← Eesti

5-22-4/13

Obsah (25)§ 34§ 31§ 37§ 32§ 41§ 14§ 3§ 15§ 19§ 29§ 26§ 48§ 38§ 12§ 28§ 16§ 10§ 18§ 11§ 87§ 59§ 86§ 13§ 20§ 142

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-22

) § 3 lõike 1 esimese lausega, § 87 punktiga 6 ja

§-st 10 tuleneva õigusselguse põhimõttega osas, milles need võimaldavad kehtestada piirangud lähtuvalt haiguse läbipõdemisest ja vaktsineeritusest, määrata nakkushaiguse vaktsineerimise ja läbipõdemise tingimused ning kohustada isikuid terviseuuringuteks ja diagnoosimiseks korralduse nr 305 punktis 10 kirjeldatud tegevustes osalemise eeldusena. Kohus tühistas osa kaebajate suhtes korralduse nr 212 punkti 5 alapunkti 1 osas, milles see seadis COVID19 läbi põdenud lähikontaktse karantiinist vabastuse lisatingimuseks, et diagnoosi kinnitava testi tegemisest või diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva. Kohus tuvastas, et korralduse nr 305 kohaldamine koos selle muudatustega oli osa kaebajate suhtes õigusvastane osas, milles see nõudis korralduse punkti 10 alapunktides 1–4, 6 ja 7 nimetatud tegevustes osalemiseks punktides 14, 15, 151 ja 16 sätestatud nõuete täitmist. TALLINNA HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

  1. Vaidluse all on: 1) kohustus esitada korralduse nr 305 punktis 10 loetletud tegevustes osalemiseks koroonatõend; 2) tegevuse eest vastutava isiku kohustus kontrollida koroonatõendi olemasolu ja tuvastada selle esitaja isikusamasus (korralduse nr 305 punkt 16); 3) karantiini kehtestamine läbipõdenud lähikontaktsele, kelle tõendi kehtivus on lõppenud (korralduse nr 212 punkti 5 alapunkti 1 toimel); 4) nende nõuete tulemusena kaudselt või sisuliselt kehtestatud vaktsineerimise ja testimise kohustus, v.a alla 12-aastastele.
  2. Vabariigi Valitsusel oli seadusest tulenev volitus määrata haiguse läbipõdemise ja vaktsineerituse tingimused (korralduse nr 305 punkt 5) ja kohustada isikuid testimiseks (NETS § 28 lõige 3, sh teatud tegevustes osalemise eeldusena). Valitsusel oli volitus kohustada isikuid vaktsineerimiseks, piirates nende võimalusi osaleda teatud tegevustes, kui nad pole vaktsineeritud (NETS § 28 lõike 2 punkt 5 ja § 28 lõike 5 punkt 3), kehtestada karantiin neile lähikontaktsetele, kellel on lõppenud läbipõdemistõendi kehtivus (NETS § 27 lõige 3). 2

(26)5-22-4
  1. Vabariigi Valitsusel ei olnud volitust, et kohustada isikuid esitama koroonatõend kontrollitud tegevuse eest vastutavale isikule (korralduse nr 305 punkti 14 alapunktid 3 ja 4). Volitus puudus ka selleks, et kohustada tegevuse eest vastutavaid isikuid kontrollima koroonatõendit (korralduse nr 305 punkt 16). Korraldused on selles osas õigusvastased.
  2. Meetmed on kooskõlas NETS § 28 lõikega
  3. Koroonahaigus on „uudne ohtlik nakkushaigus“ NETS § 2 lõike 2 tähenduses. See võimaldab NETS § 28 lõike 8 alusel kasutada eriti ohtliku nakkushaiguse puhuks mõeldud meetmeid. Haiguse uudsus on siiski kohtuotsuse tegemise aja seisuga muutunud küsitavaks.
  4. Vaidlusalused piirangud riivavad erinevate kaebajate puhul

§ 34

kohast liikumisvabadust,

§ 31

kohast ettevõtlusvabadust,

§-s 28 sätestatud tervisepõhiõigust,

§-s 26 sätestatud perekonna- ja eraelu puutumatust,

§-st 19 tulenevat õigust vabale eneseteostusele (enesemääramis- ja enesekujutamise õiguse osas),

§ 37

kohast õigust haridusele,

§-st 29 tulenevat õigust valida tegevusala, elukutset ja töökohta,

§ 32

kohast omandipõhiõigust,

§ 41

kohast õigust jääda truuks oma veendumustele,

§-st 10 tulenevat inimväärikust,

§-st 16 tulenevat õigust elule,

§-st 20 tulenevat isikupuutumatust. Lisaks põhjustavad karantiinist vabastuse saamise tingimused ja kontrollitud tegevustes osalemise piirangud ka põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist, mis on vastuolus

§-ga

  2. Vaidlusalused piirangud riivavad isikute kaalukaid põhiõigusi sedavõrd ulatuslikult ja intensiivselt, et need tulnuks kehtestada seadusega. Igal juhul pole volitus võimalike piirangute intensiivsust arvestades piisavalt selge ja täpne. Volitusnorm on äärmiselt üldine ja avar ega määratle piire, milles täidesaatev võim tohib tegutseda. Määratlemata on piirangute kohaldamise ajalised piirid, haiglate ravivõimekuse kriteeriumid, millest lähtudes saab piiranguid kehtestada, haiguskolde tekkimise ohuga koht (§ 28 lõike 3 mõistes) ning karantiini lõpetamise ja üldise kestuse tingimused.
  3. Kui aktsepteerida seadusandja õigust delegeerida kõnesolevate piirangute seadmise õigus täidesaatvale võimule, tulnuks volitusnormis sätestada täitevvõimu antava akti liigina Vabariigi Valitsuse määrus kui õigusloov akt, mitte korraldus kui haldusakt.
  4. Piirangute eesmärgiks tuleb algset korralduse nr 305 seletuskirja ja NETS § 2 lõike 1 punktis 6 määratletud nakkushaiguste tõrje sisu arvestades lugeda esiteks tuvastada haiged isikud, teiseks hoida ära nende kaudu nakkuse edasikandumist teistele isikutele, kolmandaks hoida ära rasket haigestumist, et vältida tervishoiusüsteemi ülekoormamist, ning neljandaks hoida ära teatud ametites töötavate isikute haigestumist, et mitte seada ohtu riigi toimepidevust. Neljanda eesmärgi saavutamine toimub eelnevate kaudu. Neil eesmärkidel põhiõiguste piiramist tuleb pidada põhimõtteliselt lubatavaks.
  5. Rakendatud meetmed pole sobivad esimese ega teise eesmärgi saavutamiseks. Piirangute välistamine vaktsineeritud isikute jaoks aitab hoopis nakkuse levikule kaasa. Raske haigestumise ärahoidmiseks on vaktsineerimine vaid lühiajaliselt sobiv vaktsiinide kaitse ajutisuse ja ajas vähenemise tõttu. Haiglatele põhjustab koormust tegelikult haiglaravil viibivate isikute arv. Vaktsineeritud isikuid on aga ravil olnud isegi rohkem kui vaktsineerimata isikuid.
  6. Meetmed nende koostoimes rakendatud moel ei ole eesmärkide saavutamiseks vajalikud. Igal juhul on võimalik kasutada meetmeid, mis piiravad isikute põhiõigusi vähem ja aitavad samal ajal eesmärke efektiivsemalt saavutada. Tegevustes osalemise tingimusena võib vaktsineerimisele sobivaimaks alternatiiviks olla kõikide isikute regulaarne testimine, tegevustes osalevate isikute arvu piiramine ühe grupi täieliku väljaarvamise asemel, inimeste kokkupuutumisvõimaluste piiramine üldisemalt, kõigi lähikontaktsete suhtlusvõimaluste piiramine. Vaktsineerimiskohustuse asemel oleks 3

(26)5-22-4 haiglate ülekoormuse vältimiseks tulnud nende töö ümber korraldada. Kokkuvõttes oleks meetmeid võinud rakendada mõistlikult ja koosmõjus. Vabatahtlikkusel põhinev vaktsineerimine saanuks olla mitme meetme hulgas üks võimalikest.
  1. Sisuliselt on korraldustega kehtestatud kohustus vaktsineerida kiirelt loodud ja tingimustega müügiloa saanud vaktsiinidega, mille tõhususe ja ohutuse (sh pikaajaliste mõjude) uuringud pole lõppenud. Vaktsineerimine ohustab elu ja tervist. Vaktsiinide mõju konkreetsel inimesel pole lõpuni võimalik ette näha, mistõttu võimalus vaktsiinikahjude hüvitamiseks on ebatõenäoline. Osa inimesi on paljudest ühiskonnaelu valdkondadest eemaldatud. Sellega kaasnevad ka erinevad probleemid ühiskonnast tõrjutud isikutele ja kogu ühiskonnale laiemalt, mida pole arvesse võetud. Kaudne vaktsineerimiskohustus ei ole kooskõlas inimväärikusega. Inimese keha ei või kasutada vahendina ühiskondliku eesmärgi saavutamiseks. Põhiseaduse kohaselt vabadusele, õiglusele ja õigusele rajatud riigis kaitstakse vaktsineerimisvabadust, mitte ei sunnita solidaarsuskohustusele viidates end vaktsineerima. Inimest ei või panna olukorda, kus ta peab valima eluliselt olulise hüve ja vaktsineerimise vahel. Samuti ei või inimest survestada allutama end meditsiinilisele sekkumisele, mille tagajärjeks võib olla surm, eluohtlikud reaktsioonid, püsivad tervisehäired (sh invaliidsus) ja haiglaravi vajadus. Inimväärikuse põhimõttega pole kooskõlas ka riigi poolt inimese kui sotsiaalse olendi ulatuslik väljaarvamine ühiskonnast. Laste testimise nõue pole mõõdukas ka põhjusel, et testimisega seotud kulud tuleb tegevustes osalemise tingimusena kanda lastel, kusjuures testimise kulu on samaväärne või suurem tegevuses osalemise kuluga. Kokkuvõttes ei saa riivete intensiivsust arvestades pidada meetmete eesmärke ja nendega tõenäoliselt saavutatavat kasu piisavalt kaalukaks ning tegemist on isikute põhiõiguste ebamõõduka riivega.
  2. Koroonahaiguse läbipõdenuid koheldakse karantiinist vabastamise (korralduse nr 212 punkti 5 alapunkt 1) ja erinevates tegevustes osalemise aspektist põhjendamatult ebasoodsamalt kui vaktsineerituid. Ebasoodsam kohtlemine seisneb selles, et neil on vaktsineeritutest lühema aja jooksul võimalik saada karantiinist vabastus või osaleda kontrollitud tegevustes (PCR-testiga tõendatult haiguse läbipõdenud) või ei ole neil üldse võimalik kasutada vaktsineeritutele laienevaid eeliseid (antikehade testi põhjal immuunsust tõendada soovivate isikute puhul). Niisuguseks ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole mõistlikku ega asjakohast põhjust. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
  3. Riigikogu nimel arvamuse esitanud õiguskomisjon on seisukohal, et NETS-i vaidlustatud sätted annavad täitevvõimule liiga laiad, täpsustamata ja piiritlemata volitused põhiõiguste piiramiseks. Riigikogu oleks pidanud otsustama seaduse tasemel, millistes olukordades ja millised piirangud tohib kehtestada. Osa komisjoni liikmeid juhtis siiski tähelepanu sellele, et Vabariigi Valitsusel oli inimeste elu ja tervise ning ülekaaluka avaliku huvi kaitsmiseks kohustus tegutseda viivitamata ka olukorras, kus seadused ei sisaldanud korrektset ja piisavat õiguslikku regulatsiooni. Komisjoni liige Kalle Grünthal leiab, et valitsus on ületanud oma volitusi ja halduskohtu otsus on õiguspärane; seadus on põhiseadusega vastuolus; seadus ei andnud vastavat volitust. Komisjoni liige Kert Kingo leiab, et valitsus on vaidlusaluseid korraldusi vastu võttes rikkunud seadusi ning Riigikogu kõrvale lükanud.
  4. Haldusasja kaebajad on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel asjassepuutuvad. Korraldustega nr 212 ja nr 305 väljus Vabariigi Valitsus 4
(26)5-22-4 NETS §-de 27 ja 28 piiridest ning seetõttu ei sõltunud kaebuse rahuldamine halduskohtus nende normide põhiseaduspärasusest. Põhikohtuasjas vaidluse all olevate korraldustega kehtestati kaebajatele koroonatõendi nõudega kaudne vaktsineerimiskohustus, mis on õiguslikult võrdväärne otsese vaktsineerimiskohustusega. Ühestki NETS-i normist ei saa ajaloolisi, süstemaatilisi või muid tõlgendusargumente ning põhiseaduspärase tõlgenduse eelistamise kohustust silmas pidades tuletada volitust otsese ega kaudse vaktsineerimiskohustuse, samuti vaktsineerimisest sõltuvusse seatud põhiõiguste piirangute kehtestamiseks. Seadusandjal ei olnud volitusnormide loomisel vaidlusaluste piirangute kehtestamise eesmärki ega ettekujutust, et volitusi hakatakse kasutama vaktsineerimiskohustuste kehtestamiseks. Volitusnormidest tulenevate võimalike piirangute üle pole toimunud parlamentaarset debatti. Volitusnormid võimaldavad kehtestada üksnes ajutisi piiranguid, kuid vaktsineerimisega kaasnevad pikaajalised ja pöördumatud tagajärjed. Karantiini kehtestamine kogu Eestis oleks NETS-i kohaselt võimalik üksnes juhul, kui lugeda haiguskoldeks kogu Eesti territoorium. Ei ole selge, kas või millistel tingimustel võib Eesti riik tervikuna olla haiguskoldeks või mida lugeda sellise haiguskolde kahjutustamiseks. Vabariigi Valitsuse ja Terviseameti seisukohad on haiguskolde mõiste sisustamisel vastukäivad. Kui Riigikohus siiski leiab, et asjassepuutuvad sätted sisaldavad volitusnorme koroonatõendi nõude ja vaktsineerimisega seotud liikumispiirangute kehtestamiseks, ei ole volitusnormid kooskõlas põhiseadusest tulenevate õigusselguse ja seadusreservatsiooni põhimõtetega. Vabariigi Valitsuse määrusandlusõiguse eesmärgiks on üksnes seaduste tehniline detailiseerimine, sama eesmärki peavad taotlema ka isikuliselt ja territoriaalselt avarad üldkorraldused. Kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused tuleb seadusandjal ka üldkorralduste puhul otsustada ise. Volitusnormid ei ole riivete intensiivsust arvestades piisavalt selged ja täpsed. Vaktsineerimisnõude adressaadiks võib nende järgi olla iga isik. Võib kehtestada nii otseseid kui kaudseid isikuliselt, ajaliselt ja territoriaalselt piiritlemata vaktsineerimisnõudeid. Sisuliselt on kogu vaktsineerimisnõuetega seotud regulatsiooni kehtestamise kohustus pandud täitevvõimule. Isegi kui konkreetsed vaidlusalused riived ei kujuta endast vaktsineerimisnõude väga intensiivset vormi, ei oleks volitusnormi alusel välistatud ka väga intensiivsete vaktsineerimisnõuete ja otsese vaktsineerimissunni kehtestamine. Muu hulgas ei piira seadus mingil viisil seda, milliseid hüvesid on lubatud vaktsineerimiskohustuse kehtestamisega riivata, samuti seda, millised nõuded peavad kehtima kasutatavatele vaktsiinidele, nende kvaliteedile, seotud riskide hindamisele või tekitatud kahju hüvitamisele. Vaktsineerimisega tekitatud kahjude hüvitamise nõudmine on isikule sisuliselt võimatu ja sellele ei saa kohaldada riigivastutuse seaduse (RVastS) §-s 16 sätestatud õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise aluseid või kahju nõudmisel otse põhiseadusele tugineda. Volitustes sisalduvad määratlemata mõisted, nagu „tavapäraste ravivõimaluste ületamine“, „nakkusetõrje meetmete laiaulatusliku rakendamise vajadus“, „ajutisus“ ja „haiguse raske kulg“. Ravivõimekuse vähesus ja efektiivsete ravimite kättesaadavuse puudumine, mille kaudu NETS defineerib uudse ohtliku nakkushaiguse, on COVID-19 puhul tingitud riigi haldussuutmatusest ja raha kokkuhoiu soovist, mitte haiguse tegelikust uudsusest. Volitusnormid ei piiritle mingil viisil vaktsineerimisnõudest tulenevat isikute terviseandmete töötlemise kohustust, ehkki Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. a määruse (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus, IKÜM) näeb selgelt ette õigusliku aluse ja üldtingimuste sätestamise vajaduse õigusaktiga. 5
(26)5-22-4 Vabariigi Valitsusel puudub järjekindel seisukoht, millistest konkreetsetest volitusnormidest koroonatõendi nõue tuleneb. Piirangute legitiimsust ei saa tagada see, kui need kehtestatakse ebaselgete piiridega volitusnormide kogumi alusel. Kuus kuud ja kakskümmend päeva kehtinud koroonatõendi nõue ületab kestuse, mida tavateadvuses saaks pidada ajutise kehtivusega meetmeks. Olukord, kus koroonatõendi nõudega arvati ühiskonnast välja määratlemata hulk inimesi, kes väidetavalt ise riskirühma ei kuulunud, ja riigivõim kasutas nende suhtes ähvardavat retoorikat, riivas nende isikute inimväärikust. 19. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et vaidlusalused NETS-i sätted ning nende alusel kehtestatud korraldused on põhiseadusega kooskõlas. NETS § 27 lõige 3 ei ole asjassepuutuv säte. Sättest ei tulenenud karantiini kehtestamise eeldusi ega tingimusi. See säte ei ole ka muude vaidlustatud normidega tihedalt seotud ja selle kehtima jäämine ei tekita õigusselgusetust. Korraldustega nr 212 ja nr 305 ei kehtestatud vaktsineerimiskohustust ega karistusi mittevaktsineerimise eest. Samuti ei näinud need ette tahtevastast või sundvaktsineerimist. Korraldustega ei piiratud kellegi põhiõigusi sellisel määral, et seda saaks pidada sisuliseks vaktsineerimiskohustuseks. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et Vabariigi Valitsusel ei olnud pädevust kohustada ettevõtjaid kontrollima koroonatõendi olemasolu ja töötlema seejuures isikuandmeid. See kohustus tugines piisavale õiguslikule alusele: NETS volitas Vabariigi Valitsust kehtestama muu hulgas ettevõtlusvabaduse piiranguid ning kaebajate isikuandmeid töödeldi IKÜM artikli 6 lõike 1 punkti c, artikli 9 lõike 2 punktide g ja i ning artikli 6 lõike 1 punkti a alusel tegevuspiirangust vabanemist sooviva andmesubjekti enda nõusolekul. NETS § 27 lõige 3 ning § 28 lõiked 2, 5–6 ja 8 on formaalselt põhiseaduspärased, õigusselged ja kooskõlas seaduslikkuse ning parlamendireservatsiooni põhimõttega. NETS määratleb täpselt ja põhjalikult täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused ning välistab omavoli. Seadusandja on piisavalt piiritlenud Vabariigi Valitsusele delegeeritud otsustusõiguse eesmärgi (eriti ohtliku nakkushaiguse tõkestamine), olles seejuures NETS § 2 lõike 1 punktis 3 määratlenud eriti ohtliku nakkushaiguse mõiste ning NETS § 2 lõikes 2 määratlenud uudse ohtliku nakkushaiguse mõiste. Piirangute täpsem määratlemine seaduses oleks ebamõistlik, kuna NETS § 28 on mõeldud reguleerima meetmete kehtestamist kõigi eriti ohtlike nakkushaiguste ja uudsete ohtlike nakkushaiguste puhul. Võimatu oleks lõpuni ette näha konkreetset loetelu kõikidest piirangutest, mis võivad olla vajalikud väga erinevate omadustega haiguste puhul erinevates epidemioloogilistes olukordades. Üldkorralduse vorm piirangute kehtestamiseks oli seadusandja teadlik valik, mis lähtus arusaamast, et iga korraldus reguleeriks ühekordset ja pidevas muutumises olevat ohuolukorda, et nõudeid oleks võimalik kiiresti muuta ning et igal haldusakti adressaadil oleks võimalus lihtsalt, kiiresti ja tõhusalt piirangut kohtus vaidlustada. Koroonahaigus on uudne ohtlik nakkushaigus, mille ravi ja leviku tõkestamise üldiseid lahendusi pole teada. Neid ei saa ka lõpuni abstraktsete ja üldkehtivatena kehtestada. Seadusandja on sõnaselgelt piiritlenud valitsuse volitused ajutiste meetmetega ja meetmete kehtivuse vältimatu vajadusega. Asjaolu, et seadusandja ei ole määranud meetmete võimalikku maksimaalset kehtivusaega ega sätestanud sõnaselgelt nõuet, et Vabariigi Valitsus peab üldkorralduse andmisel selle kehtivusaja määrama, ei muuda volitusnorme põhiseadusvastasteks. 6
(26)5-22-4 Vabariigi Valitsuse korralduste andmisele laieneb haldusmenetluse seadus. See mõju ei piirdu vaid vorminõuetega ja hõlmab ka üldkorralduse kui haldusakti eriliigi andmise võimaluse. Seadusandja on valitsuse korralduse ette näinud ka muudes erilistes ja kiiret sekkumist nõudvates olukordades, nt hädaolukorra seaduses sätestatud eriolukorra puhul. Volitusnormide alusel korraldustega nr 212 ja nr 305 kehtestatud piirangud on ka sisuliselt põhiseadusega kooskõlas. NETS §-dest 27 ja 28 nähtub, et nende eesmärkideks on eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamine, vältides või tõkestades selle levikut haiguskoldest väljapoole (NETS § 27 lõiked 1 ja 5) ning nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamine (NETS § 28 lõiked 2 ja 5). Nimetatud eesmärgid on kooskõlas riigile põhiseadusest tuleneva kohustusega tagada igaühe elu ja tervis (

§-d 16 ja 28), tagades selleks muu hulgas tervishoiusüsteemi toimepidevuse ja vältides tervishoiusüsteemi ülekoormamist. Seejuures puudus riigil võimalus jätta meetmed võtmata (

§ 14, riigi soorituskohustused).

Korralduste eesmärgid olid seaduse eesmärkidega kooskõlas. Korraldused ei teeninud vaktsineerima survestamise või vaktsineeritud isikute osakaalu suurendamise eesmärke. Valitsuse eesmärgiks oli täita oma kohust isikute elu ja tervise kaitsmisel ning tagada ühiskonna toimepidevus. Selleks tuli kehtestada meetmeid, millega tõkestati nakkushaiguse levikut ning vähendati rasket haigestumist. Vabariigi Valitsus kaalus kõikvõimalikke erinevaid meetmeid ning lähtus asjatundjate (teadusnõukoda) esitatud andmetest ja soovitustest. Inimeste vaktsineerimisele julgustamine ei ole kunagi olnud eesmärk iseenesest, kuid tegemist oli piirangutega kaasneva mõjuga, mis aitas kaasa legitiimsete eesmärkide saavutamisele ehk vähendas nakkushaiguse levikut, hoidis ära nakatunute rasket haigestumist ning kaitses seeläbi riigi ja tervishoiusüsteemi toimepidavust. Korraldustest tulenevad võrdsuspõhiõiguse, ettevõtlusvabaduse, liikumisvabaduse ja teiste põhiõiguste piirangud olid proportsionaalsed, sest tagasid olemasolevate teadusandmete ning olukorra pideva hindamise valguses isikute õiguste efektiivse kaitse. Riived olid väheintensiivsed. Korraldustest ei tulenenud vaktsineerimiskohustust või -sundi, mis oleks riivanud kaebajate inimväärikust. Ka vaktsineerimisnõuete kehtestamine koroonaviiruse tõkestamiseks ei riivaks iseenesest inimväärikust ega saaks olla käsitatav tahtevastase allutamisena meditsiini- ega teaduskatsetele. 20. Õiguskantsler on seisukohal, et NETS § 27 lõike 3 teine lause ja lõike 5 teine lause ning § 28 lõige 6 ja lõike 7 teine lause on

§ 3

lõigetega 1 ja 2, § 23 lõikega 1 ning § 87 punktiga 6 vastuolus osas, milles need võimaldavad Vabariigi Valitsusel kehtestada piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks mõeldud üldkohustuslikke käitumiseeskirju korraldusega (haldusaktiga). Kui normikontrolli algatanud kohus on seisukohal, et täidesaatvat võimu volitav õigusnorm ise on põhiseadusega vastuolus, siis on see asjassepuutuv norm sõltumata sellest, kas selle alusel antud haldusakt on õigusvastane ka veel muul põhjusel. Normikontrolli algatamise lubatavuse hindamisel tuleb lähtuda sellest, kas kohus pidi alusnormi kohaldama. Normide asjassepuutuvus oleks välistatud, kui vaidlusalused korraldused oleks olnud tühised seetõttu, et Vabariigi Valitsusel puudus ilmselgelt pädevus vaidlusaluste korralduste kehtestamiseks (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lõike 2 punkt 3). HMS pole konstitutsiooniline seadus ja ei laiene üldseadusena Vabariigi Valitsuse seadusele (VVS), mistõttu on põhiseaduslikult küsitav arvestada HMS-i üldkorralduse mõistet Vabariigi Valitsuse korralduse mõiste sisustamisel. Valitsus saab VVS § 26 lõikest 1 ja § 30 lõikest 1 tulenevalt anda korraldusi üksnes üksikjuhtumi lahendamiseks. Haldusasjas vaidluse all olevate korraldustega reguleeritavad olukorrad kujutasid 7

(26)5-22-4 endast tüüpilist üldakti reguleerimiseset ning valitsusel puudub pädevus sellise olukorra reguleerimiseks üldkorraldusega. Kuna pädevuse puudumine pole aga ilmselge, ei muuda see vaidlusaluseid korraldusi tühisteks ega välista sätete asjassepuutuvust. Valitsuse korraldustega piirati äärmiselt intensiivselt paljusid põhiõigusi, nagu liikumisvabadus ja sellega seotud põhiõigused. Erandlikul juhul võis karantiinikohustus võtta isikult ka füüsilise vabaduse. Riivete intensiivsust suurendas asjaolu, et need olid tagatud karistusähvardusega. Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele ja võivad äärmuslikel juhtudel tuua kaasa isiku surma. Samuti mõjutasid piirangud intensiivselt inimeste igapäevaelu, ligipääsu teenustele ja üritustele, ettevõtlusvabadust ja sissetuleku teenimise võimalusi. Piirangud võisid negatiivselt mõjutada ka perekonna- ja eraelu. Karantiinipiirangud võimaldasid ühtlasi lähikontaktsed, aga haigustunnusteta lapsed kooli või huvikooli kontaktõppetegevusest eemaldada, samuti kooli või huvikooli sulgeda. Alternatiivina pakutav distantsõpe ei taganud hariduse ühetaolist ja piisavat kättesaadavust, mistõttu piirati intensiivselt ka õigust haridusele. Ka täiskasvanutele võis ülikooli- või täiendõppest eemalejäämine tuua kaasa väga kahjulikke tagajärgi. Vaidlusalused volitusnormid ei vastanud olulisuse ega õigusselguse põhimõtetele, sest võimaldasid kehtestada väga üldisi ja ebaproportsionaalseid regulatsioone. Asjassepuutuvate NETS-i sätete kohaldamise eelduseks olev uudse ohtliku nakkushaiguse definitsioon (NETS § 2 lõige 2) on liialt avar ja võimaldab meelevaldset sisustamist. Selles nimetatud nakkushaiguse tunnustel „suur nakatuvus“, „nakkuse kiire või ulatuslik levik“, „raske või eluohtlik kulg“, „efektiivse ravi puudumine“ ja „haiglate ravivõimekuse puudumine“ ei ole üheselt ja üldtunnustatult määratletavat sisu. Nende tunnuste esinemine on erinevates olukordades varieeruv ja aja jooksul muutuv. Praegustes oludes ei ole COVID-19 enam neile tunnustele vastav, st uudne ohtlik nakkushaigus ning on kaheldav, kas kõik nimetatud tunnused olid olemas ka vaidlusaluste korralduste kehtestamise ajal. NETS § 2 lõige 2 võimaldab konstrueerida eriti ohtliku nakkushaiguse mõiste alternatiivsetest koosseisutunnustest selliselt, et väga intensiivsete põhiõiguste piirangute kehtestamise lähtekohaks võib saada väga väike või ainult teoreetiliselt esinev oht, mitte aga rahvatervise või haiglate ravivõimekuse vajadused. Seadusega pole määratud kohustust pidevalt kontrollida, kas nakkushaigus vastab endiselt uudse ohtliku nakkushaiguse definitsioonile, ja vajaduse äralangemise puhul korraldus kehtetuks tunnistada. NETS-i asjassepuutuvad sätted ei määratle piisavalt Vabariigi Valitsusele antud volituse sisu ja ulatust. NETS § 27 lõikes 1 sisalduv haiguskolde mõiste sisaldab ise määratlemata õigusmõisteid ning on põhiõiguste piiramise intensiivsust arvestades piisavalt määratlemata. Sätte tähenduses võiks haiguskoldena piiritletud territooriumina põhimõtteliselt käsitada tervet Eesti Vabariiki, kui parajasti on riigis haigeid või nakkuskahtlasi inimesi ning kui elanikud on „tervisekaitseasutuse tugevdatud järelevalve all“. NETS § 27 lõike 1 punktid 2 ja 3 on põhiõiguste piiramise sisu ja ulatuse osas piisavalt määratlemata. NETS § 28 lõigetes 2–3 ja 5 sätestatud piirangute kehtestamise üks eeldus – nakkushaiguse epideemiline levik – on määratletud nakkusetõrje meetmete rakendamise vajaduse kaudu, kuid selle vajaduse üle otsustamine on jäetud täidesaatvale võimule endale. Selline sisuliselt idem per idem lahendus ei saa tulla põhiseaduspärasena kõne alla üldkohustuslike nakkustõrjeabinõude kehtestamisel. Sisuliselt määratlemata on ka mõisted „nakkusohutuse ettevaatusabinõu“, meetme 8
(26)5-22-4 „ajutisus“, meetme „kohaldamise vältimatu vajadus“ ja „haiguskolde tekkimise oht“. Määratlemata mõisted on vastastikku üksteise sisustamise eelduseks. Riigikogul oleks tulnud määrata põhiõigusi riivavate nõuete kehtestamise täpsemad eesmärgid, mille valikul oleks tulnud ühtlasi hinnata eesmärgi legitiimsust lähtuvalt piiratava põhiõiguse piiriklauslist ning kaaluda ise täitevvõimu asemel põhjalikult nende piirangute proportsionaalsust. Piirangute legitiimseks eesmärgiks võib olla nii haiglate toimepidevuse säilitamine kui ka nakatumiste vähendamine. Rahvusvahelistele teadusuuringutele tuginedes võib väita, et vaktsineerimistõend ei ole mõeldud tagama, et inimene ei nakata ega nakatu, vaid et teistega kokku puutuvad inimesed ei haigestuks raskelt. Määrav on, kas vaktsineerimine aitab raske haigestumise vähendamise kaudu tagada haiglate vältimatu abi osutamise võimekust ning millistes tegevustes osalemise piirangut oleks proportsionaalne kehtestada. See küsimus tulnuks Riigikogul täitevvõimu asemel eraldi lahendada piirangute sisu ja ulatuse üle otsustamisel. Inimesi, kelle koroonaviiruse antikehade testi tulemus on positiivne, kuid kelle diagnoosi pole laboratoorselt kinnitatud PCR-testiga ja kes pole vaktsineeritud, koheldi koroonatõendi nõudega põhjendamatult erinevalt vaktsineeritud või kinnitatud diagnoosiga isikutest. Koroonaviiruse antikehade testi positiivse tulemuse põhjal oli võimalik piisavalt usaldusväärselt tuvastada, et inimene on haiguse läbi põdenud. Koroonaviiruse spetsiifilisi antikehi on võimalik tuvastada laboratoorsete testmeetoditega. Sellekohastele eksperdisoovitustele vaatamata ei käsitletud antikehatesti positiivset tulemust haiguse läbipõdemise piisava kinnitusena valitsuse korralduste mõistes, mistõttu kehtisid neile inimestele intensiivsed põhiõiguste piirangud. Asjaolu, et koroonaviiruse antikehade testi positiivse tulemusega inimese tegelik haiguse läbipõdemise aeg või immuunsus on teadmata, ei saa olla sedavõrd määrava tähtsusega, et oleks õigustatud panna need inimesed erinevasse olukorda sellisel viisil, et neile kohaldusid intensiivsed põhiõiguste piirangud (mh liikumisvabaduse piirang). Tõendusliku ebakindluse olukorras ei saanud olla põhjendatud, et vaktsineerimise ja kliiniliselt tõendatud läbipõdemise puhul aktsepteeriti tõenduse ebakindlusega kaasnevaid riske ning teisel juhul (antikehade olemasolu veres) ei peetud samasuguste riskide aktsepteerimist võimalikuks. Ebaproportsionaalne oli laste testimisnõue kontrollitud tegevustes osalemisel. Alates 25. oktoobrist 2021 said kontrollitud tegevustes osaleda ainult vaktsineeritud või haiguse läbipõdenud täiskasvanud, sh peamisse riskirühma kuuluvad vanemaealised. Kuna kõige enam ohustatud (vaktsineerimata või haigust põdemata) täiskasvanud ei osalenud kontrollitud tegevustes, siis ei saanud nakatunud lapsed neid seal ka nakatada. Seega ei olnud laste testimisnõue kontrollitud tegevustes osalemise tingimusena vältimatult vajalik. Kuigi testimise tõendi nõue kehtis lühikest aega, tuleb arvestada, et testi hind võis märkimisväärselt piirata lapse võimalusi ning seada ennekõike kehvemal majanduslikul järjel perede lapsed teistega võrreldes veelgi ebavõrdsemasse olukorda. Vaidlusaluste normide põhiseaduskonformse tõlgendamise tagajärjeks oleks sisuliselt nende normide tühjaks tõlgendamine. Sealjuures jääks need alusnormid aga formaaljuriidiliselt ikkagi kehtima ja võiks saada aluseks uute sama sisuga põhiõiguste piirangute kehtestamisele tulevikus. Kui kohus jätaks sedavõrd määratlemata alusnormid põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamata, tähendaks see põhiõiguste tõhusa tagamise nõude rikkumist kohtu poolt. Sedavõrd ulatuslike, intensiivsete ja üldkohustuslike käitumisreeglite kehtestamine saab nakkushaiguse leviku puhul mõõduka lõpptulemuse anda ainult juhul, kui levik ohustab haiglate 9
(26)5-22-4 vältimatu abi osutamise toimepidevust ja seab seeläbi ohtu nii nakkushaigete endi kui ka teiste vältimatu abi vajajate elu ja tervise. Eeltoodust tulenevalt on vaidlusalused volitusnormid olulisuse põhimõttega vastuolus juba seetõttu, et need võimaldavad intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada olukordades, milles vältimatu abi toimepidevus ohus ei olnud. Normide õigusselguse küsimus on hõlmatud olulisuse põhimõtte käsitlusega. Normid ei ole õigusselged. Kui Riigikohus ei nõustu eelneva järeldusega olulisuse põhimõtte rikkumise kohta ja leiab, et Riigikogu kehtestatud normid on sedavõrd intensiivseks põhiõiguste piiramiseks piisavad, siis tuleb vastata küsimusele, kas NETS § 27 lõike 3 teine lause ja lõike 5 teine lause ning § 28 lõige 6 ja lõike 7 teine lause on põhiseadusega kooskõlas osas, milles need võimaldavad Vabariigi Valitsusel korraldusega (haldusaktiga) piiranguid kehtestada. Kohtul tuleb võimude lahususe põhimõtet arvestades olla Riigikogu tehtud vormivaliku ümberhindamisel tagasihoidlik, jättes Riigikogule teatava mänguruumi. Käesoleval juhul on see ruum aga kitsenenud. Arvestades asjassepuutuvuse hindamisel HMS-i, NETS-i ja VVS-i sätetele eespool antud tõlgendust, on põhiseadusega vastuolus olukord, kus Riigikogu lubab põhiõiguste abstraktse ja üldise piirangu kehtestada haldusaktiga. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED 21. Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus (1. juunil 2021 jõustunud redaktsioonis) sätestab: „§ 27. Karantiini kehtestamine ja lõpetamine [---]
(3)Karantiini kehtestab Terviseamet haldusaktiga. Kui karantiini kohaldamisega kaasneb oluline mõju ühiskonnale või majandusele, kehtestab karantiini Vabariigi Valitsus korraldusega. Karantiini kehtivuse aeg määratakse kindlaks haldusaktis. Haldusaktis määratud karantiini kehtivusaega võib pikendada kuni käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud eesmärk on saavutatud. § 28. Nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamine [---]
(2)Nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamiseks võib Terviseamet haldusaktiga: 1) ajutiselt sulgeda koole ning lasteasutusi ja sotsiaalteenuseid osutavaid asutusi või piirata nende tegevust; 2) nõuda desinfektsiooni, desinsektsiooni, kahjuritõrje või puhastuse korraldamist; 3) nõuda inimeste terviseuuringute korraldamist ja nakkushaiguse diagnoosimist või selle korraldamist, arvestades käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatut; 4) kohustada haiglat ja sotsiaalteenust osutavat asutust kehtestama külastuspiirangu; 5) kohustada isikuid järgima nakkusohutuse ettevaatusabinõusid. [---]
(5)Eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks võib Terviseamet, kui see on vältimatult vajalik, haldusaktiga lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud meetmetele ja piirangutele ajutiselt: 1) sulgeda asutusi ja ettevõtteid või piirata nende tegevust; 2) keelata avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise või kehtestada nende pidamisele ja korraldamisele nõudeid; 3) kehtestada muid liikumisvabaduse piiranguid.
(6)Kui käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 5 sätestatud meetmete ja piirangute kohaldamine toob kaasa olulise ühiskondliku või majandusliku mõju, kehtestab need Vabariigi Valitsus korraldusega. [---] 10
(26)5-22-4
(8)Uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks võib rakendada muu hulgas nõudeid, meetmeid ja piiranguid, mis on seaduses või seaduse alusel ette nähtud eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  1. Kolleegium hindab esmalt halduskohtu taotluse lubatavust (I). Seejärel käsitleb kolleegium, millised kaebajate põhiõiguste riived asjassepuutuvate normide alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse korraldustest tulenesid (II), hindab normide põhiseaduspärasust ja lahendab taotluse (III) ning otsustab õigusabikulude hüvitamise üle (IV). I
  2. Esimese või teise astme kohtu taotluse alusel tunnistab Riigikohus kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (

JKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). Seejuures ei lahenda Riigikohus õigusvaidlust, mis tuleb lahendada haldus-, tsiviil- või kriminaalasjades kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi (

JKS § 14 lõike 2 teine lause).

  1. Normide asjassepuutuvuse hindamiseks tuleb kontrollida, kas taotluse esitanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks tunnistatud sätet, samuti sätteid, mis määravad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. detsembri
  3. a otsus asjas nr 3-4-1-50-14, punkt 30;
  4. novembri
  5. a määrus asjas nr 3-4-1-28-15, punkt 34).
  6. Haldusasjas oli vaidluse all Vabariigi Valitsuse korraldustega nr 212 ja nr 305 kehtestatud ja korralduste kehtivusajal korduvalt muudetud haigustõrje meetmete õiguspärasus. Täpsemalt oli vaidluse all: 1) korraldusest nr 305 tulenenud koroonatõendi nõue ehk kohustus esitada kontrollitud tegevustes osalemise eeldusena koroonaviiruse vastu vaktsineerimist või koroonahaiguse läbipõdemist kinnitav tõend; 2) eelmises punktis nimetatud kontrollitud tegevuse eest vastutava isiku kohustus koroonatõendi kehtivust ja ehtsust isiku tegevuses osalemise eeldusena kontrollida; 3) korraldusest nr 212 tulenenud lähikontaktse koroonahaiguse läbi põdenud isiku karantiinist vabastamise tingimus, et diagnoosi kinnitava koroonaviiruse antikehade testi tegemisest või diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva.
  7. Vaidlusalused korraldused olid halduskohtu hinnangul õigusvastased, sest olid koroonatõendi esitamiseks ja selle kontrollimiseks kohustavas osas antud seadusest tulenevat volitust ületades ja ülejäänud osas antud põhiseadusvastaste volitusnormide alusel. Samas leidis halduskohus, et sõltumata korralduste kehtestamise aluseks olevate alusnormide põhiseadusvastasusest sisaldasid korraldused ebaproportsionaalseid põhiõiguste piiranguid ja olid ka seetõttu materiaalselt õigusvastased. Osas, milles korraldus nr 305 oli antud volitusnormi piire ületades, ei saanud sellel olla ka põhiseaduslikkuse järelevalve asjas asjassepuutuvat volitusnormi (halduskohtu otsuse punktid 108, 130 ja 187). 11

(26)5-22-4
  1. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (alates Riigikohtu üldkogu
  2. detsembri
  3. a otsusest asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral otsustama põhikohtuasjas teisiti kui põhiseadusele vastavuse ja kehtivuse korral (alates Riigikohtu üldkogu
  4. oktoobri
  5. a otsusest asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).
  6. Haldusasja kaebajad on leidnud, et praegune põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei ole lubatav, sest haldusasjas tehtud otsuse resolutsioon ei sõltunud vaidlustatud sätete põhiseaduspärasusest ning seetõttu ei olnud neil haldusasja lahendamisel otsustavat tähendust.
  7. Vaidlusalused sätted ei olnud sel põhjusel asjassepuutumatud. Tegemist oli pädevus- ja volitusnormidega, mida Vabariigi Valitsus kohaldas haldusasjas vaidluse all olnud korralduste andmisel. Halduskohtul on korralduse õiguspärasuse hindamisel kohustus kontrollida, kas korralduse on andnud pädev haldusorgan kehtival õiguslikul alusel ja sellega kooskõlas (HMS § 54). Seega pidi ka halduskohus vaidlusaluseid norme haldusasja lahendamisel kohaldama ja hindama omal algatusel nende põhiseaduspärasust (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  8. detsembri
  9. a määrus nr 5-20-8/2, punkt 16). Õigusnormi, sh pädevus- või volitusnormi saab kohus jätta kohaldamata üksnes juhul, kui see oli tema hinnangul põhiseaduse, Riigikogu ratifitseeritud välislepingu või Euroopa Liidu õigusega vastuolus. Põhiseadusvastasuse ilmnemisel on kohtul kohustus alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust (

§ 15lõige 2; § 152 lõige 1).

Kui norm on põhiseadusvastane, ei saa olla õiguspärane ka selle alusel antud õigusakt, sh korraldus või muu üksikakt, mille andmiseks oli norm vajalik. Kuna halduskohtul tuli vaidlusaluseid norme valitsuse pädevuse ja korralduste õigusliku aluse selgitamiseks kohaldada ning nende põhiseaduspärasust hinnata ja see mõjutas hinnangut vaidluse all olnud korralduste õiguspärasusele, on need normid asjassepuutuvad vaatamata sellele, et kohtul võis olla korralduste õigusvastasuse tuvastamiseks või nende kehtetuks tunnistamiseks ka muid põhjuseid. 30. Vaidlusaluste normide asjassepuutuvuse eitamise korral tekiks olukord, kus volitusnormi põhiseaduspärasusel oleks kohtuvaidluses praktiline tähtsus vaid muidu õiguspäraste (sh proportsionaalsete) täitevvõimu aktide puhul. Ka siis, kui on ilmne, et seadusandja ei tohi küsimuse lahendamist täitevvõimule delegeerida, peaks kohus esmalt veenduma, et meede pole ebaproportsionaalne või muul põhjusel õigusvastane. Samas pole ka korralduse proportsionaalsust võimalik hinnata volitusnormi kohaldamata. Proportsionaalsuse testi lähtealuseks on korralduse kui riigivõimu meetme eesmärk. See peab nähtuma korralduse aluseks olevatest normidest. Ka selleks, et eesmärk kindlaks teha, tuleb kohtul seega volitusnormi kohaldada. Ühtlasi tuleb silmas pidada, et erinevad kohtuastmed võivad hinnata haldustegevuse õiguspärasust erinevalt. Asjaolust, et halduskohus on pidanud korraldust oma veel mitte jõustunud lahendis ebaproportsionaalseks, ei saa järeldada, et haldusakt on igal juhul sel põhjusel õigusvastane. Eitades volitusnormide asjassepuutuvust haldusaktides sisalduvate piirangute ebaproportsionaalsuse tõttu, seataks põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavus sõltuvusse asjaolust, mis on halduskohtumenetluses lõplikult kindlaks tegemata ja mida põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil endal ei ole

JKS § 14 lõike 2 kohaselt võimalik kindlaks teha. Kokkuvõttes oleks volitusnormide asjassepuutuvuse selline käsitlus põhjendamatu ja ei tagaks kohtute tõhusat kontrolli täitevvõimu õigusakte andma volitavate sätete põhiseaduspärasuse üle.

  1. Riigikohus on
  2. oktoobril 2011 põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-15-11 tehtud otsuse punktis 16 märkinud, et kui sõiduki teisaldamise otsus kui haldusakt on pädevuse puudumise tõttu HMS § 63 lõike 2 punkti 3 alusel tühine, siis ei oleks selle akti andmisega seotud määruse volitusnorm haldusvaidluses asjassepuutuv. Halduskohus on viitega sellele seisukohale leidnud, et kuna Vabariigi 12

(26)5-22-4 Valitsusele ei tulenenud vaidlusalustest NETS-i sätetest ega muudest seadustest õigust koroonatõendi esitamise ja selle kontrollimise nõude kehtestamiseks, ei ole selles osas tegemist kohtuasja läbivaatamisel asjassepuutuvate sätetega (halduskohtu otsuse punktid 85 ja 108). 32. Kolleegium sellega ei nõustu. Esmalt tuleb eristada haldusorganite tegevuse aluseks olevaid pädevus- ehk ülesande- ja volitus- ehk alusnorme. Pädevusnormid näitavad, milline võimuorgan peab riigis asjaomast avalikku ülesannet täitma. Volitusnormid näitavad, milliseid avaliku võimu meetmeid võib pädev organ ülesande täitmiseks rakendada. Avalikust ülesandest endast ei tulene asutusele volitust rakendada selle täitmiseks õigusi piiravaid meetmeid.

§ 3

lõikes 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõtte kohaselt on avalik võim õigustatud tegutsema siis, kui õigusnormid näevad ette nii pädevuse kui ka volituse (nt Riigikohtu halduskolleegiumi

  1. oktoobri
  2. a otsus asjas nr 3-3-1-44-10, punkt 26). Määrava tähtsusega pädevusnormid on praeguses asjas NETS § 27 lõike 3 teine lause ja § 28 lõige
  3. Põhiseaduspärasuse korral tuleb neist normidest juhinduda ja nende valguses oli Vabariigi Valitsus ilmselgelt pädev koroonapiiranguid kehtestama. Ka põhiseadusvastasuse korral poleks korraldused tühised, sest valitsus ise ei saa pädevusnorme põhiseadusvastasuse motiivil kohaldamata jätta. Vaid kohus saab põhiseaduse rikkumise tõttu pädevusnormi kohaldamata jätta, algatades põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, lugedes haldusorgani ebapädevaks ja tühistades ebapädeva haldusorgani antud haldusakti. Teiseks nõustub Riigikohus õiguskantsleriga, et haldusakt on tühine üksnes haldusogani pädevuse ilmselge puudumise korral (nt Riigikohtu halduskolleegiumi
  4. märtsi
  5. a määrus asjas nr 3-3-1-21-03, punkt 13). Seevastu ilma volituseta või volitust ületades antud haldusakt ei ole HMS §-st 63 tulenevalt tühine isegi ilmselges olukorras, kuid on õigusvastane ja tühistatav (HMS § 54). Volituse sisu ja ulatuse hindamine eeldab sageli volitusnormi ja muude sellega seotud normide tõlgendamist.
  6. Õiguskantsleri väide, et VVS § 26 lõike 1 ja § 30 lõike 1 koostoimes on välistatud HMS § 51 lõike 2 mõttes üldkorralduste kehtestamine Vabariigi Valitsuse korralduse vormis (vt tagapool punkt 87 jj), ei puuduta valitsuse pädevust.
  7. Halduskohus on tunnistanud põhiseadusega vastuolus olevaks NETS § 27 lõike 3 ja § 28 lõike 2, lõiked 5–6 ja lõike 8 osas, milles need võimaldavad kehtestada piiranguid lähtuvalt haiguse läbipõdemisest ja vaktsineeritusest ning määrata vaktsineerimise ja läbipõdemise tingimused.
  8. Neist sätetest ei saa asjassepuutuvateks lugeda NETS § 28 lõike 2 punkte 2, 4 ja 5, sest need ei seostunud haldusasjas vaidluse all olevate piirangutega. Muu hulgas ei olnud vaidlusalused meetmed pelgalt ettevaatusabinõud, vaid ühele isikurühmale kehtestatud keeld osaleda mõnda liiki tegevustes. Neid sätteid pole põhjust lugeda ka asjassepuutuvate sätetega seotud säteteks, mille kehtima jäämine võiks tekitada õiguslikku ebaselgust.
  9. Vabariigi Valitsus ja haldusasja kaebajad on leidnud, et asjassepuutuv säte ei ole NETS § 27 lõige 3 tervikuna. Kolleegium leiab, et see säte määrab piirangu (karantiini) kehtestamiseks pädeva organi, piirangu õigusliku vormi ja piirangu kehtestamise ajalise raami ning on eeltoodust (punktid 29–32) tulenevalt asjassepuutuv.
  10. Õiguskantsler on täiendavalt pidanud asjassepuutuvateks NETS-i sätteid, millega kehtestatakse uudse ohtliku nakkushaiguse (NETS § 2 lõige 2), karantiini (NETS § 27 lõike 1 punktid 2 ja 3) ja haiguskolde (NETS § 27 lõige 2) mõisted, reguleeritakse Vabariigi Valitsuse ja Terviseameti kehtestatud piirangute omavahelisi seoseid (NETS § 27 lõike 5 teine lause, NETS § 28 lõike 7 teine lause) ja terviseuuringuks või diagnoosimiseks kohustavat meedet täpsustavat piirangut (NETS § 28 lõige 3). 13

(26)5-22-4
  1. Neist sätetest tuleb asjassepuutuvateks lugeda NETS § 27 lõike 1 punktid 2 ja 3 kui volitusnorm, mis sätestab karantiini kehtestamise tingimused ja sisu. Õiguskantsleri välja toodud ülejäänud sätetele kolleegium kontrolli ei laienda, kuid arvestab neist tulenevaid süstemaatilisi seoseid halduskohtu vaidlustatud normide põhiseaduspärasuse hindamisel (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. detsembri
  3. a määrus asjas nr 3-4-1-27-15, punkt 33). Täidetud on ka asjassepuutuvuse eeldus, et vaidlusalused meetmed jäävad kontrollitavate volitusnormide piiridesse (allpool, punktid 52–57).
  4. Kokkuvõttes on asjassepuutuvad sätted NETS § 27 lõike 1 punktid 2 ja 3 ja lõige 3; § 28 lõike 2 punktid 1 ja 3; lõiked 5–6 ja lõige 8, osas, milles need võimaldasid kehtestada 1) koroonatõendi nõude ja 2) kontrollitud tegevuse eest vastutava isiku kohustuse selle tõendi kehtivust ja ehtsust isiku tegevuses osalemise eeldusena kontrollida ning 3) COVID-19 läbi põdenud lähikontaktse karantiinist vabastamise tingimuse, et diagnoosi kinnitava antikehade testi tegemisest või diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva. II
  5. Asjassepuutuvate NETS-i sätete põhiseaduspärasuse kontrollimiseks tuleb esmalt hinnata, millised kaebajate põhiõiguste riived tulenesid haldusasjas vaidluse all olnud korraldustest nr 212 ja nr
  6. Selle põhjal on võimalik veenduda, et piirangud ei väljunud volitusnormide piiridest.
  7. Kaebajate õiguste riive seisnes esmalt selles, et tulenevalt korralduse nr 305 punktis 14 määratletud tingimustest ei saanud nad kui isikud, kellel puudus koroonatõend, osaleda korralduse nr 305 punktis 10 loetletud kontrollitud tegevustes. Isikute puhul, kellele oli korralduse nr 305 punktide 15 ja 151 kohaselt osal korralduse kehtivusajast (täiskasvanute puhul
  8. august kuni
  9. oktoober 2021; 12–18-aastaste laste ja noorte puhul
  10. novembrist 2021 kuni
  11. veebruarini 2022) kontrollitud tegevustes osalemine võimalik koroonaviiruse testi negatiivse tulemuse kohta tõendi esitamise korral, seisnes nende õiguste riive igakordses testimise ja tõendi esitamise kohustuses. Kuigi nii kontrollitud tegevuse mõistet kui ka kontrollitud tegevustes osalemise tingimusi korralduse nr 305 kehtivusaja jooksul korduvalt muudeti, olid sellega alates
  12. augustist 2021 kuni
  13. märtsini 2022 hõlmatud vähemalt järgmised tegevused: a) sportimine, treenimine, noorsootöö, huvitegevus, huviharidus, täienduskoolitus ja täiendõpe tegevust korraldava isiku tegevus- või asukohas; b) spordivõistlusel ning spordi- ja liikumisüritusel osalemine, v.a kui tegevus toimus välitingimustes piiramata alal; c) avalikuks kasutamiseks mõeldud saunades, spaades, basseinides, veekeskustes ja ujulates viibimine või liikumine; d) avalikul koosolekul, avalikul üritusel, konverentsil, teatrietendusel, kontserdil, kinoseansil ja meelelahutusteenuse osutamisel viibimine, v.a kui see toimus välitingimustes piiritlemata alal, või sisetingimustes avalikul koosolekul, mille osalejate arv oli kuni 50 isikut; e) muuseumides ja näituseasutustes viibimine või liikumine; f) toitlustusettevõtte müügi- või teenindusalal viibimine või liikumine.
  14. Teiseks riivas kontrollitud tegevuse eest vastutavateks isikuteks olevate kaebajate õigusi neile korralduse nr 305 punktiga 16 pandud kohustus kontrollida enne isiku tegevuses osalemist koroonatõendi või testi negatiivse tulemuse olemasolu ja tuvastada selle esitaja isikusamasus. Sellest kohustusest tulenes ühtlasi vastutavatele isikutele keeld lubada nõuetele mittevastavaid isikuid kontrollitud tegevuses osalema.
  15. Kolmandaks tulenes koroonahaiguse läbi põdenud, kuid vaktsineerimata kaebajate õiguste riive sellest, et neil oli korralduse nr 212 punktide 3 ja 5 koostoimest tulenevalt kohustus täita lähikontaktsena kümne (alates
  16. jaanuarist 2022 seitsme) päeva pikkust karantiininõuet, kui nende diagnoosi kinnitamise päevast oli möödunud rohkem kui 180 päeva. 14
(26)5-22-4
  1. Korraldustest tulenevad piirangud ei riivanud kõiki haldusasja kaebajaid (52 füüsilist isikut ja 3 eraõiguslikku juriidilist isikut) ühetaoliselt, vaid konkreetsel juhul piiratavad põhiõigused ja piirangu intensiivsus sõltusid kaebaja suhtes kohaldatud piirangu sisust, kaebajast (füüsiline või juriidiline isik), füüsilisest isikust kaebaja east (laps või täisealine), kaebaja tegevusalast (tegevuse eest vastutav isik või kontrollitud tegevuses osaleda sooviv isik), eluviisist, harjumustest jne. Samuti sõltub hinnang konkreetset isikut puudutavale piirangule halduskohtule kaebuse esitamise ajast, sest piirangute sisu ja ulatust muudeti korralduste nr 212 ja nr 305 kehtivusajal korduvalt ja kõiki kaebusi ei esitatud samal ajal. Lisaks tuleb arvestada, et piirangute tegelik mõju isikule avaldub piirangute kogumis.
  2. Kolleegium ei pea võimalikuks ega vajalikuks hinnata piirangute mõju iga kaebaja puhul eraldi, kuid märgib, et nii karantiinikohustusest kui kontrollitud tegevustes osalemise keelust tulenevad piirangud riivasid esmajoones kaebajate liikumisvabadust (

§ 34

) ja mõjutasid intensiivselt nende igapäevaelu, ligipääsu teenustele ja üritustele (

§ 19lõige 1).

Samuti riivasid piirangud vähemalt osa kaebajate puhul õigust haridusele (

§ 37

), ettevõtlusvabadust (

§ 31

) ja piirasid õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta (

§ 29lõige 1).

Piirangud võisid negatiivselt mõjutada ka kaebajate perekonna- ja eraelu (

§ 26

). Samuti piirab keeld lubada nõuetele mittevastavaid isikuid kontrollitud tegevustele sõltuvalt asjaoludest mitmesuguseid vastutava isiku vabadusõigusi, nagu ettevõtlusvabadus, privaatautonoomia, ühinemisvabadus (

§ 48

) ja kunstiline eneseväljendusõigus (

§ 38lõige 1).

Ekslik on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et praeguses asjas ei esinenud vastutavate isikute ettevõtlusvabaduse riivet, sest ka enne piirangute kehtestamist otsustas inimene ise, kas ta soovib ettevõtja pakutavaid teenuseid. Vaidlusaluste piirangute kehtivusajal ei sõltunud ettevõtjate majandustegevus vaid potentsiaalsete klientide vabadest valikutest, vaid avaliku võimu meetmetest. Asjakohatu on väide, et ettevõtlusvabadus ei kohusta riiki tagama turul nõudlust. Vaidluse all ei ole nõudluse tagamine, vaid keeld pakkuda teenust teatud klientidele. 46. Piirangud tõid kaasa isikugruppide erineva kohtlemise ja riivasid

§ 12

lõikest 1 tulenevat üldist võrdsuspõhiõigust: nii kontrollitud tegevustes osalemise piirangute kui ka karantiinikohustuse seisukohalt koheldi vaktsineeritud ja haiguse läbi põdenud isikuid erinevalt isikutest, kes ei olnud vaktsineeritud või kelle koroonahaiguse diagnoosi kinnitamisest oli möödunud rohkem kui 180 päeva. Võrreldavate isikugruppide olukorda ei saa pidada nii erinevaks, et võrdsuspõhiõiguse riivet eitada.

  1. Halduskohus märkis põhjendatult, et vaktsineerimine seati paljude põhiõiguste realiseerimise tingimuseks. Vaktsineerimine ei olnud praeguses vaidluses tingimuseks eksklusiivsete hüvede või soodustuste saamiseks, mille üle riik saab otsustada tulenevalt oma heast tahtest, nagu väitab valitsus. Võimalus otsustada ise oma elukorralduse üle on vabadusõiguste kaitsealas. Vabaduspõhiõigus kaitseb ka võimalust tegeleda hobidega ja lahutada meelt inimese enda, mitte riigi valitud viisil. Paljude kontrollitud tegevuste väärtus inimeste jaoks ei sõltu ainult nende sisust, vaid ka toimumise kohast, viisist ja vahetust iseloomust, sh võimalusest suhelda tegevuse käigus teiste inimestega. Iseäranis tuleb tegevuse vormi olulisust rõhutada ning kohtutel põhiasja lahendamisel arvestada koolide ja huvikoolide tegevuse aspektist, kuivõrd see puudutab laste arengut ja huve (vt korralduse nr 212 punktid 3–5).
  2. Piirangutest vabanemist võimaldas täiskasvanud isikule üksnes vaktsineerimine või haiguse kliiniliselt tõendatud läbipõdemine (v.a lühiajaliselt kehtinud erandid). Ehkki puudus otsene õigusnormist tulenev kohustus ennast vaktsineerida, tähendas selline riive kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist, mille puhul ei saa rääkida täiesti vabast otsustusõigusest enda vaktsineerimise üle (vrd Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) suurkoja otsus asjas nr 47621/13 Vavřička jt vs. Tšehhi, punktid 259–260). Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsese vaktsineerimiskohustusega inimese kehalisse puutumatusse. Kehaline puutumatus on ennekõike 15

(26)5-22-4 kaitstav eraelu puutumatuse raames (

§ 26

; inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 8; EIK suurkoja otsus asjas nr 25358/12 Paradiso ja Campanelli vs. Itaalia, punkt 159). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (

§ 28

lõige 1) ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga (

§ 16) (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 25.

novembri

  1. a määrus nr 3-21-2241/11, punktid 20–22). Riivete intensiivsust ei vähendanud asjaolu, et need kaitsesid kõrvalmõjuna ka piirangute adressaate endid. Teovõimelise isiku enda tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele.
  2. Siiski vähendab kehalise puutumatuse ja õiguse elule riive intensiivsust seni teadaolevaid andmeid arvestades koroonahaiguse vastu vaktsineerimise surmlõppe või tõsiste kõrvaltoimete väike tõenäosus. Halduskohtu otsusest nähtub, et Ravimiameti poolt kohtule esitatud andmete kohaselt oli ajavahemikul
  3. detsember 2020 kuni
  4. aprill 2022 Ravimiametile saadetud surmlõppega teatistest 7 juhul Ravimiameti hinnangul võimalik või välistamata seos vaktsineerimisega ja 77 juhul oli võimalik või polnud välistatud vaktsineerimise seos tõsiste kardioloogiliste ja neuroloogiliste häiretega. Samas oli Eestis
  5. a
  6. aprilli seisuga esimene vaktsineerimiskuur lõpetatud 838 964 isikul (https://www.terviseamet.ee/et/koroonaviirus/koroonaviiruse-andmestik).
  7. Samuti ei alandanud kaudne vaktsineerimisnõue inimväärikust (

§ 10; vt ka EIK otsus asjas nr 41994/21 Zambrano vs.

Prantsusmaa), arvestades vaktsiinide toimet raskete haigusjuhtude hulga vähendamisel. Koroonahaiguse vastu vaktsineerimise nõuet ei saa 2021. aasta teadmiste taset arvestades käsitada ka tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsena (

§ 18lõige 2, vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 25.

novembri

  1. a määrus nr 3-21-2241/11, punkt 30). Vaidlusaluste korralduste andmise ajaks oli maailmas olemas ja Eestis kättesaadav väga ulatuslik andmestik vaktsiinide soovitavate mõjude ja kõrvalmõjude kohta, mis põhines nii testimisel kui ka praktilisel rakendamisel (vt allpool, punkt 53).
  2. Kokkuvõttes tõi vaidlusalune õiguslik regulatsioon korraldustes nr 212 ja nr 305 kaasa kaebajate paljude põhiõiguste samaaegse riivamise. Kolleegium ei nõustu valitsuse seisukohaga, et see riive oli väheintensiivne.
  3. Korraldused nr 212 ja nr 305 olid kehtestatud avaralt sõnastatud volitusnormide alusel, mis sisaldasid määratlemata õigusmõisteid ja jätsid Vabariigi Valitsusele ulatusliku kaalutlusõiguse. NETS § 27 lõige 1 võimaldab koostoimes sama paragrahvi lõikega 3 Vabariigi Valitsusel kehtestada karantiin nakkushaiguse haiguskoldest väljapoole leviku vältimiseks või nakkushaiguse tõkestamise eesmärgil. Karantiini võib sel eesmärgil jätkata kuni nakkushaiguse levik on tõkestatud, nakkushaiguse tõrje nõuded täidetud ja haiguskolle kahjutustatud (NETS § 27 lõike 5 esimene lause). NETS § 28 lõike 5 punktide 1 ja 3, lõike 6 ja lõike 8 koostoimes oli Vabariigi Valitsusel võimalik uudse ohtliku nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamiseks piirata asutuste ja ettevõtete tegevust ning kehtestada muid liikumisvabaduse piiranguid.
  4. Asjassepuutuvatest normidest või nendega seotud normidest ei tulenenud piiritlevaid eesmärke või tingimusi, mis oleks välistanud vaidlusaluste korralduste andmise. Volituse eesmärk oli tulenevalt normide paiknemisest NETS-i
  5. peatükis nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamine. Kõigi vaidlusaluste korraldustega kehtestatud piirangute eesmärgiks oli nakkusohu vähendamine uudse ohtliku nakkushaiguse korral NETS § 2 lõike 2 tähenduses. See lähtus eeldusest, et vaktsineeritud või haiguse läbi põdenud inimeste puhul on nii nakatumise kui raske haigestumise tõenäosus madalam kui vaktsineerimata isikute puhul, mistõttu pole põhjust nende isikute tegevust muude isikutega samaväärselt piirata (vt vaktsineerimise mõjude kohta ka Riigikohtu halduskolleegiumi
  6. novembri 16

(26)5-22-4
  1. a määrus nr 3-21-2241/11, punkt 27). Vaidlustatud piirangute selline eesmärk on NETS-i normidega hõlmatud. Samuti olid piirangud vastavalt NETS § 27 lõikest 3 ja § 28 lõikest 6 tulenevatele nõuetele kehtestatud Vabariigi Valitsuse korralduse õiguslikus vormis.
  2. Vaidlusaluse korraldusega nr 212 kehtestatud karantiininõue oli hõlmatud NETS § 27 lõigetest 1 ja 3 tuleneva volitusega. Selle erivolituse kõrval annab üldise aluse nakkuskahtlaste isikute liikumisvabaduse piiramiseks uudse ohtliku nakkushaiguse puhul NETS § 28 lõike 5 punkt 3 koostoimes sama paragrahvi lõikega
  3. Korraldusega nr 305 kehtestatud kontrollitud tegevustes osalemise piirang koroonatõendita isikule on hõlmatud NETS § 28 lõike 2 punktiga 1 ja lõikega 5, kui see tegevus toimub lõike 2 punktis 1 või lõike 5 punktis 1 nimetatud asutuses või ettevõttes, lõike 5 punktis 2 nimetatud üritusel või lõike 5 punkti 3 alusel määratud liikumispiiranguga asukohas. Kontrollitud tegevuse eest vastutava isiku kohustus kontrollida koroonatõendi olemasolu oli hõlmatud NETS § 28 lõike 5 punktist 1 tuleneva volitusega piirata asutuste ja ettevõtete tegevust. Kuna korralduse nr 305 punkti 14 alapunktidest 3 ja 4 tulenesid kolleegiumi hinnangul üksnes tingimused, mille täidetust pidi kontrollitud tegevuse eest vastutav isik kontrollima, mitte aga kontrollitud tegevuses osaleda sooviva isiku kohustus koroonatõend vastutavale isikule esitada või oma isikusamasust tõendada, siis ei ole asja lahendamisel tähtsust, et halduskohus on järeldanud selle kohustuse kehtestamiseks volitusnormi puudumist NETS-is (halduskohtu otsuse punkt 108).
  4. Korraldustes sätestatud otseste piirangute koosmõjust tulenev kaudne vaktsineerimisnõue (vt eespool, punktid 47–48) oli kaetud nende otseste piirangute kehtestamiseks volitavate normidega. Nõue, et teatud tegevuses osalevad vaid immuniseeritud isikud, on hõlmatud tegevuse piirangu üldmõistega.
  5. Samuti oli vaidlusalustest NETS-i sätetest tulenenud volitustega kolleegiumi hinnangul hõlmatud õigus piiranguid erinevate isikugruppide kaupa põhjendatud juhtudel eristada, st piirata üksnes mõne isikugrupi õigusi, kui laiema isikulise ulatusega piirangute kehtestamine ei olnud nakkushaiguse epideemilise leviku tõrjumiseks vajalik. Kõigi isikute õiguste ühetaoline piiramine ei oleks võimaldanud tagada piirangute proportsionaalsust nende isikute suhtes, kelle tegevuse kitsendamine tõrjemeetmete eesmärke samaväärselt ei mõjuta (

§ 11). 57.

Kokkuvõttes ei ole põhjust järelduseks, et Vabariigi Valitsus on ületanud volitusnormidest tulenevat õigust haldusasjas vaidluse all olnud piirangute kehtestamiseks. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et volitusnormide sõnastusest lähtudes ei saaks välistada ka veelgi ulatuslikumate piirangute kehtestamist samade volitusnormide alusel, tingimusel et need on sobivad, vajalikud ja mõõdukad eesmärgi suhtes. Seega tuleb kontrollida volitusnormide põhiseaduspärasust. III 58.

§ 3

lõike 1 esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Need põhimõtted kehtivad ka kriisiolukorras. Seaduslikkuse põhimõtte osaks on seaduse reservatsiooni ehk olulisuse põhimõte, mille kohaselt peab muu hulgas põhiõigusi ja vabadusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja. Seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel (Riigikohtu üldkogu 15. märtsi 2022. a otsus nr 5-19-29/38, punkt 57). Seaduslik alus peab täitevvõimu põhiõigustesse sekkuval tegevusel olema sõltumata sellest, kas tegemist on õiguse üld- või üksikakti andmise või toiminguga (mitteregulatiivse tegevusega). Vabariigi Valitsuse puhul on seaduse reservatsiooni väljendavaks erinormiks

§ 87punkt 6, mille kohaselt annab valitsus määrusi ning korraldusi seaduse alusel ja täitmiseks. Samuti 17

(26)5-22-4 tuleneb nõue, et igasugusel põhiõigusi või muid subjektiivseid õigusi riivaval haldustegevusel peab olema seadusest tulenev alus, HMS-ist (§ 3 lõige 1; § 107 lõige 1).
  1. Riigikohus on oma senises põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas tegelenud eelkõige üldaktide andmiseks volitavate normide põhiseaduspärasusega. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega. Täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid (Riigikohtu üldkogu
  2. detsembri
  3. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22;
  4. märtsi
  5. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 160). Samuti on Riigikohus leidnud, et täitevvõimu üldakti andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline volitusnorm, milles täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. mai
  7. a otsus asjas nr 3-4-1-2-07, punkt 20;
  8. veebruari
  9. a otsus asjas nr 3-4-1-16-06, punkt 21). Samasisuline nõue määruse volitusnormile tuleneb HMS § 90 lõikest
  10. Täitevvõimu toiminguks volitavate normide puhul on Riigikohus märkinud, et olulisuse põhimõttest tulenevalt peab täitevvõimu tegutsemise aluseks olev volitusnorm ning peavad ka menetlusnormid olema seda täpsemad, mida intensiivsem on põhiõiguste riive (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  11. märtsi
  12. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 41).
  13. Üld- ja üksikakte kehtestama volitavatele õigusnormidele kehtivad põhiseaduslikud nõuded ei pruugi olla täielikult kattuvad, sest erinevalt üldaktide andmiseks volitavatest normidest ei toimu üksikakti andmiseks volitamisel materiaalses mõttes seadusandliku võimu (

§ 59) delegeerimist täitevvõimule.

Korralduse kui üksikakti andmisel teostab Vabariigi Valitsus täidesaatvat riigivõimu

§ 86mõttes.

Sellest tulenevalt võib täitevvõim olla õigustatud üksikjuhtumite kaupa lahendama ka olukordi, mille üldist reguleerimist seadusandaja haldusasutustele delegeerida ei tohiks. Siiski peab ka norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi korraldusega, olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele. Ka põhjendamatult üldised volitusnormid üksikaktide andmiseks võivad rikkuda õigusriigi põhimõtet. Seejuures peab volituse sisu olema määratud seda täpsemalt, mida intensiivsemaid riiveid volitusnorm võimaldab ning mida üldisema ja ulatuslikuma iseloomuga on korraldus.

  1. Halduskohus ja menetlusosalised on pidanud vaidlusaluseid norme õigusselgusetuteks ja meelevaldset sisustamist võimaldavateks eelkõige põhjusel, et need on liiga üldised ja ei sisalda küllaldaselt riivet piiritlevaid tingimusi, nt ei määra sõnaselgelt karantiini või muude nakkusohutuse ettevaatusabinõude lubatud kestust või riivete lubatavaid eesmärke. Samuti sisaldavad nii vaidlusalused normid kui ka normid, millele vaidlusaluste normide sisustamisel tuginetakse, suurel hulgal määratlemata õigusmõisteid, nagu „haiglate ravivõimekus“, „haiguskolle“, „haiguskolde ohuga koht“, „nakkushaiguse leviku tõkestatus“, „haiguskolde kahjutustamine“, suur nakatuvus“, „nakkuse kiire või ulatuslik levik“, „haiguse raske või eluohtlik kulg“, „efektiivse ravi puudumine“, „nakkusohutuse ettevaatusabinõu", „ajutine“ jne, kusjuures vastastikune viitamine määratlemata õigusmõisteid sisaldavate normide vahel toob kaasa ühe määratlemata õigusmõiste sisustamise teise määratlemata õigusmõiste kaudu.
  2. Õigusselgus tähendab, et seadused ja muud õigusaktid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikul oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Mis tahes selgusetus ei too kaasa seaduse põhiseadusvastasust. Õigusselgusetu olukorraga on tegemist juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist 18

(26)5-22-4 ja täitmist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  1. oktoobri
  2. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 98;
  3. detsembri
  4. a otsus nr 5-19-38/15, punkt 68).
  5. Kolleegium nõustub, et põhiõiguste riiveid võimaldavate normide selgusele ei pruugi alati tulla kasuks ulatuslik määratlemata õigusmõistete kasutamine, eriti kui nende mõistete sisu ja piirangute ulatus on seatud normidevaheliste viidetega üksteisest sõltuvusse. Õigusselguse põhimõte ei välista siiski määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist pädeva organi jaoks, sh ei saa määratlemata õigusmõistete ja kaalutlusõiguse kasutamist välistada põhiõigusi piirama volitavate normide puhul (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. jaanuari
  7. a otsus nr 5-18-4/10, punkt 62;
  8. detsembri
  9. a otsus nr 5-19-38/15, punkt 71). Olukorras, kus nakkushaiguse tõkestamine nõuab täitevvõimult korraga mitmete vastandlike huvide ja paljude asjaolude arvesse võtmist, nagu see on ulatusliku kriisi olukorras vältimatu, on keeruline kaalutlusõiguse ja määratlemata õigusmõistete kasutamisest loobuda, kahjustamata õigusselgust ebaülevaatlikult detailse ja liiga jäiga normistikuga.
  10. Vaidlusalustest volitusnormidest koostoimes muude NETS-i normidega tulenevad volitused ei ole vaatamata oma üldisusele täielikult piiritlemata. Volitusnormide üldine eesmärk oli tulenevalt nende paiknemisest NETS-i
  11. peatükis nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamine. Kehtestatavate piirangute ajaline piiritletus tuleneb NETS § 28 lõike 2 punktist 1, lõikest 4 ja lõikest 5, mille kohaselt kehtestatakse meetmed ajutiselt, ning NETS § 27 lõike 3 kolmandast lausest tuleneb kohustus määrata karantiini kehtestamise haldusaktis selle kehtivuse aeg. Pole põhjendatud seisukoht, et volituse ajalise piiritlemisena saab käsitada ainult piirangule seaduses konkreetse kehtivusaja ettenägemist. Ajutise piirangu kehtestamiseks volitav norm kohustab kehtestama piirangule konkreetse tähtaja või kui see pole olukorra ettenägematusest või kiirest muutumisest tulenevalt võimalik, siis hindama pidevalt piirangu kehtivuse põhjendatust. Piirangute ruumiline ja isikuline konkretiseering tuleneb sellest, et nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamine peab seadusandja ettekujutuse järgi toimuma eelkõige haiguskolletes NETS § 27 lõike 2 mõttes ehk piiritletud territooriumil, kus asuvad haiged või nakkuskahtlased isikud ning kus elanikud on tervisekaitseasutuse tugevdatud järelevalve all. Samuti piirkonnas, kus on oht haiguskolde tekkimiseks (NETS § 28 lõige 3). Esemeliselt on NETS § 28 lõikes 2 ja lõikes 5 sätestatud piirangute üldisusaste erinev. Vähem piiritletud on NETS § 28 lõike 5 punktis 3 sätestatud volitus. See peab vajadust mööda ja riigi kaitsekohustusi silmas pidades tagama ka selliste piirangute kehtestamise võimaluse, mida samade lõigete teistes punktides ei ole otsesõnu ette nähtud.
  12. Vahetult enne haldusasjas vaidluse all olnud korralduste kehtestamist parandas seadusandja
  13. juunil
  14. a jõustunud seadusemuudatustega koroonahaiguse epideemia varasemas faasis ilmnenud puudujääke NETS §-s 28 sätestatud volitusnormide selguses ja täpsuses (seletuskiri nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise seaduse (347 SE, Riigikogu XIV koosseis) juurde, lk 2). Muu hulgas kitsendati NETS § 28 lõike 2 sissejuhatavat lauseosa ja lisati samasse lõikesse punkt 5, mis volitas kohustama isikuid nakkusohutuse ettevaatusabinõude järgimiseks. Samuti täpsustati NETS § 28 lõike 5 punktides 1 ja 2 sätestatud volituste sisu.
  15. Põhimõttest, et intensiivsemale põhiõiguse riivele peab vastama täpsem volitusnorm, tuleneb ühtlasi järeldus, et üldiselt sõnastatud volitusnormist ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt põhiõigusi riivavale piirangule (nt Riigikohtu halduskolleegiumi
  16. mai
  17. a otsus asjas nr 3-19-549/98, punkt 20). Volitusnormi rakendaja on sellest põhimõttest kohustatud juhinduma ka vaidlusaluste volitusnormide sisustamisel.
  18. Kokkuvõttes ei olnud volitusnormid kolleegiumi hinnangul põhikohtuasja puututavas osas siiski nii intensiivselt kaebajate õigusi piiravad või ebatäpsed, et seaduse reservatsiooni põhimõte oleks 19
(26)5-22-4 vaidlusaluste piirangute kehtestamise välistanud. Ka Riigikohtu halduskolleegium on varem leidnud, et kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel ei saa põhimõtteliselt välistada (Riigikohtu halduskolleegiumi
  1. novembri
  2. a määrus nr 3-21-2241/11, punkt 24). Eeltoodu ei tähenda, et seadusandja ei peaks püüdma edaspidi NETS-i normistikku täpsustada, eriti just uute võimalike koroonapuhangute kontekstis. Kolleegium nõustub õiguskantsleri kriitikaga, et uudse ohtliku nakkushaiguse mõiste on NETS § 2 lõikes 2 sama paragrahvi lõike 1 punkti 3 kaudu määratletud normitehniliselt ebaõnnestunult. Pole selge, kas seaduse mõte on käsitada uudse ohtliku nakkushaigusena mistahes kiiresti ja ulatuslikult levivat haigust, millele pole efektiivset ravi, kuid mis ei kulge raskelt ja mis samas ei ületa ka haiglate ravivõimekust (tavalised külmetushaigused). Kõiki küsitavusi ei kõrvalda ka NETS-i
  3. peatüki üldine eesmärk tõkestada nakkushaiguste epideemilist levikut, sest epideemia on NETS § 2 lõike 1 punktis 7 määratletud väga hinnanguliselt kui nakkushaiguse puhang, mis nõuab nakkustõrje meetmete laiaulatuslikku rakendamist. Praeguses asjas need puudused olulised ei ole, sest pole kahtlust, et seadusandja tahe oli uudse nakkushaigusena käsitada COVID-19 ning selle haiguse puhul esinesid vaadeldaval ajavahemikul viidatud sätetes nimetatud tunnused. Ehkki pole selge, kui pikka aega saab koroonat käsitada uudsena, ei ole põhjust kahtlustada, et NETS § 2 lõike 2 ajaline toimeala oleks
  4. aasta esimesteks kuudeks olnud koroona puhul ammendunud.
  5. Kolleegium rõhutab, et ükski kriis ei too iseenesest kaasa volitusnormide täpsusele esitatavate nõuete leevendamist. Parlamendi roll võib mõnes kriisisituatsioonis isegi kasvada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. detsembri
  7. a otsus nr 5-21-32/8, punkt 49). Siiski tuleb seaduse reservatsiooni põhimõtte rakendamisel arvestada ka muude põhiseaduse normide ja põhimõtetega.

§ 13

järgi on igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele.

§-st 14 tuleneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus tagada isiku õigused ja vabadused. Nendest põhiseaduse sätetest tuleneb õigus riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et igaüks saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda (Riigikohtu üldkogu

  1. mai
  2. a otsus asjas nr 3-1-1-86-07, punkt 23). Sellele põhiõigusele vastab riigi kohustus kaitsta isikuid neid ähvardavate ohtude eest, muu hulgas luua piisav ja tõhus õiguslik regulatsioon nakkushaiguste ennetamise ja tõrje valdkonnas ning viia õigusaktidest tulenev ka ellu. Nakkushaigustest võib lähtuda oht väga kaalukatele õigushüvedele. Riigi üldise kaitsekohustuse kõrval tuleneb põhiseadusest ka kohustus kaitsta inimeste elu (

§ 16

) ja tervist (

§ 28lõige 1).

Inimeste elu ja tervise kaitsmise vajadus on kaalukas põhiseaduslik eesmärk, mis võib anda aluse muude põhiõiguste, sh seaduse reservatsioonita põhiõiguste piiramiseks. Põhiseadus nimetab nakkushaige isoleerimist või nakkushaiguste leviku tõkestamist ka sõnaselgelt legitiimseks eesmärgiks mitmete kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga põhiõiguste piiramisel (

§ 20lõike 2 punkt 5, § 29 lõige 2, § 34 ja § 47).

Nakkushaiguse leviku tõkestamine võib

§ 87

punkti 8 kohaselt olla Vabariigi Valitsuse poolt eriolukorra väljakuulutamise eesmärk ja ajend. 69. Kuna riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja seaduste alusel, on riigil eelnevast tulenevalt kohustus luua seadusega juba ennetavalt tõhus ja paindlik regulatsioon tegevuseks ka sellises olukorras, kus ohtlik ja epideemiliselt leviv nakkushaigus on senitundmatu või uuelaadne ja kõigi haiguse tõrjumiseks vajalike asjaolude, sh vajalike põhiõiguste riivamise võimaluste detailne ettenägemine ei pruugi olla võimalik. Nakkushaiguse levik võib olla väga kiire ja ulatuslik. Nakkushaigusi, nende erinevaid haigustüvesid ja nende meditsiinilisi ning mittemeditsiinilisi tõrjevahendeid iseloomustab suur ebamäärasus ja muutlikkus, mis võib nõuda olukorra kiiret ümberhindamist ja kehtestatud piirangute muutmist. Selleks on vajalikud väga spetsiifilised eksperditeadmised. Kui haigus on uuelaadne, siis on tõsikindlate järelduste tegemine selle ohtlikkuse, levikuviiside, nakkavuse, peiteaja, kulu, efektiivse ravi jne kohta heal juhul võimalik ainult aeganõudvate teaduslike uuringute tulemusena. Selliseid haigusi iseloomustab raskesti ettenähtavate või ettenägematute tagajärgede tekkimise oht. Täpsete õigusnormide loomisega tõrjemeetmete kohta 20

(26)5-22-4 ei tohi samas oodata hetkeni, mil nakkushaigus on juba levinud ning seda on piisavalt tundma õpitud. Riigi reaktsioon uuelaadsele haigusele peab olema vastavuses olukorra ohtlikkuse ja kiireloomulisusega.
  1. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes on seadusandja loonud uuelaadsete või ettenägematute ohtude tõrjumiseks üldise sisuga volitusnorme ka muudes õigusvaldkondades, nt korrakaitseseaduse §-d 28 ja
  3. Kokkuvõttes ei võta riigi kaitsekohustusest tulenev tegutsemine erandlikus olukorras senitundmatute või uuelaadsete ohtude ennetamisel seadusandjalt kohustust reguleerida põhiõiguste piiramise seisukohalt kõige olulisemad küsimused seadusega, kuid seadusandja peab looma oma tegevuses tasakaalu riigi kaitsekohustuse ja seadusereservatsiooni põhimõtte vahel, mis võib osal juhtudel tähendada ka seda, et lubatavad on üldisemalt sõnastatud volitusnormid ja mõned olulised küsimused võib otsustada valitsus. See tasakaal võib ajas muutuda. Teadmiste kasvades võivad seadusandjal kaduda takistused vahepeal tuttavamaks saanud haiguse tõrje täpsemaks reguleerimiseks. Erinev ja seaduse kehtestamise ajal ettenägematu võib olla ka piirangute kehtestamise eesmärk epideemia ajal. See võib seisneda nii nakatumise täieliku vältimise kui ka üksnes raske haigestumise vältimise ja sellega riskigruppide kaitsmise eesmärgis. Aja kulgedes võib teadmiste täienemise või haigustekitaja muutmise tõttu avaneda võimalus poliitilisi eesmärke täpsustada. Samuti võib pikaajalise tervisekriisi tingimustes tekkida vajadus eesmärgid ümber hinnata, sest pika kehtivuse korral võib algselt mõõdukate riivete intensiivsus kasvada üle põhiseaduslikult lubatava piiri ning kriisi ohjeldamiseks võib tekkida muid vahendeid, nt vaktsiinid (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. detsembri
  5. a otsus nr 5-21-32/8, punkt 51). Ebamäärane volitusnormistik, millega epideemia algusfaasis võib olla võimalik leppida, ei pruugi pikalt vältava kriisi hilisemates faasides seega olla enam piisavalt täpne.
  6. Konkreetse normikontrolli menetluses ei hinda kolleegium volitusnormi vastavust seadusereservatsiooni põhimõttele abstraktselt, vaid lähtudes konkreetsetest tingimustest haldusasjas vaidluse all olnud piirangute kehtestamise ja kehtivuse ajal. Ehkki koroonaepideemia algas Eestis juba
  7. a kevadtalvel, järgnes sellele mitme erinevate omadustega viirustüve levik (teine ja kolmas viiruselaine), mille tõttu jäid teaduslikud teadmised viiruse omaduste kohta ka haldusasjas vaidlusaluste korralduste kehtestamise ajal ebakindlaks. Uute tüvede tingimustes tehtud hilisemad uuringud näitasid vaktsiinide mõjususe langemist üldise nakatumise ärahoidmisel võrreldes varasemaga. Selget arusaama polnud küsimuses, mil määral põhjustavad uued tüved rasket haigestumist ning kas riigi elutähtsate ülesannete täitmise tagamiseks on tarvis vältida igasugust haigestumist, nii palju kui võimalik. Ehkki viirustüved ja vaktsineerituse tase olid võrreldes epideemia varasemate faasidega muutunud, iseloomustas olukorda jätkuvalt suur dünaamilisus, teaduslike teadmiste ebakindlus viiruse ja selle põhjustatud haiguse kohta ning paljude isikute elu ja tervist ning elutähtsaid teenuseid ohustavate tagajärgede võimalikkus. Iseäranis eksisteeris
  8. a novembri alguses tõsine haiglavõrgu ülekoormamise oht.
  9. Tõsi, seadusandja oleks põhimõtteliselt saanud täpsustada koroona tõrjemeetmete eesmärki ja nende rakendamise olulisi tingimusi nt sügisel 2021, sh läbi arutada, kas piiranguid võib rakendada diferentseeritult vaktsineeritute ja vaktsineerimata isikute suhtes. Siiski ei olnud seadusandja käesolevas asjas vaadeldaval ajavahemikul asjassepuutuvate normide täpsustamiseks veel põhiseaduslikult kohustatud. Möödapääsmatult on parlamendil keerulistes oludes ka ulatuslik otsustusruum hindamaks, kas eelistada paindlikumat või detailsemat seadust. Kohus saab põhiseaduslikkuse järelevalve korras sekkuda sellesse otsustusruumi siis, kui parlament on jätnud ebamõistlikult volitusnormides vajalikud täpsustused tegemata. Vaidlusalusel ajavahemikul sellise olukorraga eelnevat arvestades veel tegemist ei olnud. 21
(26)5-22-4
  1. Halduskohus on leidnud, et NETS § 27 lõige 3 ja § 28 lõige 6 ei ole põhiseadusega kooskõlas ka seetõttu, et need võimaldasid vaidluse all olnud piirangute kehtestamist Vabariigi Valitsuse korraldusega ehk õiguse üksikaktiga. Halduskohtu hinnangul oleks sellise sisuga piirangud pidanud tulenema igal juhul õigustloovast aktist (halduskohtu otsuse punkt 127).
  2. Riigikohus on varem märkinud, et õigusakti vorm ja materiaalne sisu peavad olema omavahel vastavuses. Selline nõue tugineb Vabariigi Valitsuse õigusaktide puhul muu hulgas

§ 87punktile 6 ja VVS-i 1.

peatüki

  1. jaole. Isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev ning üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja seadustest tulenevalt ette nähtud üksikaktidest erinev menetluskord (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. novembri
  3. a määrus asjas nr 3-4-1-6-10, punkt 43; Riigikohtu üldkogu
  4. mai
  5. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 23). Samuti on üld- ja üksikaktide puhul erinevad nende andmise menetlus ja nõuded akti õiguspärasusele. Nähes sisult üksikakti andmiseks ette üldakti vormi või vastupidi, võiks seadusandja seega rikkuda õigusakti adressaatide

§-st 14 tulenevat põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning

§-st 15 tulenevat õigust vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid (Riigikohtu üldkogu

  1. mai
  2. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 23), samuti jätta täitmata nõuded, mis õigusakti sisu järgi peaksid selle kohaldamisalale, andmise menetlusele ja õiguspärasuse hindamisele kohalduma.
  3. Samas tuleb arvestada, et üldine ja konkreetne ei ole üksteisest selge üleminekupiiriga eristatavad mõisted ja seetõttu ei ole ka üld- ja üksikaktide vahel selget üleminekupiiri (Riigikohtu üldkogu
  4. mai
  5. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 23; Riigikohtu halduskolleegiumi
  6. mai
  7. a määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 15;
  8. aprilli
  9. a määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 9;
  10. veebruari
  11. a määrus asjas nr 3-3-1-95-07, punkt 10). Sel põhjusel jääb seadusandjale volitusnormis õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustusruum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldisusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Otsustusuumi sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. Õigusakti vorm ei tohi muutuda vahendiks, mille kaudu püütakse kitsendada isiku võimalusi õigusakti andmise menetluses osaleda või õigusakti vastu õiguskaitset saada. Seadusandja peab aga arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Kui seadusandja väljub õigusakti liigi määramisele põhiseadusega seatud piiridest, on kohtul võimalik tunnistada akti andmiseks volitav norm õigusakti liigi osas põhiseadusega vastuolus olevaks (Riigikohtu üldkogu
  12. mai
  13. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 30).
  14. Riigikohtu halduskolleegium on koroonahaiguse tõkestamiseks kehtestatud vaktsineerimisnõude kontekstis leidnud, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (Riigikohtu halduskolleegiumi
  15. novembri
  16. a määrus nr 3-21-2241/11, punkt 23). Kui reguleeritavate juhtumite kogum üheski nimetatud aspektis konkretiseeritud ei ole, siis tuleb see reguleerida üldaktiga.
  17. NETS §-d 27 ja 28 paiknevad nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamist reguleerivas NETSi
  18. peatükis. Nakkushaiguse epideemilise leviku tõrjumine tähendab tegevust konkreetse epideemiliselt leviva nakkushaiguse puhangu tõkestamiseks, mis on piirangute kohaldamise ajaks juba tekkinud või konkreetselt ettenähtav. Seega on tegemist reaktsiooniga ajaliselt ja ruumiliselt piiritletud ning tegelikule nakkushaigusest tulenevale ohuolukorrale, mida Terviseamet pidevalt hindab talle laekuvate epidemioloogiliste, laboratoorsete ja kliiniliste andmete alusel (NETS § 28 lõige 1), mitte abstraktse kujutletava juhtumiga. Nakkushaiguse epideemiline levik on ühtlasi 22

(26)5-22-4 hädaolukord hädaolukorra seaduse (HOS) § 2 lõike 1 mõttes ehk teatavat laadi sündmus või sündmuste ahel. Nakkushaiguse levik võib anda Vabariigi Valitsusele aluse eriolukorra väljakuulutamiseks (

§ 87punkt 8, HOS-i 4.

peatükk, NETS § 26), kui hädaolukorda ei ole võimalik lahendada ilma HOS-i

  1. peatükis sätestatud juhtimiskorraldust või meetmeid rakendamata (HOS § 19 lõige 1).
  2. Nagu juba eespool öeldud (vt punkt 64), nägid vaidlusalused volitusnormid rakendatavate meetmete suhtes ette vähemalt ajalised, ruumilised ja isikulised piirid. See kinnitab, et seadusandja käsitas nakkushaiguse reaalse leviku juhtumit konkreetse olukorrana ja selle õiguslikku reguleerimist üksikjuhtumi lahendamisena, millele nähakse ette Vabariigi Valitsuse korralduse ehk üksikakti vorm. See vormivalik kätkeb omakorda piire kohaldatavatele meetmetele. Konkreetse haiguspuhangu jaoks valitsuse või Terviseameti korraldusega kehtestatud meetmeid ei tohi jätta kehtima alaliselt – isegi kui haigus ei taandu – ega pärast ohu äralangemist abstraktsena tulevaste sarnaste ohtude tõrjumiseks.
  3. Üksikakti vormis piirangute kehtestamisele ei räägi vastu ka haldusasja kaebajatele või muudele piirangutele allutatud isikutele efektiivse õiguskaitse tagamise vajadus. Vabariigi Valitsuse korraldust kui üksikakti on isikutel, kelle õigusi sellega piirati, võimalik vaidlustada vahetult halduskohtumenetluses (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lõige 1), nõudes akti või selle sätte kehtetuks tunnistamist. Vabariigi Valitsuse määrus seevastu halduskohtus otseselt vaidlustatav ei ole (Riigikohtu üldkogu
  4. mai
  5. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 31), kuigi vaidlustatav on määruse rakendamine, sh vajaduse korral ennetavalt (Riigikohtu halduskolleegiumi
  6. oktoobri
  7. a määrus nr 3-17-749/24, punktid 10–11 ja
  8. juuni
  9. a otsus nr 3-16-1191/66, punkt 10.1). Kuigi õiguskantsler ei saa kehtiva menetlusseaduse kohaselt üksikakti suhtes teostada abstraktset normikontrolli, kinnitab käesolev põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, et kaebajatel oli võimalik saavutada vaidlusaluste üksikaktide aluseks olevate volitusnormide põhiseaduspärasuse kontrollimine konkreetse normikontrolli vormis (

JKS § 9). Küsimus, kas õiguskantsler peaks

§ 142

kohaselt saama vaidlustada sedavõrd üldise iseloomuga korraldusi, nagu need, mis olid vaidluse all põhikohtuasjas, ei puuduta käesolevat konkreetse normikontrolli asja.

  1. Samuti toetab nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamise puhul üksikakti vormi valikut nakkushaiguste olemusest ja seda puudutavate teaduslike teadmiste vähesusest või ebakindlusest tulenev olukorra kiire muutumise võimalus, millest omakorda tuleneb vajadus rakendada, muuta või lõpetada piiranguid kiiresti. Olustiku dünaamilisus õigustab pigem rakendama täpselt hetkeolukorrale häälestatud piiranguid kui pikema tuleviku ja abstraktsete juhtumite tarbeks kehtestatavaid universaalseid meetmeid.
  2. Kolleegium möönab, et sõltuvalt konkreetse nakkushaiguse iseärasustest võib epideemia omandada nii isikuliselt kui territoriaalselt eriti laia ulatuse või osutuda eriti pikaajaliseks. Sellisel juhul võivad epideemia tõrjumiseks kehtestatud üksikaktid muutuda nii esemeliselt, isikuliselt, ruumiliselt kui ka ajaliselt üha üldisemaks, mille tõttu nad hakkavad aina enam sarnanema üldaktidele. Riigi kaitsekohustustest tulenevalt on korralduste üldisusastme selline muutumine teatud määrani põhiseadusega kooskõlas.
  3. Sellise erandliku olukorraga on tegemist ka koroonahaiguse puhul. Selle epideemiline levik on kestnud juba alates
  4. aastast. Tõrjuda on tulnud mitmest erinevast viirustüvest tulenenud haiguspuhanguid. Seejuures polnud iga üksiku haiguspuhangu puhul välistatud selle käsitamine eraldi reguleeritava üksikjuhtumina. Nii korraldusest nr 212 kui nr 305 tulenenud piirangud olid esemeliselt laiaulatuslikud, hõlmasid sisuliselt kogu riigi territooriumi ja kõiki Eestis viibivaid isikuid. Korraldusest nr 305 tulenenud koroonatõendi kohustus kehtis 6 kuud ja 16 päeva (
  5. augustist 2021 kuni
  6. märtsini 2022), korraldusest nr 212 tulenevad karantiininõuded kehtisid 1 aasta ja 1 kuu 23

(26)5-22-4 (
  1. juunist 2021 kuni
  2. juunini 2022). Enne korralduste nr 212 ja nr 305 kehtestamist kehtisid sarnase, osaliselt ka suurema intensiivsuse ja ulatusega piirangud, mis tulenesid Vabariigi Valitsuse varasematest korraldustest.
  3. Vaatamata piirangute üldisusastme suurenemisele ei olnud vaidlusaluste korralduste puhul siiski veel ületatud piiri, mis oleks muutnud need oma materiaalselt sisult selgelt üldaktideks. Viimati nimetatud juhul oleks korraldused väljunud volitusnormide piiridest. Hoolimata korralduste pikemaajalisest kehtimisest oli neil siiski ajutine iseloom. Vabariigi Valitsusel oli kohustus hinnata korralduses nr 305 sätestatud piirangute vajalikkust hiljemalt iga kahe nädala tagant (korralduse punkt 19) ning korraldus nr 212 oli kehtestatud tähtajaliselt
  4. juunist 2021 kuni
  5. juunini 2022 (korralduse punkt 13). Praktikas valitsus ka pidevalt hindas oma korraldusi ümber, leevendas, kaotas ja taaskehtestas meetmeid, lähtudes epidemioloogilisest olukorrast ja piirangutega kahjustatavatest õigusväärtustest. Kohane küsimuseastetus ei seisne kolleegiumi hinnangul mitte selles, kas seadusandja võis volitada valitsust tõrjuma koroonat üksikaktidega, vaid selles, kas põhiasjas arutatavad piirangud jäid NETS §-des 27 ja 28 sisalduvate üksikvolituste piiridesse.
  6. Eelmises punktis leitut toetab võrdlus HOS-is sätestatud eriolukorra lahendamise normidega, mille loomisel seadusandja on samuti lähtunud ettekujutusest, et ka eriti akuutse ja laiaulatusliku hädaolukorra, sh nakkushaiguse levikust tingitud hädaolukorra puhul, mis hõlmab kogu riigi territooriumi, kõiki isikuid, on esemeliselt väga lai ning ei ole ajaliselt piiratud, toimub nii eriolukorra väljakuulutamine kui ka selle lahendamiseks vajalike meetmete rakendamine üksikaktide vormis (HOS § 21 lõige 1, § 31 lõige 3, § 32 lõige 1 jne).
  7. Nii seadusandja kui täitevvõim peavad siiski silmas pidama, et kui üksikaktiga kehtestatud ja suure üldisusastmega piirangud jäävad kehtima pikaks ja määramata ajaks, võivad need omandada materiaalses mõttes üldakti iseloomu. Sellisel juhul pole õigusakt enam üksikakti volitusnormiga kooskõlas (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi
  8. mai
  9. a otsus nr 3-19-549/98, punkt 18;
  10. novembri
  11. a määrus nr 3-21-2241/11, punkt 23). Tulenevalt olulisuse põhimõttest võib mõne ulatusliku alalise piirangu kehtestamine olla vajalik hoopis seaduse, mitte määruse vormis.
  12. Õiguskantsler on leidnud, et ehkki volitusnormid võimaldavad piirangute kehtestamist Vabariigi Valitsuse korraldusega, ei ole valitsusel VVS-ist tulenevalt õigust kehtestada piiranguid üldkorralduse sisuga aktiga HMS § 51 lõike 2 mõttes.
  13. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. VVS § 30 lõike 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse korraldus üksikakt. Kuna regulatsiooni konkreetsusel ja abstraktsusel pole eespool öeldust tulenevalt selget üleminekupiiri, ei määra korralduse sätestamine üksikaktina ära kindlat konkreetsuse astet, millele korralduses sisalduv regulatsioon peab vastama. Üksikakti üldisusaste võib sõltuvalt reguleeritavast küsimusest olla erinev. VVS välistab üksnes selgelt üldakti tunnustele vastava õigusakti andmise valitsuse korralduse vormis. HMS § 51 lõigete 1 ja 2 koostoimest nähtuvalt on seadusandja käsitlenud üldkorraldust haldusakti eriliigina, mille üldisusaste on tavalisest haldusaktist suurem (on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikute ringile või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele), kuid halduse üldaktist (määrusest) väiksem.
  14. Ammendavalt määratava konkreetsusastme puudumine on üksikakti (sh Vabariigi Valitsuse korralduse) olemuslik, mitte HMS-ist tulenev tunnus. Seetõttu pole korralduse lubatava konkreetsusastme määramisel otsustavat tähtsust küsimusel, kas HMS § 51 lõikes 2 sätestatud üldkorralduse mõiste laieneb valitsuse korraldustele. 24
(26)5-22-4
  1. Õiguskantsleri tõlgendus VVS-i ja HMS-i normidele tooks kaasa järelduse, et valitsusel ei ole kehtiva õiguse järgi lubatud üldkorralduse tunnustele vastavat õigusakti korralduse vormis anda. Kolleegium ei näe ühtki kaalukat põhjust, miks seadusandja oleks pidanud soovima VVS-i kehtestamisel välistada valitsuse üldkorralduse sisuga aktide andmise, samas kui muudel haldusorganitel ei ole üldkorralduste andmine piiratud ega välistatud. Seda eriti arvestades, et vajadus suurema üldisusastmega õigusaktide andmiseks on eelduslikult seda suurem, mida kõrgemal haldushierarhilisel tasandil täidesaatva võimu organ asub ja mida laiem on tema esemeline ja territoriaalne pädevus. Üldkorralduste andmise õigust ei ole põhjust välistada üksnes seetõttu, et valitsusel on määruste andmise õigus. Lõpuks ei kinnita valitsusel üldkorralduste andmise pädevuse puudumist ka seadusandja senine arusaam valitsuse korraldusega kehtestatavate aktide üldisusastmest (vt nt HOS § 31 lõige 2).
  2. Lõpuks käsitleb kolleegium vaidlusalustest NETS §-dest 27 ja 28 tulenevate pädevus- ja volitusnormide proportsionaalsust (

§ 11

). Proportsionaalne on Riigikohtu pikaajalisest praktikast tulenevalt meede, mis on põhiseadusega kooskõlas oleva ehk legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (nt Riigikohtu üldkogu

  1. märtsi
  2. a otsus nr 5-19-29/38, punkt 72). Vaidlusalused normid on kehtestatud nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamiseks ja selle kaudu inimeste elu ja tervise kaitsmise tagamiseks. Need teenisid seega legitiimset eesmärki (vt eespool punktid 52 ja 68). Pole alust väita, et piirangud, mida vaidlusalused normid kehtestada võimaldavad – karantiin, koolide, asutuste ja ettevõtete ajutine sulgemine või nende tegevuse piiramine ja liikumisvabaduse piiramine –, oleksid põhimõtteliselt sobimatud nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamiseks. Koroonahaigus ei erine selles osas muudest nakkushaigustest. Samuti ei ole piiranguid alust pidada juba volitusnormi tasandil ebavajalikeks või ebamõõdukateks. Nagu eespool selgitatud (vt punktid 68–69), võib riigi kaitsekohustuse täitmine uudsete ohtlike nakkushaiguste puhul eeldada laia ulatusega volituste kehtestamist. Inimeste elu ja tervise kaitsmine ning ühiskonna kui terviku toimimise tagamine on kaalukad eesmärgid, mille puhul ei saa välistada, et need kaaluvad üles muude põhiõiguste tagamise vajaduse.
  3. Volitusnormi proportsionaalsus ei taga iseenesest, et kaalutlusõigust kasutades selle normi alusel haldusorgani antud haldusakt või tehtud toiming ise oleks alati proportsionaalne või muul viisil õiguspärane. Korralduste proportsionaalsusele saavad kohtud anda hinnangu halduskohtumenetluses.
  4. Kõike eelnevat arvestades jätab kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse rahuldamata. IV 94.

JKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse

JKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu

  1. aprilli
  2. a määrus nr 5-18-5/33, punkt 16).
  3. Kaebajad esitasid tähtaegse taotluse hüvitada põhiseaduslikkuse järelevalve asja läbivaatamisega seotud õigusabikulu. Kokku taotlevad kaebajad 9654 euro (koos käibemaksuga) suuruse kulu hüvitamist. Kaebajate kinnitusel on nende õigusabikulude eest tasunud Mittetulundusühing Eesti Tsiviilallianss ning neil on kõigi vastustaja poolt hüvitamisele kuuluvate menetluskulude tagasimaksmise kohustus nimetatud mittetulundusühingule.
  4. HKMS § 109 lõike 5 järgi ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik (nt Riigikohtu halduskolleegiumi
  5. detsembri
  6. a otsus asjas nr 3-3-1-63-15, punkt 16). Seda normi tuleb analoogia korras kohaldada ka põhiseaduslikkuse 25

(26)5-22-4 järelevalve kohtumenetluses. Kolleegiumi hinnangul on kulud vajalikud ja põhjendatud 5000 euro ulatuses. Selles osas tuleb need Eesti Vabariigilt kaebajate kasuks solidaarselt välja mõista. (allkirjastatud digitaalselt) 26
(26)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.