RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-21

). Seadus jõustus 1. juulil 2018.

§ 4

lõige 2 näeb ette teise isiku kinnisasjale avalikes huvides sundvalduse seadmise võimaluse, kui avalik eesmärk on saavutatav ilma kinnisasja omandamiseta või sundvalduse seadmine avaliku eesmärgi saavutamiseks on kinnisasja omandamisest otstarbekam. Sundvalduse seadmine seisneb

§ 2

lõike 2 kohaselt kinnisasja koormamises sellise kinnisomandi kitsendusega, mis oma sisult vastab isiklikule kasutusõigusele. Sundvalduse seadmise üksikasjad sätestab

§ 39

, mille lõike 1 kohaselt otsustab sundvalduse seadmise isik, kelle pädevuses on ehitusseadustiku kohaselt välja anda ehitusluba või otsustada eratee avalikuks kasutamiseks määramine.

§ 40

näeb ette erisused sundvalduse seadmisel tehnovõrgu ja -rajatise talumise kohustuse kehtestamiseks.

1. jaanuaril 2018 võttis Riigikogu vastu asjaõigusseaduse rakendamise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse. Seadus jõustus
2. jaanuaril
3. Nimetatud seadusega täiendati asjaõigusseaduse rakendamise seadust (AÕSRS) §-dega 155 ja 156, mis näevad ette teise isiku kinnisasjal asuva tehnovõrgu või -rajatise talumise kohustuse eest makstava tasu (talumistasu) suuruse ja tasu taotlemise korra. 5-21-18
4. Jõelähtme Vallavolikogu otsustas
5. oktoobri
6. a istungil esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

§ 39

lõige 1, lõige 5 ja lõike 7 punktid 2−4, § 40 lõiked 5 ja 8 ning AÕSRS § 155 lõige 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Alternatiivselt palus taotleja tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis sätestaks kohaliku omavalitsuse üksusele eeltoodud sätete alusel pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest. Otsuse, millele oli lisatud taotluse tekst, võttis 17-liikmeline vallavolikogu vastu istungil osalenud 14 saadiku häälega ehk koosseisu häälteenamusega. JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU TAOTLUS 3. Põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 2 tulenevalt on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus nõuda, et talle seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Nimetatud õigus kaitseb omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud kohalike ülesannete täitmiseks.

§ 39

lõikega 1, lõike 5 kolmanda lausega, lõike 7 punktidega 2−4, § 40 lõike 5 teise lausega ja lõikega 8 ning AÕSRS § 155 lõikega 4 on pandud kohaliku omavalitsuse üksusele riiklikud ülesanded, millega omavalitsusüksusele kaasnevad kulud. Selliste kulude katmiseks ei ole aga riigieelarves vahendeid ette nähtud. 4. On loogiline, et omavalitsusüksus kannab sundvalduse seadmisega seotud kulud neil juhtudel, kui ta on ise sundvalduse seadmisest huvitatud isik ja sundvalduse seadmine on seotud kohaliku elu ülesannete lahendamisega. Põhjendamatu on sundvalduse seadmise kulude panemine omavalitsusüksusele juhul, mil sundvalduse taotleja ei ole mingil viisil seotud omavalitsusüksusega omandivormi, juhtorganite või omavalitsuse tellitud ülesannete täitmise kaudu, nagu see on riiklikke ülesandeid täitvate võrguettevõtjate, näiteks elektri, elektroonilise side ja maagaasi edastamise ning jaotamise valdkonnas tegutsevate ettevõtjate puhul. 5.

§ 39

lõikest 1 tuleneb, et sundvalduse seadmise otsustab isik, kelle pädevuses on ehitusseadustiku kohaselt välja anda ehitusluba või otsustada eratee avalikuks kasutamiseks määramine. Seega on enamikul juhtudest sundvalduse seadmiseks pädev isik omavalitsusüksus ning vaid harvadel juhtudel on see pädevus riigiasutustel. Sundvalduse seadmise menetlusega kaasneb omavalitsusüksustele põhjendamatult suur töökoormus ja oluline rahaline kulu. Tehnovõrkude omanikud eelistavad sundvalduse seadmise taotlemist sellele, et sõlmida maaomanikega kokkuleppeid, sest kokkuleppe sõlmimine eeldab servituudi seadmist kinnisasjale ja notaritasu maksmist, sundvalduse seadmisega tegeleb ning menetlusega seotud kulud kannab aga täies ulatuses omavalitsusüksus. Menetluskulud, mis omavalitsusüksuse jaoks sundvalduse seadmise menetlusega kaasnevad, on eelkõige kinnisasja omaniku ja muude menetlusosalistega suhtlemise kulu, sundvaldusega seotud haldusaktide teatavaks tegemise kulu, samuti menetlustoimingute tegemisega seotud eksperdiarvamuste kulu. Menetlus eeldab omavalitsusüksuselt selliste tehniliste, majandus- ja õigusteadmiste olemasolu, mida neil ei ole ja mille saamiseks on vältimatu ekspertide kaasamine ning nende tasustamine. Sundvalduse seadmise osa on ka sundvalduse tasu määramine, mille raames peab omavalitsusüksus määrama kinnisasja hinna, mis võib eeldada kutsetunnistusega hindaja kaasamist. Samuti eeldab ressursimahukat menetlust sundvalduse muutmine, kui kinnisasjal asuva tehnovõrgu või -rajatise omanik soovib anda selle allkasutusse või muutuvad muud sundkasutusega seotud asjaolud. Omavalitsusüksuse kanda jääb ka võimalik kohtukulu sundvalduse seadmise, muutmise või lõpetamise õiguspärasuse üle toimuvas kohtuvaidluses. Sundvalduse seadmist ja talumistasu määramist sätestavas õiguslikus regulatsioonis on mitmeid ebaselgusi ja ebakõlasid, mis suurendavad omavalitsusüksuse jaoks menetlusega seotud kulusid ja halduskoormust veelgi. Samas näeb

§ 2

lõige 3 ette, et kõik kinnisasja omandamisega seotud kulud kannab kinnisasja omandaja, mistõttu peaks ka sundvalduse seadmisega seotud kulud kandma sundvalduse taotleja. 2

-e alusel on riiklikke ülesandeid täitvate tehnovõrkude ja -rajatiste omanike taotlusel Jõelähtme vallas aga korraldatud sundvalduse seadmise menetlus 157 maaüksuse puhul.

1. Riigikohtule esitatud täiendavas seisukohas leidis Jõelähtme Vallavolikogu, et ehituslubade väljastamist ei saa käsitleda kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandena. Sellist kohalikku ülesannet ei saa tuletada ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõikes 1 sätestatud omavalitsusüksuse kohustusest teostada oma territooriumi ruumilist planeerimist. Seetõttu ei saa ka sundvalduse seadmist vaatamata selle seosele ehitusloa väljastamisega käsitleda kohaliku omavalitsuse ülesandena. Kuna sundvalduse seadmine ei eelda planeeringu koostamist, ei ole võimalik sundvalduse seadmist lugeda ka ruumilise planeerimise osaks. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
2. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu majanduskomisjon on seisukohal, et vaidlustatud normid ei ole põhiseadusega vastuolus. Kuna sundvalduse seadmine on olemuslikult seotud planeerimis- ja ehitustegevusega, siis on loogiline, et otsuse sundvalduse seadmiseks teeb see, kes väljastab ehitusloa ehitise rajamiseks, mille tõttu sundvaldus seatakse. Üldjuhul on selleks kohalik omavalitsusüksus. Kõik, mis puudutab kohalikku arengut, planeeringute elluviimist ja ehitustegevust ning on omavalitsusele vajalik kogukonna paremaks toimimiseks, on omavalitsuslik ülesanne. Ehitusja planeerimistegevus on kohalikule omavalitsusele pandud kohalik ülesanne ja sellega seotud sundvalduste seadmine on tagatud omavalitsuslike ülesannete rahastamise kaudu tulumaksu laekumise ja tasandusfondi abil. Kuna sundvalduse seadmine ei ole riiklik ülesanne, siis puudub vajadus seda eraldi rahastada.
3. Õiguskantsler leiab, et taotluses viidatud seaduste sätted ei pane omavalitsusüksusele riiklikke ülesandeid, mida riik peab PS § 154 lõike 2 teise lause järgi täielikult ja kontrollitavalt rahastama riigieelarvest. Omavalitsuse poolt sundvalduse seadmist saab tervikuna käsitada kohustusliku omavalitsusliku ülesandena. Sellest, et

§-s 40 on ette nähtud erisused selle ülesande täitmiseks, ei saa järeldada, et tegemist on riikliku ülesandega. Avalike ülesannete liigitamise kohalikeks ja riiklikeks saab põhiseadusega antud piirides määrata seadusandja. KOKS § 6 lõike 1 järgi on ruumiline planeerimine omavalitsuslik ülesanne. On loogiline järeldada, et kui ruumiline planeerimine on omavalitsuslik ülesanne, on seda ka planeeringu elluviimiseks vajalike toimingute tegemine, sealhulgas ehitusloa andmine ja vajaduse korral sundvalduse seadmine. Ülesande kohaliku iseloomu kasuks kõneleb ka lähimuse (subsidiaarsuse) põhimõte: ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise tõhususe nõuet arvestades kõige sobivam. Sundvaldus seatakse avalikes huvides. Valdavalt on avalikest teenustest korraga huvitatud nii kogukond kui ka laiem avalikkus. Seadusandjal on õigus oma kaalutlusõiguse raames kaaluda laiemalt mitme haldustasandi huve ja selle alusel tuleb otsustada ka sundvalduse seadmise kui omavalitsusüksuse tervikülesande liigitus. Sundvalduse seadmise menetluse jaoks vajalikku raha ei pea riik eraldama riigieelarvest, vaid need kulud tuleb katta 3

§ 39lõikes 1 ette nähtud ülesandes on nii riikliku kui kohaliku huvi elemente.

Sundvalduse seadmise menetlus ei ole tingimata omavalitsuse spetsiifiline menetlus, mistõttu ei saa väita, et seaduses olevad kohustused on suunatud üksnes omavalitsusüksusele, kuigi peamine menetluskoormus langeb omavalitsusüksusele. Avalikke ülesandeid peab täitma inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, mis on selleks sobiv.

-e eelnõu seletuskirjas on selgitatud vajadust siduda sundvalduse menetlemine ehituslubade andmisega, tegemist on tervikliku ehitustegevuse koordineerimise osaga. Ülesande olemust ei saa määrata pelgalt menetlusaluse isiku või tema huvi järgi. Riikliku või kohaliku ülesande olemus ei saa sõltuda sellest, mis taustaga on haldusmenetluse algatamist taotlenud isik või mis objekti suhtes menetlus toimub. Pole põhjendatud katta sundvalduse seadmise kulud riigieelarvest, kuid seaduses võiks ette näha võimaluse nõuda menetluskulude osalist või täielikku hüvitamist huvitatud isikutelt või vastasel juhul keelduda menetluse algatamisest. Omavalitsusüksus ei peaks kandma menetluskulusid juhul, kui sundvalduse seadmise menetlust kasutatakse alternatiivina notariaalsele kokkuleppele üksnes põhjusel, et see on mugavam ja odavam. Haldusmenetlusega seotud kulude osaliseks katmiseks võib kehtestada riigilõivu. Omavalitsusüksustele on omavalitsuslike ülesannete täitmiseks tagatud tulubaas tulumaksu ja tasandusfondi näol. Tulubaasi piisavuse hindamisel ei vaadata iga ülesannet eraldi. Ekspertiisikulude tasumist saaks omavalitsusüksus nõuda sundvalduse seadmist taotlenud isikutelt haldusmenetluse seaduse § 39 lõike 5 kohaselt. Ehkki formaalselt kaasatakse ekspert omavalitsusüksuse initsiatiivil, ei tulene eksperdi kaasamise vajadus mitte omavalitsuse soovist, vaid sundvalduse seadmise taotluse esitamisest. 14. Justiitsminister on seisukohal, et Jõelähtme Vallavolikogu taotlus on lubatav, kuid ei ole põhjendatud. Kohaliku omavalitsuse üksusele on

§ 39lõike 1, § 2 lõike 3, § 39 lõike 2 alusel koosmõjus ehitusseadustiku (Eh

S) § 39 lõikega 1 pandud kohustus menetleda sundvalduse seadmise taotlusi ning ka kohustus kanda menetluse käigus tekkinud kulud. Kuna sundvalduse seadmine on olemuslikult seotud ruumilise planeerimisega ning ruumiline planeerimine on üks keskseid omavalitsuslikke ülesandeid, on ka sundvalduse seadmise menetlus nendel juhtudel, kus sundvalduse seadmine on kohaliku omavalitsuse pädevuses, omavalitsuslik ülesanne. Kuna tegemist on omavalitsusliku ülesandega, ei ole täidetud PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud eeldus, et kohalikule omavalitsusele on seadusega pandud riiklik kohustus. Sundvalduse seadmise menetlusega seotud kulusid ei pea seega hüvitama riigieelarvest. 15. Eesti Linnade ja Valdade Liit leiab, et

§ 39

lõige 1 on vastuolus PS § 154 lõikega 2 osas, mis näeb ette omavalitsusüksuse kohustuse seada sundvaldus asjaõigusseaduse (AÕS) § 1581 lõikes 1 sätestatud tehnovõrgu või -rajatise talumiseks AÕS § 1581 lõikes 11 nimetatud isiku või riigi kasuks. Riik ei ole

§-ga 39 omavalitsusüksustele pandud riikliku ülesande täitmiseks kehtestanud regulatsiooni, mis tagaks kohalikele omavalitsustele selle riikliku kohustuse rahastamise riigieelarvest.

§ 2

lõikest 3 koostoimes

§ 39lõikega 2 tuleneb, et kõik kinnisasjale sundvalduse seadmisega seotud kulud tuleb kanda kohalikul omavalitsusel kui sundvalduse seadjal. 5

§ 39

lõike 1, lõike 5, lõike 7 punktid 2−4, § 40 lõiked 5 ja 8 ning AÕSRS § 155 lõike 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, kuna need sätted rikuvad taotleja hinnangul PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse õigust sellele, et talle seadusega pandud riiklikud ülesanded oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Selle taotluse rahuldamata jätmise korral taotleb Jõelähtme Vallavolikogu alternatiivselt, et Riigikohus tunnistaks põhiseadusvastaseks niisuguse õigustloova akti andmata jätmise, mis sätestaks kohaliku omavalitsuse üksusele eeltoodud sätete alusel pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest.

1. Riigikohtu senise praktika kohaselt on omavalitsusüksuse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel esitatud taotlus lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: taotluse peab olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja taotluses peab olema väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 3-4-1-3-16, punktid 76 ja 81). Need eeldused on täidetud. Jõelähtme Vallavolikogu otsuse, mille lisa oli käesolev taotlus, võttis 17-liikmeline volikogu vastu istungil osalenud 14 saadiku häältega ehk koosseisu häälteenamusega. Taotluses on leitud, et vaidlustatud

-e ja AÕSRS-i normid on vastuolus PS § 154 lõike 2 teise lausega. Seega väidetakse kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste rikkumist ja taotlus on lubatav. Kolleegium hindab esmalt vaidlustatud õigusnormide ja seejärel õigustloova akti andmata jätmise kooskõla PS § 154 lõikega

2. PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Taotluses vaidlustatud normid saavad olla sellest sättest tuleneva omavalitsuse põhiseadusliku finantstagatisega vastuolus üksnes juhul, kui need panevad omavalitsusüksusele riikliku ülesande. Seevastu ei tulene põhiseadusest kohustust rahastada riigieelarvest kohaliku elu küsimuste lahendamist, kuigi riik peab ka selliste ülesannete täitmiseks looma PS § 154 lõike 1 kohaselt õigusliku regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus (nt Riigikohtu üldkogu
3. märtsi
4. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 65). Seega tuleb esmalt hinnata, kas vaidlusaluste normide alusel omavalitsusüksuste täidetavad ülesanded kujutavad endast riiklikke või kohalikke ülesandeid.
5. Riiklikud ülesanded on avalikud ülesanded, millel puudub üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Kohalikud ülesanded (kohaliku elu küsimused) on Riigikohtu määratluse järgi lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need ülesanded, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda, ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (Riigikohtu üldkogu
6. märtsi
7. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53). Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad sellisteks, mille täitmine on muudetud seadusega omavalitsusüksusele kohustuslikuks, ja ülesanneteks, mille täitmine ei ole omavalitsusüksusele seadusega ette kirjutatud. 21.

§ 39lõike 1 koosmõjust Eh

S § 39 lõikega 1 ja § 94 lõikega 1 tuleneb, et kui seadusega pole sätestatud teisiti, on kinnisasjale sundvalduse seadmise otsustamine oma territooriumil omavalitsusüksuse pädevuses. Taotleja väiteid võib mõista selliselt, et sundvalduse seadmise 7

§ 2

lõige 1 ja § 4 lõige 1; § 39 lõige 2; § 40 lõige 2), mida ei saa samastada riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kui juriidilise isiku huviga. Ehkki

kasutab kinnisasja omandamise (sh sundvõõrandamise korras omandamise) otsustamisel riigi huvi ja kohaliku huvi mõisteid (

§ 3

lõiked 1 ja 2), ei ole sundvalduse seadmise pädevus riigi ja omavalitsusüksuste vahel

§ 39

lõikest 1 tulenevalt jagatud mitte lähtudes sellest, millise isiku huve sundvaldus teenib, vaid lähtudes ehitusloa väljastamise või eratee avalikuks kasutamiseks määramise pädevusest.

-e eelnõu seletuskirjas (598 SE, Riigikogu XIII koosseis, lk 37) on seadusandja seesugust valikut põhjendatud tiheda seosega ehitustegevuse koordineerimise, ehituslubade väljastamise ja sundvalduse seadmise vahel.

1. Kohaliku omavalitsuse ülesanded on sätestatud eelkõige KOKS-iga. KOKS § 6 lõikest 1 tulenevalt on kohaliku omavalitsuse ülesanne muu hulgas korraldada vallas või linnas ruumilist planeerimist. Riigikohus on märkinud, et omavalitsusüksuse kehtestatavad üld- ja detailplaneeringud, mis on osa ruumilise planeerimise süsteemist, on lisaks erinevatele arengukavadele peamised instrumendid, mille kaudu omavalitsusüksus saab oma arengu pikaajaliseks kavandamiseks enesekorraldusõigust kasutada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. septembri
3. a otsus asjas nr 3-4-1-9-09, punkt 26). Planeerimisautonoomia või planeerimisvõim kui kohaliku omavalitsuse üksuse õigus otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilise planeerimise küsimusi oma territooriumil, on hõlmatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega ja kuulub PS § 154 lõike 1 kaitsealasse (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
4. oktoobri
5. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 79;
6. jaanuari
7. a otsus asjas nr 5-18-4/10, punkt 49).
8. See, et omavalitsusüksus teostab kohaliku ülesandena oma territooriumi ruumilist planeerimist, on ühtlasi kooskõlas subsidiaarsuse ehk lähimuse põhimõttega, mis tuleneb Riigikogu ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest
9. Selle põhimõtte kohaselt peab ka ruumilise planeerimise valdkonnas konkreetset ülesannet täitma see võimutasand, mis seisab kodanikule kõige lähemal ja saab sellega ülesande ulatust ja iseloomu arvestades kõige paremini hakkama (Riigikohtu üldkogu
10. detsembri
11. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punkt 26; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
12. jaanuari
13. a otsus asjas nr 3-4-1-9-06, punkt 29).
14. Oma territooriumi ruumilisel planeerimisel peab omavalitsusüksus muu hulgas hindama planeeringust hõlmatud kinnisasjadele sundvalduse seadmise vajadust. Omavalitsuse kehtestatava üldplaneeringuga määratakse planeerimisseaduse (PlanS) § 75 lõike 1 punkti 3 kohaselt kindlaks tehnovõrkude ja -rajatiste üldised asukohad omavalitsusüksuse territooriumil ja neist tekkivad kitsendused. Detailplaneeringuga määratakse PlanS § 126 lõike 1 punkti 4 kohaselt kindlaks selliste hoonete ja rajatiste, mille rajamiseks on kohustuslik detailplaneering, toimimiseks vajalike ehitiste, sealhulgas tehnovõrkude ja -rajatiste ning avalikule teele juurdepääsuteede võimalikud asukohad. PlanS § 126 lõike 1 punkti 17 kohaselt lahendatakse detailplaneeringuga ka servituutide seadmise ja olemasoleva või kavandatava tee avalikult kasutatavaks teeks määramise vajadus. Nii üldplaneeringu 8

§ 5lõige 1; § 40 lõike 3 punkt 4).

1. Ruumilised planeeringud viiakse ellu eelkõige ehitustegevuse kaudu, mistõttu on planeerimine lahutamatult seotud omavalitsusüksuse pädevusega ehitustegevuse koordineerimiseks ja ehituslubade väljastamiseks oma territooriumil. Riigikohus on varem leidnud, et avaliku ruumi kujundamine ehitustegevuse suunamise ja ehituslubade väljastamise kaudu valla või linna haldusterritooriumil on kohaliku omavalitsuse enesekorralduslik küsimus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. juuni
3. a otsus asjas nr 3-4-1-4-07, punktid 13 ja 16). Kuna sundvalduse seadmise eesmärk on üldjuhul võimaldada uue ehitise ehitamist, on ka sundvalduse seadmine seotud ehitusloa andmisega − kui ehitusluba ei ole võimalik anda, siis puudub ka põhjus sundvalduse seadmiseks.
4. Ehitusloa andmise menetluses peab omavalitsusüksus kontrollima, kas ehitis vastab planeeringutele, ehitisele ja ehitamisele esitatavatele nõuetele ja muudele avalik-õiguslikele kitsendustele (EhS § 42 lõige 1 ja § 44 punkt 1). Samuti tuleb ehitusloa andmise menetluses kaaluda ehitise või ehitamisega kaasnevat mõju nii kinnisasja omanikule, kinnisasjaga piirnevate kinnisasjade omanikele kui ka muudele selle mõjualas olevatele isikutele. Nii vastuolu korral planeeringutega, muude ehitisele esitatavate nõuetega kui ka püsiva ja üleliia koormava ehitisest lähtuva mõju korral teisele isikule tuleb ehitusloa andmisest keelduda (EhS § 44 punktid 1 ja 4). Seega on ehitusloa menetlus ühelt poolt loogiline jätk planeerimisprotsessile, teiselt poolt aga põhjendus sundvalduse seadmisele. Ka sundvalduse seadmise otsuse langetab omavalitsusüksus kaalutlusõiguse alusel, kaaludes

§ 4

lõike 1 ja § 39 lõike 2 alusel sundvalduse seadmist õigustavat avalikku huvi muude asjas oluliste huvidega (vt ka nt Riigikohtu halduskolleegiumi

1. aprilli
2. a otsus asjas nr 3-18-2022/30, punkt 25).
3. Kolleegiumi hinnangul on nii omavalitsuste ruumilise planeerimise, ehituslubade väljastamise kui ka sundvalduse seadmise pädevus eelnevast nähtuvalt omavahel tihedalt seotud. Samuti on omavahel seotud ruumiline planeerimine, eratee avalikuks kasutamiseks määramine ja sundvalduse seadmine. Nende kõigiga viiakse ellu omavalitsusüksuse planeerimisautonoomiat ja tagatakse elukeskkonna võimalikult suur vastavus kohalikele huvidele. Kindlustamaks erineva tasandi otsustuste omavaheline tasakaal ja erinevate huvide ühetaoline kaalumine, on põhjendatud, et ka sundvalduse seadmise üle otsustab üldjuhul omavalitsusüksus. See on kooskõlas eelkäsitletud subsidiaarsuse põhimõttega, sest omavalitsusel on kõige rohkem olukorra hindamiseks vajalikku teavet (sh juba planeeringu koostamisel ning ehitusloa menetluses kogutud teave ja tehtud analüüs) ning võime kõige paremini hinnata kohalikke olusid.
4. Kuna ruumilise planeerimise süsteem on hierarhiline ja planeerimine kuulub riigi ning kohalike omavalitsuste jagatud pädevusse (vt Riigikohtu üldkogu
5. detsembri
6. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punkt 26), tuleneb eelnevast ühtlasi, et neil juhtudel, kui sundvalduse seadmise vajadus nähakse ette riigi kehtestatud planeeringus (PlanS § 43 lõige 2; § 53 lõige 5) ja ehitusloa väljastab riigiasutus (EhS § 39 lõiked 2−4), on tegemist riigi planeerimisvõimu teostamisega (s.o riikliku ülesande täitmisega) ning sel juhul on ka sundvalduse seadmise otsuse tegemine ja menetluse korraldamine jäetud põhjendatult riigi pädevusse. Sama kehtib ka riigi poolt eratee avalikuks kasutamiseks määramise puhul. 9

§ 39

lõikes 1 sätestatud sundvalduse seadmise korraldamise kohustusega ei ole omavalitsusüksustele pandud riiklikku ülesannet. Tegemist on kohaliku elu küsimusega, mille lahendamine on muudetud seadusega omavalitsusüksuse kohustuseks. Seega ei saa vaidlusalused normid olla ka riivanud PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid. Õigustust vajava sekkumisega kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikesse tagatistesse oleks tegemist hoopis olukorras, kus riik arvaks nimetatud ülesande kohalike ülesannete alt välja (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. detsembri
2. a otsus asjas nr 3-4-1-3-16, punkt 128 ja seal viidatud kohtupraktika).
3. Kuna vaidlustatud normid on taotleja väidetud osas põhiseaduspärased, siis tuleb läbi vaadata ka Jõelähtme Vallavolikogu alternatiivne taotlus, millega vaidlustatakse niisuguse õigustloova akti andmata jätmist, mis sätestaks kohaliku omavalitsuse üksusele vaidlustatud sätete alusel pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest. Eespool (vt otsuse punkt 31) on leitud, et taotlusega vaidlustatud normides sätestatud kohustused on oma olemuselt omavalitsuslikud. Seega ei saa PS § 154 lõikest 2 tuleneda kohustust sellise õigustloova akti andmiseks, mis nõuaks vaidlustatud sätete alusel omavalitsusele pandud ülesannete täitmise rahastamist riigieelarvest. Kolleegium analüüsib järgnevalt, millised tingimused seab põhiseadus sundvalduse seadmise menetluse korraldamise kui kohaliku ülesande rahastamisele.
4. PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse õigus saada piisavalt raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et omavalitsuslike ülesannete rahastamise üldine tase peab olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga (Riigikohtu üldkogu
5. märtsi
6. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 65). Samas reguleerivad omavalitsuse tulubaasi kujunemist omavalitsuslike ülesannete täitmiseks erinevad õigustloovad aktid, eelkõige tulumaksuseadus ja kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus. Põhiseadusest ei tulene riigi kohustust reguleerida iga kohaliku ülesande täitmise rahastamist eraldi normidega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
7. oktoobri
8. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punktid 89‒90). Kuna omavalitsusüksuse täidetavate kohalike ülesannete rahastamist tuleb vaadata kogumis, ei pea uue omavalitsusliku ülesande kehtestamine või olemasoleva ülesande reformimine automaatselt tähendama kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi suurenemist ning sellest ei saa ka teha järeldust omavalitsusüksuse kulude suurenemise või omavalitsusüksuse rahastamise põhiseadusvastasuse kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. oktoobri
10. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 91). Liiatigi ei ole praegusel juhul võimalik rääkida omavalitsusüksusele uue ülesande lisandumisest, sest ka enne

-e jõustumist kehtinud kinnisasja sundvõõrandamise seaduse kohaselt oli sundvalduse seadmine riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse jagatud pädevuses. 34. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et kuigi

§ 39

lõike 2 kohaselt kohaldatakse sundvalduse seadmisele kinnisasja sundvõõrandamise sätteid, mis võiksid hõlmata ka

§ 2lõikes 3 sätestatut, et kõik kinnisasja omandamisega seotud kulud kannab kinnisasja omandaja, ei ole 10

§ 2

lõike 3 eesmärgiks on tagada, et sundvõõrandamise kulud kannab riik või omavalitsusüksus (

§ 6

lõige 2), ning seda kohustust ei saa ilma selgelt sõnastatud erinormita mõista kõigi sundvalduse seadmist taotlevate isikute (sh eraõiguslike juriidiliste ja füüsiliste isikute) kohustusena kanda sundvalduse seadmise kulud.

1. Kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb tervikuna mõnes kohaliku omavalitsuse üksuses allapoole minimaalset vajalikku taset, võib omavalitsusüksus esitada Riigikohtule taotluse tunnistada rahastamise aluseid reguleeriv õigusakt põhiseaduse vastaseks. Sellise taotluse esitaja peaks põhjendama ja tõendama omavalitsusüksuse rahapuudust. Praegu ei ole Jõelähtme Vallavolikogu Riigikohtule sellist taotlust ega tõendeid esitanud. Samuti saab kohalik omavalitsus taotleda riigilt lisaraha. Kui taotlus jääb rahuldamata, võib kohalik omavalitsus pöörduda kaebusega halduskohtusse (halduskohtumenetluse seadustiku § 44 lõige 5). Kaebuse läbivaatamise raames saab halduskohus hinnata ka kohaliku omavalitsuse rahastamist reguleerivate sätete põhiseaduspärasust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. oktoobri
3. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 92).
4. Mitu menetlusosalist on pidanud oma arvamustes otstarbekaks tagada omavalitsusüksusele lisavahendid sundvalduse seadmise menetluse rahastamiseks sel teel, et panna menetlusega seotud kulude kandmise kohustus isikule, kelle kasuks sundvaldus seatakse. Kolleegium nõustub, et selline lahendus võib olla otstarbekas, sest see isik saab üldjuhul vahetu majandusliku tulu sundvalduses oleva maa kasutamisest. Kuna tegemist on kohaliku ülesande täitmise rahastamisega, siis on seadusandjal eespool märgitust tulenevalt lai otsustusruum, millisel viisil selle ülesande täitmise rahastamine tagada, sh kas luua ülesande rahastamist reguleerivad erinormid. Põhiseadus ei kirjuta ette, et sundvalduse seadmise kulud ei või jääda omavalitsusüksuse kanda. Riigil on koostöös omavalitsusüksustega mitmeid võimalusi, et hinnata, kas omavalitsusüksustele pandud ülesannete täitmiseks on piisav raha tagatud, ja vajaduse korral leida sobiv mehhanism lisarahastuseks. Praegu ei nähtu kohtuasjas esitatud taotlusest ja arvamustest, et sellist asjaosalisi rahuldavat lahendust oleks enne Riigikohtu poole pöördumist püütud saavutada.
5. Eelneva valguses jätab kolleegium Jõelähtme Vallavolikogu
6. oktoobri
7. a taotluse PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes tervikuna rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt) 11