KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Määruse tegemise aeg ja koht 3. mai 2022, Tallinn Haldusasja number 3-21-2113 Hal

§ 121lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

3-21-2113 ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne-Nigula Vallavolikogu seadis 26.06.2019 otsusega nr 34 sundvalduse Ramsholmi kinnistule (registriosa nr 76032; katastritunnus 52001:005:0420; pindala 29,69 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) eesmärgiga määrata seda kinnisasja läbiv eratee (Ramsi tee) avalikuks kasutamiseks. Sundvalduse ala pindala on 3492,5 m2 ja sundvalduse tasu on 1746,25 eurot. Otsuse seletuskirja kohaselt lõpeb Ramsi tee Lääne-Nigula vallale kuuluval Ramsi puhkekoha kinnistul (registriosa nr 1125132; katastritunnus 52001:005:0008; pindala 0,55 ha; sihtotstarve 100% ühiskondlike ehitiste maa) ning tegemist on ainsa võimalusega pääseda valla kinnistule ja kallasrajale. Ramsholmi kinnistu omanikud ei ole nõustunud kokkuleppel piiratud asjaõiguse seadmisega ja seejärel tee avalikult kasutatavaks määramisega, vaid on sulgenud Ramsi tee mootorsõidukite liiklusele. Jalgsi liiklejatele mõeldud läbipääs on samuti suletud väravaga, aga see ei ole lukustatud.
2. Y ja X (Ramsholmi kinnistu ühisomanikud) esitasid Tallinna Halduskohtule 19.07.2019 kaebuse Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 tühistamiseks (haldusasi nr 319-1378). Tallinna Halduskohus jättis 07.01.2020 otsusega kaebuse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus jättis 28.05.2020 otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata. Riigikohus jättis 16.02.2021 määrusega kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata. Kohtud leidsid, et sundvalduse seadmiseks esineb avalik huvi ja see on asjaolusid arvestades proportsionaalne ning määratud sundvalduse tasu on õiguspärane.
3. Lääne-Nigula Vallavolikogu määras 19.08.2021 otsusega nr 38 Ramsholmi kinnistut läbiva Ramsi tee avalikuks kasutamiseks ning kehtestas liikluskorralduslikud tingimused tee kasutamiseks Ramsholmi kinnistut läbivas lõigus (kiirusepiirang 20 km/h; mootorsõidukite massipiirang 10 tonni, v.a bussidele ja eriloaga; mootorsõidukite liiklemine ajavahemikul kell 23.00–06.00 keelatud, v.a eriloaga; mootorsõidukite peatumine ja parkimine keelatud; puhkeala piiratakse ja tähistatakse teadetetahvlitega; vald tagab Ramsi tee hooldamise ja korrashoiu ning jäätmete äraveo). Otsuses nähti ette, et juhul, kui kehtestatud piirangutele vaatamata kujunevad häiringud Ramsholmi kinnistu omanikule ülemääraseks, tuleb kaaluda täiendavate piirangute kehtestamist.
4. X, Y ja OÜ Ratimetsa esitasid Tallinna Halduskohtule 17.09.2021 kaebuse, milles palusid tuvastada Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 tühisus ja õigusvastasus ning tühistada Lääne-Nigula Vallavolikogu 19.08.2021 otsus nr
5. Kinnistu omanikud on X ja Y ning tegemist on nende koduga. Kinnistu on koormatud isikliku kasutusõigusega X ja Y kasuks ning kasutusvaldusega OÜ Ratimetsa kasuks. Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsus nr 34 on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 5 kohaselt tühine, sest sellest ei selgu õigused ja kohustused vastavalt kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 39 lg 7 p-le 2 ja lg-le 10, vaid alles Lääne-Nigula Vallavolikogu 19.08.2021 otsusest nr 38 selgub, millisel viisil on lubatud erateed kasutada. Kaebajad taotlesid otsuse nr 34 tühistamist haldusasjas nr 3-19-1378, kuid kaebust ei rahuldatud ja kohtuotsused on jõustunud. Tuvastamiskaebuse esitamine on vajalik selleks, et kui kohus tühistab otsuse nr 38, jääks varasema otsusega nr 34 määratud sundvaldus ikkagi kehtima ning kaebajad oleksid umbmäärases olukorras, mis on lubamatu. Kuna haldusasjas nr 3-19-1378 ei esitatud sama nõuet, siis ei ole tegemist korduva kaebusega

§ 43lg 1 p 1 tähenduses.

Tuvastamiskaebus on lisaks tähtaegne (

§ 46lg 5).

5. Tallinna Halduskohus tagastas 07.10.2021 määrusega kaebuse Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 tühisuse ja õigusvastasuse tuvastamiseks (resolutsiooni 2

§ 37

lg 2 p 6) võib esitada vaid siis, kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (

§ 45lg 2).

Kaebajad esitasid haldusasjas nr 3-19-1378 nende õiguste kaitseks tõhusa tühistamisnõude ja on praeguses asjas teadlikult esitanud tuvastamiskaebuse, et saavutada samadele asjaoludele kohtult uue hinnangu andmist. Tuvastamiskaebusega ei saa kõrvaldada kaebajate väidetavate subjektiivsete õiguste rikkumist. Kohtul tuleb vältida korduvate kaebuste menetlemist (

§ 43

lg 1) ning korduv kaebus eeldab esitatud kaebuste samasust ehk vaidluste esemete kattuvust. Samasusega on tegemist, kui kaebaja hilisema kaebuse nõue ja alus kattuvad tema varasema kaebuse nõude ja alusega (vt Riigikohtu 06.02.2018 määrus nr 3-17-1182, p 10). Haldusasjas nr 3-19-1378 otsuse nr 34 tühistamise nõude aluseks olnud põhiliste asjaolude kogum kattub praegu esitatud otsuse nr 34 tühisuse ja õigusvastasuse tuvastamise nõude aluseks olevate asjaolude kogumiga. Kaebajad eksivad, et otsused nr 34 ja nr 38 ei järgi eratee avalikuks kasutamiseks määramise regulatsiooni. Kohtud selgitasid haldusasjas nr 3-19-1378, milles seisneb sundvalduse seadmise otsuse ja eratee avalikuks kasutamiseks määramise otsuse ese, kuid kaebajad ei ole senini soovinud seda mõista. Kohtud lahendasid haldusasjas nr 3-19-1378 otsuse nr 34 õiguspärasust hinnates avaliku huvi, sundvalduse tasu ja kahju hüvitamise küsimused. Kaebajatel oli selles menetluses võimalik esitada vastuväited ka seoses võimaliku vastuoluga üldplaneeringuga ja keskkonnareeglistikuga, kuid seda nad ei teinud. Otsuse nr 38 esemeks on liikluskorralduslikud küsimused ning selles otsuses ei pidanud käsitlema küsimusi, mis olid juba saanud lahenduse. Seega, kui jätta välja esitatud kaebuse p-d 103–104, siis on tegemist korduvkaebusega, sest nõuete aluseks olev asjaolude kogum kattub haldusasjas nr 3-19-1378 esitatud nõuete alusega. Kaebajad on asjaolude kogumi näiliselt sidunud otsuse nr 38 tühistamise nõudega, ent soovivad tegelikult endiselt vaidlustada otsuse nr 34 esemesse kuuluvaid küsimusi. Nõude olemust ei muuda asjaolu, et kaebajad on nõude määratlenud tuvastamisnõudena. Olemuselt kattuvad hilisema kaebuse nõue ja alus varasema kaebuse nõude ja alusega ning kaebus on

§ 43

lg 1 p 1 tähenduses korduv ja tuleb

§ 121lg 1 p 3 kohaselt tagastada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6. X, Y ja OÜ Ratimetsa paluvad 18.10.2021 määruskaebuses tühistada halduskohtu 07.10.2021 määruse resolutsiooni p 1 ja võtta nende kaebus tervikuna menetlusse. Kaebust ei saanud Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 tühisuse ja õigusvastasuse tuvastamise nõudes tagastada

§ 121

lg 1 p 3 alusel, sest praegusel juhul puudub varasem samasisuline kaebus, mis oleks kohtu menetluses. Kaebus ei ole

§ 43

lg 1 p 1 tähenduses korduv, sest kaebuse on muu hulgas esitanud uus isik (OÜ Ratimetsa), kellel on kaebeõigus, sest Ramsholmi kinnistu on tema kasuks koormatud kasutusvaldusega. Kaebus ei ole esitatud ka varasema kaebusega samal alusel. Kaebuste aluste kattuvust tuleb hinnata väga täpselt (vrd Riigikohtu 06.02.2018 määrus nr 3-17-1182, p-d 10–11). Halduskohus ei ole sisuliselt põhjendanud, kuidas 17.09.2021 ja 19.07.2019 kaebuste alused kattuvad. Otsust nr 34 puudutavas osas on 17.09.2021 kaebuse aluseks asjaolu, et otsusest nr 34 ei selgu õigused ja kohustused. Lisaks ei kattu 17.09.2021 kaebuse nõue (

§ 37

lg 2 p 6) ja 19.07.2019 kaebuse nõue (

§ 37lg 2 p 1).

Sama haldusakti suhtes eri nõuete esitamine tähendab eri kaebusi. Varasema tühistamiskaebuse esitamine ei välista iseenesest sama haldusakti suhtes tühisuse või õigusvastasuse tuvastamise kaebuse esitamist (I. Pilving.

§ 43kommentaar – K.

Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2013, lk-d 177–178). Kaebajad on põhjendanud, miks on otsuse nr 34 osas tuvastamiskaebuse esitamine vajalik ja lubatav. Halduskohus on asunud juba enne kaebuse sisulist läbivaatamist hindama otsuse nr 34 õiguspärasust. 3

§ 43

lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 3 tähenduses korduv, sest jõustunud kohtuotsustega haldusasjas nr 3-19-1378 tuvastati, et sundvalduse seadmise otsus on õiguspärane. Kaebajad on otsuse nr 34 tühisuse ja õigusvastasuse põhjendustena leidnud, et otsus ei vasta KAHOS § 39 lg 7 p-le 2 ja lg-le

1. Muus osas (v.a kaebuse p-d 103–104) on kaebajad põhjendanud otsuse nr 38 väidetavat õigusvastasust küsimustes, mis on tegelikult lahendatud hoopis otsusega nr
2. Osaliselt uute õiguslike argumentide esitamine ei väära asjaolu, et kaebuste alus (sundvalduse seadmise otsuse väidetav õigusvastasus) ja nõue (tühistamine hõlmab ka õigusvastasuse tuvastamist) on tegelikult samad. Seaduse eesmärk ei saa olla esitada pärast tühistamiskaebuse rahuldamata jätmist tuvastamiskaebus, muutes üksnes osaliselt õiguslikku argumentatsiooni. Sundvalduse seadmise õiguspärasuse üle ei saa uut vaidlust avada ka seeläbi, et üks kaebajatest asutas enda ainuomandis oleva äriühingu (OÜ Sininõmme Võrgud) kaudu 06.10.2020 uue äriühingu (OÜ Ratimetsa, mille juhatuse liikmeks on Y). Samaks isikuks

§ 43

lg 1 p 1 ja 121 lg 1 p 3 tähenduses on ka varasema kaebajaga seotud äriühing, kui ilmneb, et erinevate isikute lahutamine on kunstlik. Isegi kui tegemist ei oleks korduva kaebusega, tuleks see tagastada

§ 121lg 2 p 1 või p 2 alusel.

Kaebajatel ei ole

§ 45

lg 2 kohaselt tuvastamiskaebuse esitamise õigust, sest otsus nr 34 jääks isegi kaebuse rahuldamise korral kehtima (sh määratud sundvalduse tasu ja kahjuhüvitise määramata jätmise osas). Otsuse nr 38 tühistamise korral peaks vald otsustama Ramsi tee avalikuks kasutamiseks määramise ja selle tingimused uuesti. Otsus nr 34 ei ole ka ilmselgelt tühine, sest selles on määratud, millisel viisil on sundvalduse teostaja õigustatud Ramsholmi kinnistut kasutama (s.o tee remontimiseks, hooldamiseks ja avalikult kasutatavaks määramiseks) ning tegemist on sundvalduse lubatud eesmärgiga (KAHOS § 4 lg 1 p 8 ja § 39 lg 2). Kohtupraktika toetab sundvalduse seadmise otsuse ja sellele järgneva tee avalikuks kasutamiseks määramise otsuse eristamist (nt Riigikohtu 13.10.2020 määrus nr 3-19-2255, p-d 11.2–11.3; 14.06.2017 otsus nr 3-3-1-6-17, p-d 10 ja 17; 09.11.2016 otsus nr 3-3-1-57-16, p 15). KAHOS-e alusel seatud sundvaldust kinnistusraamatusse ei kanta. OÜ-l Ratimetsa puudub kaebeõigus, sest kasutusvaldus seati 25.01.2021 ehk pärast haldusasjas nr 3-19-1378 tehtud kohtuotsuste jõustumist (16.02.2021). Ehkki otsuse nr 34 kehtivus oli kohtumenetluse ajaks esialgse õiguskaitse korras peatatud, oli sundvaldus siiski seatud juba 26.06.2019 ning isik pidi olema sellest teadlik. Kaebuses ei ole selgitatud, kuidas kahjustaks sundvaldus OÜ Ratimetsa õigusi. Kasutusvaldus ei välista olemuslikult kuidagi samale kinnisasjale sundvalduse seadmist. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 8. Ringkonnakohus märgib esmalt, et kaebuse tagastamise aluseks ei saanud ühelgi juhul olla

§ 121

lg 1 p 3, sest halduskohus ei ole viidanud ühelegi kohtu menetluses olevale identsele kaebusele. Kui halduskohus leiab, et talle on esitatud

§ 43

lg 1 p 1 tähenduses korduv kaebus (s.o sama isik on juba esitanud kaebuse sama nõudega samal alusel ning selle kohta on jõustunud kohtuotsus), siis tuleb haldusasja menetlus

§ 152lg 1 p 1 alusel lõpetada.

Vahetegu on oluline, sest kaebuse tagastamise õiguslikud tagajärjed (

§ 43

lg 2) on erinevad, võrreldes menetluse lõpetamise õiguslike tagajärgedega (

§ 43lg 1 p 1, § 155 lg 6).

9. Kaebuse korduvus

§ 43

lg 1 tähenduses eeldab esitatud kaebuste samasust ehk vaidluste esemete (

§ 41lg 1) kattuvust.

Kaebuste samasus esineb juhul, kui kaebaja hilisema kaebuse nõue ja alus kattuvad tema varasema kaebuse nõude ja alusega (nt Riigikohtu 06.02.2018 määrus nr 3-17-1182, p 10). Seega peavad kattuma nii kaebaja isik (

§ 16), 4

§ 37

) kui ka kaebuse alus (

§ 41lg 2).

Vaidlustatud määruse p-st 4.1 võib järeldada, et halduskohus on kaebuse alusena käsitanud kaebajate poolt otsusele nr 34 esitatud vastuväiteid. See ei ole õige. Kaebuse aluse piiritleb põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse, mitte kaebuse õiguslik põhjendus.

§ 157

lg-st 1 ja § 158 lg-st 1 tulenevalt peab kohus haldusasja lahendamisel ise tagama seaduse õige kohaldamise, sõltumata menetlusosaliste seisukohtadest (nt Riigikohtu 14.06.2017 otsus nr 3-3-1-6-17, p 9; 12.06.2014 otsus nr 3-3-1-25-14, p 15). Märgitud eksimus ei ole kohut siiski viinud ebaõigele järeldusele, sest 19.07.2019 ja 17.09.2021 kaebuste alused otsust nr 34 puudutavas osas tõepoolest kattuvad. Nii haldusasjas nr 3-19-1378 esitatud tühistamiskaebuse kui ka praeguses haldusasjas esitatud tuvastamiskaebuse aluseks on kaebajate subjektiivsete õiguste väidetav rikkumine õigusvastase või tühise sundvalduse seadmise otsusega. Vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse ja tühisuse eristamisele ei saa

§ 41lg-st 4 tulenevalt seejuures omistada määravat tähtsust.

Küll aga ei nõustu ringkonnakohus käsitusega, et n-ö olemuslikult oleks võimalik samastada tühistamisja tuvastamisnõudeid ning füüsilisest isikust kaebajat ja temaga seotud äriühingut. 10. Vaatamata sellele, et tühistamiskaebuse rahuldamise eelduseks on vaidlustatud haldusakti õigusvastasus, on sama haldusakti tühistamise nõue (

§ 37

lg 2 p 1) ning õigusvastasuse või tühisuse tuvastamise nõue (

§ 37lg 2 p 6) menetluslikult erinevad.

Arvestades, et tuvastamiskaebuse esitamise võimalus on menetlusseadustiku kohaselt niigi oluliselt piiratud (vt

§ 45

lg 2), ei ole alust väita, et pärast ebaedukat tühistamiskaebust sama haldusakti suhtes tuvastamisnõude esitamise võimalus oleks vastuolus seaduse eesmärgiga. Kui kaebusest nähtuvalt on selle eesmärgiks saavutada vaidlustatud haldusakti õigusjõu murdmine, siis võib esineda

§ 121

lg 2 p-s 2 sätestatud alus tuvastamiskaebuse tagastamiseks, sest haldusakt kehtiks HMS § 60 lg-st 1 ja § 61 lg-st 2 tulenevalt edasi isegi juhul, kui kohus tunnistaks selle õigusvastaseks. Seevastu haldusakti tühisuse tuvastamine kõrvaldaks võimaluse tugineda selle kehtivusele (kuna tühine haldusakt on algusest peale kehtetu ja sellel pole kunagi saanud olla regulatiivset toimet, siis ei ole iseenesest võimalik rääkida, et tühisuse tuvastamine kõrvaldaks haldusakti kehtivuse, vaid sellega üksnes tuvastatakse, et haldusakt polegi kunagi kehtinud) ja seega ei oleks tegemist eesmärgipäratu nõudega. Küll aga on ilmne, et olukorras, kus kohtud on haldusasjas nr 3-19-1378 tunnistanud otsuse nr 34 õiguspäraseks, on nimetatud haldusakti tühisuse tuvastamise nõue ilmselgelt perspektiivitu (st mõistlikult ei saa väita, et otsuse nr 34 puhul esinevad ilmselgelt HMS § 63 lg 2 p-s 5 sätestatud olulised puudused – nt Riigikohtu 07.03.2003 määrus nr 3-3-1-21-03, p 13). Perspektiivitu kaebuse saaks siiski tagastada üksnes

§ 121

lg 2 p 21 alusel ning kui selles sättes märgitud tingimused ei ole täidetud, tuleks kaebus jätta otsusega rahuldamata.

1. OÜ Ratimetsa puhul ei saa korduva kaebusega olla tegemist ka põhjusel, et tema ei ole otsust nt 34 vaidlustanud haldusasjas nr 3-19-1378 ega ka mõnes teises haldusasjas. Oluline ei ole seegi, et OÜ Ratimetsa on asutatud ja tema kasuks on Ramsholmi kinnistule kasutusvaldus seatud alles pärast otsuse nr 34 tegemist (sh olid kinnistu kasutusvaldusega koormamise ajaks kohtuotsused haldusasjas nr 3-19-1378 juba jõustunud) ning kuna tegu on Y-ga seotud äriühinguga, siis saab OÜ-le Ratimetsa omistada ka teadmise otsuse nr 34 olemasolust ning haldusasja nr 3-19-1378 tulemustest. Y ja tema juhitav äriühing on erinevad isikud ning nende õigust kaebusega halduskohtusse pöördumiseks tuleb hinnata eraldiseisvalt.
2. Kuna otsuse nr 34 peale esitatud tuvastamiskaebust ei saa ühegi kaebaja puhul pidada

§ 43

lg 1 p 1 tähenduses korduvaks, siis ei oleks halduskohus saanud menetlust selles osas ka

§ 152lg 1 p 1 alusel lõpetada.

Sellele vaatamata on halduskohus kaebuse kõigi kaebajatega seonduvalt kokkuvõttes õigesti tagastanud osas, milles on taotletud otsuse nr 34 õigusvastasuse tuvastamist. Nagu ringkonnakohus eelnevalt märkis, ei mõjutaks vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse tuvastamine selle kehtivust ega täitmiseks kohustuslikkust. Kuivõrd 5

§ 121lg 2 p-s 2 sätestatud alus kaebus õigusvastasuse tuvastamise nõudes tagastada.

Kaebus tuleks selle nõude osas tagastada ka siis, kui pidada õigusvastasuse tuvastamise eesmärgiks üksnes õigusselguse loomist juhuks, kui halduskohus peaks otsuse nr 38 tühistama. Sellisel juhul tuleks kaebus tagastada

§ 121

lg 2 p 1 alusel, sest õigusvastasuse tuvastamist ei saaks pidada kaebajate õiguste kaitseks vajalikuks. Tuvastamisnõude esitamist ei saa õigustada pelgalt kaebajate soov veenduda otsuse nr 34 õiguspärasuses (mh on seda hinnatud juba haldusasjas nr 3-19-1378). Kui halduskohus otsuse nr 38 tühistaks, ei tekiks samuti õiguslikult keerukat või ebaselget olukorda, vaid kuna otsus nr 34 oleks jätkuvalt kehtiv, saaks vastustaja otsustada Ramsi tee avalikuks kasutamiseks määramise uuesti ja kaebajal oleks vajaduse korral võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta uue otsuse peale tühistamiskaebuse esitamisega. Õigusvastasuse tuvastamise nõude osas kaebuse tagastamist puudutavas osas muudab ringkonnakohus halduskohtu määruse põhjendusi. 13. Otsuse nr 34 tühisuse tuvastamise nõuet puudutavas osas kaebuse tagastamiseks

§ 121

lg 2 p-des 1 ja 2 sätestatud aluseid ei esine ning kuigi tühisuse tuvastamise kaebuse eduväljavaated on olematud, ei saa sellega kaitstava õiguse riivet pidada väheintensiivseks, sest sundvaldus on seatud füüsilisest isikust kaebajate elukohaks olevale ja äriühingule 10 aastaks kasutusvaldusesse antud kinnistut läbivale eratee lõigule. Kaebust ei saa tühisuse tuvastamise nõudes seega tagastada ka

§ 121lg 2 p 21 alusel.

14. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse osaliselt ja tühistab Tallinna Halduskohtu 07.10.2021 määruse resolutsiooni p 1 osas, milles halduskohus tagastas kaebuse Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 tühisuse tuvastamise nõudes. Selle nõude osas tuleb asi saata halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks. Kuigi määruskaebuses on taotletud kaebuse menetlusse võtmist ringkonnakohtult, on kaebuse menetlusse võtmisega seonduvate toimingute tegemine

§ 120kohaselt kaebuse saanud alluvusjärgse kohtu pädevuses.

Lääne-Nigula Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 34 õigusvastasuse tuvastamise nõude tagastamist puudutavas osas jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 muutmata, kuid ringkonnakohus muudab halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. (allkirjastatud digitaalselt) 6