Obsah (6)
§ 35§ 6§ 36§ 40§ 51§ 57MÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadri Sullin Määruse tegemise aeg ja koht 20. detsember 2021. a, Tallinn Haldusasja number 3-21-987 X kaebus - Tallinna Perekonnaseisuameti 15.03.2021 teavit
ja PKTS § 1 lg 3 mõttes. Seega tuleb perekonnaseisutoiminguid tegeval kohaliku omavalitsuse üksusel järgida ka haldusmenetluse reegleid: teavitada isikut menetluse alustamisest (
§ 35
lg 5 p 2), täita uurimiskohustust (
§ 6
) andes isikule võimaluse tõendeid esitada ja kogudes tõendeid vajadusel ise, täita selgitamiskohustust (
§ 36
) ja selgitada isikule tema õigusi ja kohustusi ning mida teha juhul, kui isik ei nõustu sünniaktist nähtuvate andmetega, kuulata isik ära (
§ 40
) ja koostada menetluse tulemuse kohta haldusakt (
§ 51
lg 1) koos vaidlustamisviitega (
§ 57lg 1).
Kohus ei ole käesolevas asjas jõudnud sisulise kohtuotsuseni, kuid menetluse käiku hinnates saab järeldada, et haldusmenetluse põhiprintsiipe ei ole järgitud, sh ei pruukinud kaebajal olla üldse selge, kas ja milline haldusmenetlus on algatatud, kas ja mille kohta ta peaks vastuväiteid esitama ning kas ja milline võib olla haldusmenetluse tulemus (haldusakt vms). Kaebaja on ka selgitanud, et sai 15.03.2021 teavituse (kaebuse lisa 1) kaks kuud pärast seda, kui teda teavitati suuliselt ning üksnes enda nõudmisel, mitte haldusorgani algatusel. Asjas on kogumis puudunud dokument, mille osas on õigusteadmisteta isikule selge, et isik saab selle vaidlustamiseks halduskohtusse pöörduda. Kaebajal puudunuks vajadus kohtusse pöörduda kui sõltumata käesoleva määruse punktis 2.2 märgitule oleks Tallinna linn haldusmenetluse korrakohaselt läbi viinud. Olukorras, kus isiku kohta on rahvastikuregistris samade andmeväljade kohta mitmeid erinevaid andmeid (nt kaks sünniaega), ei 3
(6)saa üht andmevarianti automaatselt õigeks ja teist valeks lugeda. Ka eelnevalt rahvastikuregistris olemas olnud andmetel peab olema alusdokument (RRS § 22 lg 1). RRS ei sätesta, et ühel § 22 lõikes 1 nimetatud dokumendil oleks teisest suurem tähendus või loetaks ühe alusdokumendi alusel rahvastikuregistrisse kantud andmed automaatselt õigeteks. Seda kinnitab ka Siseministeeriumi 08.12.2021 seisukoht. Seega tuleb perekonnaseisuasutusel andmeerinevuste korral selgitada välja õiged andmed haldusmenetluses ja anda vastav haldusakt, sh vajadusel muuta sünniakti andmeid. Kui isik ei nõustu sünniaktis oleva sünniajaga, võib vastavat avaldust tõlgendada perekonnaseisuandmete muutmise avaldusena PKTS § 13 lg 2 mõttes või suunata isikut mittenõustumise väljendamisel vastavat avaldust esitama. Selliselt on tagatud, et olenemata menetluse tulemusest, on isikul võimalik oma õigete sünniandmete väljaselgitamises osaleda ja perekonnaseisuametniku otsusega mittenõustumisel seda vaidlustada. Kohus jääb küll senise seisukoha juurde, et tegemist on tagurpidi haldusmenetlusega, kus viiakse läbi menetlus status quo säilitamiseks ja haldusorgani (Tallinna linna) viivituse või tegevusetuse tulemiks võib olla, et realiseerub Siseministeeriumi märkest tulenev tagajärg. Loogilise haldusmenetluse korral tulnuks viia läbi haldusmenetlus, millega muudetakse registris sünnikuupäeva (xx xx xx xx), mitte haldusmenetlus, et säilitada senine kuupäev. 2.4 Lisaks sellele, et haldusmenetlus on läbi viidud tagurpidi, märgib kohus alljärgnevat: - Tagamaks, et isiku isikukood muutub võrreldes seni kasutusel olnuga alles siis, kui on kindlaks tehtud, et seni kasutusel olnud isikukood ja sünniaeg on valed, tuleks vastav märge PPA-le teha alles pärast seda, kui eelnevalt kirjeldatud haldusmenetlus on lõpule viidud. Kohtu hinnangul ei täida PPA-le varasemalt sellise informatiivse märke tegemine ning isikute hilisem teavitamine Siseministeeriumi ja Tallinna Perekonnaseisuameti väidetud eesmärki inimest säästa ja tekitada võimalikult vähe ebamugavusi. Kohtu 11.06.2021 määruses ja kaebaja 20.09.2021 seisukohale lisatud meediakajastuse taustal on kohtul piisav veendumus, et risk isiku igapäevaelu oluliselt häirivate ja halvemal juhul isikule ohtlike ebamugavuste tekkimiseks on olukorras, kus PPA võib isikule väljastada uue sünniaja ja isikukoodiga dokumendi juba enne perekonnaseisuasutuse poolt haldusmenetluse lõpuleviimist, reaalne (nt probleemid ravimite väljaostmisel). Isikute õiguseid ei kaitse piisavalt menetlusviis, kus isikut teavitatakse ebakõladest tema isikuandmetes ajal, mil mittenõustumise korral ei pruugi haldusmenetluse läbimiseks ja õige sünniaja väljaselgitamiseks enam piisavalt aega olla. Lisaks, teavitades isikuid hiljem, võib osade tõendite kogumine muutuda võimatuks, sest sellistes vaidlustes on olulised isikulised tõendid, s.o tunnistajad, kes isikute vanust arvestades võivad enne ära surra või muul põhjusel osutuda võimetuks ütlusi andma. Nagu tõdetud, võib isikukoodi muutumine tekitada isikule olulisi ebamugavusi ja isiku sünniaeg on ka piisavalt oluline isiku identiteedi ja inimväärikuse osa, et selle õigsuse väljaselgitamise ajal säilitada isikule seni kasutusel olnud sünniaeg ja isikukood. - Kohtu hinnangul on ka problemaatiline RRS § 43 p 1, mis välistab isikukoodi vahetamisel kaalutlusõiguse. Kohus leiab, et põhiseadusvastane võib olla see, et on välistatud isiku õiguste kaalumine formaalse andmete õigsuse tagamise eesmärgiga, sh ka juhul, kui aastakümneid hiljem tõdetakse, et registriandmed ongi hiljuti ilmnenud alusdokumentide kohaselt valed. Kohtule ei nähtu peale rahvastikuregistri andmekvaliteedi ja rahvastikuregistri usaldusväärsuse muid olulisi avalikke huve, mille tagamine oleks ilmselgelt olulisem isikule pikka aega teada olnud sünniaja ja isikukoodi säilitamisest. Isikul ei ole võimalik korraga kasutada mitut sünniaega ja isikukoodi ka juhul, kui rahvastikuregistris on isiku vastavate andmete osas ebakõlad. Olukorra, et isiku võimalike sünniaegade erinevuse tõttu tekiks tal õigustamatult varem õigus mõnele riigipoolsele hüvitisele või soodustusele, vältimiseks ongi tarvilik kaalumine läbi viia. Isikukood on mitmetes infosüsteemides isiku tuvastamise aluseks ning selle vahetamine võib tekitada väga palju igapäevaprobleeme, mis võivad päädida ka ohuga elule, tervisele ja toimetulekule (andmed retspetikeskuses, digiloos, pensionikeskuses või pangas). 4
(6)- Kohus on algse nõude sõnastanud: kaebus Tallinna Perekonnaseisuameti 15.03.2021 teavituse nr 1-1-3/852-1 tühistamiseks, Tallinna Perekonnaseisuameti kohustamiseks säilitama rahvastikuregistris kaebaja senine sünniaeg ja keelata Politsei- ja Piirivalveametil (PPA) kaebaja isikukoodi muuta. Kohus on ka menetluses korduvalt proovinud toimunud menetluse detaile välja selgitada ja viidanud, et võimalik on nõuete muutmine. Kohus leiab, et nõuete tõlgendamise õigus kaebaja eesmärgist lähtuvalt tuleneb HKMS § 2 lg-st 4 ning samuti on kohtul õigus määrata kaebuse esemele vastav vastustaja menetlusosaliste seisukohast sõltumata HKMS § 18 lg 1 alusel. 3.
- Kohus eemaldab menetlusest vastustajana Politsei- ja Piirivalveameti. Kuigi kohus on alguses menetlusse võtnud kaebuse ka Politsei- ja Piirivalveameti keelamiseks kaebaja isikukoodi muutma, on kohtumenetluse jooksul selgunud, et PPA ei otsusta iseseisvalt kaebajale uue isikukoodiga dokumentide väljastamist, kui kaebaja uusi dokumente taotlema läheb, vaid PPA väljastab uued teise isikukoodiga dokumendid rahvastikuregistri vastava märke alusel. Eelnimetatut on nii seisukohtades kui ka kohtu eelistungil kinnitanud nii Tallinna Perekonnaseisuamet, Siseministeerium kui ka PPA. Arvestades ka, et kaebaja eesmärgi saavutamiseks ei olnud keelamiskaebuse esitamine PPA vastu vajalik (vt määruses eelnevalt), on PPA vastustajaks tunnistamine olnud ekslik ning PPA tuleb vastustajana menetlusest eemaldada. Formaalselt jätab kohus ka menetlusse võetud nõude HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. 3.2 Kaebaja eesmärgiks on läbivalt olnud, et tema sünniaega ja sellega seotult isikukoodi ei muudetaks. Menetluse jooksul on selgunud (vt määruse p-d 2.1 ja 2.2), et sünniaja muutmise märge, s.o toiming, millesse muul viisil sekkumata kaebaja sünniaeg ja isikukood vältimatult muutub, on tehtud Siseministeeriumi poolt. Seega on kohus osaliselt vastustaja valesti tuvastanud ning vastustajana tuleb menetlusse kaasata ka Siseministeerium. Siseministeerium on olnud menetluse algusest peale asjaolude selgitamise juures ning kohus märkis ka 01.12.2021 kohtunõudes, et kohus kontrollib veel nõudeid ja neile vastavat vastustajat. Tulenevalt kohtumääruse p-des 2.1 ja 2.2 toodust on juba kohtumenetlusse võetud nõue „kohustada säilitama kaebaja senine sünniaeg rahvastikuregistris“ suunatud ka Siseministeeriumi vastu. Seda nõuet oleks sisulise menetluse jätkamise korral võimalik ja vajalik täpsustada. Kohus ei pea otstarbekaks edasise sisulise menetluse puudumisel määratleda, kas Siseministeeriumi tegevused olid toimingud või haldusaktid ning kas tuleks täiendavalt tuvastada ka nende õigusvastasus. Kuna Siseministeerium tegi toimingu (märke), mille tulemusel oleks ilma sekkumiseta kaebaja sünniaeg ja isikukood muutunud, saab pidada nõuet kohustada Siseministeeriumit kaebaja senist sünniaega rahvastikuregistris säilitama menetluse senises staadiumis piisavaks. Eeltoodust tulenevalt tunnistab kohus kohustamisnõude osas vastustajaks ka Siseministeeriumi.
- HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetab kohus haldusasja menetluse, kui kaebuses nõutav haldusakt on antud või toiming tehtud. Tallinna Perekonnaseisuamet teavitas 01.11.2021 kohut, et on teinud haldusotsuse, millega muutis kaebaja sünniaktis kaebaja sünniaega ja märkis kaebaja sünnikuupäevaks xx xx xxxx. Sellega on kaebaja kaebuse algse eesmärgi saavutanud. Kohus selgitas kaebajale 02.11.2021 menetluse lõpetamise tagajärgi ja kaeabaja teavitas kohut, et on menetluse lõpetamisega nõus. Kohus selgitab siiski, et kaebajal ei ole võimalik sama nõudega samal alusel uuesti kohtusse pöörduda (HKMS § 43 lg 1 p 2). Kaebaja on haldusotsusega kaebuse eesmärgi saavutanud. Uue haldusotsuse tulemusel ei ole tarvilik ka 15.03.2021 teavituse nr 1-1-3/852-1 kehtetuks tunnistamine või õigusvastasuse tuvastamine (sh tuvastamata, kas tegemist on haldusakti, toimingu või menetlustoiminguga), sest kohustamisnõue on võimalik täita ka uue haldusaktiga. Menetluse lõpetamine on tervikuna võimalik ka juhul, kui kohustamisnõude saab täita mitu haldusorganit ja kohustamisnõude on täitnud üks neist, tagamaks kaebaja eesmärgi täitmise. Seega on võimalik menetluse lõpetamine kõigi nõuete osas. 5
(6)- Kaebuselt on tasutud riigilõiv 15 eurot. Kuna kohus lõpetab menetluse, tagastab kohus kaebuselt tasutud riigilõivu (HKMS § 104 lg 5 p 4).
- HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamisel jäävad menetluskulud üldjuhul vastustaja kanda (HKMS § 108 lg 6). Kaebaja taotleb menetluskulude summas 1824 eurot vastustajalt väljamõistmist. Kohtu hinnangul on kaebaja menetluskulud, arvestades asja keerukust, vajalikud ja põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Kohus mõistab menetluskulud välja mõlemalt vastustajalt, s.o mõlemalt kaebaja poolt nõutavast pool. Kaebajale ei oleks tagajärge tekkinud, kui ükskõik kumb – Siseministeerium või Tallinna linn – oleks haldusmenetluse läbi viinud õiguspäraselt. Siseministeerium oleks pidanud andma haldusakti PKTS § 13 alusel või siis jätma märke tegemata ja suunama teabe haldusmenetluse algatamiseks Tallinna linnale. Siseministeeriumi tegevuse tagajärg oli, et mistahes välise sekkumiseta oleks kaebaja sünniaeg ja isikukood muutunud. Tallinna linn viis aga menetluse läbi ilma selgelt haldusmenetluse nõudeid järgimata, sh nii, et isikul (ja siiani kohtul) on/oli väga raske tuvastada, kuidas isik oma õigusi üldse kaitsta saab, mh millal tuleks esitada tõendeid ja seisukohti. Tallinna linn on kohtumenetluse kestel kaebaja sünniaja muutmist välistava haldusakti andnud. Kohus leiab, et ka Siseministeeriumil oleks olnud võimalik selline toiming teha, kasvõi märget eemaldades (ilma märketa ei asuks PPA toiminguid tegema), mistõttu ei oma tähtsust, kas Tallinna linn Siseministeeriumi suuniseid täitis. Kui mõlemal oli võimalik kohustamisnõue täita ja kohustamisnõue on täidetud ühe poolt, tuleb menetluskulud siiski välja mõista mõlemalt.
- Poolte muud võimalikud menetluskulud jäävad poolte endi kanda. Kaebaja taotlus menetluskuludelt viivise väljamõistmiseks jääb rahuldamata, kuna HKMS ei näe ette menetluskuludelt viivise väljamõistmist (vt Riigikohtu 15.02.2021 otsuse nr 3-18-2294 p 27). Kohus märgib kaebajale teadmiseks, et asjas võib jätkuda vaidlus selle üle, kuidas tuleks menetluskulusid vastustajate vahel jaotada, ning menetluskulude kindlaksmääramise vaidlustamisel tekkinud kulusid ei hüvitata (TsMS § 178 lg 4). Kaebaja osaluse maht edasikaebemenetluses tuleks seega kujundada sellele vastavalt. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin 6
(6)