kuna ei näe ette kaalutlusõigust ega võimalda seetõttu otsida leevendavaid meetmeid. 36.

§ 120

lõige 4 sätestab koostoimes sama paragrahvi esimese lõikega Kaitseministeeriumi kooskõlastusest keeldumise aluse, mis on seotud riigikaitselise ehitise töövõime vähenemisega. Kuigi kooskõlastus on haldusmenetluses siduv ja võib määravalt mõjutada isiku põhiõigusi, piirduvad seadused enamasti kooskõlastuskohustuse sätestamisega ja ei piiritle kooskõlastuse kontrollieset ega sätesta kooskõlastusest keeldumise aluseid. Põhiõiguste kaitse tagamiseks peaks seadusest selgemalt nähtuma kooskõlastuse kontrolliese ning sellega seotud keeldumise alused. Toila vald

1. Vaidlusaluseid sätteid ei tulnud haldusasja lahendamisel kohaldada, need ei ole põhiseadusega vastuolus. Kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga tulenes LennS § 35 lõikest 61 ning selle sätte alusel oli ministeeriumil õigus hinnata tuulepargi mõju raadiosüsteemidele. Määruse nr 16 § 61 lõiget 2 tuleb kohaldada siis, kui vastustaja on kohustatud ehitusloa taotluse uuesti läbi vaatama. Kooskõlastusest keeldumise alused on selgelt määratud ehitusseadustikus ja seda täpsustavas määruses nr 16, kuigi kriteeriumid on osaliselt salastatud. Seadus ei piira ebaproportsionaalselt kaebaja põhiõigusi, kuna riive eesmärgiks on riigi julgeolek kui kaalukas avalik huvi. Est Wind Power OÜ
2. Asjassepuutuvad ja põhiseadusega vastuolus on nii

§ 120

lõige 4 ja määruse nr 16 § 61 lõige 2 kui ka

§ 120lõige 1 ning määruse nr 16 § 61 lõige 3.

Toila vald kohaldas

§ 120

lõiget 1, mis keelab ehitise püstitamise ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta, kuna jättis

§ 44punkti 1 alusel ehitusloa andmata kooskõlastuse puudumise tõttu.

Kooskõlastuse andmisest keeldumisel pidi Kaitseministeerium lähtuma määrusest ja selle volitusnormist, nende puudumisel ei oleks ministeerium saanud kooskõlastusest keelduda. Kooskõlastusest keeldumise aluseid ei saa tuletada üldsõnalistest või muid küsimusi reguleerivatest normidest.

§ 120

lõikes 1 sätestatud kooskõlastuskohustuse adressaadiks on iga isik, kes soovib ehitada, mistõttu kohaldub salajase õiguse keeld. 39. PS §-dega 31 ja 32 ning § 3 lõike 1 esimese lausega, §-ga 10 ja § 13 lõikega 2 (millest tulenevad parlamendireservatsiooni, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõte) ei ole kooskõlas, et ehitusseadustik ega lennundusseadus ei anna Kaitseministeeriumile selget volitust (alust) keelduda tuuliku ehitusprojekti kooskõlastamisest ega sätesta sellise keeldumise kriteeriume. Määrus nr 16 ületab

§ 120

lõikes 4 sisalduva volitusnormi piire, andes Kaitseministeeriumile seadusega sisustamata õiguse keelduda tuuliku ehitusprojektile kooskõlastuse andmisest. Määrus nr 16 ei ole kooskõlas ka õigusselguse põhimõttega, sest sellest ei selgu, kas kooskõlastusest keeldumise kriteeriumid on reguleeritud ammendavalt ning millistest kriteeriumidest võib kooskõlastusest keeldumisel täiendavalt juhinduda. Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid ei ole käsitatavad kooskõlastuse andmisest keeldumise kriteeriumitena ning töövõime vähenemine ei saa olla kooskõlastusest keeldumise aluseks. 7

§ 44punktile 1.

Seega reguleerib säte ehitisele ja ehitamisele esitatavaid nõudeid ning on esmajoones adresseeritud ehitusluba taotlevale isikule ja ehitusloa väljastajale. Kui kavandatav ehitis vähendab riigikaitselise ehitise töövõimet, ei saa kohalik omavalitsus anda ehitusluba selle ehitamiseks. Ühtlasi välistab projekti mittevastavus määruse nr 16 § 61 lõikele 2 koostoimes

§ 44

punktiga 1 imperatiivselt ehitusloa kooskõlastamise Kaitseministeeriumis (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi

1. juuni
2. a otsus asjas nr 3-17-2766/33, punkt 27.2). Tulenevalt riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest (PS § 3 lõige 1) ei saa pädeval riigiasutusel olla kohustust kooskõlastada õigusvastast tegevust. Sama tuleneb ka LennS § 35 lõike 61 teisest lausest, mille järgi tuleb kooskõlastamisel lähtuda ehitusseadustikus sätestatud alustest.
3. Ringkonnakohtu hinnangul oli haldusasjas piisavalt tõendatud, et kavandatavad tuulegeneraatorid vähendavad riigikaitselise ehitise töövõimet, mistõttu välistas määruse nr 16 § 61 lõige 2 kaebajale ehitusloa väljastamise. Kaebuse rahuldamine sõltub sätte kehtivusest. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et määruse nr 16 § 61 lõige 2 oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega säte.
4. Asjassepuutuvaks tuleb lugeda ka

§ 120lõige 4, millele tuginedes kaitseminister kehtestas määruse nr 16.

Määrus saab olla põhiseadusega kooskõlas üksnes siis, kui on antud seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva delegatsiooninormi alusel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. novembri
2. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07, punkt 20). Kuivõrd praegusel juhul on määrus antud delegatsiooninormi alusel ja sellega kooskõlas (vt allpool otsuse punktid 65–67), sõltub määruse põhiseaduspärasus delegatsiooninormi enda põhiseaduspärasusest, mistõttu on ka delegatsiooninorm otsustava tähtsusega säte.
3. Kolleegium ei nõustu Riigikogu ja justiitsministri seisukohaga, et määruse nr 16 § 61 lõige 2 ja selle aluseks olev delegatsiooninorm ei olnud haldusasja lahendamisel otsustava tähtsusega, sest nende puudumisel oleks kohaldunud ehitusseadustiku normid, mis sätestavad üldisemaid nõudeid ehitisele ja ehitamisele. Normide hierarhiat arvestades tuleb kohaldada vaidlusalust õigussuhet kõige lähemalt reguleerivat sätet, mistõttu määruse asjakohastel normidel oli rakendamisel prioriteet seaduse normide suhtes.
4. Tulenevalt

§ 120lõike 1 esimesest lausest ja Lenn

S § 35 lõikest 61 oli Toila vallal tuulepargi ehitusloa menetluses kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga ning ka ministeerium pidi arvestama määruses nr 16 riigikaitselise ehitise töövõime kohta sätestatut. Seejuures tähendab ehitusloa eelnõu kooskõlastamine ühtlasi ehitusprojekti kooskõlastamist. Nimelt annab ehitusluba õiguse ehitada vaid loa andmise aluseks olnud projekti kohaselt (

§ 12lõige 1 ja § 38 lõige 1).

1. Teisalt on oluline arvestada, et kooskõlastus on üks menetlustoiming ehitusloa menetluses. Siduva kooskõlastuse andmisest keeldumist saab seejuures vaidlustada nii iseseisvalt kui ka lõpliku haldusakti vaidlustamisel (vt halduskolleegiumi viidatud otsus asjas nr 3-17-2766/33, punkt 25.1).
2. Kaebaja vaidlustas haldusasjas vastustaja korralduse, millega keelduti ehitusloa andmisest, ja ta soovis vastustaja kohustamist andma ehitusluba, kuid ei vaidlustanud seejuures iseseisvalt 9

§ 120lõike 4 põhiseaduspärasust.

1. Kolleegium leiab, et määruse nr 16 § 61 lõige 2 riivab ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja omandipõhiõigust (PS § 32).
2. PS § 31 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegeleda ettevõtlusega. Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtjat avaliku võimu sekkumise eest tulu saamise eesmärgil toimuvasse tegevusse (Riigikohtu üldkogu
3. oktoobri
4. a otsus asjas nr 5-20-3/43, punkt 108). Tulenevalt PS § 31 teisest lausest on ettevõtlusvabadus lihtsa seadusereservatsiooniga tagatud põhiõigus, mida võib piirata mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. juuni
6. a otsus asjas nr 3-4-1-4-17, punkt 57).
7. PS § 32 lõigetes 1, 2 ja 3 tagatud omandipõhiõigus kaitseb igaühe omandit riigi riivete ehk põhiõiguse kaitsealasse kuuluvate õiguslike positsioonide igasuguse ebasoodsa mõjutamise eest (Riigikohtu üldkogu viidatud otsus asjas nr 5-20-3/43, punkt 66). Sõltuvalt mõjutuse intensiivsusest jagunevad omandipõhiõiguse riived kaheks ning põhiseadus sätestab neile erinevad tingimused. Omandi selle omaniku nõusolekuta võõrandamise tingimused sätestab PS § 32 lõike 1 teine lause. Muud omandipõhiõiguse piirangud (omandikitsendused) on tulenevalt PS § 32 lõike 2 teisest lausest tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
8. aprilli
9. a otsus asjas nr 3-4-1-25-11, punktid 35 ja 37).
10. Ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus laienevad PS § 9 lõikest 2 tulenevalt ka juriidilistele isikutele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
11. juuni
12. a otsus asjas nr 3-4-1-5-17, punkt 50; Riigikohtu üldkogu
13. juuni
14. a otsus asjas nr 3-2-1-143-03, punkt 18).
15. Määruse nr 16 § 61 lõige 2 on koostoimes

§ 44punktiga 1 aluseks ehitusloa andmisest keeldumisele.

See piirab ehitusluba taotleva isiku ettevõtlusvabadust, kuna ta ei saa püstitada ehitist, mis on vajalik soovitud valdkonnas ja viisil ettevõtlusega tegelemiseks (praegusel juhul tuuleenergia tootmiseks). Vaidlusalune säte riivab ka selle kinnistu, kuhu sooviti ehitist püstitada, omaniku omandipõhiõigust, kuna takistab tema õigust oma omandit vabalt kasutada. Riivatakse ka nende isikute omandipõhiõigust, kes omavad mõnda kinnistuga seotud piiratud asjaõigust, eelkõige hoonestusõigust (haldusasja kaebaja kasuks on seatud hoonestusõigus kinnistutele, kuhu sooviti ehitada tuulegeneraatorid). Kuigi keeld ehitada kinnistule tuulegeneraatorid võib kinnistu väärtust vähendada, ei saa sellist omandiõiguse piirangut üldjuhul pidada sedavõrd ulatuslikuks, et tegemist oleks omandi nõusolekuta võõrandamisega. Kinnistut on ka edaspidi võimalik majanduslikult mõistlikult kasutada, mistõttu saab riivet kolleegiumi hinnangul pidada omandi kitsenduseks. Hoonestusõigust omandades ei saanud kaebajal olla kindlat teadmist, et tal lubatakse ehitada tuulepark. 10

§ 120

lõikest 4 (vt allpool punktid 65 ja 66), riivab ka nimetatud delegatsiooninorm isikute ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. III

1. PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab selle saavutamiseks olema proportsionaalne.
2. Põhiõiguste piirang peab olema kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Sellest sättest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige
4. Seega on PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva delegatsiooninormi (määrusandlusvolituse) alusel. Põhiseadusega on vastuolus nii põhiseadusvastase delegatsiooninormi alusel antud määrus, kui ka ilma delegatsiooninormita antud või sellega vastuolus olev määrus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. mai
6. a otsus asjas nr 3-4-1-55-14, punkt 46).
7. Kolleegiumi hinnangul ei ole

§ 120

lõige 4 vastuolus olulisuse põhimõttega ega põhiseaduse muude formaalsete nõuetega. 65.

§ 120

lõige 4 annab Vabariigi Valitsusele õiguse kehtestada ise või volitada valdkonna eest vastutavat ministrit kehtestama määrusega mh riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid. Nagu eespool märgitud, on töövõime kriteeriumid käsitatavad ehitistele esitatavate nõuetena, mis võivad kaasa tuua ehitusloa andmisest keeldumise

§ 44punkti 1 alusel ning riivata seeläbi põhiõigusi.

66. Seadusandja ei ole delegatsiooninormiga andnud täitevvõimule õigust kehtestada põhiõiguste lisapiiranguid, vaid üksnes õiguse seadusest tuleneva piirangu tingimusi täpsustada. Keeld vähendada riigikaitselise ehitise töövõimet on tuletatav seadusest, määrusandjal on õigus kehtestada töövõimet puudutavad tehnilised kriteeriumid, mida ei pruugi olla otstarbekas sätestada seaduses. Määruse nr 16 § 61 lg 2 täpsustab

§-s 8 ja § 11 lõikes 1 sätestatud ohutuse nõuet olukorras, kus kavandatav ehitis võib mõjutada riigikaitselist ehitist. Lisaks sellele, et ehitised ei tohi seada ohtu inimelusid, vara ja keskkonda, ei tohi need ohustada ka riigi julgeolekut. Delegatsiooninorm on ka piisavalt täpne, selle sisu ja ulatus (riigikaitselisi ehitisi mõjutavad ehitised) ja eesmärk (riigikaitseliste ehitiste töövõime kaitse) on piiritletud. Määruse andjat suunavad täiendavalt muud ehitusseadustiku sätted, nt ehitamise põhimõtted (§ 7 jj) ning ehitistele esitatavad põhinõuded (§ 11 jj), samuti on ta seotud põhiseaduse nõuetega, mis puudutavad põhiõiguste kaitset. 67. Määruse nr 16 § 61 lõige 2 ei ole formaalselt ega materiaalselt delegatsiooninormiga vastuolus, vaid järgib nii määrusandlusvolituse eesmärki, mõtet kui ka ulatust. Määrust nr 16 andma volitas kaitseministrit Vabariigi Valitsus 4. mai 2015. a määrusega nr 55. 68. Riigikaitseliseks ehitiseks

§ 120lõike 4 tähenduses tuleb lugeda ka ehitis, milles asub riigikaitselisi eesmärke täitev raadiosüsteem määruse nr 16 § 2 lõike 1 punkti 9 tähenduses 11

§ 120

lõige 4 kolleegiumi hinnangul põhiseadusvastane põhjusel, et see säte ei nimeta ära kooskõlastuse andmisest keeldumise aluseid. Nagu eespool selgitatud, on õigusvastase ehitise kooskõlastamata jätmise alused tuletatavad teistest normidest (vt otsuse punktid 47 ja 53). 73. Lähtudes eeltoodust ja tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium rahuldamata Tartu Ringkonnakohtu taotluse tunnistada määruse nr 16 § 61 lõige 2 ja

§ 120lõige 4 põhiseadusvastaseks.

IV

1. PSJKS § 63 lõike 1 alusel hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu
2. aprilli
3. a määrus asjas nr 5-18-5/33, punkt 16).
4. Kaebaja esitas
5. veebruaril 2021 taotluse hüvitada talle õigusabikulud 6220,5 eurot (koos käibemaksuga), kuna lepinguline esindaja oli osutanud teenust 35,75 tunni ulatuses tunnihinnaga 145 eurot. Sellest 20 tundi oli kulunud kaebaja arvamuse koostamiseks vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse kohta (PSJKS § 10 lõike 2 esimene lause) ning 15,75 tundi täiendava arvamuse koostamiseks pärast teiste menetlusosaliste seisukohtadega tutvumist (PSJKS § 10 lõike 2 teine lause).
6. Kolleegium mõistab Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja 2000 eurot, mida saab pidada põhjendatuks ja vajalikuks õigusabikuluks praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses menetlusosalise arvamuste esitamisel. (allkirjastatud digitaalselt) Villu Kõve, Hannes Kiris, Kaupo Paal, Nele Parrest, Ivo Pilving 12