) § 35 lg 2 p 1 alusel juurdepääsupiirangu. 2. Keskkonnaamet edastas Muinsuskaitseametile 20.04.2020 dokumendi nr 7-9/20/3694-2 „Arvamus Jõesuu asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamise käskkirja eelnõu kohta“. Keskkonnaamet seadis dokumendile
3. Wooluvabrik OÜ esitas 20.05.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti kohustamiseks lõpetada juurdepääsu piiramine 20.04.2020 dokumendile nr 7-9/20/3694-2 ja tunnistada juurdepääsupiirang kehtetuks. Jõesuu asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamist ei menetle vastustaja. Vastustajalt küsiti arvamust menetletavale eelnõule. Juurdepääsupiirangu kehtestamise õigus on eelnõu menetleval asutusel (
lg 2 p 1).
lg 2 p 1 mõtteks on anda õigustloovat akti menetlevale asutusele võimalus hoida tööprojekte ja poolikuid lahendusi asutusesisesena, et vältida millegi avalikustamist, mille osas asutuse ametlik seisukoht ei ole veel kujundatud ja võimalikud vastuolud kõrvaldatud. Muinsuskaitseamet esitas vastustajale tutvumiseks nägemuse, millist õigusakti soovitakse vastu võtta. Muinsuskaitseamet asus täitma ärakuulamise ja kaasamise kohustust. Seega jõuti
Selles menetlusetapis ei ole
Vastustaja poolt 20.04.2020 koostatud dokument ei ole tööprojekt ega poolik lahendus. Tegemist on vastustaja arvamusega, mis esitati Muinsuskaitseametile. Seega ei ole vastustaja vastuse näol enam tegemist etapiga „enne nende kooskõlastamiseks saatmist või vastuvõtmiseks esitamist“. Kaebaja jaoks on oluline, et tal oleks võimalus vastustaja 20.04.2020 arvamusega tutvuda, et seda saaks avalikult kasutada ning vastustaja seisukohtadele viidata (HKMS § 44 lg 1,
Kaebaja on seotud Jõesuu asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamise menetlusega läbi Linnamäe Hüdroelektrijaama kinnistu tähtajalise kasutusõiguse omamise. Samuti omab vastustaja seisukoht tähtsust Linnamäe hüdroelektrijaama puudutavas vee-erikasutusloa menetluses. Kui vastustaja seisukoht on juurdepääsupiiranguga, ei ole kaebajal võimalik tugineda selle sisule suhtluses haldusorganitega ega meediaga. 2
lg 2 p 1) ja hiljem asutakse juurdepääsupiirangu kohaldamist õigustama teise võimaliku aluse (
Hea halduse tavaga ei ole kooskõlas riigiasutuste praktika lisada dokumentidesse liigselt sellist teavet või lõikude kaupa viiteid teabele, millele on kohaldatud juurdepääsupiirangut. Viidatud teabe lisamine võimaldab piirata juurdepääsu vastustaja arvamusele. Vastustaja arvamus ei ole dokumendi kavand (
lg 2 p 2).
lg 2 p 2 laieneb vaid sellistele haldusorgani poolt koostatud töödokumentidele, mis ei ole vastava etapi lõppversiooni dokumendid või mis ei ole avaldamiseks (sh kaasamise ja arvamuse küsimise raames) valmis. Muinsuskaitseameti 06.03.2020 kirjaga edastatud eelnõu ja vastustaja 20.04.2020 arvamus ei vasta sellistele tunnustele. Mõlemad haldusorganid on pidanud oma dokumenti sellises valmiduse astmes olevaks, et seda on võimalik allkirjastatuna ja asutuse poolt heakskiidetuna edastada haldusorgani välistele isikutele. Muinsuskaitseameti eelnõu oli tööprojekt/dokument, millele võis kohalduda
lg 2 p-s 2 sätestatud juurdepääsupiirang üksnes kuni hetkeni, mil Muinsuskaitseamet edastas eelnõu arvamuse avaldamiseks, olles eelnõu sisu lõplikult paika pannud. 4. Keskkonnaamet palus jätta kaebuse rahuldamata. Vastustajal ei olnud õigust Muinsuskaitseameti seatud juurdepääsupiirangut eirata.
üldjuhendis selgitatakse, et teabevaldaja seatud juurdepääsupiirang on siduv ka kõigile teistele teabevaldajatele. Ainult piirangu seadnu saab selle kehtetuks tunnistada, teised saavad sellele vaid tema tähelepanu juhtida. Vastustaja viitas 20.04.2020 arvamuses mitmetele eelnõus sisalduvatele lõikudele. Eelnõu suhtes kehtib juurdepääsupiirang. Kui dokumendis sisaldub teave, mis
kohaselt tuleb tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks, kehtestatakse juurdepääsupiirang kogu dokumendile. Sellest tulenevalt ei ole dokumendiga võimalik tutvuda vastustaja dokumendiregistri kaudu. Isikul on võimalik sellises olukorras esitada teabevaldajale teabenõue, mille lahendamisel hindab teabevaldaja, millises osas on võimalik dokumendis sisalduvat infot teabenõudjale avaldada (
Kaebaja ei ole 31.07.2020 seisuga vastustajale teabenõuet esitanud.
ei sätesta otsesõnu õiguslikku alust kehtestada juurdepääsupiirang õigusakti eelnõu kohta esitatud arvamusele, kuid olukorras, kus arvamus sisaldab eelnõu osasid, sh refereerib eelnõu sisu (mis on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks), on ka sellisele dokumendile juurdepääsupiirangu kehtestamine vajalik. Muinsuskaitseamet selgitas 10.07.2020 kirjas vastustajale, et 06.03.2020 edastatud dokument on pigem dokumendi kavand, mitte õigustloova akti eelnõu
lg 2 p 1 tähenduses, ning õigem oleks olnud nende poolt juurdepääsupiirangu alusena määrata
Seega kinnitas Muinsuskaitseamet, et 06.03.2020 dokumendile sooviti igal juhul juurdepääsupiirang kehtestada. Isegi kui eelnõu puhul on tegemist
lg 2 p 2 kohase dokumendi kavandiga, ei ole võimalik 20.04.2020 arvamuse juurdepääsupiirangut kehtetuks tunnistada. Sellisel juhul oleks dokumendile juurdepääsupiirangu kehtestamise aluseks
5. Tallinna Halduskohus jättis 04.12.2020 menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. otsusega kaebuse rahuldamata ja Dokumendile juurdepääsupiirangu seadmine
Vastustaja märgib õigesti, et tal ei olnud võimalik eirata Muinsuskaitseameti seatud juurdepääsupiirangut. Kuid see ei tähenda, et ta oli seotud juurdepääsupiirangu alusega. Seda oleks vastustaja pidanud iseseisvalt hindama, lähtudes asjaolust, et ta viitab arvamuses Muinsuskaitseameti eelnõule. 3
lg 2 p 2 eesmärgiks on võimaldada nn töödokumentide (dokumendid enne nende vastuvõtmist või allakirjutamist) asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamine. Kohus ei nõustu kaebajaga, et Muinsuskaitseamet oli käskkirja eelnõu sisu lõplikult paika pannud. Muinsuskaitseamet selgitas 06.03.2020 vastustajale järgmist: „Muinsuskaitseamet kaalub kõiki laekunud arvamusi ja vastuväiteid ning vajadusel täiendab eelnõu. Kui kultuurimälestiseks tunnistamise õigusakti eelnõu oluliselt muudetakse, saadab Muinsuskaitseamet selle Teile uuesti tutvumiseks.“ Eeltoodu näitab, et Muinsuskaitseamet küsis käskkirja eelnõu kooskõlastamise etapis vastustaja arvamust. Sõltuvalt arvamusest võis eelnõu oluliselt muutuda. Seega oli Muinsuskaitseameti käskkirja eelnõu dokumendi kavand. Vastustaja seatud juurdepääsupiirangu alus –
Muinsuskaitseameti käskkiri ei ole õigustloov akt, vaid õiguse üksikakt. Seega ei esitanud vastustaja arvamust õigustloova akti eelnõule enne selle kooskõlastamiseks saatmist või vastuvõtmiseks esitamist. Vastustaja arvamus eelnõu kohta on dokumendi kavandi juurde kuuluv dokument (
Eelnõude kooskõlastamisel ei ole tavapäratu, et arvamuse andmisel viidatakse eelnõu teatud osale (lõikudele). Vastupidisel juhul võib arvamuse mõistmine olla raskendatud. Vastustaja tegevus ei lähtunud soovist leida alus arvamusele juurdepääsupiirangu seadmiseks. Muinsuskaitseamet ei ole käskkirja eelnõult juurdepääsupiirangut eemaldanud. Vastustaja kaalutlus mitte avaldada arvamuse kaudu teavet käskkirja eelnõu kohta, on kohane. Õiguslik alus arvamusele juurdepääsupiirangu seadmiseks on
Seega seadis vastustaja õiguspäraselt juurdepääsupiirangu 20.04.2020 dokumendile. Kaebajal on võimalik küsida arvamus välja teabenõude korras. Vastustaja saab otsustada, millise osaga arvamusest on kaebajal võimalik tutvuda (
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 6. Wooluvabrik OÜ palub 04.01.2021 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 04.12.2020 otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kaebaja palub menetluskulud jätta Keskkonnaameti kanda. Halduskohus tuvastas õigesti, et vastustaja on ebaõigesti märkinud juurdepääsupiirangu alusena
Kaebaja leiab, et ka
lg 2 p-st 2 tulenevalt ei esine õiguslikku alust Keskkonnaameti 20.04.2020 dokumendile juurdepääsupiirangu kohaldamiseks.
lg 2 p-de 1 ja 2 tingimused osutavad sellele, et haldusorganil on õigus piirata juurdepääsu sellistele dokumentidele, mida vastav haldusorgan ei loe veel lõpetatuks ja haldusorgani enda poolt lõppfaasi (valmis haldusorganist väljasaatmiseks) jõudnuks. Sellise juurdepääsupiirangu kohaldamist saanuks pidada põhjendatuks vaidlusaluse Keskkonnaameti 20.04.2020 arvamuse tööprojektile üksnes hetkeni, mil vastustaja volitatud isik selle allkirjastas ja Muinsuskaitseametile edastas. Halduskohtu tõlgendus, mille kohaselt Muinsuskaitseameti 06.03.2020 kirjale lisatud eelnõu ja Keskkonnaameti 20.04.2020 vastus on juurdepääsupiiranguga dokumendid
Halduskohus on põhjendamatult laiendanud
lg 2 p 2 kohaldamisala.
lg 2 p 2 mõistes ei saa dokumendi kavandiks pidada selliseid dokumente, mis on läbinud asutusesisese menetluse ning on seejärel tehtud kättesaadavaks asutusevälistele isikutele. Ebaõige on õigustada juurdepääsupiirangu kohaldamist asjaoluga, et Muinsuskaitseamet on 06.03.2020 dokumendile kohaldanud juurdepääsupiirangut. Teabevaldajal on kohustus 4
üldjuhendis on selgitatud: „Teabevaldaja seatud juurdepääsupiirang on siduv ka kõigile teistele teabevaldajatele. Kui otse eriseadusest ei tulene teisiti, ei saa teine asutus piirangut omatahtsi kehtetuks tunnistada ega eirata.“ Vastustajal oli võimalus sellises olukorras üksnes juhtida Muinsuskaitseameti tähelepanu kehtestatud juurdepääsupiirangule ja seda 20.04.2020 kirjas ka tehti. Kuigi Keskkonnaamet pidas juurdepääsupiirangut põhjendamatuks ja juhtis sellele tähelepanu, märkis Muinsuskaitseamet 10.07.2020 kirjas, et juurdepääsupiirangu kehtestamisel 06.03.2020 eelnõule on märgitud küll ekslikult vale õiguslik alus, kuid sellest hoolimata oli Muinsuskaitseametil tahe piirata dokumendile juurdepääsu. Juurdepääsupiirangu seadmine 06.03.2020 eelnõule oli Muinsuskaitseameti kaalutlusotsus. Kui Keskkonnaamet ei oleks 20.04.2020 kirjale juurdepääsupiirangut kehtestanud, oleks isikutel olnud võimalus Keskkonnaameti 20.04.2020 kirja kaudu tutvuda 06.03.2020 eelnõus oleva teabega, millele oli seatud juurdepääsupiirang. Selline haldusorgani tegevus oleks olnud vastuolus
regulatsiooniga. Keskkonnaameti 20.04.2020 kiri käsitleb vastustaja ettepanekuid ja vastuväiteid 06.03.2020 eelnõule, mis ei olnud 06.03.2020 seisuga vastu võetud, vaid mille osas küsiti Muinsuskaitseameti arvamust.
lg 2 p 2 kohaldamise eelduseks ei ole, et dokumendi kavandi juurde kuuluv dokument (20.04.2020 kiri) ei tohiks olla läbinud asutusesisest menetlust. Dokumendiregistrisse kantakse ka juurdepääsupiiranguga dokumendid, kuid registri avalik vaade ei tohi reeta nende sisu. Halduskohus on õigesti leidnud, et kuna Muinsuskaitseamet ei ole 06.03.2020 eelnõult juurdepääsupiirangut eemaldanud, on 20.04.2020 kirjale seatud juurdepääsupiirang jätkuvalt õiguspärane. Halduskohtu otsuse tegemise ajal ei olnud veel kultuuriministri käskkirja nr 190, seega ei olnud alust juurdepääsupiirangut kehtetuks tunnistada. Kuna kultuuriminister võttis 18.12.2020 vastu käskkirja nr 190, siis tunnistas Keskkonnaamet 20.04.2020 kirjale kehtestatud juurdepääsupiirangu kehtetuks. Käskkirjas nr 190 on käsitletud vastustaja 20.04.2020 kirjas esitatud ettepanekuid ja märkusi. Seega on kaebajal olnud võimalik nendega tutvuda alates käskkirja nr 190 vastuvõtmisest. 5
lg 2 p 2 alusel oli õiguspärane ning esialgne väär viide
lg 2 p-le 1 ei tooks kaasa kohustamisnõude rahuldamist.
lg 2 p 2 kohaselt võib riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku juht tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks dokumendi kavandi ja selle juurde kuuluvad dokumendid enne nende vastuvõtmist või allakirjutamist. Keskkonnaameti 20.04.2020 dokument oli arvamus Jõesuu asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamise käskkirja eelnõu kohta (vastus Muinsuskaitseameti 06.03.2020 kirjale, millega Muinsuskaitseamet saatis viidatud eelnõu Keskkonnaametile arvamuse avaldamiseks). Järelikult oli Keskkonnaameti arvamus osa haldusakti andmisele suunatud haldusmenetlusest, mis sellel hetkel oli alles eelnõu etapis. Tegemist oli
lg 2 p 2 tähenduses dokumendi kavandi juurde kuuluva dokumendiga enne dokumendi (kultuuriministri käskkirja) alla kirjutamist. Kaebaja on apellatsioonkaebuses õigesti märkinud, et
lg 2 p 2 eesmärgiks on jätta võimalus hoida tööprojekte ja poolikuid lahendusi asutusesisesena, et vältida segaduse tekitamist. Selle eesmärgiga ei ole aga kooskõlas kaebaja tõlgendus, mille kohaselt tuleks dokumendi kavandi juurde kuuluv dokument avaldada pärast selle allkirjastamist, kuid enne n-ö põhidokumendi lõpliku versiooni valmimist ja allkirjastamist. Vastupidiselt kaebaja arusaamale võimaldab
lg 2 p 2 kuni lõpliku haldusakti allkirjastamiseni tunnistada asutusesiseseks teabeks selle haldusakti andmisele suunatud haldusmenetluse dokumendid, kui see on vajalik. Erinevalt
lg 2 p-s 1 märgitud õigustloova akti eelnõust võib üksikakti projektile
lg 2 p 2 alusel kehtestada juurdepääsupiirangu kuni selle vastuvõtmiseni või allakirjutamiseni (st piirang võib hõlmata ka haldusakti eelnõu ärakuulamiseks või arvamuse andmiseks esitamise etapi ning selle raames laekunud seisukohad). Kuna üld- ja üksikaktide mõju ja tähendus on oluliselt erinev, siis ei peagi nende eelnõud või kavandid olema ühetaoliselt kättesaadavad. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et erinevalt
lg-st 1 on sama paragrahvi lõike 2 alusel teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise otsus diskretsiooniotsus. Praegusel juhul ei ole kaebaja väitnud, et teabe asutusesiseseks teabeks tunnistamisel oleks kaalutlusõigust kohaldatud ebaõigesti, vaid et
lg 2 p-d 1 ja 2 ei võimalda üldse Keskkonnaameti 20.04.2020 kirjale juurdepääsupiirangut seada. Kuna küsimus ei ole olnud diskretsiooniõiguse (väär)kasutamisest, ei ole asjakohane ka kaebaja viide Århusi konventsiooni art-le 8. 6
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.