KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Maret Altnurme ja Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht 21.01.2022, Tallinn Haldusasja number 3-21-1964

) § 46 lg 3). RHAD-ist ei tulene, et kokk peab töötama täistööajaga üksnes ühe kooli köögis.

1. kategooria koka peamine ülesanne on kööki juhtida ja seda saab teha mitmes koolis korraga.
2. Tallinna Haridusamet palus BRE kaebus rahuldada. Vastustaja ei keelanud RHAD-is esitada sama kokka erinevatesse riigihanke osadesse. RHAD p-i 6.5 mõtteks oli vältida olukordi, kus kokana esitletakse n-ö kontoritöötajat, kes ei taga toidu kvaliteeti. Seetõttu oli ette nähtud reegel, et koka töökoht asub koolisöökla köögis.
3. RKT palus jätta kaebus rahuldamata, nõustudes VAKO seisukohtadega.
4. Tallinna Halduskohus rahuldas 15.10.2021 otsusega BRE kaebuse, tühistas VAKO 17.08.2021 otsuse ning tegi uue otsuse, millega jättis RKT vaidlustuse rahuldamata. Kohus mõistis RKT-lt vastustaja kasuks välja vaidlustusmenetluse kulud 2170 eurot ja kohtumenetluse kulud 1554 eurot ning BRE kasuks riigilõivu 1280 eurot, vaidlustusmenetluse kulud 1674,24 eurot ja kohtumenetluse kulud 1582,08 eurot.

§ 189

lg 1 järgi peab vaidlustus olema VAKO-le laekunud 10 päeva jooksul alates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest. RKT esitas 19.07.2021 VAKO-le vaidlustuse hankija 08.07.2021 käskkirjadele, seega tähtaegselt. Vaatamata asjaolule, et RKT nõue oli suunatud hankija 08.07.2021 käskkirjade kehtetuks tunnistamisele, vaidlustas ta tegelikult BRE pakkumuste vastavaks tunnistamist, leides, et BRE poleks saanud liisuheitmises osaleda, sest talle oli alusetult omistatud maksimaalsed 100 hindepunkti. Vastustaja hindas BRE pakkumusi hankeosades nr 6 ja 24 15.06.2021 protokollides nr 1.-4/77 ja 1.-4/93, mitte 08.07.2021 käskkirjades. 06.07.2021 toimunud liisuheitmisel osalesid juba hinnatud pakkumused. Asjaolu, et BRE pakkumusi on hinnatud 100 hindepunktiga, pidi RKT-le selguma juba 15.06.2021 protokollidest. Hindamise protokollide vaidlustamist võimaldanuks

§ 185

lg 2 p 8 ning seda on pidanud lubatavaks nii VAKO asjas nr 12421/234323 kui ka halduskohus asjas nr 3-21-1809. Reeglina toimub pakkumuse hindamise vaidlustamine pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamise kaudu. Praegune asi erineb tavapärasest hankemenetlusest, sest pakkumuste hindamisele ei järgnenud pakkumuse edukaks tunnistamine, vaid edukas 3

§ 189

lg-st 1 nähtuvalt tuleb hankija tegevust vaidlustada kohe selle õigusvastasusest teada saades, mitte jääda ootama menetluse lõpptulemust. Samas toimus hankemenetlus ebaloogilises järjekorras. Reeglina tuleb hankijal esmalt kontrollida pakkujate suhtes kõrvaldamise aluste puudumist ja kvalifikatsiooni. Seejärel tuleb kontrollida kvalifitseeritud pakkujate pakkumuste vastavust RHAD-is esitatud tingimustele ja lõpuks hinnata vastavaks tunnistatud pakkumusi (

§ 52lg 2).

Siinses asjas on pakkumuste hindamine toimunud enne pakkumuste vastavuse kontrolli, millist võimalust

ette ei näe. Eeltoodu ei takistanud RKT-l 15.06.2021 protokollide vaidlustamist. Protokollid olid vastu võetud otsustena. Liisuheitmine sai RHAD p-st 8.7 tulenevalt toimuda võrdsete hindepunktidega pakkumuste korral eduka pakkuja väljaselgitamiseks võrdselt enim hindepunkte saanud pakkumused esitanud pakkujate vahel. Vaidlustuse esitamist 15.06.2021 protokollide peale ei saanud takistada ka asjaolu, et RKT-le ei olnud BRE pakkumuse sisu täpselt teada. See ei olnud talle teada ka 08.07.2021 käskkirjade peale vaidlustuse esitamisel. RKT tugines vaidlustuses sellele, et ei ole tõenäoline, et BRE-l on 24 erinevat

1. kutsetasemega kokka. Kuna RKT ei ole 15.06.2021 protokolle vaidlustanud, puudub vajadus hinnata BRE pakkumuste vastavust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
2. RKT palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 15.10.2021 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega jätta BRE kaebus rahuldamata ning VAKO 17.08.2021 otsus muutmata. Lisaks esitas RKT täiendavad taotlused: 1) teha kindlaks, kas hankija on sõlminud riigihanke osades 6 ja 24 BRE-ga hankelepingud ning juhul, kui on, siis mis kuupäeval on lepingud sõlmitud, mis tähtajani lepingud kehtivad ning mis kuupäevast hakkab või hakkas BRE neid lepinguid täitma; 2) tuvastada hankija poolt riigihanke osades 6 ja 24 BRE-ga sõlmitud hankelepingute tühisus; 3) keelata hankijal riigihanke osades 6 ja 24 BRE-ga sõlmitud hankelepingute täitmine. Vaidlustus esitati VAKO-le tähtaegselt. Hankija 08.07.2021 käskkirjade vaidlustamisega sai vastu vaielda ka pakkumuste hindamise õiguspärasusele. Halduskohtu vastupidine seisukoht on vastuolus pikaajalise praktikaga. Nii on VAKO nt 08.07.2021 otsuses nr 92-20/215323 selgitanud, et kui hankija võtab vastu eraldi otsuse teatavale pakkumusele kindla arvu hindepunktide andmise kohta, siis ei ole see otsus vastu võetud

-i alusel ega ole seega vaidlustatav. Vaidlustus tuleb esitada konkureeriva pakkumuse edukaks tunnistamise peale. Tähtsust ei oma, et hankija ei hinnanud BRE pakkumusi 08.07.2021 käskkirjades, vaid hindamine toimus 15.06.2021 protokollides. Tegemist on üldlevinud praktikaga, kus hindamise tulemused kajastuvad protokollis või mõnes muus haldusmenetluse käiku puudutavas dokumendis ja selle põhjal võtab hankija vastu otsuse eduka pakkumuse kohta. Liisuheitmine ei ole täiendav hankemenetluse etapp, vaid

-i mõistes on tegemist pakkumuste hindamisega. Pakkumuste edukaks tunnistamise otsus kätkeb endas kogu hankija tegevust pakkumuste hindamisel ja majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisel ning hankija vastavat lõppjäreldust. Hankija 15.06.2021 protokollid ei ole seega vaidlustatavad.

ega RHAD ei näe ette, et hindamise või liisuheitmise tulemusi tuleks mingil viisil eraldi kinnitada. Protokollide andmiseks puudus õiguslik alus, samuti ei sisaldanud need vaidlustamisviidet. Protokolle võib vaadelda halduse siseaktidena, mis ei loo haldusvälistele isikutele mingeid õigusi ega 4

§ 185

lg 2 p 8 näeb ette võimaluse vaidlustada üksnes

alusel antud otsuseid, milleks protokollid pole. Halduskohus ei saanud kaebust rahuldada ning samaaegselt jätta vaidlustust rahuldamata. Kui vaidlustus ei ole esitatud tähtaegselt, jätab VAKO selle läbi vaatamata ja tagastab (

§ 192lg 3 p 1).

Ka kohus oleks pidanud jätma vaidlustuse läbi vaatamata. Sellest lähtuvalt oleks tulnud jagada ka menetluskulud. Kuna vaidlustus tuli jätta läbi vaatamata, oli läbimata kohustuslik kohtueelne menetlus ning BRE kaebus halduskohtule oleks tulnud samuti jätta läbi vaatamata HKMS § 151 lg 1 p-i 1 ja § 121 lg 1 p-i 4 alusel. Pärast halduskohtu otsust on hankelepingud BRE-ga tõenäoliselt sõlmitud. Kui see on nii, on tegemist tühiste hankelepingutega, sest lepingud on VAKO otsusega vastuolus (

§ 200lg 6 ls 3).

Nimelt tühistas VAKO hankija 08.07.2021 käskkirjad. Tähtsust ei oma, et halduskohus tühistas VAKO otsuse, sest halduskohtu otsus pole veel jõustunud.

§ 200lg 6 ls 3 ei kehtesta hankelepingu tühisuse eeldusena jõustunud VAKO otsust.

9. Tallinna Haridusamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega. Vaidlustus oli esitatud tähtaja rikkumisega. Lähtuda tuleb

§ 189

lg 1 p-s 1 sätestatud reeglist, mille järgi tuleb vaidlustus esitada kümne päeva jooksul arvates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest. Selleks ajaks oli 15.06.2021, kuid vaidlustus esitati alles 19.07.2021. Protokollidel oli regulatiivne mõju ning seega oli tegemist vaidlustatavate otsustega. Tegemist ei olnud hankemenetlusega ega avatud hankemenetlusega

2. ptk mõttes, vaid sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusega, mis korraldati

§-i 126 alusel. Selline erimenetlus on suurel määral kujundatav hankija enda poolt. Hankija võib ette näha

-ist erinevad menetlusetapid. Nii võib ka liisuheitmine olla eraldiseisev menetlusetapp. RHAD nägi selle ette ning see on eelhaldusaktina siduv. Riigihanke osades 6 ja 24 on 21.10.2021 sõlmitud kehtivad hankelepingud. HKMS § 267 lg 4 kohaselt ei tühista kohus hankelepingu aluseks olevat haldusakti, kui hankija on sõlminud kehtiva hankelepingu. Hankelepingute sõlmimine ei olnud keelatud.

§ 201

lg 2 keelas hankelepingut sõlmida 14 päeva jooksul pärast VAKO 17.08.2021 otsust. Nimetatud keeld kehtis kuni 31.08.2021. BRE ei taotlenud kohtult esialgset õiguskaitset. RKT esitas esialgse õiguskaitse taotluse alles apellatsioonkaebuses 10 päeva pärast Tallinna Halduskohtu otsust.

§ 200

lg 6 alusel on VAKO juhised hankijale kohustuslikud olukorras, kui VAKO otsus on jõustunud. VAKO otsus jõustub pärast kohtusse pöördumise tähtaja möödumist (

§ 200lg 4).

Otsused, mis pole jõustunud, pole hankijale kohustuslikud. Halduskohus rahuldas kaebuse õigesti.

§ 192

lg 3 p 1 reguleerib VAKO pädevust vaidlustusmenetluses, mitte kohtu pädevust hankeasja menetlemisel. 10. BRE palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde. RKT taotlus tuvastada hankelepingute sõlmimine on arusaamatu ja tuleb jätta rahuldamata. RKT pole välja toonud oma õiguslikku huvi sellise taotluse esitamiseks. Ebaõiged on RKT oletused, et BRE-ga sõlmitud hankelepingud on tühised. Kuna lepingud on sõlmitud, on hange lõppenud. Järelikult puudub võimalus, et RKT saaks kohtumenetluse edukuse korral osutuda isikuks, kellega hankija sõlmib hankelepingu. 5

§ 200lg 6 ls-ga 3.

Ringkonnakohus jääb 04.11.2021 määruses esitatud seisukoha juurde. Nimetatud määrusega jättis ringkonnakohus rahuldamata RKT esialgse õiguskaitse taotluse hankelepingute sõlmimise või täitmise keelamiseks. Ringkonnakohus selgitas määruse p-s 19, et kuivõrd möödunud oli

§ 120

lg-s 2 ja §-s 201 lg-s 2 sätestatud ooteaeg ning kohus ei olnud hankelepingute sõlmimist ka esialgse õiguskaitse korras keelanud, oli hanke osades 6 ja 24 BRE-ga lepingute sõlmimine lubatud. Seega ei esine

§ 120lg-s 4 ja § 201 lg-s 5 sätestatud hankelepingu tühisuse alust.

Samuti ei saa pidada õigeks seisukohta, et

§ 200

lg-st 6 tulenevalt on VAKO otsusega vastuolus olev hankeleping tühine, sõltumata VAKO otsuse jõustumisest või halduskohtus vaidlustamisest.

§ 200

lg-st 6 tuleneb, et täitmiseks kohustuslik on üksnes jõustunud VAKO otsus.

§ 200

lg 4 järgi jõustub VAKO otsus pärast kohtusse pöördumise tähtaja möödumist, kui ükski menetlusosaline ei esitanud kaebust halduskohtusse. Seetõttu saab ka hankelepingu tühisuse aluseks olla vastuolu jõustunud VAKO otsusega. Nagu hankija on õigesti märkinud, muutuks vastupidise tõlgenduse korral otstarbetuks kogu edasine kohtumenetlus, milles kontrollitakse mh VAKO otsuse õiguspärasust. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et

§ 200

lg 6 ls 3 sõnastus, mille järgi „Hankija sõlmitud hankeleping, mis on vastuolus vaidlustuskomisjoni otsusega, on tühine“ ei tähenda, et vaidlustuskomisjoni otsus ei pea olema jõustunud. Paragrahvi tuleb lugeda tervikuna ja süsteemselt. Kui hankelepingut ei tohiks sõlmida kogu VAKO otsusele järgneva kohtumenetluse aja, oleks

§ 201lg-s 2 sätestatud 14-päevane ooteaeg sisutu.

VAKO menetluse ajal pole hankelepingu sõlmimine lubatav (HKMS § 194 lg 4), kuid kohtumenetluses toimub esialgse õiguskaitse kohaldamine pärast

§ 201lg-s 2 nimetatud ooteaja möödumist HKMS-i reeglite järgi.

Kui seadusandja oleks soovinud rakendada muid põhimõtteid, peaks see HKMS-i 28. ptk-st nähtuma. Määrav ei ole, et

§ 200

lg 6 räägib kord VAKO otsusest ja siis jälle VAKO jõustunud otsusest.

§ 200

lg 6 ls 2 kohaselt on hankija kohustatud viima kõik oma riigihanke käigus tehtud otsused kooskõlla VAKO jõustunud otsusega. Kohtupraktikast,

-i seletuskirjast ega

-i kommentaaridest (M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2019, lk 1148) ei nähtu, et VAKO otsuste taolisel eristamisel on mingi sisuline eesmärk.

§ 200

lg 6 ei sisalda RKT väidetud kvaasiooteaega või kvaasikeeldu hankelepingu sõlmimiseks. 13. Õige pole ka RKT seisukoht, et hankelepingud on tühised hankelepingute sõlmimise keelu tõlgendusest sõltumata, sest kui kohtumenetluse lõppedes VAKO otsus jõustub, on lepingud vastuolus VAKO otsusega ning

§ 200lg 6 ls 3 alusel seega ikkagi tühised.

Sellise tõlgenduse korral muutuks halduskohtumenetluses esialgse õiguskaitse kohaldamine teatud juhtudel sisutuks. Kui VAKO on vaidlustuse rahuldanud, peaks kohus alati 6

-ist ei tulenenud hankelepingu sõlmimise keeldu ning ka halduskohus polnud esialgse õiguskaitse kohaldamise teel seadnud mingeid piiranguid, on lepingud kehtivad. Lisaks, nagu ringkonnakohus eelpool märkis, ei saa juhul, kui hankemenetluses on sõlmitud kehtivad lepingud, jääda kehtima VAKO otsus, millega tunnistati kehtetuks hankelepingu aluseks olevad haldusaktid. 14. Ringkonnakohus esitas eeltoodud seisukohad menetlusosalistele 17.12.2021 määruses, millega uuendas haldusasja menetluse ning andis RKT-le võimaluse muuta vaidlustuse nõuet. RKT jäi 05.01.2022 menetlusdokumendis tühistamisnõude juurde ega nõustunud ringkonnakohtu tõlgendusega (leides, et HKMS § 267 lg 4 on põhiseadusega vastuolus), kuid palus alternatiivselt, kui ringkonnakohus ei tuvasta 21.10.2021 hankelepingute tühisust ja/või kui ringkonnakohus ei jäta muutmata VAKO 17.08.2021 otsust, siis tuvastada hankija 08.07.2021 käskkirjade nr 1.-40/72 ja 1.-40/80 õigusvastasus. RKT hinnangul ei ole ringkonnakohus 17.12.2021 määruses selgitanud, kuidas on võimalik muuta VAKO otsust, kuid ringkonnakohtu selgitusi silmas pidades ei jää RKT-l muud üle, kui täiendada kaebust tuvastamisnõudega. Kui BRE-ga sõlmitud hankelepingud jäävad kehtima, kavatseb RKT esitada

§ 185lg 6 ja § 202 alusel hankija vastu kahju hüvitamise nõude.

Hankija ja BRE paluvad jätta RKT alternatiivse taotluse rahuldamata, sest käskkirjad ei ole õigusvastased.

1. Ringkonnakohus jääb otsuse p-des 11–13 esitatud põhjenduste juurde ning leiab jätkuvalt, et kuna 21.10.2021 sõlmitud hankelepingud ei ole tühised, ei saa RKT enam taotleda hankija 08.07.2021 käskkirjade nr 1.-40/72 ja 1.-40/80 tühistamist. Ringkonnakohus ei korda oma varasemaid seisukohti. Hankija haldusaktide tühistamise keeld laieneb tagasiulatuvalt ka VAKO otsusele, sest vastasel korral jääks halduskohtumenetluse tulemusest sõltumata kehtima olukord, kus hankelepingute sõlmimise aluseks olnud haldusaktid on tunnistatud kehtetuks. HKMS § 267 lg 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Seadustikus on isikute kaitseks ette nähtud tõhus menetlus esialgse õiguskaitse kohaldamise näol. Kui RKT soovis hankelepingu sõlmimist ära hoida, oleks tulnud halduskohtule esitada esialgse õiguskaitse taotlus. Riigihanke asjades esialgse õiguskaitse kohaldamisel arvestab kohus menetlusosaliste huvide kaalumisel muu hulgas ka HKMS § 267 lg-ga 4 ning hindab, kas halduslepingu sõlmimine tuleb esialgse õiguskaitse kohaldamise teel edasi lükata. Eeltoodust tulenevalt lahendab ringkonnakohus järgnevalt üksnes RKT alternatiivset nõuet ning hindab, kas hankija 08.07.2021 käskkirjad on õiguspärased. RKT-l on tuvastamisnõude esitamiseks kaebeõigus (HKMS § 44 lg 1, § 45 lg 2). RKT-l puuduvad oma õiguste kaitseks tõhusamad vahendid. Kahjunõude esitamist ei saa pidada ilmselgelt perspektiivituks.
2. RHAD p 6.5 (vastavustingimus) sätestab: Pakkumus peab sisaldama lepingu täitmises vahetult osaleva koka CV, mis sisaldab andmeid töökogemusele ja kutsestandardi alusel väljastatud taset. Kui kokk ei tööta otseselt pakkuja koosseisus, peab pakkumus sisaldama eelnimetatud isiku kinnitust, et osaleb reaalselt lepingu täitmisel. Koka töökoht asub koolisöökla köögis. RHAD p 8.5 (kvaliteedikriteerium pakkumuse hindamisel) kohaselt on koka taseme (kutsestandardi) alusel võimalik saada 10 hindepunkti. Hinnatakse kutsestandardi või sellega võrdsustatud dokumendi alusel väljastatud taseme astet. Kõrgem tase saab 10 hindepunkti, iga järgnev tase 2 hindepunkti vähem. 7

§ 46

lg 1 järgi tuleb selgitused esitada kõikidele hankijale teadaolevatele riigihankest huvitatud ettevõtjatele. Antud selgitus ei ole vastuolus RHAD-i sõnastusega (

§ 46lg 3).

Kui hankija muudab selgituses antud tõlgendust pärast pakkumuste esitamist, ei vasta see

§-s 3 nimetatud põhimõtetele, sest ettevõtjad, kes järgisid hankija selgitusi, satuvad ebavõrdsesse olukorda, sest arvestasid pakkumusi koostades sellega, et riigihanke iga osa puhul tuleb esitada erineva võimalikult kõrge tasemega koka CV. BRE seevastu teenis kõigi pakkumuste puhul maksimumhinded vaid ühe koka andmeid kasutades. 17. Halduskohus leidis, et pakkumusi hinnati 15.06.2021 protokollides nr 1.-4/77 ja 1.-4/93, mitte 08.07.2021 käskkirjades, mistõttu on RKT 19.07.2021 vaidlustus esitatud

§ 189lgs 1 sätestatud 10-päevast tähtaega rikkudes.

Seega on vaidlus küsimuses, kas RKT pidi 15.06.2021 protokollid vaidlustama eraldiseisvalt, s.o enne BRE pakkumuste edukaks tunnistamist.

§ 189

lg 1 kohaselt peab vaidlustus olema VAKO-le laekunud 10 päeva jooksul alates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest. Ringkonnakohus on seisukohal, et RKT ei pidanud hankekomisjoni 15.06.2021 protokolle vaidlustama. BRE pakkumused said seal küll RKT pakkumustega võrdselt maksimaalselt 100 hindepunkti ning hankekomisjon tunnistas pakkumuse vastavaks, kuid hankija polnud veel teinud otsustusi pakkumuste kvalifitseerimistingimustele või RHAD-ile vastavaks tunnistamise kohta. Samuti polnud teada, kelle kasuks kulgeb liisuheitmine ning kes tunnistatakse selle alusel edukaks. Protokollid ei sisaldanud vaidlustamisviidet. Ainuüksi asjaolu, et hankemenetluses toimus liisuheitmine, ei anna põhjust kõrvale kalduda põhimõttest, et reeglina toimub pakkumuse hindamise vaidlustamine pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamise kaudu. Eraldi vaidluse pidamine pakkumuste hindamise ja edukaks tunnistamise üle ei võimalda viia riigihanget läbi mõistliku aja jooksul (

§ 3p 5).

18. Lähtuvalt eeltoodust oli VAKO 17.08.2021 otsus õiguspärane ning halduskohus oleks pidanud jätma BRE kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus ei saa aga jätta VAKO otsust 8