Obsah (4)

§ 3§ 5§ 2§ 4

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtunik Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Tallinna Halduskohus Tristan Ploom 18.10.2021, Tallinn 3-21-1396 Haldusasi Advokaadibüroo Loor OÜ kaebus R

) § 3 alusel selgitustaotluse füüsilisest isikust maksuresidendi tulude maksustamise kohta (tulu mõiste tulumaksuseaduses, edaspidi TuMS). 1 2. Riigikogu rahanduskomisjon selgitas kaebajale 24.05.2021, et

§ 3kohaselt on selgitustaotlusele vastamise kohustus riigiasutusel.

Kuna vastustaja ei vasta

§ 3tunnustele, edastas ta selgitustaotluse vastamiseks Rahandusministeeriumile.

1. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja tegevuse peale. Kohus võttis kaebuse menetlusse Riigikogu 24.05.2021 toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning kohustamiseks vastama 16.05.2021 selgitustaotlusele. Kohus määras 09.09.2021 määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses. KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
2. Kaebaja tuvastus- ja kohustamisnõue põhinevad väitel, et vastustaja on riigiasutus, kellel on kohustus vastata selgitustaotlusele (edaspidi taotlus) märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ja kollektiivse pöördumise esitamise seaduse (edaspidi

) § 3 alusel. 5. Vastustajal on kohustus taotlusele vastata, ka juhul kui

ei kohalduks. Põhiseaduse (edaspidi PS) § 46 sätestab, et „Igaühel on õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Vastamise korra sätestab seadus.“ PS § 46, mida

rakendab, hõlmab ka vastustajat.

§ 5

lg 1 paneb taotlusele vastamise kohustuse selle adressaadile sõltumata sellest, kas vastus on õigusalane selgitus või midagi muud.

§ 5

lg 8 ls 3 sätestab, et taotlusele vastamisel antakse isikule taotluses soovitud teave või õigusalane selgitus või põhjendatakse selle andmisest keeldumist. Riigikogu on kohaseim asutus taotlusele vastamiseks. Taotluse edastamine on lubatud vaid juhul, kui selgituse andmine ei ole Riigikogu pädevuses ning ainult pädevale asutusele (

§ 5lg 3).

Taotlus on esitatud tulumaksuseaduse ja PS kohta. Seadusandlik võim on Riigikogu ainupädevuses (PS § 59). Riigikogu pädevuses on PS muutmine (PS § 163-2, 163-3). VASTUSTAJA SEISUKOHT 6. Kaebaja esitas Riigikogule õigusalase selgitustaotluse

§ 3mõistes.

Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et õigusalase selgitustaotluse adressaadid kattuvad märgukirja ja muu teabe saamisele suunatud selgitustaotluse adressaatidega (

§ 2

lg-d 4 ja 5).

-s sätestatud pöördumiste adressaadid on erinevad, olenevalt sellest, millise pöördumisega on tegemist. Erinevalt märgukirja (

§ 2

lg 1) ning teabe saamisele suunatud selgitustaotluse (

§ 2

lg 2 p 1) adressaatidest, kelleks on kõik

§ 2

lg 4 esimeses lauses ja lõikes 5 loetletud adressaadid, on õigusalase selgitustaotluse (

§ 2

lg 2 p 2 ja § 3), samuti suulise pöördumise (

§ 4lg 1) adressaatide ring eeltoodust kitsam.

Õigusalaseid selgitusi on kohustatud jagama üksnes riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuse asutused ning seda

§-s 3 loetletud asjaolude kohta. Järelikult ei ole avalik-õiguslikud juriidilise isiku asutused, riigiorganid ning

§ 2lõikes 5 loetletud isikud õigusalaste selgitustaotluste adressaatideks.

Eeltoodud tõlgendust toetab tõik, mille kohaselt lähtutakse seaduste koostamisel üldiselt üksikule põhimõttest, s.t seaduse algusesse paigutatakse üldreegel ning sellele järgnevad üldreeglist tehtavad täpsustused.

§-s 3 ja § 4 lõikes 1 on pöördumiste adressaatide ringi kitsendatud, tehes sellega täpsustuse

§ 2lõike 4 esimeses lauses ja lõikes 5 sätestatud üldreeglist.

Seadusandja tahet kitsendada õigusalaste selgitustaotluste adressaatide ringi kinnitab ka

2 kujunemislugu.

algteksti §-s 3 oli õigusalastele selgitustaotlustele vastamise kohustus pandud üksnes valitsusasutustele, valla- või linnavalitsusele, valla- või linna ametiasutusele ning osavalla ja linnaosa valitsusele, seda vaatamata asjaolule, et märgukirjade ja selgitustaotluste adressaadid olid toonase

redaktsiooni § 2 lõikes 1 määratletud oluliselt laiemalt. 2014. aastal vastu võetud

muudatustega pandi õigusalasele selgitustaotlusele vastamise kohustus kõigile riigiasutustele, olenemata sellest, kas tegemist on valitsusasutusega või ei. Ent erinevalt riigiasutustest riigiorganeid õigusalase selgitustaotluse adressaatide ringi ei lülitatud, mille tulemusena riigiorganid endiselt õigusalase selgitustaotluse adressaatide hulka ei kuulu. 7. Riigikogu on kollektiivne riigiorgan, mis täidab rahvaesindusfunktsiooni ning teostab seadusandlikku võimu (PS § 59 ja § 60). Riigikogu ei ole riigiasutus, vaid põhiseaduslikke funktsioone täitev riigiorgan, mis ei kuulu õigusalase selgitustaotluse adressaatide hulka. Riigiasutuseks on Riigikogu teenindav ja selle otsealluvuses asuv Riigikogu Kantselei. Seda kinnitab asjaolu, et riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikku registrisse on kantud riigiasutusena Riigikogu Kantselei, ent Riigikogu kohta kanne registris puudub. Tõdemust, mille kohaselt Riigikogu ei ole käsitatav riigiasutusena

§ 3

mõistes, vaid seda on Riigikogu Kantselei, kinnitab ka

eelnõu arutelu Riigikogus.

eelnõu (251 SE) esimesel lugemisel rõhutas toonane justiitsminister, et

alusel esitatavate õigusalaste selgitustaotluste adressaatideks on ametnikud pädevates ametkondades, aga mitte poliitiliste esinduskogude liikmed. Samuti toonitas ta, et Riigikogu esimehe puhul ei ole tegemist riigiasutuse juhi, vaid esinduskogu liikmega. Riigiasutuse juhina on käsitatav Riigikogu Kantselei direktor. Seega oli seadusandja tahteks välistada poliitilised esinduskogud, sh Riigikogu, õigusalastele selgitustaotlustele vastamise kohustusest, ning jätta taotlustele vastamine vastavat valdkonda tundvatele ametiasutuse ametnikele. 8.

§-s 3 on määratletud, millise sisuga teavet on võimalik õigusalase selgitustaotlusega nõuda. Selleks on teave järgmiste asjaolude kohta:

1. a)taotluse adressaadi välja töötatud õigusaktid ja nende eelnõud;
2. b)asutuse tegevuse aluseks olevad õigusaktid;
3. c)asutuse pädevus ja
4. d)asutuse õigusloome tegevus. Kaebaja taotles loetletud asjaoludest esimese – välja töötatud õigusakti - kohta teabe saamist, mistõttu on edaspidi peatutud eeskätt nimetatud aspektil.

§ 3

järgi on võimalik nõuda õigusalast selgitust õigusakti välja töötanud asutuselt, st asutuselt, kelle ametnikud õigusakti sõnastasid ja koostasid. Selle mõtteks on tagada selgituste saamine asjasse pühendatud ning valdkonda tundvatelt ametiisikutelt, kes on vastava õigusakti sünniloo juures olnud, kes teavad, millisest mõttest oli ühe või teise sätte sõnastus kantud ning mida selle all silmas peeti. Sellega kindlustatakse taotlejale teabe saamine otseallikast, mille tulemusena saab ta õigusakti sisust ja mõttest kõige informeerituma ja adekvaatsema ülevaate. Õigusakti vastu võtnud või välja kuulutanud organile õigusalase selgituse andmise kohustust seatud ei ole. Nii ei pea Riigikogu või Vabariigi Valitsus jagama isikutele selgitusi iga nende poolt vastu võetud õigusakti tõlgendamise kohta, samuti ei pea seda tegema Vabariigi President õigusaktide suhtes, mille ta on välja kuulutanud. Põhiseaduslike organite vabastamine õigusalase selgituse andmise kohustusest ei ole juhuslik, vaid tegemist on seadusandja teadliku valikuga. Riigi ülesehitusele ja töökorraldusele on iseloomulik pädevuste jaotus: igale organile ja asutusele on usaldatud teatud kindlate ülesannete täitmine, seda nii pidades silmas ülesannete täitmiseks vajalikku kompetentsi, ülesande täitmise kohasust kui ka mõistlikku tööjaotust erinevate organite ja asutuste vahel. Õigusakti sisu kohta selgituste andmise kohustus on otsustatud panna õigusakti välja töötanud ja seda rakendavale asutusele. Kolmandat, neljandat või enamat asutust või organit, kellelt õigusakti kohta selgitust nõuda, seadusega ette nähtud ei ole. 3 PS § 46 ei anna isikule õigust nõuda oma pöördumisele vastust kõikvõimalikelt riigiasutustelt ja -organitelt. PS §-st 46 tulenev riigi kohustus on täidetud ka juhul, kui isik saab oma pöördumisele sisulise vastuse ühest asutusest. Seda ei väära mh asjaolu, et isik ei ole temale saadetud vastuses väidetuga rahul. PS §-st 46 ei tulene isikule õigust nõuda erinevatelt riigiasutustelt ja organitelt vastuseid seni, kuni õnnestub saada talle meelepärane vastus (vt ka TlnRnKo 16.11.2016, 3-15-1355, p 10) Seadusandja valik jätta

§-ga 3 õigusaktide kohta esitatud selgitustaotlustele vastamise kohustus üksnes õigusakti väljatöötanud asutusele (nt pädev ministeerium) ja seda rakendavale asutusele (nt pädev amet või inspektsioon) on mõistlik ja põhiseaduspärane. Riigikogu kui poliitilise otsustusorgani kohustamine jagada isikutele selgitusi õigusaktide tõlgendamise kohta tooks kaasa uued poliitilised vaidlused ja seisukohavõtud, mida pole PS-s Riigikogu ülesandena ette nähtud. Pärast õigusakti vastu võtmist ei ava Riigikogu isikute taotlusel uusi poliitilisi vaidlusi juba vastu võetud õigusaktide tõlgendamise üle, seda ei komisjonides ega täiskogus. Riigikogule õigusaktide kohta selgituste andmise kohustuse seadmine ei ole ka praktilistel põhjustel vajalik. Nimelt on õigusakti eelnõu menetluse käik Riigikogus avalik ja sellekohased dokumendid igale isikule hõlpsalt kättesaadavad. Riigikogu veebilehe kaudu on kättesaadavad õigusakti eelnõu erinevad versioonid koos seletuskirjadega, eelnõule esitatudmuudatusettepanekud koos selgitustega, seletuskiri eelnõu teise lugemise juurde, samuti eelnõu kohta esitatud arvamused ja seisukohad. Avalikustatud on ka komisjoni istungi protokollid ning täiskogu istungite stenogrammid, milles kajastub eelnõu arutelu. Eelnimetatud avalikest dokumentidest selgub õigusakti väljatöötamise eesmärk, selle sisu ja mõte, millest lähtuvalt õigusakti tõlgendatakse.

1. Kaebaja soovis saada vastustajalt tõlgendusi 15.12.1999 vastu võetud TuMS kohta. Nimetatud seadust menetleti Riigikogus eelnõuna 143 SE. Eelnõu algatajaks oli Vabariigi Valitsus ja selle töötas välja Rahandusministeerium. Eelnõu menetluskaardilt on näha, et tulude näitlikku loetelu sisaldas Rahandusministeeriumi esitatud eelnõu algversioon. Kuigi vastava paragrahvi number Riigikogu menetluse käigus eelnõus muutus (eelnõu algversioonis § 10, eelnõu seadusena vastuvõtmisel § 12), jäi kõnealuse sätte lõike 1 preambuli sõnastus, mis hõlmas tulude näitlikku loetelu, muutmata. Samuti ei ole TuMS § 12 lg 1 preambuli osas hiljem muudatusi tehtud. Eelnevast järeldub, et tulude näitliku loetelu töötas välja Rahandusministeerium. Kõnealune säte ei ole Riigikogu menetluses välja kujunenud. Sätte väljatöötamise asjaolusid, taotletud eesmärke ja sisu saab selgitada üksnes Rahandusministeerium. Riigikogu rahanduskomisjon saatis õiguspäraselt kaebaja taotluse vastamiseks Rahandusministeeriumile kui sätte väljatöötajale. Rahandusministeerium pidas taotluse edastamist õiguspäraseks ning vastas sellele. Lisaks selgitas Riigikogu rahanduskomisjon kaebajale võimalust pärida TuMS rakenduspraktika kohta seisukohta Maksu- ja Tolliametilt kui TuMS rakendajalt. Selle kohta, kas kaebaja nimetatud võimalust kasutas või ei, vastustajal teave puudub. Kaebaja on oma küsimustega seadnud kahtluse alla TuMS-s tulu mõistet sätestavate õigusnormide ülesehituse (tulu näitliku loetelu) põhiseaduspärasuse. Riigikogu pädevusse ei kuulu isikute taotluste läbivaatamine, mis puudutavad õigustloovate aktide PS-le vastavuse kontrollimist. Seda ülesannet täidab õiguskantsler (õiguskantsleri seaduse § 15 lg 1). Juhul, kui kaebajat Rahandusministeeriumi selgitused ei veennud ja kahtlust TuMS PS-le mittevastavusest ei kummutanud, on kaebajal võimalik pöörduda TuMS PS-le vastavuse kontrollimiseks õiguskantsleri poole. 4 KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
2. Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. PS § 46 annab pöördumisele vastuse saamise üldise aluse. Täpsemalt, kellel on kohustus mis liiki pöördumisele vastus anda, sätestab seadusena

. Seetõttu ei nõustu kohus kaebajaga selles, et konkreetsele pöördumisele vastamisel ei ole oluline

-s sätestatud vastamise kord. Vastupidine järeldus ei ole kooskõlas PS § 46 teise lausega: Vastamise korra sätestab seadus. 11. Kohus nõustub vastustaja tõlgendusega

§ 3osas.

Oluline on eristada üldist selgitustaotlust (

§ 2

lg-d 4 ja 5) ning õigusalast selgitustaotlust (

§ 3). Kohus leiab, et tegemist oli seadusandja teadliku valikuga.

Vastaselt korral ei oleks õigusalaste selgituste andmise kohta eraldi normi loodud. 12.

§ 2

lg 4 ja § 3 näevad ette erinevad vastamise adressaadid sõltuvalt taotluse sisust (üldine selgitustaotlus ja õigusalane selgitustaotlus). Üldise selgitustaotluse adressaatide ring hõlmab ka riigiorganeid (

§ 2

lg 4), kelle hulka kuulub Riigikogu seadusandlikku võimu teostava riigiorganina (PS § 59). Vähesteks erandiks, kellele

§ 2

lg 4 ei laiene, on Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed (

§ 2lg 4 teine lause).

1. Õigusalase selgituse esemeks olev tulumaksuseadus on õigustloov akt. Vastustaja selgitas, et Riigikogu võttis TuMS, mille eelnõus 143 SE määratleti tulu mõiste, vastu 15.12.
2. Eelnõu algatajaks oli Vabariigi Valitsus ja selle töötas välja Rahandusministeerium. Eelnõu menetluskaardilt on näha, et Rahandusministeeriumi esitatud eelnõu algversioon sisaldas tulude näitlikku loetelu. Kuigi vastava paragrahvi number Riigikogu menetluse käigus eelnõus muutus (eelnõu algversioonis § 10, eelnõu seadusena vastuvõtmisel § 12), jäi kõnealuse sätte lõike 1 preambuli sõnastus, mis hõlmas tulude näitlikku loetelu, muutmata. Samuti ei ole TuMS § 12 lg 1 preambuli osas hiljem muudatusi tehtud. Vastustaja väited peavad paika (www.riigikogu.ee, 142 SE). Seega on vaidluse lahendamisel kohane lähtuda

§ 3

tekstist järgnevalt: õigusalase selgituse andmise kohustus on riigiasutusel, kes töötas välja õigusakti. Selleks riigiasutuseks on Rahandusministeerium. Järelikult käitus vastustaja õiguspäraselt, kui edastas kaebaja küsimused tulu mõiste sisustamise kohta Rahandusministeeriumile (

§ 5lg 3).

14. Kaebaja eesmärgiks on, et vastustaja vastaks tema küsimustele, kaasa arvatud küsimustele tulumaksuseaduse võimaliku vastuolu kohta PS-ga. Kohtu hinnangul väljuvad need küsimused

§ 3

rakendusalast, mille eesmärgiks on anda taotlejale selgitusi teatud õigustloova akti või selle normide kujunemise kohta. Järelevalvet õigustloovate aktide PS-le vastavuse üle teostab õiguskantsler (õiguskantsleri seaduse § 15-18). Vastustaja selgitas vastuses kaebusele õigesti, et tal puudub pädevus nendele küsimustele vastamiseks. Seega ei saanud vastustajale

§ 3

alusel tekkida kohustust vastata küsimustele tulumaksuseaduse võimaliku vastuolu kohta PS-ga. Kaebuse lahendamise seisukohast ei oma seega tähendust, et vastustaja ei edastanud selgitustaotluse vastavat osas õiguskantslerile. 5 15. Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega tehti otsus kaebaja kahjuks. Kuivõrd vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude välja mõistmist, jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom 6