KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Janar Jäätma, Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 12.11.2021, Tallinn Haldusasja number 3-21-2166 Haldusasi TA, MV, AN,

§ 86

sätestab, et pärast keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande tulemuste lisamist üldplaneeringusse teeb kohaliku omavalitsuse volikogu üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse, millega kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitab, et üldplaneering vastab õigusaktidele ning et üldplaneering on koostatud vastavuses valla või linna ruumilise arengu eesmärkidega. Samuti kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu, et üldplaneeringu koostamisel on võetud arvesse keskkonnamõju strateegilise hindamise tulemusi. Üldplaneeringu vastuvõtmisele järgneb avalik väljapanek, avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu, eeltoodu alusel vajalike muudatuste tegemine, heakskiitmine ja seejärel kehtestamine (

§-d 87–91). Üldplaneering on kõigile järgimiseks haldusaktina kohustuslik alles pärast kehtestamist, mitte alates vastuvõtmisest. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsusest ei tulene tingimata, et samasugune üldplaneering ka lõplikult kehtestatakse, kuna muudatused võivad tuleneda nii avaliku väljapaneku, avaliku arutelu kui ka heakskiitmise menetlusetappide läbimisest. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus ei ole seega lõplik haldusakt, millega oleks kindlaks määratud kaebajate õigused ja kohustused, sh ka sundvõõrandamise kohustus või vajadus. Riigikohus leidis 14.12.2015 määruses nr 3-3-1-71-15, et planeeringu vastuvõtmise otsust saab vaidlustada, kui tegu on sedavõrd olulise menetlusveaga, et juba planeerimismenetluse käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusel kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane. Samuti on planeeringu vastuvõtmise otsus vaidlustatav, kui isiku õigusi riivab 2

sätted näevad ette, et nõutav ei ole iga üldplaneeringu ala kinnistuomaniku või elaniku isiklik teavitamine, vaid teavitamine on nõutav, kui üldplaneering võib puudutada isiku õigusi (rohkem kui asumine üldplaneeringu alal) või ilmneb sundvõõrandamise vajadus. Kaebusest nähtub kaebajate ärakuulamise riivena, et nende kinnistud jäävad Tallinna väikese ringtee äärde ning jaotustee ehitamine (Andrese tee pikendamisel) võib kaasa tuua sundvõõrandamise. Kaebajad on ise möönnud, et nende varasem kaasamine ei oleks omanud olulist tähendust. Tallinna väikese ringtee magistraali maanteetrass on Rae valla üldplaneeringusse kehtestatud 21.05.2013 otsusega nr 462. Sama trass on ära toodud ka riigihalduse ministri 09.04.2018 käskkirjaga kehtestatud Harju maakonnaplaneeringus 2030+. Hetkel toimub Tallinna väikese ringtee osas keskkonnamõju hindamise menetlus, mida korraldab Transpordiamet. Seega on tegemist juba vähemalt 8 aastat kehtinud ettenähtava piirangu ja arendustegevusega, mitte vastuvõetud üldplaneeringust tuleneva uusarendusega. Lisaks kinnitab see kaudselt ka väikese ringtee projekti realiseeritavust. Jaotusteega kaasneva sundvõõrandamise osas nähtub põhjapiirkonna üldplaneeringu menetlusest, et kaebajate kinnistute lähistel asuv jaotustee on lisatud alles ÜP vastuvõetud versiooni, st see puudus varasemates eskiislahendustes, algatamisel või muudel kaartidel. Seega on sundvõõrandamise vajadus ilmnenud alles vastuvõetud ja avalikustatud versioonis. Vastustaja on küll tõenäoliselt otsusest teavitamisel (otsus võeti vastu 20.04, kuid isikuid teavitati 21.05)

§ 77

lg 8 toodud tähtajad ületanud, kuid see ei mõjuta kaebajate õigust esitada oma seisukohti mõistliku aja jooksul. Ka ei saa pärast vastuvõtmist tehtud toimingud mõjutada vastuvõtmise otsuse õiguspärasust. Lisaks ei ole nõutav, et üldplaneeringu menetluse käigus otsustataks sundvõõrandamine, sh hüvitise maksmine, vaid üldplaneeringus märgitakse ära üksnes vajadus (

§ 75lg 1 p 29).

Küll on nõutav sellise vajaduse kaalumine, mille kohta ongi kaebajatel võimalik pärast vastuvõtmist ja isiklikult teavitamist oma seisukoht esitada. Vastuvõtmise otsusega ei ole vältimatult kindlaks määratud kehtestatava üldplaneeringu sisu. Ainuüksi vaideotsuses kaebajatega mittenõustumine seda ei kinnita, sest vastuvõtmise otsuse peale vaide esitamine ei ole planeeringumenetluses seisukohtade esitamiseks sobivaim vahend. Sealjuures ei saa kaebajad nõuda vallalt kaebajate seisukohtadega nõustumist, vaid nende kaalumist. Nagu nähtub ka üldplaneeringu varasemate ettepanekute kokkuvõtetest (samal veebilehel), on kohalik omavalitsus üldplaneeringu lahendust jooksvalt muutnud. Ainuüksi kahtlus või hirm, et kohalik omavalitsus ei pruugi oma kaalutlusõigust teostada ega igakülgselt kaaluda, ei ole piisav üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse osas kaebeõiguse möönmiseks. Üldise praktika kohaselt esitavad isikud oma seisukohad avaliku arutelu käigus ning nende arvestamata jätmisel vaidlustatakse planeeringu kehtestamise otsus. Seega valla võimalik argument, et kaebajad pidanuks vaidlustama vastuvõtmise otsuse, ei oleks eduväljavaadetega. 3

näeb ette populaarkaebuse esitamise õiguse üksnes erinevate planeeringute kehtestamise otsuste vaidlustamisel (

§-d 54, 94, 123 ja 141). Seega ei ole kaebajatel kaebeõigust esitada avalikes huvides kaebust planeeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks. Kaebuse tagastamise tõttu puudub kaebajatel esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebajatel on võimalik kõik kaebuses toodud argumendid esitada üldplaneeringu menetluse käigus, sh arutada nende üle koos kogukonnaga ja esitada oma seisukohti ka üldplaneeringu heakskiitmise menetluse raames Rahandusministeeriumile, kui kaebajate argumente varasemalt ei arvestata. Seejärel on kaebajatel õigus pöörduda pärast üldplaneeringu kehtestamist kohtusse nii oma subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka juhul, kui üldplaneering on vastuolus avaliku huviga (

§ 94). MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6.

Kaebajad taotlevad määruskaebuses halduskohtu määruse tühistamist. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse puhul on tegemist haldusaktiga ning selle tühistamiseks piisab ainuüksi sellest, et vaidlustatud haldusakt ei sisalda diskretsiooniotsusena kaalutlusi. Kohus ei ole analüüsinud kaebajate välja toodud etteheiteid ega andnud esialgset hinnangut, kas kaebajate etteheited annavad aluse järeldada, et kaebajate subjektiivsed õigused ei ole rikutud. Vaidlustatud korraldus rikub iseseisvalt kaebajate õigusi ainuüksi kaasamiskohustuse rikkumise tõttu. Kui lähtuda detailplaneeringute režiimist, siis lasub kohustus teavitada kinnisasja omanikku detailplaneeringu algatamisest alates hetkest, mil ilmneb sundvõõrandamise vajadus ning planeeringu algatamise korral juhul, kui sellel hetkel on sundvõõrandamise vajadus teada (

§ 128lg 9).

Käesoleval juhul oli maa sundvõõrandamise vajadus teada juba planeeringu algatamisel. Kaasamine on vajalik eelkõige erinevate huvide tasakaalustamiseks ja võimalike vigade vältimiseks. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

1. Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse (HKMS § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1, § 207 lg 1 ja § 252 lg 7).
2. Määruskaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata. Halduskohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. Kuna ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega, ei korda kohus kõiki põhjendusi üle (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).
3. Asjas vaieldakse selle üle, kas üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse puhul on tegemist haldusaktiga või menetlustoiminguga ja kas kaebajatel on kaebeõigus sellise otsuse vaidlustamiseks.
4. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus sarnaneb menetlustoimingule. Kuigi pärast keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande tulemuste lisamist üldplaneeringusse teeb 4

§ 86

lg 1) ning üldplaneeringu vastuvõtmisega kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu, et üldplaneering vastab õigusaktidele ning üldplaneering on koostatud vastavuses valla või linna ruumilise arengu eesmärkidega (

§ 86

lg 2), ei otsustata sellega lõplikult ära seda, millisena planeering tuleb kehtestada. Üldplaneeringu vastuvõtmisele järgneb selle avalik väljapanek (

§ 87

) ja avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu (

§ 87

). Avaliku arutelu tulemuste alusel teeb kohalik omavalitsus üldplaneeringus vajalikud muudatused (

§ 89

lg 2) ning vajaduse korral saab muuta ka üldplaneeringu põhilahendusi korrates seejärel kooskõlastamisi, avalikku väljapanekut ja avalikke arutelusid (

v.r. § 21 lg 5). Planeerimisseaduse seletuskirjas on märgitud, et eelnõu koostamise käigus kaaluti üldplaneeringu puhul vastuvõtmise reguleerimata jätmist, kuna tegemist on haldusesisese toiminguga, mis üldjuhul eraldi vaidlustamisele ei kuulu, kuid mida on vaja selleks, et suunata planeering avalikustamisele (planeerimisseaduse eelnõu nr 571 seletuskiri (lk 121–122). Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus vastab seega olemuslikult kõige rohkem oma õiguslikult iseloomult menetlustoimingule, kuna sellega suunatakse planeering järgmisesse menetlusetappi (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 14.12.2015 otsus nr 3-3-1-71-15).

1. Põhjendatud on seega lähtuda menetlustoimingute vaidlustamist reguleerivatest normidest, s.o HKMS § 45 lg-st 3 (menetlustoimingute vaidlustamise kohta vt Riigikohtu 11.10.2018 määrus asjas nr 3-17-2132, p 8). HKMS § 45 lg 3 järgi võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Selle sätte järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik, sest enamasti tuleb menetluse lõpptulemus ära oodata (Riigikohtu halduskolleegiumi 19.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-73-13, p 15). Säte lähtub muu hulgas eeldusest, et menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab menetluse täismahus läbimise korral olema haldusorgani lõppotsus (Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2021 määrus asjas nr 3-21-2056, p 9). Viimati märgitu kehtib ka planeeringute kohta, kuna pärast planeeringu vastuvõtmist pole lõplikult teada, kas ja kui jah, siis millisena planeering kehtestatakse.
2. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kaebajatel puudub vaidlusaluse üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks kaebeõigus. Kaebajatel on võimalik esitada oma kaebusest tulenevaid seisukohti igas planeerimismenetluse etapis, sh üldplaneeringu kehtestamise otsuse peale esitatavas kaebuses. Kaebuses tõstatatud küsimused ja võimalikud viited õiguste riivele tuleb esmalt lahendada planeerimismenetluses. Kaebajate väidete põhjal ei teki kahtlust, et juba üldplaneeringu vastuvõtmise etapis oleks tehtud selliseid menetlus- või muid vigu, mis tooksid kaasa õigusvastase üldplaneeringu kehtestamise. Kaebajate õigusi ei riku iseenesest asjaolu, et neil tuleb oma huvide kaitseks osaleda üldplaneeringu menetluses (vt Riigikohtu 11.10.2018 määrus asjas nr 3-17-2132, p 10).
3. Kaebajaid pole jäetud planeerimismenetlusest kõrvale ja neil on võimalik planeerimismenetluses oma õigusi seaduses sätestatud korras teostada. Asjaolu, et kaebajaid ei teavitatud vahetult isiklikult, nagu nende arvates

§ 128

lg 9 ette näeb, ei väära asjaolu, et faktiliselt on nad menetlusest teadlikud, mida kinnitab mh vaidemenetluses ja praeguses kohtumenetluses osalemine. Menetluse lõpptulemuse õiguspärasuse aspektist lähtudes pole tähtis niivõrd kaebajate teavitamise viis kui selline, kuivõrd nende menetlusest osavõtu võimaldamine. Üldplaneeringu menetlus on pooleli ja kaebajad on selle toimumisest teadlikud. Järelikult pole tegemist kaebajate viidatud olukorraga, mida Riigikohus lahendas 12.06.2008 määruses asjas nr 3-3-1-27-08, kus jaatati planeeringualasse jäänud maa tagastamise õigustatud subjekti kaebeõigust planeeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks põhjusel, et ta jäeti 5