KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Maret Altnurme ja Oliver Kask Määruse tegemise aeg ja koht 16.03.2016, Tallinn Asja number 3-16-227 Haldusasi AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement kaebus Keskkonnaameti peadirektori 31.12.2015 käskkirjaga nr 1-4.2/15/549 kinnitatud Sirtsi looduskaitseala ja Kunda jõe hoiuala kaitsekorralduskava 2016–2025 tühistamiseks ulatuses, milles see keelab Kunda jõel hüdroenergia tootmise ning näeb ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise Menetlusosalised Kaebajad – AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement; volitatud esindajad v.adv Allar Jõks ja adv Britta Pärk Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindajad Lüüli Junti ja Maiu Paloots Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 11.02.2016 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 11.02.2016 määrus haldusasjas nr 3-16-227 muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Määrus on lõplik ja selle peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Keskkonnaameti peadirektori 31.12.2015 käskkirjaga nr 1-4.2/15/549 kinnitati Sirtsi looduskaitseala ja Kunda jõe hoiuala kaitsekorralduskava aastateks 2016–
- Kaitsekorralduskava järgi on Natura elupaigatüübi „jõed ja ojad“ pikaajaliseks kaitseeesmärgiks rändeteede efektiivne avamine. Elupaigatüübile negatiivset mõju omavate 3-16-227 tegevustena on nimetatud hüdroenergia kasutamist ning kalade liikumise tõkestamist paisudega. Nende mõjutegurite vastumeetmetena on nähtud ette hüdroenergia tootmise lõpetamine ning paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamine looduslähedasel kujul.
- AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement esitasid 29.01.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse kaitsekorralduskava tühistamiseks ulatuses, milles see keelab Kunda jõel hüdroenergia tootmise ning näeb ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise. AS Generaator soovib jätkata hüdroenergia tootmist olemasolevas Kunda hüdroelektrijaama (HEJ) kompleksis Kunda I paisul ning esitas selleks Keskkonnaametile taotluse. Keskkonnaamet edastas AS-ile Generaator 18.12.2015 kirjaga eelnõu, milles keeldutakse vee erikasutusloa väljastamisest. IMG Energy OÜ soovib jätkata hüdroenergia tootmist Kunda III paisul olemasolevas Jaama tn 17 asuvas HEJ kompleksis. Seoses senise loa kehtivuse lõppemisega esitas IMG Energy OÜ Keskkonnaametile taotluse vee erikasutusloa kehtivuse pikendamiseks. Kaebuse esitamise seisuga ei olnud loataotluste menetlus veel lõppenud. AS Kunda Nordic Tsement tegeleb Kundas Jaama tn 2 klinkri ja tsemendi tootmisega ning võtab tähtajatu keskkonnakompleksloa alusel Kunda III paisul olevast pinnaveehaardest jahutusvett. Kaebajate taotletav ning olemasolev tegevus eeldab luba hüdroenergia tootmiseks ning paisutamise jätkamist. Vaidlustatud kaitsekorralduskava välistab kaebajate võimaluse tegeleda soovitud tegevusega, sest näeb ette paisude lammutamise. Kaitsekorralduskavale tuginedes saab Keskkonnaamet keelduda AS-ile Generaator ja IMG Energy OÜ-le tegevuslubade andmisest. Samuti võib Keskkonnaamet juba praegu asuda realiseerima kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmeid, sõltumata omanike ja valdajate tahtest. Kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmed (paisude lammutamine ja hüdroenergia tootmise keelamine) ei ole proportsionaalsed. Kavas on jäetud arvestamata Kunda jõel tegutsevate ettevõtete õiguspärase ootusega. IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement rajasid riigi toel Kunda III paisule kalapääsu, lisaks on kaebajad teinud muid olulisi investeeringuid. Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse, milles paluvad peatada kaitsekorralduskava kehtivus Kunda jõge käsitlevas osas kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni. Õigusvastase kaitsekorralduskava rakendamine mõjutab otseselt kaebajate vee erikasutuslubade menetlusi, arvestades, et vastustaja tugines juba detsembris 2015 koostatud haldusakti eelnõus kaitsekorralduskava tulemustele. Kaitsekorralduskava jõusse jätmine muudab IMG Energy OÜ ja AS Generaator vee erikasutusloa taotluste menetlused perspektiivituks. Kaebajad ei saa vaidlustada kaitsekorralduskava ja selle raames planeeritavaid meetmeid vee erikasutusloa menetluse raames. Lisaks on vastustajal võimalik looduskaitseseaduse (LKS) § 17 lg 4 alusel juba praegu asuda paise lammutama.
- Keskkonnaamet palus jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kaitsekorralduskava ei ole halduskohtus vaidlustatav. Kaitsekorralduskavaga ei kehtestata kaebajate tegevusele kitsendusi ega keelde, vaid need tulenevad looduskaitseseadusest. Kaitsekorralduskava annab suunised looduskaitsealal tegutsemise korraldamiseks. Nende suuniste elluviimine toimub teistes menetlustes, mille käigus on võimalik esitada kaitsekorralduskavas esitatule vastuväiteid. Seega ei saa kaitsekorralduskava rikkuda kaebajate õigusi. Konkreetseid kaitsekorralduslikke meetmeid ei ole võimalik rakendada kava alusel, vaid kavas nimetatud meetmete rakendamist kaalutakse lubade ja nõusolekute andmisel. AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest keeldumise eelnõu koostamisel oli kaitsekorralduskava vaid üks paljudest allikatest, millele vastustaja tugines. Seega on ekslikud kaebajate väited, et kaitsekorralduskava mõjutab otseselt vee erikasutuslubade menetlusi. Kaitsekorralduskava alusel ei saa Keskkonnaamet asuda paise lammutama. Vastustaja ei nõustu kaebajatega, et avalik huvi kaitsekorralduskava rakendamiseks Kunda jõe osas menetluse kestel puudub: kava 2
(6)3-16-227 on abiks kaitse korraldamisel ning looduskaitseseadusest või muudest seadustest tulenevate otsuste tegemisel ega puuduta ainult kaebajate tegevust. Kui kohus siiski peaks kaebuse menetlusse võtma, ei tooks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine kaasa kaebajate olukorra halvenemist kohtumenetluse ajal. Kaebajatele soodsa kohtuotsuse täitmine on võimalik ka esialgset õiguskaitset kohaldamata.
- Tallinna Halduskohus jättis 11.02.2016 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kaebajad ei ole kohut veennud esialgse õiguskaitse vajaduses. Kohtuotsuse täitmine kaebajatele soodsa lahendi korral ei ole raskendatud ega muutu võimatuks. Pole mingit takistust, miks ei saa kaebajad vee erikasutusloa andmise menetluses vaidlustada või ümber lükata kaitsekorralduskavas toodud meetmete õigustatust. Ka vastustaja selgitusest nähtub, et vastuväiteid on võimalik esitada konkreetsetes haldusmenetlustes. Kaitsekorralduskava kehtivuse peatamata jätmine ei muuda kaebajate olukorda kohtumenetluse ajal halvemaks. Kaebajate olukorda saavad halvendada vaid eraldi haldusmenetluses tehtavad otsused. AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse eelnõu põhjendavas osas ei ole tuginetud kaitsekorralduskavale ega selles märgitud meetmetele. Kaitsekorralduskava ei ole selline dokument, millel oleks keskkonnalubade menetluses otsustav tähendus. Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei pea kohus vajalikuks kaaluda kaebuse perspektiivi. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
- AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement paluvad 29.02.2016 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja teha uus määrus, millega rahuldada nende esialgse õiguskaitse taotlus. Kohus leidis ebaõigesti, et kaebajatel puudub õiguskaitse vajadus. Praegusel juhul on konkreetsed haldusmenetlused juba algatatud ning kava kinnitamisest alates on kaebajate olukord juba halvenenud. Vastustaja rakendab kaitsekorralduskava pooleliolevates vee erikasutuslubade menetlustes. Vastustaja keeldus 05.02.2016 otsusega 1-3/16/241 AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest. Loa andmisest keeldumine toob kaasa kohustuse likvideerida Kunda I pais. AS Generaator on kohustatud esitama taotluse talle kuuluva muinsuskaitsealuse paisu likvideerimiseks või vastasel juhul võidakse AS Generaator suhtes algatada väärteomenetlus ja määrata trahv. Kaitsekorralduskava ja selles nimetatud meetmeid on käsitletud ka IMG Energy OÜ vee erikasutusloa menetluses keskkonnamõju hindamise (KMH) programmi eelnõus. IMG Energy OÜ-d võib ees oodata sama tagajärg, mis AS-i Generaator. See omakorda mõjutab otseselt AS-i Kunda Nordic Tsement, kes võtab oma jahutusvee Kunda III paisu juurest. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel on kaebajate õiguste tõhus kaitse välistatud. Kohus jättis tähelepanuta, et AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse eelnõu põhines suures ulatuses kaitsekorralduskava järeldustel ja meetmetel. Arvestades, et ükski õigusakt ei keela paisutamist ja hüdroenergia tootmist, on ilmne, et vastustaja on keelduvas otsuses tuginenud kaitsekorralduskavale. Üheski õigusaktis ei sätestata Sirtsi looduskaitsealal selliseid kaitse-eesmärke, mille täitmine oleks võimalik üksnes AS Generaator vee erikasutusloa andmisest keelduvas otsuses nimetatud meetmeid rakendades. Vee erikasutusloa menetluses ei ole võimalik kaitsekorralduskavas planeeritud meetmeid ümber hinnata. Hilisemas kohtumenetluses ei saa kaebajad enam nõuda kava või selles ette nähtud konkreetse meetme tühistamist. Kohus on ebaõigesti käsitanud kaitsekorralduskava tähendust. Kava kohaselt ei ole Kunda jõel paisude säilitamine ja hüdroenergia tootmine lubatud. Kui vastustaja eesmärk oli kavast 3
(6)3-16-227 lähtuvate meetmete sätestamine soovituslikuna, oleks pidanud neid kavas otsesõnu sellisena käsitlema.
- Keskkonnaamet palub jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Kunda jõgi on kaebuses käsitletavas osas määratud Kunda jõe hoiualaks ja Natura 2000 võrgustikku kuuluvaks Sirtsi loodusalaks. Kitsendused tegevusele kaitstaval loodusobjektil tulenevad looduskaitseseadusest. Kaitsekorralduskava ei ole oma olemuselt haldusakt ega dokument, milles sätestatakse kaitsekord ja sellest tulenevad kitsendused. Seega ei saa kaitsekorralduskava piirata kaebajate õigusi. Määruskaebuse lahendamisel on otstarbekas võtta seisukoht kaebuse lubatavuse osas. Kaebajatel on võimalik esitada oma vastuväited kaitsekorralduskavas toodule vastavas haldusmenetluses. Kaitsekorralduskava ei ole keskkonnalubade ja nõusolekute andmisel otsustava tähendusega, kuna lisaks looduskaitselistele kaalutlustele peab loa andmise üle otsustamisel võtma arvesse ka muid kaalutlusi. Vee erikasutusloa andmata jätmisel tuleb veeseaduse kohaselt likvideerida paisutus (alandada veetase), mitte pais kui ehitis. AS Generaator paisutab jätkuvalt vett vaatamata vee erikasutusloa puudumisele ega ole esitanud teatist paisutuse likvideerimiseks. Keskkonnaametile teadaolevalt ei ole Keskkonnainspektsioon teinud AS-ile Generaator ettekirjutust paisutamise lõpetamiseks või algatanud väärteomenetlust. Asjaolu, et vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse eelnõus antud hinnangud ja järeldused osaliselt kattuvad kaitsekorralduskavas tehtud ettepanekutega, ei tähenda, et nimetatud otsuse eelnõu tugineks olulises osas kaitsekorralduskava eelnõule. Otsuse eelnõu ja kaitsekorralduskava koostamisel on kasutatud osaliselt samu eksperthinnanguid. AS Generaator on tema suhtes 05.02.2016 tehtud keelduva otsuse juba kohtus vaidlustanud. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus on õigesti keeldunud esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamisest.
- Esialgse õiguskaitse vajaduse vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse olemasolu, mida esialgse õiguskaitsega soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks juba kohtumenetluse ajal (Riigikohtu 22.09.2014 määrus asjas nr 3-3-1-59-14, p 12). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajatel puudub praeguses menetluses esialgse õiguskaitse vajadus. Riigikohus leidis 16.03.2016 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-81-15 p-s 20, et kaitsekorralduskava on üldkorraldus, kuid see ei tähenda, et kaitsekorralduskava kõikidel osadel on ühesugune õiguslik iseloom. Isegi juhul, kui kaitsekorralduskava teatud osa tekst näib esmapilgul imperatiivse reeglina, võib olla tegemist üksnes haldusesisese tegevusplaaniga, kaitseala valitseja kaalutlusotsuste tegemise aluseks olevate põhimõtetega, millest võib vajaduse korral kõrvale kalduda. Praeguses asjas vaidlustatud kaitsekorralduskavas on kaitseeesmärkide saavutamise meetmetena muu hulgas ette nähtud hüdroenergia tootmise keelustamine ja paisjärvede all olevate jõeosade taastamine, kuid tegevusplaan on liiga üldine, et sellest saaks tuletada kohustusi konkreetsetele isikutele. Vaidlustatud kaitsekorralduskavaga ei piirata otseselt kaebajate senist tegevust: kaitsekorralduskavast ei tulene kaebajatele kohustust likvideerida paisutus, lõpetada hüdroenergia tootmine või jõest vee võtmine. Piirangud kaebajate tegevusele ja omandi kasutusele saavad tulla konkreetsest haldusaktist, millega keeldutakse vastava loa andmisest või pikendamisest või tühistatakse senine luba. Keskkonnaamet peab mh kaaluma ettevõtjate majandushuve ja laiemalt sotsiaalmajanduslikke tagajärgi keskkonnaloa andmise aluseks oleva kaalutlusotsuse tegemisel, mitte kaitsekorralduskava kinnitamisel. Loamenetlustes tehtavaid otsuseid, mis võivad, kuid ei 4
(6)3-16-227 pruugi olla kaebajate jaoks ilmtingimata negatiivsed, on kaebajatel võimalik eraldi vaidlustada ning taotleda ka esialgse õiguskaitse kohaldamist. Seega ei ole kaitsekorralduskava kehtivuse peatamine kaebajate õiguste kaitseks vältimatult vajalik. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel ei muutu kaebajate õiguste kaitse kohtuotsusega oluliselt raskendatuks või võimatuks. Ringkonnakohus märgib, et kaebuse piiridest väljuks Keskkonnaameti kohustamine hoiduda praeguse kohtumenetluse ajal otsuse tegemisest, millega keelatakse Kunda jõel hüdroenergia tootmine ning nähakse ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise – sisuliselt oleks tegemist esialgse õiguskaitse abinõuga, mis sobiks keelamiskaebuse tagamiseks, kuid praegusel juhul ei ole täidetud HKMS § 45 lg-s 1 sätestatud eeldused säärase ennetava iseloomuga kaebuse esitamiseks juba enne keskkonnalubade andmise otsustamist.
- Keskkonnaamet on 05.02.2016 otsusega (tl 182-203) keeldunud AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest ning AS Generaator on nimetatud otsuse halduskohtus vaidlustanud ja taotlenud ka esialgse õiguskaitse kohaldamist (haldusasi nr 3-16-487). Selles vaidluses saab kaebaja muu hulgas esitada vastuväiteid hinnangutele ja meetmetele, mis kaitsekorralduskavas ja Keskkonnaameti 05.02.2016 otsuses kattuvad. Keskkonnaamet on selgitanud, et vee erikasutusloa andmisest keeldumisel tuleb likvideerida paisutus ehk alandada veetaset, mitte likvideerida pais kui ehitis. Ringkonnakohtu arvates ei ole usutav, et ainus võimalus paisutuse likvideerimiseks on kogu ehitise lammutamine. Seega pole põhjendatud kaebaja väited muinsuskaitsealuse paisu likvideerimise kohustuse kohta.
- IMG Energy OÜ, kellele vee erikasutusloa andmise osas veel otsust tehtud ei ole, sooviks on välistada olukord, kus Keskkonnaamet keeldub kaitsekorralduskavale või selles toodud hinnangutele ja ette nähtud meetmetele tuginedes vee erikasutusloa andmisest. Praeguses asjas ei saa kohus Keskkonnaametil keelata vee erikasutusloa andmisest keeldumist (vt määruse p 8). Ringkonnakohtu arvates on kaebajad omistanud kaitsekorralduskavale loamenetluses liialt suure tähenduse. AS Generaator suhtes 05.02.2016 tehtud otsusest ei nähtu, et vee erikasutusloa andmisest keeldumisel oleks tuginetud olulisel määral kaitsekorralduskavale, vaid see on üks paljudest allikatest, mida Keskkonnaamet on kaalumise teostamisel arvesse võtnud. Siit võib järeldada, et kaitsekorralduskava kehtivuse mõju kaebaja huvidele loamenetluses on võrdlemisi väheoluline. Seega isegi kui peatada kaitsekorralduskava kehtivus kohtumenetluse ajaks, ei tähendaks see, et IMG Energy OÜ-le vee erikasutusloa andmisest keeldumine muudele allikatele tuginedes oleks välistatud. Kui Keskkonnaamet teeb keelduva otsuse praeguse menetluse ajal, saab IMG Energy OÜ seda otsust eraldi vaidlustada ja vajadusel taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist.
- Kaebusest nähtub, et AS Kunda Nordic Tsement võtab Kunda III paisu juurest tähtajatu keskkonnakompleksloa alusel jahutusvett. On ilmne, et kui paisutus likvideeritakse, mõjutab see ka AS-i Kunda Nordic Tsement tegevust. Vaidlustatud kaitsekorralduskava aga ei ole paisutuse likvideerimise ega ka kaebaja keskkonnakompleksloa tühistamise aluseks. Seetõttu ei ole käesolevas asjas esialgse õiguskaitse kohaldamine AS Kunda Nordic Tsement õiguste kaitseks vajalik. Esialgse õiguskaitse vajadus võiks AS-il Kunda Nordic Tsement teoreetiliselt tekkida juhul, kui IMG Energy OÜ-le keeldutakse vee erikasutusloa andmisest ning paisutus tuleb likvideerida. Ringkonnakohus märgib, et ka see ei tähenda tingimata, et AS Kunda Nordic Tsement jääks ilma tootmiseks vajalikust veest. Nimelt on IMG Energy OÜ HEJ vee erikasutusloa taotluse KMH programmi eelnõus (tl 204-223p) käsitletud ka Kunda III paisu likvideerimise mõju AS-ile Kunda Nordic Tsement. Nimetatud eelnõus on peetud võimalikuks veehaarde ümberehitust, kusjuures selleks vajalikud rahalised vahendid on KMH programmi eelnõu koostajale teadaolevalt olemas. 5
(6)3-16-227 12. Kuna halduskohus ei keeldunud esialgse õiguskaitse kohaldamisest kaebeõiguse puudumise või kaebuse perspektiivituse motiivil, ei pea ringkonnakohus vajalikuks võtta praeguses määruses lõplikku seisukohta kaebuse lubatavuse küsimuses. /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme /allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa /allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask 6
(6)