← Eesti

5-21-32/8

Obsah (6)§ 891§ 16§ 74§ 13§ 65§ 83

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamine Menetlusosalised 5-21-32 23. detsember 20

) § 16 lõike 4 alusel panna Riigikogu täiskogu

  1. novembri ehk sama päeva istungil hääletusele küsimus, kas viia täiskogu istungid ajavahemikus 10.–
  2. november 2021 läbi kaugosalusega. 5-21-32
  3. Riigikogu arutas istungite kaugosalusega läbiviimise küsimust
  4. novembri
  5. a täiskogu istungil ning otsustas Riigikogu täiskogu istungid ajavahemikus 10.–
  6. november 2021 läbi viia kaugosalusega. Ettepaneku poolt hääletas 62, vastu oli 23 Riigikogu liiget.
  8. novembril 2021 esitas Riigikogu liige Priit Sibul (edaspidi ka kaebaja) Riigikogu
  9. novembri
  10. a otsuse peale kaebuse Riigikohtule. Kaebaja palub Riigikogu otsuse tühistada. KAEBAJA SEISUKOHT
  11. Kaebaja leiab, et vaidlustatava otsusega on rikutud tema õigusi, kuna Riigikogu otsustas kaugosalusega istungite pidamise kaalukate põhjuste olemasoluta. Samuti rikub kaebaja õigusi see, et kaugosalusega istungitele otsustati üle minna kaalukate põhjuste olemasoluta otsuse vastuvõtmisele järgnevast päevast.
  12. Otsus viia Riigikogu istungid kaugosaluse vormi riivab kaebaja kui otsusele vastu hääletanud Riigikogu liikme õigusi. Riigikogu töö eeldab istungite pidamist vahetult, kuna see hõlmab muu hulgas poliitiliste läbirääkimiste pidamist, arutelusid ja kompromisside otsimist ka suure saali või komisjonide väliselt ja üleselt. Kaugtöö vormis ei ole Riigikogu liikmel võimalik neid ülesandeid täita sama tõhusalt kui tavakorras. Rikutavaks õiguseks on Riigikogu liikme õigus osaleda Riigikogu töös Tallinnas Toompea lossi istungisaalis koos teiste menetlusega seotud isikutega, sh teiste Riigikogu liikmete, valitsuse liikmete, Eesti Panga nõukogu esimehe, Eesti Panga presidendi, riigikontrolöri ja õiguskantsleriga. Seda õigust võib kaugosalusega istungi rakendamisega riivata vaid kaalukate põhjuste olemasolul legitiimsel eesmärgil, milleks on parlamendi tõhus toimimine. Kaebaja õiguseks, mida rikutakse kaugosalusega istungi toimumisest seaduses ettenähtust lühema etteteatamisega, on õigus võimalusele oma töö kaugosalusega istungil osalemiseks aegsasti ümber korraldada. 8.

§ 891

lõikes 1 sätestatud tingimus, mille järgi võib Riigikogu juhatus otsustada kaugosalusega istungi läbiviimise vaid kaalukate põhjuste olemasolu korral, kehtib ka juhul, kui vastava otsuse teeb

§ 16lõike 4 alusel Riigikogu täiskogu.

Riigikogu isekorraldusõigus ei ole absoluutne ega kätke õigust isekorraldusõiguse teostamisel kehtestatud reegleid rikkuda. Kohtu sekkumine on õigustatud, kui parlamendi enamus teeb protseduurilise otsuse, millega ilmselgelt kuritarvitab oma positsiooni.

  1. Kaugosalusega istungeid sätestava seaduseelnõu seletuskirja järgi õigustavad kaugosalusega istungi läbiviimist objektiivsed takistused, mis ei võimalda Riigikogul pidada tavapärast istungit, näiteks olukord, kus suur osa Riigikogu liikmeid on nakkushaiguse tõttu karantiinis ega saa füüsiliselt istungil osaleda. Seda, mida pidada kaalukaks põhjuseks, täpsustavad Riigikogu juhatuse
  2. novembri
  3. a otsusega nr 122 kehtestatud „Riigikogu kaugosalusega istungi läbiviimise nõuded ja kord“. Selle otsuse punkti 2 kohaselt on kaalukaks põhjuseks eelkõige olukord, kus vähemalt viiendik Riigikogu koosseisust või vähemalt üks fraktsioon ei saa objektiivselt põhjendatud takistuse tõttu tulla Riigikogu istungi toimumise kohta või kus Riigikogu füüsiline kogunemine seaks ohtu Riigikogu toimepidevuse.
  4. Riigikogu otsustas kaugosalusega istungite pidamise põhjustel, mida ei saa pidada kaalukateks

§ 891lõike 1 mõttes.

Põhjendused, mis puudutavad Vabariigi Valitsuse soovitust, eeskujuks olemist ning varasema kaugtöö tegemise kogemust, ei seostu objektiivsete takistustega Riigikogu liikmete füüsilise kohaoluga istungite pidamiseks. Ka ei saa objektiivseks takistuseks pidada epidemioloogilist olukorda. Epidemioloogilise olukorraga seotud objektiivseks takistuseks oleks olukord, kus nakkushaiguse tõttu on karantiinis suur osa Riigikogu liikmeid. Enamik Riigikogu liikmetest on vaktsineeritud ning seetõttu ei tekita füüsiline kogunemine ohtu Riigikogu 2

(9)5-21-32 toimepidevusele. Kõrge vaktsineerituse tingimustes ei peaks Riigikogus kui olulist demokraatliku funktsiooni täitvas organis tavalist töökorraldust muutma. 11. Kaugosalusega istungi rakendamisega kaasneb alati risk elektrooniliste vahenditega seotud tõrgete tekkeks. Ka

§ 891

lõikega 5 on ette nähtud menetluskord olukorras, kus kaugosalusega istungi pidamisel tekib takistus. Tavakorras istungite pidamisel niisuguseid riske ei eksisteeri. Parlamendi tõhus toimimine on kõige paremini tagatud istungite rakendamisel tavakorras. 12. Samuti puudusid kaalukad põhjused kaugosalusega istungist etteteatamise aja lühendamiseks.

§ 891

lõike 7 järgi tuleb Riigikogu liikmetele kaugosalusega istungist ette teatada vähemalt kolm päeva ning see aeg võib olla lühem üksnes kaalukate põhjuste olemasolu korral. Praegusel juhul rakendati kaugosalusega istungit alates järgmisest päevast. Praegu niisuguseid asjaolusid, mis oleks takistanud tavaistungite pidamist veel vähemalt kolme päeva võrra, ei esinenud.

  1. Vastuseks Riigikohtu täpsustatavatele küsimustele märkis kaebaja, et kuigi Riigikogu Kantseleil on Riigikogu juhatuse otsuse „Riigikogu kaugosalusega istungi läbiviimise nõuded ja kord“ punkti 17.4 kohaselt kohustus tagada tehnilised tingimused kaugosalusega istungi läbiviimiseks, ei olnud vaidlusalusel ajavahemikul mõnel juhul kuulda Riigikogu liikme sõnavõttu, esitada ei saanud suulist küsimust, pilt hangus ja arupärimine Vabariigi Valitsuse liikmelt viibis tehniliste tõrgete tõttu. RIIGIKOGU ARVAMUS
  2. Kaebaja on vaidlustanud Riigikogu täiskogu töökorraldusliku otsuse täiskogu istungite pidamiseks kaugosaluse korras. Tegemist ei ole Riigikogu otsusega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 16 mõistes, kuna selles sättes on silmas peetud otsust olulises ja keerulises riigiõiguslikus küsimuses ehk otsust põhiseaduse (PS) § 65 punkti 1 tähenduses. Seetõttu tuleb vaidlustatava Riigikogu otsusena kõne alla põhiseaduse või seaduse alusel Riigikogu eraldiseisva õigusaktina „Riigikogu otsus“ vastu võetud õigusakt.
  3. PSJKS § 16 alusel kaevataval otsusel peab olema välistoime, st see peab olema suunatud või avaldama mõju Riigikogust väljaspool olevatele isikutele, ning seda saavad vaidlustada isikud, kelle subjektiivseid õigusi otsus rikub. Vaidlustatud otsusel ei ole Riigikogust väljaulatuvat toimet. Tegemist on Riigikogu sisemise, töökorraldusliku küsimuse lahendamisega, mis on suunatud Riigikogule endale.
  4. Riigikohus on eristanud terminitega „protseduuriline otsus“ ja „sisuline otsus“ tähistatavaid mõisteid. Protseduurilised on need otsused, mis kujunevad Riigikogu menetluse käigus hääletamise tulemusena, fikseeritakse täiskogu stenogrammis ning mille kohta eraldiseisvat õigusakti ei vormistata. Vaidlustatud otsus on protseduuriline otsus, mis ei ole PSJKS § 16 alusel vaidlustatav.
  5. Kohtuliku kontrolli ulatus Riigikogu menetluslikes ehk protseduurilistes küsimustes on piiratud. Parlamendi enesekorraldusõiguse põhimõtte järgi on seadusandjal tema enda tegevust puudutavates küsimustes suhteliselt suur otsustusvabadus ning tal on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord. Ka otsus selle üle, kas korraldada Riigikogu täiskogu istungid kaugosaluse teel või istungisaalis, kujutab endast Riigikogu sisemise toimimise korraldust ning mahub Riigikogu kui institutsiooni isekorraldusõiguse raamidesse. Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt on kohtu võimalus hinnata parlamendisisese töökorralduse põhjendatust piiratud. Kohtu sekkumine on asjakohane juhtudel, kus töökorraldus avaldab mõju parlamendiväliste isikute õigustele ja kohustustele või tegemist on isiku subjektiivsete õiguste ilmselge rikkumisega. 3

(9)5-21-32 Parlamendi autonoomiat ehk isekorraldusõigust on tunnustanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK). 18. PSJKS § 16 alusel on vaidlustatav üksnes selline Riigikogu otsus, millega rikutakse isiku õigusi. Kuna vaidlustatav otsus riivab väidetavalt kaebaja kui Riigikogu liikme õigusi, ei ole kaebus esitatud kaebaja subjektiivsete õiguste, vaid Riigikogu liikme staatusest tulenevate õiguste kaitseks. Riigikogu liikmete vahel tekkivad eriarvamused töökorralduslikes, protseduurilistes jms küsimustes lahendatakse

-s sätestatud korras. Kuna vaidlustatud küsimuses Riigikogu juhatuses konsensust ei leitud, otsustas selle lahendamise täiskogu hääletamise teel. Hääletamisel vähemusse jäänud Riigikogu liikmed peavad enamuse otsusega arvestama. Tegemist on otsusega, mis ei puuduta vahetult konkreetse Riigikogu liikme, vaid kõigi Riigikogu liikmete õigusi ühetaoliselt, mistõttu sellise otsuse vaidlustamise õigust Riigikogu liikmel ei ole. 19. Riigikogu täiskogu istungi korraldamine kaugosaluse korras ei võta Riigikogu liikmelt õigust osaleda istungil vahetult. Samuti ei ole kaugosalusega istungi pidamisel Riigikogu liikme õigused piiratumad võrreldes selle istungiga, millel ei saa osaleda elektrooniliste vahendite abil istungil füüsiliselt kohal olemata. Isegi kui möönda riive olemasolu, saaks selle mõju Riigikogu liikme staatusest tulenevatele õigustele olla marginaalne. 20.

§ 891

lõikes 1 nimetatud kaalukate põhjuste olemasolu üle on pädev otsustama Riigikogu ise. Riigikogu kaugosalusega istungite läbiviimise poolt hääletades pidas Riigikogu enamus seda piisavalt põhjendatuks.

  1. Vastuseks Riigikohtu täpsustatavatele küsimustele märkis Riigikogu, et
  2. oktoobri
  3. a seisuga oli vaktsineerimise hõlmatus Riigikogus üle 90% (Riigikogu liikmed ja kantselei teenistujad kokku). Viiruse leviku takistamiseks on Riigikogu andnud struktuuriüksuste juhtidele õiguse rakendada oma üksuses kaugtööd, Riigikogus viibides on soovitatav kanda maski. Komisjonide töövormi üle otsustavad komisjonide esimehed. Riigikogu külalistel on palutud esitada COVID-tõend ja selle puudumisel kanda Riigikogus viibimise ajal maski.
  4. Alates

muudatustest, millega loodi Riigikogu täiskogu istungi kaugosaluse vormis läbiviimise võimalus, on kaugosalusega istungeid rakendatud juba korduvalt. Seejuures on Riigikogu liikmetel olnud võimalus valida, kas osaleda istungil elektrooniliste vahendite abil distantsilt või tulla Riigikogu istungisaali kohale. Seni toimunud kaugosalusega istungitest on osa võtnud kokku 99 Riigikogu liiget 101-st, samuti enamik ministreid ja ka mõned kutsutud isikud. Istungitel on ette tulnud heli- ja videokatkestusi, kuid heli ja pildi kvaliteet sõltub Riigikogu liikmete koduse internetiühenduse kvaliteedist. Ka tavaistungi puhul võib esineda sarnaseid tehnilisi tõrkeid, nt ei toimi Riigikogu liikme laual olev hääletuspult.

  1. Praeguseks on Riigikogu otsuse õiguslik toime tähtaja möödumise tõttu lõppenud. Pärast otsuse kehtivuse möödumist ja mõju lakkamist on selle tühistamise taotlemine ainetu. Kaebuse rahuldamine on põhjendamatu.
  2. Riigikogu arvamusele esitas eriarvamuse Riigikogu teine aseesimees.
  3. Riigikogu liikmete võimalused taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet Riigikohtus on põhjendamatult ahtad. Õigusselguse ja reaalse kaebeõiguse huvides peaks võimalus Riigikogu otsuseid vaidlustada olema laiem. 4

(9)5-21-32
  1. Riigikogu juhatus ei leidnud üksmeelt kaugtööle üleminemise küsimuses, kuna selle kõik liikmed ei leidnud, et eksisteerivad kaalukad põhjused. Riigikogu kehtestas endale ise reeglid selle kohta, millisel juhul on põhjendatud kaugtööle üleminek, ning rikkus enda kehtestatud normi. Kaugtööle üleminekuks oleks pidanud kas 1/5 riigikogu saadikuid olema võimetud tööst osa võtma või üks fraktsioon täielikult töövõimetu. Sellist olukorda või sellele lähedast olukorda ei eksisteerinud.
  2. Kuigi kohtulahendi tegemise ajal ei ole otsuse tühistamine enam vajalik, on siiski vajalik õigusselgus küsimuses, milline on Riigikogu juhatuse ja täiskogu diskretsioon kaalukate põhjuste defineerimisel, sh see, kas edaspidi on võimalik kaaluka põhjuse olemasolu üle otsustada häälteenamusega. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  3. Asjas vaieldakse selle üle, kas Riigikogu võis otsustada oma istungid ajavahemikus 10.–
  4. november 2021 läbi viia kaugosalusega. Kolleegium teeb kõigepealt kindlaks, kas Riigikogu liikmel on sellises vaidluses kaebeõigus (I). Seejärel hindab kolleegium vaidlusaluse otsuse õiguspärasust (II) ning selgitab Riigikohtu otsuse õiguslikku mõju (III). I 29.

§ 891

lõike 1 kohaselt võib Riigikogu juhatus kaalukate põhjuste olemasolu korral otsustada kaugosalusega istungi läbiviimise. Kaugosalusega istung on Riigikogu istung, millel saab osaleda elektrooniliste vahendite abil istungil füüsiliselt kohal olemata (

§ 891

lõige 2).

§ 16

lõige 4 näeb ette, et Riigikogu juhatuse otsus võetakse vastu kohalolevate liikmete konsensusega. Kui konsensust ei saavutata, võib Riigikogu juhatuse liige panna küsimuse päevakorraväliselt hääletamisele Riigikogu istungil. Praeguses asjas ongi tegemist olukorraga, kus Riigikogu juhatuse

  1. novembri
  2. a istungil ei saavutatud Riigikogu kaugosalusega istungite võimaldamise küsimuses konsensust, ning Riigikogu juhatuse liige pani küsimuse hääletamisele Riigikogu täiskogu sama päeva, s.o
  3. novembri
  4. a istungil.
  5. PSJKS § 16 sätestab Riigikogu otsuse vaidlustamise korra, nähes ette, et isik, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu otsus. PSJKS § 17 reguleerib kaebuse esitamist Riigikogu juhatuse otsuse peale, sätestades, et Riigikogu liige, asendusliige või fraktsioon, kes leiab, et Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 13 lõike 2 punktis 2, 21, 3 või 4 või Riigikogu liikme staatuse seaduse §-s 13 või 14 nimetatud Riigikogu juhatuse otsusega on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu juhatuse otsus.
  6. PSJKS §-s 16 tuleb kaitstavate õigustena põhiliselt mõista üksikisiku õigusi riigi vastu välisõigussuhtes, ennekõike põhiõigusi. Seevastu PSJKS § 17 sätestab kinnise loeteluna juhud, mil Riigikogu liige võib vaidlustada Riigikogu juhatuse otsuse siseõigussuhtes. Samas on Riigikohus varem käsitanud PSJKS § 16 ja 17 sätetena, mis võimaldavad Riigikogu liikmel pöörduda Riigikohtusse, et lahendada sisesuhtest tekkinud vaidlus (Riigikohtu halduskolleegiumi
  7. märtsi
  8. a määrus nr 3-17-2784/20, punkt 11).
  9. Ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul oleks raske leida põhjendust normistikule, mis tagaks Riigikogu liikmele kohtuliku kaitse sisesuhtes küll juhatuse vastu, mitte aga samaväärses olukorras, kus Riigikogu liikme õigusi rikub väidetavalt Riigikogu täiskogu otsus. Samuti ei sõltu Riigikogu liikme kaebeõigus PSJKS § 16 alusel Riigikogu otsuse vormist ega sellest, kas Riigikogu võtab vastu otsuse vastavalt päevakorrale või päevakorra väliselt. 5

(9)5-21-32
  1. Ehkki inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ei nõua parlamendi sisemisest töökorraldusest tekkivate vaidluste lahendamise võimalust kohtus, ei järeldu sellest, nagu väidab Riigikogu, et selline võimalus oleks konventsiooniga vastuolus. EIK on leidnud, et parlamendil on õigus reguleerida oma siseasju ilma muude võimuharude sekkumiseta, kuid üksnes tingimusel, et see toimub põhiseadusega sätestatud raamides (vt nt EIK suurkogu
  2. mai
  3. a otsus asjas nr 42461/13, Karàcsony jt v. Ungari, punkt 142). Tuleb ka arvestada, et Riigikogu otsust ei kuuluta välja Vabariigi President, samuti ei saa selle kui üksikakti õiguspärasust kontrollida õiguskantsler.
  4. Kolleegium rõhutab, et PSJKS § 16 sarnaselt §-le 17 ei taga kaebeõigust mis tahes

-ga sätestatud Riigikogu liikme õiguse kaitseks. Samuti ei saa Riigikogu liige ühelgi juhul vaidlustada Riigikogu vastu võetud seadusi. Küsimus, kas Riigikogu koguneb füüsiliselt või kaugosaluse vormis, pole aga pelgalt vormiline ega protseduuriline, vaid puudutab parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. Kui Riigikogu võtab vastu otsuse sellise kaaluga küsimuses, on Riigikogu liikmel PSJKS §-st 16 tulenev õigus algatada sisesuhtest tulenev vaidlus Riigikohtus.

  1. Praegusel juhul tingib kaebeõiguse Riigikogu liikme õigus oma mandaadi vahenditule teostamisele, mis on tuletatav nii PS §-st 65 nähtuvast parlamentaarse demokraatia printsiibist kui ka PS §-s 62 sisalduvast vaba mandaadi põhimõttest. Kuigi viimase klassikaliselt mõistetud sisu kaitseb ennekõike Riigikogu liikme õigust hääletada ja otsustada oma südametunnistuse ja põhimõtete kohaselt, leiab kolleegium, et vaba mandaadi põhimõte muutuks sisutühjaks, kui Riigikogu liige ei saaks oma mandaati tõhusalt teostada. Parlamentaarse demokraatia printsiip nõuab aga, et riigielu olulised küsimused otsustataks vaba parlamentaarse arutelu tingimustes. Need põhimõtted loovad Riigikogu liikmele õiguse nõuda vahenditut arutelu Riigikogu istungil, kuigi organisisese iseloomu tõttu ei ole tegemist põhiõigusega ega õigusega PS § 15 mõttes (Riigikohtu halduskolleegiumi
  2. märtsi
  3. a määrus nr 3-17-284/20, punkt 10).
  4. Seda, et põhiseadus nõuab Riigikogu liikme mandaadi võimalikult vahenditut teostamist, toetavad ka teised põhiseaduse normid. Näiteks sätestab PS § 70 teine lause, et Riigikogu liikmed peavad viibima Riigikogu istungil „kohal“, ning PS § 109 näeb ka ette hädalahenduse olukordadeks, kus Riigikogu ei saa „kokku tulla“. Mõlemal juhul on ajalooline põhiseadusandja kahtluseta silmas pidanud füüsilist kohalolu ruumis, kus Riigikogu istung tavapäraselt toimub. Ka

ja selle eelkäijad on kuni aastani 2020 alati ette näinud, et Riigikogu istungid toimuvad Tallinnas Toompea lossi istungisaalis, kui Riigikogu esimees kaalukate põhjuste olemasolu korral ei määra teist istungi toimumise kohta.

  1. Mis tahes suhtlus on üldjuhul seda tõhusam, mida vahenditumalt see toimub. Veelgi enam on see nii parlamendi puhul, mille mõiste juba etümoloogiliselt rõhutab rahvaesindajate vahelist suulist kommunikatsiooni. Isegi kui tehniline võimekus Riigikogu töö korraldamiseks kaugistungi vormis on olemas, ei tähenda see, et sel viisil toimuv rahvaesindajate vaheline suhtlus oleks sama tõhus kui vahetud arutelud Riigikogu saalis ja kuluaarides. Pealegi täidab Riigikogu täitevvõimu ja muude põhiseaduslike institutsioonide kontrollifunktsiooni, mis PS § 74 järgi väljendub muuhulgas õiguses pöörduda arupärimisega Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete, Eesti Panga nõukogu esimehe, Eesti Panga presidendi, riigikontrolöri ja õiguskantsleri poole. Ka kontrollifunktsiooni saab kolleegiumi hinnangul täita seda tõhusamalt, mida vahenditumalt see toimub.
  2. Kuivõrd põhiseadus nõuab parlamentaarse demokraatia ja rahvalt saadud mandaadi teostamist võimalikult vahenditult, puudutab kaugistungi pidamine Riigikogu liikme mandaadi keskseid osi. Seega on P. Sibula kaebus lubatav. II 6

(9)5-21-32
  1. PS § 65 punktist 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega tuleneb Riigikogu enesekorraldusõigus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. mai
  3. a otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 42). See ei ole aga absoluutne, vaid on piiratud teiste, sh parlamendiga seotud põhiseaduslike väärtustega nagu Riigikogu toimimine. Nii ei saa Riigikogu enesekorraldusõigusele viidates end näiteks laiali saata, kuna parlamendi näeb ette põhiseadus ja sellesse kätketud parlamentaarse demokraatia põhimõte. Samamoodi võivad enesekorraldusõigust piirata muud põhiseaduslikud väärtused, nagu praegusel juhul Riigikogu liikme mandaadi vahenditu teostamise põhimõte. Samuti ei tohi enesekorraldusõigusele viidates jätta Riigikogu liikmeid ilma nende mandaadi teostamisega seotud põhilistest menetluslikest õigustest.
  4. Enesekorraldusõigusega kaasneb Riigikogu ulatuslik hindamis- ja otsustusruum Riigikogu töö korralduslikes ja menetluslikes küsimustes. Hindamisruum hõlmab ka määratlemata õigusmõistete, sh

§ 891lõikes 1 tarvitatud mõiste „kaalukad põhjused“ sisustamist.

Üldjuhul piirdub kohtulik kontroll ilmselgete vigadega parlamendi enesekorraldusõiguse teostamisel, sh määratlemata õigusmõistete sisustamisel. See eeldab siiski, et Riigikogu liikmetele on olnud tagatud piisav informatsioon ja võimalus sisuliseks aruteluks. 41.

§ 891

lõike 1 kohaselt võib Riigikogu juhatus otsustada kaugosalusega istungi läbiviimise kaalukate põhjuste olemasolul. Kui Riigikogu juhatus selles küsimuses konsensust ei saavuta, võib Riigikogu juhatuse liige panna küsimuse

§ 16lõike 4 alusel päevakorraväliselt hääletamisele Riigikogu istungil.

42.

§ 16

lõige 4 ei sätesta juhatuse liikme hääletusele pandud päevakorraväliste küsimuste arutamise korda. Sellest ei saa teha järeldust, et seadus välistab neis küsimustes igasuguse sisulise arutelu. Tegemist ei ole pelgalt küsimusega selgituse saamiseks istungi läbiviimise korra kohta (

§ 74

lõige 2) ehk nn protseduurilise küsimusega, vaid Riigikogu hääletatava küsimusega.

§ 13

lõike 2 punkt 18 annab Riigikogu juhatusele pädevuse otsustada selle seaduse või mõne muu seadusega reguleerimata protseduuriküsimused.

  1. Riigikogu istungite kaugosalusega pidamist arutati Riigikogu
  2. novembri
  3. a istungil enne päevakorra juurde asumist, st päevakorraväliselt. Stenogrammist ilmneb, et seejuures lükkas istungi juhataja korduvalt tagasi Riigikogu liikmete katsed avada sisuline diskussioon kaugistungi põhjuste üle, kutsudes Riigikogu liikmeid üles üksnes hääletama. Tõsi, istungi juhataja pakkus selleks, et Riigikogu fraktsioonid saaksid koguneda ja kujundada oma arvamuse, Riigikogu liikmetele

§ 65alusel antavat juhataja vaheaega.

Lõpetuseks nähtub Riigikogu täiskogu

  1. novembri
  2. a istungi stenogrammist, et üks Riigikogu fraktsioon palus

§ 83

lõike 2 alusel enne hääletamist vaheaega fraktsiooni seisukoha kujundamiseks ja selline vaheaeg ka tehti.

  1. Kolleegium leiab, et kui Riigikogu täiskogul otsustatakse küsimust, kas Riigikogu peaks kaalukate põhjuste tõttu pidama istungeid kaugvormis, ja olukord ei ole kiireloomuline, tuleks küsimuse tähtsust arvestades tagada enne hääletamisele panekut selle sisuline arutelu. Praegusel juhul keeldus istungi juhataja sisulist arutelu avamast, Riigikogu liikmete asjakohastele küsimustele ei vastatud ning puudus vähimgi analüüs, millist ohtu oleks kujutanud Riigikogu füüsiline kogunemine. Seepärast ei saa kolleegium asja lahendamisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga.
  2. Ehkki kolleegium on seda meelt, et Riigikogu liikme mandaadi võimalikult vahenditu teostamise nõue on põhimõte, mida võib Riigikogu toimimise tagamiseks piirata, tohib seda teha vaid hädavajadusel. Näiteks võib Riigikogu istungite kaugvormis pidamine olla abinõuna parlamentaarset demokraatiat säästvam kui Vabariigi Presidendi antavad seadlused (PS § 109). Tingimused Riigikogu 7

(9)5-21-32 liikme mandaadi võimalikult vahenditu teostamise nõudest kõrvalekaldumiseks peavad aga olema ranged ning piirduma olukordadega, kus Riigikogu tõepoolest ei saa füüsiliselt kokku tulla. Selliseks takistuseks ei saa lugeda mistahes riski või raskust, mis kaasneb Riigikogu liikmete kogunemisega füüsilises ruumis. Välistatud peab olema kaugosalusega istungivormi kuritarvitamine opositsiooni mõju pisendamiseks oluliste eelnõude arutamisel, nagu ka manipulatsioonid, tagamaks hääletamisvõimalus ilma tungiva põhjuseta eemalviibijatele. 46. Sisustades

§ 891

lõikes 1 sätestatud määratlemata õigusmõistet „kaalukad põhjused“, tuli Riigikogul niisiis silmas pidada, et põhiseadus ei luba tal kaugosalusega istungeid korraldada kergel käel. Veelgi enam, kolleegium on seda meelt, et põhiseaduspäraselt tõlgendades saab kaalukas põhjus kaugistungi pidamiseks olla olukord, mis tõepoolest ei võimalda Riigikogul füüsiliselt koguneda.

  1. Reformierakonna fraktsioon, kes esitas Riigikogu juhatusele
  2. novembril 2021 ettepaneku pidada XIV Riigikogu VI istungjärgu täiskogu istungid ajavahemikus 9.–
  3. november 2021 kaugosalusega, põhjendas seda ennekõike COVID-19 viiruse leviku kõrge tasemega. Teise põhjusena viidati ettepanekus vajadusele näidata parlamendina eeskuju teistele asutustele ja ettevõtetele olukorras, kus Vabariigi Valitsus on kõigil Eesti tööandjatel palunud võimalusel rakendada kaugtööd. Küsimuse arutamisel Riigikogus
  4. novembril 2021 viidati ka vajadusele kaitsta riskirühmadesse kuuluvaid Riigikogu liikmeid ja nende perekondi.
  5. Kolleegium jagab seisukohta, et
  6. novembril 2021 Eestis valitsenud epidemioloogiline olukord oli murettekitav. Terviseameti andmetest nähtub, et sel kuupäeval oli Eesti viimase 14 päeva nakatunute arv 100 000 elaniku kohta 1691 (https://www.terviseamet.ee/et/koroonaviirus/koroonaviiruse-andmestik), samal ajal kui Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse raporti järgi oli
  7. nädala (mis lõppes
  8. novembriga 2021) Euroopa keskmine sama näitaja 485,5 (https://covid19-surveillance-report.ecdc.europa.eu/archiveCOVID19-reports/index.html).
  9. Samas ei saanud ainuüksi kõrge üldine nakatumisnäitaja vaidlustatud otsuse tegemise ajal õigustada kaugtöö võimaldamist ka Riigikogule kui riigi seadusandlikule organile. Riigikogu kui rahva esindusorgani liikmed on kolleegiumi hinnangul võrreldavad kaitseväelaste, meditsiinitöötajate, politseinike jt nn eesliini töötajatega, kelle puhul esineb objektiivne vajadus tööl füüsiliselt kohal käia. Kui nimetatud gruppide puhul tuleneb selline objektiivne vajadus nende osutatavate elutähtsate teenuste iseloomust, siis Riigikogu puhul on see tingitud Riigikogu rollist parlamentaarses demokraatias. Iseäranis oluline on Riigikogu roll ühiskonnaelu oluliste küsimuste lahendamisel kriisisituatsioonis, milleks valitsenud epidemioloogilist olukorda saab kahtluseta pidada.
  10. Järelduvalt ei peaks parlament kaugtöö võimaldamisel olema eeskujuks teistele – olgu avaliku, era- või mittetulundussektori – kollektiividele, vaid peaks oma erilisest põhiseadusega sätestatud rollist tulenevalt siirduma kaugtööle viimaste, mitte esimeste seas. Tähtsuseta ei ole seegi, et vaidlusalusele perioodile langes
  11. aasta riigieelarve menetlemine Riigikogus. Eelarvevalikute langetamine on üks Riigikogu tuumikfunktsioone (PS § 115).
  12. Ei vaielda selle üle, et enamik Riigikogu liikmetest (kohtuasja materjalide kohaselt üle 90% Riigikogu liikmetest ja Riigikogu Kantselei teenistujatest, keda immuniseerimisstatistika pidamisel käsitatakse ühtse grupina) on vaktsineeritud. Raske haigestumise risk vaktsineerituse või haiguse läbipõdemise korral ei ole suur. Ehkki vastab tõele, et vaktsiinide mõju ajas kahaneb, kehtib see ennekõike üleüldise nakatumise ärahoidmise seisukohast. Raske haigestumise ärahoidmisel on vaktsiinid tänaste teadmiste kohaselt tõhusad (vt täiendavate viidetega Riigikohtu halduskolleegiumi 8

(9)5-21-32
  1. novembri
  2. a määrus asjas nr 3-21-2241/11), kusjuures kaitse on võimalik taastada tõhustusdoosiga. Vaktsiinide üldise kättesaadavuse tingimustes väheneb muude viirusetõrje meetmete põhiseaduslik õigustus üha enam.
  3. Kolleegium möönab, et mandaadi vahenditu teostamise printsiibi piiramist võib ka kõrge vaktsineerituse tingimustes põhimõtteliselt õigustada vajadus kaitsta nii riskirühmadesse kuuluvate Riigikogu liikmete kui ka nende lähedaste tervist, kuid selle eesmärgi saavutamiseks tuleb kaaluda ka muid meetmeid kui Riigikogu kaugistungite rakendamine. Põhjendatud võiks olla riskirühmadesse kuuluvate, kaitsesüstimise vastunäidustustega, lähikontaktsete ja mõistagi nakatunud Riigikogu liikmete, samuti Riigikogu liikmete, kelle lähedased kuuluvad nendesse gruppidesse, kaugosalus. Nende inimeste kaitsmiseks ei pea võimaldama kaugtööd kõikidele Riigikogu liikmetele. Samuti saab hoida vahemaad, paigutada Riigikogu liikmed istungisaalis hajutatult, täiustada ventilatsiooni jne. Riigikogu kui rahvaesinduse liikmete kaugtöö võimaldamine üldkohalduva meetmena võiks seevastu kõne alla tulla üksnes ultima ratio abinõuna. Riigikogu liikmetele ei esitatud analüüsi, kui suur raske haigestumise risk kaasneks Riigikogu liikmete füüsilise kogunemisega vaidlusalusel ajavahemikul ning kas seda riski ei saa piisavalt maandada muude vahenditega.
  4. Käsitletud eesmärkide valguses on kõnekas ka fakt, et Riigikogu ei ole praeguse koroonalaine tingimustes – ilmselt õigusega – pidanud vajalikuks kaitsta inimeste tervist Riigikogu istungiga võrreldavate ja suuremategi inimhulkade kogunemist välistavate piirangutega.
  5. Arvestades esindusdemokraatia ning Riigikogu liikme mandaadi vahenditu teostamise põhiseaduslikke printsiipe, leiab kolleegium, et Riigikogu

§ 891

lõike 1 kohaldamisel aluseks võetud põhjused ei olnud Riigikogu kaugtöö õigustamiseks piisavalt kaalukad. Riigikogu

  1. novembri
  2. a otsus on õigusvastane. III
  3. Kolleegium märgib, et ehkki praeguseks on Riigikogu vaidlusaluse otsuse kehtivusaeg lõppenud, ei takista see asja sisulist läbivaatamist. PSJKS § 24 lõike 1 punktis 1 sätestatud volitus tühistada Riigikogu otsus hõlmab ka volituse tunnistada otsus õigusvastaseks. Otsuse kehtetuks tunnistamine tagasiulatuvalt oleks praegusel juhul ilmselgelt ülemäärane ja kahjustaks ebaproportsionaalselt õiguskindlust. Sellest tulenevalt ei mõjuta käesolev otsus vaidlusalusel perioodil, s.t 10.–
  4. novembril 2021 Riigikogu kaugosalusega istungite käigus vastu võetud seaduste ja otsuste ega tehtud toimingute õiguspärasust ega kehtivust. (allkirjastatud digitaalselt) 9

(9)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.