) § 35 lg 1 p 17 alusel, kuid oli õigus tugineda
lg 1 p-le 3, sest õigusliku hinnangu avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist. 2. AS Tartu Agro esitas 01.07.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mida halduskohus menetles 23.07.2020 määruse alusel nõudes kohustada Maaeluministeeriumi väljastama kaebajale Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang.
lg 1 p 3 alusel peab teave asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamiseks kahjustama välissuhtlemist, mida praegusel juhul ei toimu. Välissuhtlemisseaduse (VäSS) § 1 lg 2 alusel ei 2
lg 1 p 17 alusel seatud piirangu kehtestajana märgitud Advokaadibüroo Derling Primus OÜ. Juurdepääsupiirangut ei saa kehtestada eraõiguslik kolmas isik. Õiguslik hinnang võib olla juurdepääsupiiranguga kaebaja ärisaladuse kaitseks, kuid ei saa keelduda selle teabe väljastamisest kaebajale. Õiguslik hinnang on analüüs, mida
Analüüside avalikustamise kohustus tuleneb veel
Dokumendile
lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab vastustaja pidama tsiviilvaidlust, mida kaebaja ja vastustaja vahel ei ole. Ka ei ole seda alust märgitud juurdepääsupiirangu alusena dokumendiregistris. Asjakohane ei ole argument, et tsiviilvaidlus ei ole välistatud. Vastustaja peaks põhjendama, kuidas kahjustab dokumendi avalikustamine tema huve. Riigi soov varjata enda ebaseaduslikku tegevust ei saa olla juurdepääsupiirangu kehtestamise aluseks. Samuti ei saa selleks olla vastustaja poole esile toodud asjaolu, justkui oleks õigusliku analüüsi avalikustamise puhul tegemist tasuta õigusabi andmisega, või see, et dokument on läbi käinud valitsuskabineti nõupidamiselt. 3. Tallinna Halduskohus rahuldas 29.09.2020 otsusega kaebuse ning kohustas Maaeluministeeriumi väljastama AS-le Tartu Agro Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslikku hinnangut. Vastustaja on leidnud, et üldsusel ei ole huvi õigusliku hinnangu vastu ning heitnud kaebajale ette, et viimane ei ole välja toonud ülekaalukaid huvisid, mis põhjendaksid teabe avaldamist. Kohtupraktikas on leitud, et avalikule teabele juurdepääsu võimaldamine on
-ga ette nähtud mitte üksnes avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle – mis seondub eelkõige üldsuse kontrolliga –, vaid ka igaühele juurdepääsu võimaldamiseks ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks. Avatud ühiskonna ning demokraatliku õigusriigi põhimõtetest tuleneb ka iga üksiku inimese õigus saada avalike ülesannete täitmise kohta teavet, et hinnata nende ülesannete täitmise õiguspärasust, iseäranis juhul, kui selline teave võib omada tähtsust konkreetse isiku jaoks (Tallinna Ringkonnakohtu 18.12.2019 otsus 3
SS-s ka suhtlust Euroopa Liiduga, ning ka praegu ei ole Euroopa Liiduga suhtlemine täielikult VäSS-i kohaldamisalast väljas, ei saa
Kuna vaidlusalune õiguslik hinnang puudutab Euroopa Komisjoni otsust, võib olla tegemist välissuhtlemist puudutava dokumendiga. Õigusliku hinnangu väljastamine kaebajale ei saa välissuhtlemist kahjustada. Välissuhtlemist võib kahjustada riigi enda halvustav seisukoht Euroopa Komisjoni suhtes. Käesoleval juhul on tegemist Maaeluministeeriumi tellitud õigusliku analüüsiga Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivide osas. Sellise analüüsi tegemist saab pidada igati tavapäraseks. Seejuures ei ole vastustaja Euroopa Komisjoni otsust Euroopa Üldkohtus vaidlustanud ega ka ühinenud Euroopa Üldkohtu menetlusega. Isegi kui omistada õigusliku hinnangu seisukohad vastustajale, ei saa neid pidada välissuhtlemist kahjustatavateks. Vastasel juhul peaks igat Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamist pidama riigi välissuhtlemist kahjustavaks, kuigi tegemist on tavapärase õiguskaitsevahendiga, mille kasutamist ei saa riigile ette heita. Seega ei ole õiguslikule hinnangule
lg 1 p 3 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamise eeldused täidetud ning sellel alusel teabe väljastamisest keeldumine oli õigusvastane. Vastustaja on dokumendi väljastamisest keeldumise põhjendamisel vaide- ja kohtumenetluses tuginenud ka
lg 2 p-le 4, mis sätestab, et riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku juht võib asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada tsiviilkohtumenetluses riigi kui menetlusosalise huvisid kahjustada võiva teabe kuni kohtulahendi tegemiseni. Vastustaja ei ole nimetatud alusel õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangut kehtestanud, kuid see, et haldusorgan on jätnud asjakohase õigusliku aluse märkimata, ei tähenda tingimata, et keeldumine oli õigusvastane, kui asjakohane regulatsioon on olemas (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20.09.2007 otsus nr 3-3-1-33-07, p 16).
lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab eksisteerima konkreetne tsiviilkohtumenetlus. Õige pole vastustaja väide, et tsiviilkohtumenetlus vältab kogu nõude aegumise tähtaja ka ilma kohtusse pöördumiseta. See, et vastustaja peab tõenäoliseks tulevikus kaebaja poolt rendilepingu muutmise või lõpetamise vaidlustamist, ei ole käsitatav tsiviilkohtumenetlusena. Seega ei olnud vastustajal
Samuti ei saa vastustaja dokumendi väljastamisest keelduda, tuginedes Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis sätestatud poolte võrdsuse põhimõttele, kuivõrd need õigusaktid ei ole suunatud haldusorganite õiguste kaitsele, vaid haldusorganid peavad neis sätestatud õigusi isikutele tagama. Potentsiaalse kohtumenetluse hirmus ei saa vastustaja keelduda avaliku teabe väljastamisest, kuna see pärsiks avalikkuse järelevalvet haldusorgani tegevuse üle. Õigusliku hinnangu kaebajale väljastamist ei saa võrdsustada põhjendamatu konkurentsieelise või riigilt õigusabi saamisega. Vastustaja on selgitanud, et õiguslik hinnang telliti selleks, et 4
ei võimalda eelseisva kohtuasja ootuses teavet asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada. Teabe väljastamisest saab teabevaldaja keelduda ainult
-ist tuleneva aluse olemasolul. Ainus õiguslik alus, mis võimaldas vastustajal õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangu seada, oli
See aga ei tähenda, et vastustaja on õiguspäraselt keeldunud kaebajale õigusliku hinnangu väljastamisest. Nimelt reguleerib
juurdepääsu andmist üksnes asutusesiseseks tunnistatud teabele.
lg 4 kohaselt võib asutuse juht otsustada asutuseväliste isikute juurdepääsu võimaldamise asutusesiseseks tunnistatud teabele, kui see ei kahjusta riigi või omavalitsusüksuse huve. Seega on tegemist kaalutlusotsusega, mida tuleb igal juhul põhjendada, olenemata sellest, kas säte selleks eraldi kohustab. Kuivõrd vastustaja on vastavad kaalutlused esitanud alles vaide- ja kohtumenetlustes, saab järeldada, et vastustaja ei ole
lg 4 alusel teabe väljastamisest keeldumisel kaalunud, kuidas kaitseb ainus õiguspärane juurdepääsupiirang – teabe asutuse siseseks kasutamiseks tunnistamine ärisaladuse kaitseks – riigi huvisid. Kaebajale tema enda ärisaladuse avalikustamine ei saa mingil viisil riigi huve kahjustada. Kuivõrd muudel alustel ei olnud vaidlusaluse õigusliku hinnangu asutusesiseseks kasutamiseks olevaks teabeks tunnistamine õiguspärane, ei saa
lg 4 kohaldamisel arvestada ka muude riigi huvidega, mis ei ole seotud juurdepääsupiirangu eesmärgiga. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 4. Maaeluministeerium palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Asjakohane ei ole halduskohtu seisukoht, et juurdepääsupiirangu seadmine ei ole võimalik ühelgi
§-s 35 sätestatud alusel. See on põhjendatud vähemalt kahel alusel –
Halduskohus leidis, et
lg 1 p 3 puhul saab välissuhtlemise mõistet tõlgendada nii, et juurdepääsupiiranguid võivad vajada ka Euroopa Liidu institutsioonidega seonduvad dokumendid. Samas tõlgendas halduskohus liiga kitsendavalt seda, milline teave võib välissuhtlemist kahjustada. Kohus jättis kõrvale välissuhtlemise olemuslikuks osaks olevad olulised aspektid, muu hulgas nt Euroopa Liidu toimimise lepingust tuleneva riigi lojaalsuskohustuse. Halduskohus käsitas samaväärsetena Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamist õiguskaitsevahendina ning õigusliku analüüsi tellimist Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivide kohta. See pole nii, sest välissuhtlemise puhul kaitstakse pigem 5
Selline praktika on analoogne Euroopa Liidu institutsioonides kehtiva praktikaga. Kui Eestis toimuks Euroopa Liidu institutsioone ja nende menetlusi puudutava teabe valimatu avalikustamine, kahjustaks see selgelt Eesti riigi suhtlemist Euroopa Liidu institutsioonidega, sest seisukohtade Eestile avaldamine tähendaks ühtlasi ka nende avalikustamist. Teabele piirangu kehtestamine on põhjendatud vähemalt kuni Euroopa Kohtus algatatud vaidluse lõppemiseni. Lisaks sisaldab hinnang läbivalt hinnangut Euroopa Komisjoni poolt tehtud otsusele, mida Eesti riik ei vaidlustanud ja asus täitma, kuid mille kaebaja on vaidlustanud Euroopa Kohtus. Kui anda kaebajale teave, milles on riigi vahenditest analüüsitud Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise võimalusi, jätab selline tegevus kaudse vaidlustamise mulje ning oleks selges vastuolus riigi lojaalsuskohustusega.
lg 2 p 4 lubab tunnistada asutusesiseseks teavet, mis kahjustaks tsiviilkohtumenetluses riigi kui menetlusosalise huvisid. Halduskohus leidis vääralt, et selle aluse kohaldamiseks peab eksisteerima kohtus toimuv tsiviilkohtumenetlus.
-i norm ei täpsusta, millise õigusakti tähenduses tuleb selles kasutatud termineid mõista. Analüüsides tsiviilkohtumenetluse seadustikku (TsMS), hõlmab see ka neid toiminguid, kus alles valmistatakse kohtuasjas osalemist ette. See võib toimuda kogu nõude aegumise tähtaja vältel. Riiki käsitatakse riigi esindamist reguleerivates õigusaktides menetlusosalisena juba siis, kui alles kavatsetakse kohtusse pöörduda. Riigi huvide kahjustamine tekib, kui leida, et erinevalt teistest tsiviilkohtumenetlust kaaluvatest või selles osalevatest isikutest peaks riigi kaalutlused olema vastaspoolele teada. Sellega kaasneks poolte ebavõrdne kohtlemine ja võistlevuse põhimõtte rikkumine. Vaidlusalune õiguslik hinnang puudutab mitmeid käimasolevaid ja peatselt algavaid menetlusi. Euroopa Komisjoni otsuse täitmiseks tegi maaeluminister kaebajale 27.03.2020 ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise otsuse, mille peale on kaebaja esitanud halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-20-620). Lisaks tuleneb Euroopa Komisjoni otsusest, et vastustaja peab riigiabi andmise lõpetamiseks otsustama, kas muuta või lõpetada kaebajaga sõlmitud rendileping. On tõenäoline, et kaebaja vaidlustab lepingu lõpetamise. Õiguslikus hinnangus väljendatud seisukohad puudutavad riigi õiguskaitsevahendite kasutamise võimalusi ning riske ehk teisisõnu riigi võimalikku õiguspositsiooni potentsiaalses kohtuvaidluses, aga ka rendilepinguga seonduva üle otsustamisel. Ebaseadusliku riigiabi andjana on riik menetlusosaline nii Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluses kui ka riigisisestes kohtumenetlustes. Seega ei ole asjakohane arvata, et õiguslik hinnang ei saa mõjutada Euroopa Kohtu menetlust ja seeläbi Eesti välissuhtlemist. Kaebajale ei keeldutud õigusliku hinnangu väljastamisest
Vastustaja esitas asjakohased põhjendused vaidemenetluses ja tugines
lg 1 p-dele 3 ja 4.
lg 1 p 17 alusel kehtestati juurdepääsupiirang kaebaja ärisaladuse kaitseks teiste isikute eest, kes samuti oleks võinud taotleda õigusliku hinnangu väljastamist. Seega ei saa viide
lg 1 p 18 järgi on teabevaldaja kohustatud avalikustama teabe riigi tellitud uuringute ja analüüside kohta.
lg 1 p 8 keelab neid dokumente asutusesiseseks kasutamiseks tunnistada, kui nende avalikustamine ei ohusta riigikaitset või riiklikku julgeolekut. Õiguslik hinnang on samuti analüüs. Selle avalikustamine ei ohusta riigikaitset ega riiklikku julgeolekut. Õiguslik hinnang ei saa riigi välissuhtlust kahjustada, sest see ei sisalda vastustaja enda seisukohti. Halduskohus leidis samuti õigesti, et Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise analüüsimine ei ole tavapäratu tegevus, mil võib olla kahjustav mõju. Tegemist ei ole Euroopa Komisjonis toimunud menetlusega seotud teabega. Juurdepääsupiirangut ei saa kehtestada halduspraktikale tuginedes.
lg 2 p 4 lubab kehtestada juurdepääsupiirangu vaid tsiviilkohtumenetluse dokumendile. Vastustaja toodud näited puudutavad halduskohtumenetlust. Tsiviilkohtumenetluse alustamiseks on vajalik kohtusse pöördumine ning juurdepääsupiirangut ei saa kehtestada vaid potentsiaalse kohtumenetluse hirmus. Kui õiguslik analüüs puudutab muu hulgas ka rendilepingute muutmise küsimust, tuleks see avalikustada vähemalt osas, mis puudutab Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivikust. Kuigi
lg 2 annab haldusorganile kaalutlusõiguse juurdepääsupiirangu kehtestamiseks, võib täiendavaid juurdepääsupiiranguid kehtestada vaid nimetatud lõikes ammendavalt loetletud juhtudel. 6. Andmekaitse Inspektsioon selgitab, et
lg 1 p 3 on sobiv alus juurdepääsupiirangu kehtestamiseks vähemalt Euroopa Kohtus algatatud vaidluse lõppemiseni. Asja õigeks lahendamiseks tuleb võtta seisukoht, kas välissuhtluse kahjustamine on võimalik vaid siis, kui riik võtab halvustava seisukoha Euroopa Komisjoni suhtes või on selle all mõeldud ka muid olukordi. Vaidemenetluses ei võtnud AKI seisukohta
Halduskohus leidis õigesti, et nimetatud aluse kohaldamiseks on vajalik aktiivne tsiviilkohtumenetlus ning selle hulka ei ole võimalik arvestada võimalikke ja tulevikus toimuvaid tsiviilkohtumenetlusi. Halduskohtumenetluses tekkivale avalikule teabele ei saa juurdepääsupiirangut kehtestada. Kaebajal on võimalik saada ainult seda teavet, millele tal on juurdepääsuõigus ehk tal on õigus saada enda kohta käivat ärisaladust, kuid mitte teavet, mis võib kahjustada välissuhtlemist (
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist. 7
lg 1 pd 3 (välissuhtlemise kahjustamine) ja 17 (ärisaladuse kaitse) ning § 35 lg 2 p 4 (tsiviilkohtumenetluses riigi huvide kahjustamine).
lg 1 loetleb kohustuslikud alused, millal teabevaldaja peab teabe tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks, lg 2 näeb otsustajale ette kaalutlusõiguse. Vastustaja märgib apellatsioonkaebuses õigesti, et ta ei keeldunud kaebajale teabe avaldamisest
Samas ei ole halduskohtu otsuse analüüs selle sätte kohaldamise kohta asjakohatu, sest kohus rahuldas kohustamiskaebuse ning pidi seetõttu peatuma kõikidel alustel, millele juurdepääsupiirangu seadmisel tugineti. 9. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja AKI-ga, et õiguslikku hinnangut ei saanud tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks
lg 2 p 4 alusel, sest tegemist polnud „tsiviilkohtumenetluses riigi kui menetlusosalise huvisid kahjustada võiva teabega“. Kuna normis on sõnaselgelt viidatud tsiviilkohtumenetlusele, ei saa seda laiendada teistele kohtumenetluse liikidele. Seega pole tähtis, et kaebaja on halduskohtus vaidlustanud maaeluministri 27.03.2020 otsuse ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise kohta. Euroopa Komisjoni otsuse kohaselt seisnes kaebajale antud ebaseaduslik riigiabi rendilepinguga majandusliku eelise andmises. Kuigi eeltoodust nähtuvalt võib kaebaja ja riigi vahel millalgi tekkida vaidlus rendilepingu tingimuste või lõpetamise üle, ei saa väita, et vaid selle hüpoteetilise võimaluse tõttu on täidetud
Riigi kui menetlusosalise huvide kahjustamise oht peab olema põhistatud. Tutvudes vaidluse all oleva õigusliku hinnanguga, ei ole ringkonnakohtule äratuntav, et selle kaebajale kättesaadavaks tegemine halvendaks riigi positsiooni tulevikus tekkida võivas tsiviilkohtuvaidluses. 10.
lg 1 p 3 kohustab teabevaldajat tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist. Kuna normi on juba sisse kirjutatud riigi huvide kahjustamise eeldus, ei saa kaalumisele tulla
Euroopa Komisjon tegi 24.01.2020 otsuse asjas SA.39182, kus leidis, et Eesti Vabariik on andnud AS-le Tartu Agro riigiabi, ning kohustas Eesti Vabariiki seda riigiabi tagasi nõudma ja lõpetama edasise riigiabi andmise. Komisjoni otsus on avalik. Vastustaja tellis Advokaadibüroolt Derling Primus hinnangu, milline oleks komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiiv ning otsuse vaidlustamata jätmise tagajärjed. Ringkonnakohus leiab, et advokaadibüroo hinnang ei väljenda mingilgi viisil Eesti riigi seisukohti ega ole ühelegi isikule siduv. Asjaolu, et riik on tellinud õigusasjatundjalt Euroopa Komisjoni otsuse analüüsi, ei ole seostatav riigi tegevusega, sh välissuhtlusega. Euroopa Komisjoni otsus, mida analüüsitakse, on avalikustatud Euroopa Komisjoni kodulehel. Õigusliku hinnangu koostamisel ei ole tuginetud materjalidele, mis pole avalikult kättesaadavad. Seega ei saa see sisaldada teavet, mis pole juba avalik. Lisandväärtuseks on üksnes ühe advokaadibüroo poolt selle teabe põhjal antud hinnangud. Eesti riik pole komisjoni otsust vaidlustanud ega õiguslikku hinnangut Euroopa Kohtule esitanud. Seega ei saa tegemist olla ka kohtumenetluse dokumendi avalikustamisega. 8
Ei ole usutav, et riigiabiks peetakse olukorda, kus kaebaja saab tasuta tutvuda teda mitte esindava advokaadibüroo juriidilise analüüsiga. Vastustaja keeldus teabe avaldamisest 31.03.2020, selleks ajaks oli Euroopa Liidu Üldkohtule kaebuse esitamise tähtaeg (24.03.2020) möödunud. Riik oli asunud komisjoni otsust täitma ning edastanud 27.03.2020 kaebajale otsuse ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise kohta. Pole põhjust väita, et õigusliku hinnangu kaebajale edastamisel oleks Eesti Vabariik olnud Euroopa Liidule ebalojaalne. Kokkuvõtlikult leiab ringkonnakohus, et asjaolu, et riik tellis komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivi väljaselgitamiseks õigusliku analüüsi, ega analüüsis endas sisalduv pole teabeks, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist. 11. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud vastustaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja on kandnud esindajakulusid summas 1128 eurot. Kulud on vajalikud ja põhjendatud ning tuleb vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg 6). (allkirjastatud digitaalselt) 9
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.