3-21-39/28

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadri Sullin Otsuse tegemise aeg ja koht 22. november 2021. a, Tallinn Haldusasja number 3-21-39 Haldusasi X kaebus Tallinna Perekonnaseisuameti 08.12.2020 otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks ja kohustamiseks kandma rahvastikuregistrisse kaebaja kooseluleping; samuti Tallinna linnalt ja Eesti Vabariigilt mittevaralise kahjuhüvitise väljamõistmiseks Menetlusosalised Kaebaja – X (isikukood xxxxxxxxxxx), volitatud esindaja Marilin Palts Vastustaja I – Tallinna linn, volitatud esindajad Terje Krais ja Kersti Piirmets Vastustaja II – Siseministeerium, volitatud esindaja Monika Silvet Vastustaja III – Justiitsministeerium, volitatud esindajad Elin Uusväli ja Kristiina Rebane Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada kaebus osaliselt ja kohustada Tallinna linna kandma andmed kaebaja sõlmitud kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse.

2.Jätta ülejäänud osas kaebus rahuldamata.

3.Mõista Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 800 eurot. Jätta menetlusosaliste muud menetluskulud nende endi kanda.

4.Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi ja isikukood tähemärkidega, samuti jätta avaldamata kohtuotsuse kirjeldava osa punkti 5 alapunkt 2.7 ning põhjendava osa punkti 28 sisu.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 22.12.2021. a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. X sõlmis 2016. aastal notari juures kooselulepingu. Kooselulepingut ei ole kantud rahvastikuregistrisse.

1(14) 2. X esitas 24.09.2020 avalduse Tallinna Perekonnaseisuametile kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmiseks. Perekonnaseisuamet keeldus 28.09.2020 e-kirjaga kannet tegemast. Vastuse kohaselt ei kuulu kooselulepinguga seonduv Tallinna Perekonnaseisuameti pädevusse, ja perekonnaseisuamet tugines Siseministeeriumi 17.03.2020 kirjale, milles on märgitud, et kooseluseaduse rakendusaktide puudumise tõttu ei ole võimalik rahvastikuregistrisse andmeid kooselu kohta kanda. Kooseluleping on kehtiv, kui see on nõuetekohaselt sõlmitud ning kuigi seda ei kanta rahvastikuregistrisse, saavad kolmandad isikud lepingulist suhet arvestada. Sellisel juhul tuleb kooseluleping esitada asjaomastele asutustele.

X esitas 09.11.2020 uue avalduse Tallinna Perekonnaseisuametile kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmiseks. Tallinna Perekonnaseisuameti 08.12.2020 vastuses (e-kiri) jäi haldusorgan oma seisukoha juurde, et Tallinna Perekonnaseisuametil ei ole pädevust notari ametitoimingute rahvastikuregistrisse kandmiseks, ning suunas taotleja kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmiseks pöörduma kooselulepingu koostanud ja tõestanud notari poole.

3.X esitas 07.01.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Perekonnaseisuameti 08.12.2020 otsuse tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks, Tallinna Perekonnaseisuameti kohustamiseks kandma kaebaja kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse või vastavat taotlust uuesti läbi vaatama ning Eesti Vabariigilt mittevaralise kahju väljamõistmiseks kohtu äranägemisel.

4.Kohus võttis kaebuse 08.01.2021 määrusega menetlusse ja tunnistas vastustajateks Tallinna linna ja Siseministeeriumi, 16.02.2021 määrusega tunnistas kohus vastustajaks ka Justiitsministeeriumi ning jättis 30.04.2021 määrusega kaebaja taotluse menetluse kinniseks kuulutamiseks rahuldamata ja vastustajate taotluse menetluse lõpetamiseks kaebetähtaja ületamise tõttu rahuldamata. Pärast kaebuse muutmist (09.09.2021 määrus) on kaebuse nõuded järgmised:

-tuvastada Tallinna Perekonnaseisuameti 08.12.2020 otsuse õigusvastasus;

-kohustada Tallinna Perekonnaseisuametit kandma rahvastikuregistrisse kaebaja kooseluleping;

-mõista Tallinna linnalt ja Eesti Vabariigilt välja mittevaraline kahju.

5.Kaebaja põhjendused:

1.Tallinna Perekonnaseisuamet on ametiasutus, kelle ülesandeks on rahvastikuregistrisse kannete tegemine ja sealhulgas kohustus registreerida ka kooseluleping. Kooselulepingu kohta kande tegemata jätmine läheb vastuollu rahvastikuregistri seadusega, mis kohustab sealseid andmeid õigetena hoidma. Kande tegemiseks vastava seaduse puudumine ei anna õigust kohelda kaebajat teistmoodi, kui abielus olevaid isikuid.

1.1. Keeldumisega riivatakse kaebaja võrdsuspõhiõigust (PS § 12). Kaebajat koheldakse ebavõrdselt võrreldes heteroseksuaalsete paaridega, aga ka samasooliste abielu sõlminud paaridega, kelle andmed kantakse rahvastikuregistrisse. Kaebaja õigused on seetõttu sotsiaalsete tagatiste andmisel jäänud olulisel määral kaitseta, sest kooselulepingu järgsete elukaaslaste leibkond ei ole riigi silmis kuidagi tuvastatav ja kaebajal puudub kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmise tõttu igasugune õiguskindlus, et sõlmitud kooselu oleks riigi ja kolmandate isikute jaoks nähtav. Kooselulepingu igakordne esitamine on koormav ja samuti ei pea abiellunud enda perekonnaseisu igakordselt abielutunnistusega tõendama. Seega kohtleb riik ebavõrdselt sarnases situatsioonis ja õigussuhtes olevaid isikuid, s.o kooselus ja abielus olevaid isikuid, ja kaebaja kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmisest keelumine toob kaasa kaebaja ebavõrdse kohtlemise tema seksuaalse sättumuse tõttu.

1.2. Keeldumisega riivatakse kaebaja õigust elada perekonnaelu PS § 26-27 mõttes. Kaebaja pereelu kaitseks on vaja riigipoolseid positiivseid samme ehk rahvastikuregistrisse registrikande tegemist.

1.3. Kaebajal on õigus õigele rahvastikuregistri kandele ja keeldumine rikub kaebaja õigust korraldusele ja menetlusele (PS § 13 ja § 14). Kuna kaebaja ei ole vallaline, abielus, lesk ega lahutatud, siis on tema andmed täna rahvastikuregistris ebaõiged. Kaebaja on kooselus ja kae2(14) bajal on õigustatud ootus, et vastavad andmed kantakse rahvastikuregistrisse olenemata sama rahvastikuregistri seaduse (RRS) § 21 lõikes 6 toodud loetelust. Kooseluseaduse (KooS) § 3 lõikest 4 tuleneb kohustus kooseluleping rahvastikuregistrisse kanda. Kandest keeldumine loob ka õigusselgusetust, sest kaebajal puudub järjekindlalt kindlustunne selles, kuidas mingi kooselulepinguga reguleeritud olukord laheneb ja millise viisi kehtiva õiguse tõlgendamiseks valib näiteks konkreetset juhtumit lahendav ametnik või asutus.

2.Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisega ning sellest tuleneva keeldumisega kanda kaebaja kooseluleping rahvastikuregistrisse on riik tekitanud kaebajale mittevaralist kahju (RVastS § 9 ja § 14). Seejuures on kahju hüvitamise aluseks nii Tallinna linna keelduv toiming kui ka riigi tegevusetus kooseluseaduse rakendusaktide vastuvõtmisel.

2.1. Kui kaebaja kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmine on saavutatav analoogia rakendamise ja põhiseaduspärase tõlgendamise kaudu, on kahju tekkinud Tallinna linna keeldumisega analoogiat rakendada ja PKTS lünka põhiseaduspäraselt tõlgendada. Kohalik omavalitsus ei vabane haldusaktide andmisel või toimingute tegemisel vastutusest ega saa tugineda tegevuse õiguspärasuse kontrolli korral üksnes asjaolule, et tegemist oli haldusjärelevalve teostaja suunise või isegi ettekirjutusega.

2.2. Riik on jätnud kooseluseaduse rakendamise seaduse vastu võtmata ja sellega on kaebajale tekitatud kahju ka juhul, kui norme on analoogiat kohaldades võimalik põhiseaduspäraselt tõlgendada. Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmine põhjustab kaebajale üleelamisi: ei saa esitada kooselupartneriga ühist tuludeklaratsiooni, ei saa kanda enda kooselust tulenevat perekondlikku staatust rahvastikuregistrisse, kaebaja kooselupartner ei saa kaebaja lapse haigestumise korral lapsega kodus oldud päevade eest hüvitist, kaebaja ei saa võtta endale oma kooselupartneri nime kooselulepingu alusel, kaebaja ei saa olla kooselupartneri seadusjärgsete pärijate ringis ning neil ei saa tekkida kooseluseaduse järgset ühisomandit, kaebajal ja tema kooselupartneril puudub raske haigestumise korral õigus otsustada teineteise edasise ravikäigu üle, kaebajal ei ole võimalik lõpetada kooselu kooseluseaduses sätestatud alustel, kaebajal ei ole kooselupartneri surma korral võimalik otsustada matmisega seotud toimingute üle ega saada seaduses sätestatud toitjakaotuspensioni, kaebajal ei oleks töövõime kaotamise korral võimalik nõuda kooselupartnerilt ülalpidamiskohustuse täitmist, registrikannete tegemise võimatuse tõttu on ühel isikul võimalik sõlmida mitu kooselulepingut.

2.3. Kahju on tekitatud avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, kus ühelt poolt on loodud õiguslik kooseluvorm, kuid teiselt poolt on selle kooseluvormi praktiline realiseerimine võimatu. Riik pole 5 aastat probleemiga teadlikult tegelenud. Eelkõige on seadusandja kohustatud tagama põhiõiguse korraldusele ja menetlusele (PS 14). KooS § 26 ja PS §-d 13 ja 14 kohustavad riiki kõrvaldama õigusselgusetust küsimustes, mida KooS ei reguleeri. Seda kohustust on riik rikkunud. Riik on rikkunud ka õiguspärase ootuse printsiipi ja järjepidevalt teadlikult rikkunud kooselupartnerite õigusi.

2.4. Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisega on riik alandanud kaebaja inimväärikust. Võttes vastu kooseluseaduse on riik loonud näiliku ettekujutuse rakendatavatest seadustest, kuid tegelikult loonud teadlikult olukorra, kus isikutele jäetakse pelgalt mulje, et nad on teistega samaväärsed. Faktiliselt ei saa kaebaja oma õigusi realiseerida. Samasooliste isikute vahel sõlmitud kooselu on justkui teisejärguline vorm, mida saadab naeruvääristav alatoon ning kuvand kui olematust liidust, mida riik ei pea sisuliselt millekski. Seejuures oli seadusandja eesmärk tegelikult anda kooselulepingu sõlminud inimestele samad haldusõiguslikud privileegid ja kohustused nagu abielu sõlminud isikutele (kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu kohaselt muudetakse 84 seadust). Olukorda, kus riigivõim ei rakenda seadusi efektiivselt, vaid näilikult, tuleb pidada pahauskseks ja alavääristavaks.

2.5. Riigi poolt on rikutud kaebaja õigust eraelu puutumatusele – kuna riik on võtnud vastu kooseluseaduse ja jätnud selle rakendusaktid teadlikult vastu võtmata, siis sekkub riik teadlikult ka isiku eraellu läbi olematu õigusloome. Kuna riik täna kooselupartnerite kooselulepingut ei tunnusta – seda kuhugi registrisse ei kanna, et isikud saaksid enda õigusi faktiliselt realisee3(14) rida võrdväärselt abiellunud heteroseksuaalsetele paaridele – siis tungibki riik läbi tunnustamata jätmise kaebaja eraellu.

2.6. Arvestades, et kooselulepingu on sõlminud ainult 59 paari, ei pea tuvastama kaebaja kuulumist eriliselt kannatanud isikute hulka, sest kaebaja kuulub piiratud isikute rühma, kes on õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasemast ulatuslikumal määral eristatav.

2.7. xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx 6. Tallinna linn palub jätta kaebuse rahuldamata:

1.Kooselulepingutega seonduv, sh kooselulepingute rahvastikuregistrisse kandmine ei kuulu maakonnakeskuse kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse, mistõttu ei saa vastav keeldumine kaebaja õigusi rikkuda. Pädevuse puudumise tõttu oli keeldumine õiguspärane. Kuna seni ei ole loodud tehnilisi lahendusi kooselulepingu andmete registrisse kandmiseks ja Tallinna linnal puudub seadusest tulenev volitus kooselulepingutega seonduvateks toiminguteks, ei ole linnale etteheidetav see, et pole hakatud omaalgatuslikult riiklikku ülesannet täitma või riiklikku registrit arendama.

2.Kuna perekonnaseisuametil puudub pädevus kande tegemiseks, ei ole kaebuse eesmärgi saavutamine võimalik. Ka juhul, kui asuda seisukohale, et PKTS lünga saaks ületada põhiseaduspärase tõlgendamise abil, siis analoogselt abielukannete tegemisele oleks andmekandjaks ja rahvastikuregistrisse kande tegijaks notar. Andmete kandmisel rahvastikuregistrisse on üldine põhimõte, et toimingu viib lõpule (teeb kande rahvastikuregistrisse) see perekonnaseisuametnik (nn registripidaja), kellele avaldus esitatakse. Õigusaktidega ei ole antud ega kavatsetud anda maakonnakeskuse kohaliku omavalitsuse pädevusse notarite toimingutega seotud kannete tegemist rahvastikuregistrisse.

3.Kooseluseaduse rakendussätete jõustumine ei annaks perekonnaseisuasutustele kooselulepingute andmete rahvastikuregistrisse kandmise pädevust. Vaidluse ese puudutab notarite pädevust ja kaebaja on teadlik, et tema sõlmitud leping kuulub rahvastikuregistrisse kandmisele notariaalakti koostanud ja tõestanud notari poolt. Kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõust nähtub samuti seadusandja tahe anda kooselulepingute sõlmimise ning rahvastikuregistrisse kannete tegemise pädevus üksnes notaritele.

4.Kaebaja kahju saab tekkinud olla üksnes seadusandja tegevusetusega õigustloova akti andmata jätmisega (RvastS § 14 lg 1).

7.Siseministeerium leiab, et kaebus on põhjendamatu:

1.Perekonnaseisuametnikul või notaril puudub võimalus teha kooselulepingute kohta rahvastikuregistrisse kandeid. Kuna rahvastikuregistrisse kantakse üksnes seaduses nimetatud perekonnaseisuandmed seaduses sätestatud juhtudel, RRS § 21 lg 1 p 10 ei sätesta kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmise vajalikke perekonnaseise ja RRS §-s 26 puudub alusdokumendina kooseluleping, ei või kooselulepingu sõlmimisest tulenevaid andmeid rahvastikuregistrisse kanda. Kooselulepinguid ei ole võimalik kanda rahvastikuregistrisse ka analoogselt mõnele teisele kandeliigile, kuna tegemist on täiesti uue menetlusega, millele tuleb sätestada rakendusaktides iseseisvad kannete tegemise alused. Nimelt on abielu sõlmimine haldusmenetlus, kuid kooselulepingu puhul on tegemist lepinguga, mille sõlmimisel ei käitu notar perekonnaseisuasutusena.

2.Maakonnakeskuse perekonnaseisuametnikul puudub volitus teha rahvastikuregistrisse kandeid kooselulepingu sõlmimise kohta. Kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõus planeeriti, et koos-elulepingu sõlmimise kande tegemiseks edastab vastavad andmed rahvastikuregistrisse notar.

3.Kahju hüvitamise nõudes ei saa vastustajaks olla Siseministeerium. Kooseluseaduse eelnõu koostamine on Justiitsministeeriumi vastutusalas. Ka seaduse rakendamise seaduse ettevalmistamine peab olema Justiitsministeeriumi vastutusalas, kuna sellised seadusemuudatused tehakse kooseluseadusest tulenevalt ja Justiitsministeeriumil on ülevaade kõikidest vajalikest seonduvatest seadusemuudatustest. Käesoleval juhul on tegemist ka mitte otseselt perekonnaseisutoimingute, vaid peresuhteid reguleeriva õigusaktiga, mis on Justiitsiministeeriumi vastutusalas.

4(14) 4. Seadusandja kohustus õigustloova akti kehtestamiseks saab tuleneda üksnes põhiseadusest, mitte aga kooseluseadusest. Seadusandja kohustus õigusnormide kehtestamiseks ei saa tuleneda ka KooS §-st 26 koostoimes PS §-dega 13 ja 14. Kaebaja ei ole välja toonud, milles reaalselt kahju seisnes. Asjaajamise mõningast keerukust ei saa käsitleda väärikust alandava olukorrana. Ebaselgeks jääb, milles seisneb eraelu puutumatuse rikkumine. Notari tasu ei saa käsitleda õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahjuna. Riik tunnustab kooselulepingu sõlminud isikute vahelist suhet hoolimata sellest, kas selle kohta on andmed kantud rahvastikuregistrisse. Kui rahvastikuregistrisse ei ole kooselulepingu andmeid kantud, ei muuda see kooselulepingut olematuks. Inimesel on ikkagi võimalik tõendada kooselulepingu sõlmimist, esitades selle kinnituseks kooselulepingu.

Lähtudes muu hulgas haldusmenetluse seaduse §-st 38 ja §-st 6, ei jäta haldusorgan kooselulepingu andmeid arvestamata selle tõttu, et neid ei ole kantud rahvastikuregistrisse.

5.Käesoleval juhul ei ole tegemist diskrimineerimisega seksuaalse sättumuse tõttu. Rahvastikuregistrisse ei kanda ka erinevast soost partnerite kooselulepinguid. Eri soost isikute suurem valikuvõimalus oma suhete reguleerimiseks ei tähenda siinkohal diskrimineerimist, eelkõige kuna riikidel ei lasu kohustust võimaldada samasoolistel isikutel abielluda. Rahvastikuregistri kande puudumise ei saa takistada kaebajal ka perekonnaelu elamist.

6.Kaebaja andmed registris ei ole valed, kuna rahvastikuregistrisse ei saa kanda andmeid, mis ei ole õigusaktidega lubatud. Samuti on kooseluseaduses registrikannete kohta sätestatud niivõrd üldine, et selle täitmine ilma rakendussäteteta ei ole võimalik.

8.Justiitsministeeriumi põhjendused:

1.Konkreetses vaidlusaluses küsimuses (kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmine) kuulub õigusloomeline pädevus Siseministeeriumile. Asjaolu, et seaduse tervikuna rakendamiseks oleks vaja muuta ka muid õigusakte, ei tähenda, et Siseministeerium ei saaks välja töötada eelnõu, mis võimaldab teha kandeid nende valitsemisala registrisse.

2.Kaebaja kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmist ei takistanud mitte seadusandja tegevusetus kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmisel, vaid Tallinna Perekonnaseisuameti eksimus õigusnormide tõlgendamisel ja kohaldamisel ning sellest tingitud keeldumine taotletud registrikande tegemisest. Tallinna Perekonnaseisuamet saab kaebaja avalduse positiivselt lahendada kohaldades kooseluseaduse, perekonnaseisutoimingute seaduse ja rahvastikuregistri seaduse sätteid koostoimes viisil, mis tagab põhiseaduspärase tulemuse. Seejuures on Tallinna Perekonnaseisuametil kohustus vastavad andmed registrisse kanda. Ka varasemalt on kohustava kohtulahendi alusel kantud rahvastikuregistrisse nii kooselulepingu andmeid kui ka lapsendamise andmeid.

3.Hüvitamiskaebus tuleb jätta täielikult rahuldamata, sest puuduvad RVastS § 14 lõikes 1 sätestatud kohustuslikud vastutuseeldused.

3.1. Kaebaja subjektiivsete õiguste olulise rikkumise ja seadusandja tegevusetuse vahelise põhjusliku seosega ei ole tegemist juhul, kui kaebaja õigusi on võimalik tagada kehtivate normide põhiseaduspärase tõlgendamise teel või kaebaja õigusi on rikkunud seadus- või määrusandja asemel mõni teine avaliku võimu kandja organ. Arvestades, et Tallinna Perekonnaseisuametil on võimalik PKTS-is esinev lünk ületada põhiseaduspärase tõlgendamise teel, on riigi vastutus RVastS § 14 lg 1 alusel välistatud. Samuti saab seadusandja kohustus õigustloova akti andmiseks tuleneda üksnes hierarhiliselt kõrgemal astmel olevast õigustloovast aktist ehk käesoleval juhul põhiseadusest, mitte kooseluseadusest ega kooseluseadusest koostoimes PS §-dega 13 ja 14.

3.2. Isegi kui asuda seisukohale, et kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmine on õigusvastane, ei ole alust pidada seda avaliku võimu kandja kohustuste oluliseks rikkumiseks. Olukorras, kus kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmise põhiseadusvastasus ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses nõuetekohaselt tuvastatud ning antud seejuures seadusandjale mõistlikku aega põhiseadusvastase olukorra kõrvaldamiseks, ei ole võimalik asuda seisukohale, et kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmise näol saaks olla tegemist seadusandja olulise rikkumisega.

5(14) 3.3. Üksnes asjaolust, et kooseluseaduse rakendusaktid on vastu võtmata, ei ole võimalik kaebajale mittevaralise kahju tekkimist tuletada. Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmine ega registrikande puudumine ei mõjuta poolte vahel sõlmitud kooselulepingu kehtivust ega takista ka kooselulepingust tulenevate õiguste faktilist realiseerimist. Õigustloova akti andmine või andmata jätmine on oma olemuselt neutraalse tähendusega ega saa alandada kellegi väärikust või kahjustada tervist ning põhjustada seeläbi mittevaralist kahju. Kaebaja vastavad väited on ka paljasõnalised ja tõendamata ning neid ei ole võimalik seostada seadusandja tegevuse või tegevusetusega.

3.4. Kaebaja viidatud kohtupraktika selle kohta, et tema puhul ei tule tuvastada kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma, ei ole käesolevas vaidluses kohaldatav. Kaebaja ei ole tõendanud enda kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma ega ka piiratud isikute rühma, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasest ulatuslikumal määral. Kaebaja sellekohased väited on paljasõnalised ja samasoolise isikuga koos elavaid isikuid ei ole võimalik RVastS § 14 lg 1 tähenduses pidada eriliselt kannatanud isikute rühmaks, kuivõrd ei ole aru saada, mille poolest erinevad samasoolise isikuga koos elavad isikud vastassoost partneriga koos elavatest isikutest, kelle partnerid ei soovi abielluda, kuid on nõus sõlmima kooselulepingu. Potentsiaalselt võib tegu olla hoomamatu arvu isikutega, kelle kõigi kahjunõude esitamise õiguse jaatamine võib kaasa tuua määramata hulga massnõudeid, millise olukorra vältimiseks kõnealune vastutuseeldus RVastS § 14 lõikes 1 ette nähti.

KOHTU PÕHJENDUSED 9. Kohus lahendab esmalt kaebaja nõude kandmaks kooseluleping rahvastikuregistrisse, millega on hõlmatud ka keeldumise õigusvastasuse tuvastamine (I); seejärel lahendab kohus kahjunõuded Eesti Vabariigi ja Tallinna linna vastu (II). Kohus ei korda enam varasemat seisukohta Justiitsministeeriumi ja Siseministeeriumi vastustajatena kaasamise kohta.

I 10. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et Eesti Vabariigis kehtib perekonnaseaduse, mis reguleerib abielu, ja selle rakendusaktide kõrval ka kooseluseadus (KooS). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 10.04.2018 otsuses nr 5-17-42, et KooS jõustus 01.01.2016 (p 32). Sama seisukohta kinnitas ka Riigikohtu üldkogu 21.06.2019 otsuses nr 5-18-5 (p 45).

Vaidlust ei ole ka selle üle, et kuigi KooS on kehtinud ligikaudu 6 aastat, puuduvad sellel rakendusaktid, mis näeks ette kooselulepingu reguleerimise ja tähenduse teistes seadustes. Muudes seadustes kooselulepingu olemasolule viitav regulatsioon puudub. Viimati Riigikogu menetluses olnud kooseluseaduse rakendamise seadus (114 SE)1 nägi ette muudatusi kokkuvõttes üle 80 seaduses, sh nägi ette § 41, milliseid muudatusi tuleks teha perekonnaseisutoimingute seaduses, sh kuidas tehakse kooselulepingu ja selle lõpetamise kandeid (lk 18 jj).

11.Tallinna Ringkonnakohus tegi 23.11.2017 otsuse haldusasjas nr 3-16-1191, millega tunnistas kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmise õigusvastaseks ja põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigikohus jättis 10.04.2018 otsusega nr 5-17-42 Tallinna Ringkonnakohtu taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse läbiviimiseks rahuldamata.

Riigikohus leidis viidatud otsuses:

1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/18e8dd8f-b83e-4218-8f9282a438804790/Kooseluseaduse%20rakendamise%20seadus 6(14)

-Kuna õiguskord ei ole täiuslik ja areneb pidevalt, siis ei ole regulatsioonilünga ilmnemine õiguse kohaldamisel kunagi välistatud. Siiski ei saa iga olukord, mil kohus tuvastab, et selle juhtumi jaoks kohaldatav norm puudub, endaga kaasa tuua põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist.

Alus kontrollida õigustloova akti andmata jätmise vastavust põhiseadusele PSJKS § 2 punkti 1 mõttes saab esineda eelkõige siis, kui ilmnenud regulatsioonilünka ei ole võimalik ületada õigusteaduses ja kohtupraktikas tunnustatud tõlgendamismeetodite abil ning regulatsioonikehtestamist nõuab seadusandjalt põhiseadusest tulenev positiivne kohustus (p 25).

-Õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastasuse tuvastamisel sisuliselt kohustab Riigikohus seadusandjat normiloomeks olukorras, kus viimane on jätnud täitmata põhiseadusjärgse kohustuse. Juba ainuüksi PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe põhimõttest tulenevalt saab kohtu pädevus nõuda parlamendilt teatud normide kehtestamist olla vaid piiratud ulatusega. PS §-st 59 tulenevalt kuulub seadusandlik võim rahva poolt otsestel valimistel moodustatud Riigikogule. Parlament teostab seaduste vastuvõtmise kaudu neid poliitilisi eesmärke, mille püüdlemiseks on valijad parlamendikoosseisu volitanud. Seetõttu on parlamendil seadusloome vallas ulatuslik otsustusruum, kas ja milliseid õigussuhteid mil viisil reguleerida, pidades seejuures ka silmas üksikus parlamendikoosseisus esindatud poliitiliste jõudude maailmavaatelisi seisukohti (p 26).

-Hinnates seda, kas riik on oma kohustust täitnud, tuleb kõigepealt määratleda, milline on põhiseaduslikult nõutav menetluse ja korralduse tase, mis tagaks õiguse era- ja perekonnaelule. Põhiõiguse rikkumise tuvastamiseks tuleb aga hinnata, kas olemasolev õiguslik regulatsioon tagab nõutud taseme või on mingid elulised asjaolud põhiseadusvastaselt jäetud reguleerimata. Seejuures tuleb arvestada, et seadusandjal on suur mänguruum otsustamaks, kuidas põhiseaduslikult nõutud tasemeni jõuda (p 36).

-Põhiseadusvastase lünga tuvastamiseks ei piisa tõdemusest, et vastu võtmata on kooseluseaduse rakendusaktid. Põhiseadusvastane saab olla piisava regulatsiooni kehtestamata jätmine, kuid see ei tähenda, et vastuolu kõrvaldamise ainuvõimalik viis oleks Riigikogu menetluses oleva kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu või KooS §-s 26 ebamääraselt nimetatud rakendusaktide vastu võtmine. Kohtud pole aga hinnanud, kas puudusi õiguslikus regulatsioonis oleks võimalik ületada põhiseaduskonformse tõlgendamisega, ega põhjendanud, et olemasolev regulatsioon jääb alla põhiseaduslikult nõutava taseme (p 37).

-KooS on alates 01.01.2016 Eesti õiguskorra osa ning seda tuleb kohaldada koostoimes teiste kehtivate õigusaktidega. Kooseluseaduse ja teiste õigusaktide vaheliste vastuolude ilmnemisel tuleb nende ületamisel lähtuda asjakohastest tõlgendusvormidest ja -printsiipidest, nagu näiteks lex posteriori derogat priori. Eeltoodut arvestades oleksid käesolevat kohtuasja arutanud kohtud pidanud enne põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamist muu hulgas hindama seda, kas kooselulepingu andmeid on võimalik rahvastikuregistrisse kanda kohaldades kooseluseaduse, perekonnaseisutoimingute seaduse ning rahvastikuregistri seaduse sätteid koostoimes viisil, mis tagaks põhiseaduspärase tulemuse (p 38).

Riigikohtu halduskolleegium märkis põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud asja 07.06.2019 otsuses nr 3-16-1191, et kui isik leiab, et kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmata jätmisega rikuti tema õigusi, tuleb tal registrikande tegemisest keeldumise otsus kohtus vaidlustada. Kui kohus tuvastab, et kaebajal ei ole võimalik oma õigusi seadusandja tegevusetuse tõttu realiseerida, tunnistab kohus õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusega vastuolus olevaks ning algatab põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse (HKMS § 158 lg 4, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 4 lg 3 ja § 9 lg 1) (p 9.3). Kaebaja on Riigikohtu suunisele vastavalt käesolevas asjas toiminud.

12.KooS § 3 lg 4 sätestab, et kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse perekonnaseisutoimingute seaduses sätestatud korras. Seega on kehtiva seadusega juba otsustatud, et kooselulepingu andmed tuleb kajastada rahvastikuregistris, mistõttu on tegemist seaduses nimetatud perekonnaseisuandmetega, mida tuleb rahvastikuregistrisse kanda. Määramata on sellise toimingu tegemise täp7(14) sem pädevus, menetlus ja vorm. Eeltoodu ei muuda aga KooS § 3 lg-s 4 toodud andmete sissekandmise kohustust riigivõimule olematuks.

TsÜS § 4 võimaldab õigussuhet reguleeriva sätte puudumisel kohaldada sätet, mis reguleerib reguleerimata õigussuhtele lähedast õigussuhet, kui õigussuhte reguleerimata jätmine ei vasta seaduse mõttele ega eesmärgile. Sellise sätte puudumisel lähtutakse seaduse või õiguse üldisest mõttest. Analoogia kohaldamine võib olla ka riigivõimu kohustus. Analoogia kasutamine lünga täitmisel on lubatav ka avalik-õiguslikes vaidlustes (vt Riigikohtu otsuse nr 3-20-130 p 14).

13.Perekonnaseisutoimingute seaduse (PKTS) ja rahvastikuregistri seaduse (RRS) sisu analüüsil on ilmselge, et lähedaseks õigussuhteks on abielu sõlmimine (PKTS § 37 jj ning RRS § 21 lg 1 p 10).

Eeltooduga ei kinnita kohus, et registreeritud kooselu on igas küsimuses analoogne ja võrdselt käsitletav abieluga. Kohus lähtub üksnes seadusandja sedastatust, et kooselulepingu andmed tuleb kanda rahvastikuregistrisse ning lähim regulatsioon on kehtestatud abielu kohta.

14.PKTS § 2 p 3 sätestab, et perekonnaseisuandmeid säilitatakse rahvastikuregistris. Perekonnaseisuasutus registreerib sünde ja surmi, kinnitab abielude sõlmimist ja lahutamist ning teeb rahvastikuregistrisse sellest tulenevaid perekonna- ja nimeõiguslikke muudatusi kajastavaid kandeid, muudab ja parandab rahvastikuregistrisse kantud andmeid ning väljastab perekonnaseisuandmetest rahvastikuregistri väljavõtteid (edaspidi perekonnaseisutoimingud) (PKTS § 3 lg 1). Seega teeb perekonnaseisutoiminguid ja kannab selle kohta andmed rahvastikuregistrisse perekonnaseisuasutus, kelleks on kohalik omavalitsus, Eesti välisesindus ja Siseministeerium (PKTS § 3 lg 2).

KooS § 3 lg 1 näeb ette, et kooseluleping sõlmitakse notariaalselt tõestatud vormis. KooS ei näe ette perekonnaseisuasutuste kui eelnevalt loetletud haldusorganite osalust kooselulepingu sõlmimisel.

PKTS § 3 lg 8 sätestab, et notar täidab abielu sõlmimise ja lahutamisega seotud perekonnaseisuasutuse ülesandeid notariaadiseaduses ja perekonnaseaduses sätestatud erisustega. Perekonnaseaduse § 7 lg-te 1 ja 11 koosmõjust tuleneb, et abielu võib sõlmida ka notari juuresolekul. Notariaadiseaduse § 29 lg 3 p 7 sätestab, et notari ametitoiminguks on ka abielu sõlmimise ja lahutamise kinnitamine ning abielukande ja abielulahutuse kande tegemine perekonnaseaduse ja perekonnaseisutoimingute seaduse alusel.

Eeltoodust järeldub, et analoogia korras KooS, PKTS § 3 lg 8, PKS § 7 ja notariaadiseadust kooskõlaliselt tõlgendades on notaril pädevus ka kooselulepingu kande tegemiseks rahvastikuregistrisse.

Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja sõlmitud kooselulepingu andmeid ei ole lepingut tõestanud notar rahvastikuregistrisse kandnud. Notarit ei ole ka käesolevas asjas võimalik kohustada vastavat kannet tegema – avalik-õiguslikku kohustamisnõude esitamiseks tuleb esmalt pöörduda haldusorgani poole (RVastS § 6 lg 3) ning kaebaja sellise taotluse esitamist ei väida; teiseks on notari ametitoimingu tegemisest keeldumise vaidlustamiseks ette nähtud erikord ja vaidlus kuulub lahendamisele maakohtus hagita menetluses (NotS § 41 lg 5).

15.Vaidluses on keskseks küsimuseks, kas kaebajal on õigus nõuda andmete muutmist, sh puuduvate andmete kandmist rahvastikuregistrisse Tallinna linnalt. Tallinna linnal maakonnakeskusena on mh abielude sõlmimise ja lahutamise kinnitamise ning perekonnaseisuandmete muutmise ja parandamise pädevus (PKTS § 3 lg 4).

PKTS eristab andmete parandamist ja muutmist. Andmete parandamisega on tegemist siis, kui andmetes on kirjaviga või muu ilmne ebatäpsus, mis ei mõjuta andmete sisu või parandatakse kande aluseks oleval dokumendil olnud viga, mis on edasi kandunud rahvastikuregistrisse (PKTS § 12). Seega on tegemist perekonnaseisuandmete muutmisega (PKTS § 13).

8(14) Isiku perekonnaseisuandmeid muudetakse tema avalduse, kohtuotsuse, perekonnaseisuasutuse otsuse või muu muudatust tõendava dokumendi alusel. Perekonnaseisuasutuse otsuse alusel muudetakse andmeid üksnes juhul, kui perekonnaseisuasutusel on registrisse kantava asjaolu kinnitamise või tuvastamise pädevus (PKTS § 13 lg 2). Seega ei määra seadus, et andmete muutmise pädevus on üksnes konkreetsel perekonnaseisuasutusel (s.o käesoleva asja mõttes ka notaril), kes perekonnaseisutoimingu tegi. Kohus möönab, et selline piirang võib olla mõistlik ja otstarbekas, kuid seadusandja ei ole sellise piirangu seadmist vajalikuks pidanud. Isikul on õigus pöörduda mistahes pädeva perekonnaseisuasutuse poole, kes on pädev perekonnaseisuandmeid muutma ja/või ka abielude sõlmimist kinnitama. Selliseks perekonnaseisuasutuseks on ka Tallinna linn (PKTS § 3 lg 4).

16.Kohus leidis eelnevalt, et abielu sõlmimine on kooselulepingu sõlmimisele rahvastikuregistrisse kande tegemise küsimuses lähedane õigussuhe. PKTS § 42 lg 1 sätestab, et abielu sõlmimist perekonnaseaduse kohaselt kinnitanud perekonnaseisuametnik kirjutab vahetult pärast abiellujatelt jaatava vastuse saamist abielukande eeltäidetud väljatrükile kellaaja, esitab väljatrüki abiellunutele allkirjastamiseks ning allkirjastab seejärel väljatrüki ka ise. Kohus leiab, et on ilmselge, et vastavad andmed kogutakse ka kooselulepingu notariaalsel tõestamisel, sh on lepingul nii kooselulepingu sõlmijate kui ka notari nimed ja allkirjad, samuti on tuvastatav lepingu sõlmimise kuupäev (kaebuse lisa 1).

Perekonnaseisuametnik teeb abielukande rahvastikuregistris abielu sõlmimise päeval või hiljemalt sellele järgneval tööpäeval. Pärast kande tegemist kannab perekonnaseisuametnik abielukande eeltäidetud väljatrükile kande numbri ja kuupäeva, oma nime ning allkirja (PKTS § 42 lg 2). Normist tuleneb, et abielukande tegemiseks puudub vajadus täiendavate tahteavalduste, perekonnaseisuasutuse otsuse või kohtuotsuse järele. Analoogiat rakendades nähtub, et samuti sisaldab notariaalselt tõestatud kooseluleping kõiki vajalikke andmeid, mis on vajalikud abielukandega analoogse kande rahvastikuregistrisse tegemiseks. Abielukande ja kooselulepingu kande tegemisel ei ole olulisi erinevusi, sh määravas osas erinev andmete koosseis vms, mis takistaks kande tegemist abielukandega analoogselt, sh kasutada kooselulepingu andmeid vajalike andmeväljade täitmisel. Kohus kordab, et kohustus kanda andmed registrisse tuleneb juba seadusest, mistõttu ei saa kohus kontrollida ega hinnata, kas kooselulepingu andmeid tuleks üldse rahvastikuregistrisse kanda ja kas seda õigustavad või vastastavad olulised põhiseaduslikud väärtused. Sellise kaalumise on seadusandja kehtiva KooS § 3 lg-s 4 sätestatuga juba teinud.

Kuna KooS § 3 lg 4 rakendamisel tekkivat lünka on võimalik täita analoogia korras abielukande kohta kehtestatuga perekonnaseisuandmete muutmise korras, oli Tallinna linna keeldumine õigusvastane ning Tallinna linnal tuleb andmed kaebaja kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse kanda analoogselt abielukandega.

Kohus rahuldab eeltoodust tulenevalt kohustamisnõude. Kuivõrd vastustaja tegevuse õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eeldus, sisaldub see juba kohustamisnõude lahenduses (vt eelmine lause) ning kohus resolutsioonis eraldiseisvalt tuvastamisnõuet ei kajasta, kuivõrd see ei ole kaebaja õiguste kaitseks vajalik, s.o see ei taga kaebajale täiendavaid õiguseid ega hüvesid andmete registrisse kandmisele lisanduvalt.

17.Kohus rõhutab, et kohustamisnõude lahendamisel on haldusorganile kohustuslikud ka asja uut läbivaatamist puudutavad õiguslikud seisukohad ja suunised, mis on ära toodud kohtuotsuse põhjendustes. Need on hõlmatud kaebuse alusega HKMS § 177 lg 1 mõttes (Riigikohtu 27.05.2015 otsus nr 3-3-1-14-15).

Tehnilise võimekuse probleemide korral tuleb Tallinna linnal teavitada rahvastikuregistri volitatud töötlejat (PKTS § 13 lg 8). Kui Tallinna linn on otsuse täitmiseks kõik tema võimuses teinud, sh teavitanud; tuleb tehnilise võimekuse puudumise korral, kui neid probleeme ei lahendata, pöörduda kaebajal võib-olla uuesti kohtusse rahvastikuregistri volitatud töötleja vms tegevusetuse vaidlustamiseks 9(14) (s.o mitte enam Tallinna linna vastu). Ennetavalt märgib kohus, et Siseministeeriumil tuleb perekonnaseisutoimingute eest vastutajana teha juba ettevalmistusi, et kohtuotsust oleks võimalik jõustumise korral täita, sh ka juhul, kui see edasi kaevatakse. Hilisemates mistahes vaidlustes oleks hea halduse põhimõttega vastuolus riigi väide, et enne kohtuotsuse jõustumist selle täitmise vajadusega ei arvestatud ning vastavaid tehnilisi muudatusi tegema ei hakatud.

II 18. Kohus leiab, et kaebaja nõue kahju hüvitamiseks tuleb tervikuna jätta rahuldamata. Kohus käsitleb kaebaja kahjunõuet selle erinevates aspektides – Tallinna linna poolt keeldumise õigusvastasus; ning riigi poolt õigustloova akti andmata jätmine; sh nii andmata jätmise põhiseadusvastasuse kui ka analoogia kohaldamise võimalikkuse korral.

19.Kohus on eelnevalt kohustamisnõude lahendamise raames tuvastanud, et Tallinna linna keeldumine kandmast kaebaja sõlmitud kooselulepingu andmeid rahvastikuregistrisse, oli õigusvastane.

Seega on täidetud õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamise esmane eeldus (RVastS § 7 lg 1).

RVastS § 9 lg 1 sätestab, et füüsiline isik võib nõuda mittevaralise kahju rahalist hüvitamist süüliselt väärikuse alandamise, tervise kahjustamise, vabaduse võtmise, kodu või eraelu puutumatuse või sõnumi saladuse rikkumise, au või hea nime teotamise korral. Kaebaja väiteid koosmõjus käsitledes saab kohus aru, et kaebaja peab keeldumist oma väärikuse alandamiseks ja eraelu puutumatuse rikkumiseks.

Mittevaralise kahju hüvitamiseks ei saa olla tegemist avaliku võimu kandja mistahes eksimusega.

Õigusriigile on iseloomulik see, et täitevvõimule on antud teatud kaalutlus- ja tõlgendamisruum oma otsustuste tegemisel ning võimalikud vead kõrvaldatakse õiguskaitsevahendite abil (vaidemenetlus, kaebus kohtule vms) esitades ennekõike primaarnõudeid – haldusakti tühistamine, toiminguks kohustamine vms. Kohtusse pöördumisel kaebuse rahuldamine ja sellega muuhulgas avaliku võimu kandja tegevuse õigusvastasuse möönmine peab reeglina olema piisav n.ö moraalne ja/või rehabiliteeriv võit kaebaja tarvis. Riigivastutuse eesmärk on ka riigi vastutuse piiramine, sealjuures ennekõike juhtudel, kui rikkumised on muul viisidel kõrvaldatavad. Seadusandja ei ole ette näinud, et vaikimisi mistahes primaarnõude rahuldamisel tuleks välja mõista ka mittevaralise kahju hüvitis, mistõttu saab kahjuhüvitis olla primaarnõude rahuldamisel üksnes erandlik, kui isiku õiguseid on riivatud tavapärasest intensiivsemalt.

Käesoleval juhul saab Tallinna linna poolt kaebaja õiguste riivamist möönda alates 08.12.2020. Kaebaja ei pöördunud enne 2020. aastat rahvastikuregistri andmete muutmiseks Tallinna linna poole. Ka ei pöördunud kaebaja 28.09.2020 keelduvat vastust saades kohtu poole, kuigi sellega oleks saanud kaebajale kahju tekkimist ennetada, mida käesolev otsus kinnitab. Kaebajalt saab ka eeldada oma õiguste kaitseks kohtusse pöördumist (vt selle kohta kohtuotsuse p 28).

20.Riigikohus leidis otsuses nr 3-16-1903, kus oli samuti vaidluse all korraga nii seadusandja tegevusetus kui ka haldusorgani otsus, et erinevalt varasemast ebakindlusest tegi riik PPA otsusega kaebaja suhtes konkreetse otsuse, millega välistati selgelt tema õigus elada koos registreeritud elukaaslasega Eestis ning eluliselt on usutav, et selline sekkumine perekonna- ja eraellu tekitab märkimisväärseid hingelisi üleelamisi.

Kaebaja ei ole esitanud põhistusi, millest saaks Tallinna linna keeldumisest tuletada samaväärset riivet kaebaja eraelule või kaebaja inimväärikuse alandamist. Rahvastikuregistri kandest ei sõltu see, kas kaebaja saab koos oma registreeritud elukaaslasega Eestis elada. Rahvastikuregistris kaebaja kooselulepingu kande puudumise riive vähest intensiivsust kinnitab ka see, et kaebaja ei astunud ligi10(14) kaudu 4 aasta jooksul samme olukorra muutmiseks, sh kaebaja ei taotlenud andmete registrisse kandmist notarilt ega pöördunud ka oluliselt varem Tallinna linna poole. Igapäevase olulise ebamugavuse korral tuleb ka mõistlikult eeldada, et kaebaja astub kiirelt samme ebamugavuste lõpetamiseks (vt ka kohtuotsuse p 28). Eeltoodu kinnitab, et rahvastikuregistris andmete puudumine ei olnud kaebaja jaoks piisav ebamugavus, et asuda oma õiguste kaitsele. Arvestades primaarnõude rahuldamist ja rikkumise vähest intensiivsust (ebamugavust) puudub vajadus tuvastada ka veel eraldiseisvalt, väljapool kohustamisnõuet Tallinna linna tegevuse õigusvastasus (HKMS § 41 lg 5).

21.Kohus leidis eelnevalt, et KooS on võimalik tõlgendada koosmõjus PKTS, NotS, RRS ja PKSiga viisil, et ületada lünk, mis ei sätesta sõnaselgelt kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmist. Kui lünk on mõistlikult tõlgendades ületatav, ei ole tegemist põhiseadusvastaselt õigustloova akti andmata jätmisega. Seetõttu ei algata kohus ka põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust.

Kohus möönab, et olukord, kus seaduse lugemine on aeganõudev, võib põhjustada mitmetimõistetavusi ning nõuab muude õigusaktide koostoimes tõlgendamist, raskendab normidest arusaamist. Samas ei ole see piisav, et möönda õigusselgusetust põhiseaduslikus mõttes (vrdl Riigikohtu üldkogu otsuse nr 3-4-1-3-16 p 113). Eelistada tuleb siiski õiguskorra selgust ja süsteemsust, s.o valdkonda reguleeriva seaduse vastuvõtmist koos rakendusaktidega või seaduse vastuvõtmata jätmist tervikuna.

Seaduse vastuvõtmine ilma rakendusaktideta viib selleni, et täitevvõim ja/või kohtuvõim on isiku õiguste tagamisel ja kaalumisel kohustatud asuma seadusandja kingadesse minimaalselt võimalikus ulatuses, et lünk analoogia korras ületada. Sealjuures ei ole välistatud, et haldus- või kohtupraktika erineb kaasuspõhiselt ja/või kaugeneb seadusandja tahtest. Kohus aga ei saa jätta lünka ületamata ega asja lahendamata, kui asjakohane norm puudub, aga on olemas asjakohane juhis lünga ületamiseks (TsÜS § 4) ja põhiseaduskonformseks tõlgendamiseks. Tekkinud olukord on halvim võimalikest ning nõuab seadusandja aktiivset tegevust. Kohus märgib, et ka KooS kehtetuks tunnistamisel või sellega tagatud õiguste muul viisil vähendamisel tuleb kaaluda ka isikute õiguspärast ootust.

22.Kuna rakendusaktide puudumine on kaebaja kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmisel analoogia korras ületatav, ei ole kaebajale tekitatud kahju ka selles osas põhiseadusvastaselt õigustloovate aktide andmata jätmisega.

Kaebaja on esitanud väited, et ta ei saa esitada kooselupartneriga ühist tuludeklaratsiooni, kaebaja kooselupartner ei saa kaebaja lapse haigestumise korral lapsega kodus oldud päevade eest hüvitist, kaebaja ei saa võtta endale oma kooselupartneri nime kooselulepingu alusel, kaebaja ei saa olla kooselupartneri seadusjärgsete pärijate ringis ning neil ei saa tekkida kooseluseaduse järgset ühisomandit, kaebajal ja tema kooselupartneril puudub raske haigestumise korral õigus otsustada teineteise edasise ravikäigu üle, kaebajal ei ole võimalik lõpetada kooselu kooseluseaduses sätestatud alustel, kaebajal ei ole kooselupartneri surma korral võimalik otsustada matmisega seotud toimingute üle ega saada seaduses sätestatud toitjakaotuspensioni, kaebajal ei oleks töövõime kaotamise korral võimalik nõuda kooselupartnerilt ülalpidamiskohustuse täitmist.

Toodud väited ei ole seotud kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmisega. Riigikohus leidis analoogses asjas nr 3-16-1191, et kaebuses on küll nimetatud erinevaid hüvesid, mille saamine on kaebuse kohaselt takistatud, kuid toimikust ei selgu, et isik oleks püüdnud enne kahju hüvitamise kaebuse esitamist kooselulepinguga seonduvaid õigusi realiseerida. Isik ei ole välja toonud ühtegi juhtumit, mil tema kooselulepinguga seonduvad subjektiivsed õigused oleksid jäänud enne kahju hüvitamise kaebuse esitamist seadusandja tegevusetuse tõttu kaitseta. Seetõttu ei ole kolleegiumil võimalik tuvastada, kas seadusandja on kaebaja subjektiivseid õigusi rikkunud (p 9.2).

Samad põhimõtted on kohaldatavad ka käesolevas asjas. Nende abstraktsete väidete alusel, kui kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine ei ole konkreetsete toimingute või haldusaktide näol kinnitust leidnud, ei ole kahju hüvitamine võimalik ka siis, kui kinnitust on leidnud kaebaja õiguste rikkumine 11(14) rahvastikuregistris kande tegemisest keeldumisel. Ka ei väida kaebaja, et oleks realiseerunud oht, et kaebaja kooselulepingu teine pool oleks sõlminud mitu kooselulepingut. Selline oht on ka kohustamisnõude lahendamisega edaspidiseks kõrvaldatud. Kohus märgib, et peab selle ohu realiseerumist ka ebatõenäoliseks, kuivõrd kooselulepingu sõlmimine on võimalik üksnes notariaalselt ja seega on notaril võimalik varasema lepingu olemasolu kontrollida. Kohus selgitab, et kohus täitis lünga analoogia korras üksnes KooS § 3 lg 4 osas. Eeltoodu ei tähenda, et kaebajale kui kooselulepingu sõlminud isikule tuleb laiendada analoogia korras automaatselt kõiki õiguseid, mis on tagatud abielupaarile.

23.Kuivõrd KooS rakendusaktide puudumine ei ole põhiseadusvastane, leiab kohus, et tegemist ei ole ka avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, mis RVastS § 14 lg 1 alusel õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise eelduseks. Isegi kui lugeda, et seadusandja on rakendusaktide andmata jätmisega rikkunud oluliselt oma kohustusi, ei too see kaasa kahju hüvitamist kohustamisnõude rahuldamisele ja sellega hõlmatud õigusvastasuse tuvastamisele lisanduvalt.

24.Riik ei ole rikkunud õiguspärase ootuse põhimõtet. Nimetatud printsiibi sisuks on, et isikutel on kindlus kehtestatud normide püsimajäämiseks ehk et igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Õiguspärase ootuse põhimõte ei anna isikule õigustatud ootust tulevikus kindla sisuga regulatsiooni kehtestamiseks, sh rakendusaktide kehtestamiseks varem Riigikogus menetluses olnud eelnõu ulatuses. Riigikohus sedastas otsuses nr 5-17-42, et KooS §-s 26 on seadusandja deklareerinud oma kavatsust võtta vastu rakendusakte (p 32). Oma kavatsuse deklareerimine ei loo aga isikutele õiguspärast ootust põhiseaduse mõttes, veel enam konkreetse normistiku sisu osas. Õiguspärasele ootusele vastandub ka see, et üks parlamendi koosseis ei saa õiguskorda järgmiste koosseisude jaoks kivistada; vaid rahva poolt legitimeeritud parlamendil peab olema võimalus teha valijatelt saadud mandaadile vastavaid otsustusi põhiseaduse raamides. Kohus märgib, et vaatamata seadusandja deklaratsioonile KooS vastuvõtmisel 2014. aastal, nähtub Riigikogu eelnõude otsingust, et kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu on esitatud menetlemiseks ühel korral, samas kui kooseluseaduse kehtetuks tunnistamise seaduse eelnõu on esitatud menetlemiseks kolmel korral. Seega ei saa seadusandja deklaratsioonist teha ka olulisi pikaajalisi järeldusi.

Seadusandja võib otsustada ka KooS kehtetuks tunnistamise üle, järgides asjakohaseid põhiseaduslikke printsiipe, ennekõike demokraatiat, õiguskindlust ja selleks olevat õiguspärast ootust, eriti nende isikute osas, kes on juba asunud oma õiguseid teostama. Kohus jääb samas ka seadusandja tasandil olemasoleva olukorra lahendamise vajaduse juurde (vt kohtuotsuse p 21).

25.Kohus ei nõustu kaebajaga, et riik on rikkunud kaebaja inimväärikust, luues näivuse rakendatavate normide kohta ja jättes mulje, et ta on teistega samaväärne. Kaebaja väidet võib käsitleda ka kui võrdsuspõhiõiguse rikkumise argumendina.

Riigikohtu üldkogu selgitas otsuses nr 5-18-5, et abielu mõistet /…/ seaduses ei ole põhjendatud tõlgendada laiendavalt ning hõlmata sellega ka samast soost inimeste registreeritud kooselu. Kuigi õigusmõisted võivad olla õigusaktides erineva mahuga, räägib sellise tõlgenduse vastu seadusandja selge soov eristada abielu ja registreeritud kooselu instituute. Seadusandja sellist eesmärki võib järeldada nii kooseluseaduse vastuvõtmisest eriseadusena olukorras, kus perekonnaelu (sh abielu) on reguleeritud perekonnaseaduses; samuti pärast kooseluseaduse vastuvõtmist algatatud kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu tekstist (p 57). Kui seadusandja soovinuks hõlmata seaduse silmis ühte mõiste alla nii erisooliste kui ka samasooliste kooselu, oli ja jätkuvalt on seda võimalik teha perekonnaseaduse § 1 lg 1 muutmisega. Seadusandja ei ole sellist muudatust teinud. Kooseluseaduse seletuskirja2 kohaselt oli eesmärgiks reguleerida mitteabielulise kooselu õiguslikke tagajärgi, ilma kahjustamata abielu institutsiooni ja vähendamata paaride motivatsiooni abielusid sõlmida (lk-d 1 ja 5).

2 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/ea84e71c-291a-4c91-88b0-bd64af650d21/Kooseluseadus 12(14) Kooseluseaduse üheks funktsiooniks on ka õiguste kaitsmise võimalus olukorras, kus abielu sõlmimist ei soovita või selleks valmis ei olda (lk 2). Seletuskirjas toodut võib käsitleda otseselt seadusandja eesmärgina, kuivõrd eelnõu algatajaks ja seletuskirja koostajaks ei olnud Vabariigi Valitsus, vaid Riigikogu liikmed ise. Ka eelnõu esimesel lugemisel 18.06.20143 selgitas ettekandja, et kooseluseadus ei legaliseeri Eestis samasooliste abielu.

Riigikogu menetluses oli kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu, mis nägi ette mitmete seaduste muutmise. Eelnõu menetlusse võtmine ei kohusta seadusandjat eelnõu seadusena ka vastu võtma.

Tagatud peab olema KooS-s ettenähtud toimingute tegemise võimalus. Käesolevas asjas ongi kohus eelnevalt analüüsinud, et kui KooS § 3 lg 4 näeb ette kohustuse kanda kooseluleping rahvastikuregistrisse, on sõltumata rakendusnormide puudumisest võimalik vajalik menetluskord analoogia korras asendada. Eeltoodu aga ei tähenda, et kohus saab kohtuotsusega tunnistada põhiseadusvastaseks KooS rakendamise seaduse vastuvõtmata jätmise tervikuna. Halduskohus ei lahenda abstraktseid tulevikus tekkivaid probleeme, vaid konkreetset kaebust ning kaebaja kaebuse puutuvalt rahvastikuregistris kande puudumisse on kohus juba lahendanud.

Kuivõrd abielu ja registreeritud kooselu mõisted on erinevad, võivad ka kummaski kooseluvormis olla riigi poolt tagatud õigused erinevad. Milliseid õiguseid, kohustusi ja regulatsioone, mis on täna abielus inimestel, tuleb laiendada ka kooselulepingu sõlminutele, on iga üksiku seaduse ja normi eraldi kaalumise küsimus. Sellise kaalumise olulises väärtuspõhises küsimuses peab läbi viima parlament. Muuhulgas võib osade hüvede laiendamisel tekkida ka fiskaalküsimused (erinevad toetused või sotsiaaltagatised), millesse sekkumine on kohtul erakordselt piiratud. Kohus võib sekkuda üksnes üksikküsimuses, kui konkreetne subjektiivne õigus on isikule ettenähtud, kuid ilmselgelt rakendav norm puudub ja see puudus ei ole ka põhiseaduskonformselt kõrvaldatav; või kui isiku üksikjuhul ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõjuv põhjus ja/või selle kaalub üles mõni vastupidine oluline väärtus (nt laps jäetakse abi või toeta, kui tema eestkostjad ei ole abielus, vaid on registreeritud kooselus).

Kohus ei välista, et osa regulatsiooni sõnaselge või lünga täitmisel analoogia korras laiendamine on vajalik ka teiste isikute õiguste kaitseks, nt perekondlikest sidemetest teavitamise kohustus huvide teadaandmise või taandamiskohustuse tagamiseks (vt KooS rakendamise eelnõu §-d 9 ja 11 FIS ja HMS osas). Samas võivad KooS rakendusaktide puudumise korvata ka muud seadused koostoimes, eriti kui need võimaldavad laiendavalt tõlgendada perekonnaliiget, lähedast inimest või tihedaid isiklikke sidemeid, nt kriminaalmenetluses lähedaste vastu tunnistamisest keeldumisel (PS § 22 lg 3) või tervishoiuteenuse osutamisel omaste teavitamisel (VÕS § 767 lg 2).

26.Seadusandja ei ole ka rikkunud kaebaja õigust eraelu puutumatusele. Kohus selgitab, et õigus eraelu puutumatusele on ennekõike tõrjeõigus ehk keeld riigile ülemäära sekkuda isiku eraelulisse korraldusse; mitte aga põhiõigus riigilt kindla soorituse nõudmiseks. Kaebaja eesmärgiks käesoleva kaebuse esitamisel ei ole olnud kaebaja eraelu osas riigi sekkumise kõrvaldamine, vaid pigem just see, et tema eraelulised andmed oleksid paremini avalikule võimule nähtavad, s.o kantud rahvastikuregistrisse. Kohus käsitles ka eelnevalt, et seadusandja ei ole seadnud eesmärgiks registreeritud kooselule kõigi abieluga kaasnevate hüvede ja kohustuste laiendamist. Sellist kohustust ei tulene kohtule teadaolevalt ka ühestki muust siduvast õigusallikast.

27.Kohus leiab, et ka kaebaja teguviis pikema aja jooksul viitab sellele, et tegemist ei ole intensiivse riivega, kuivõrd kaebaja ei ole pidanud vajalikuks asuda oma õiguste tõhusale kaitsele kohe riive möönmisel. Seega ka mistahes kahju möönmisel tuleks hüvitist vähendada kannatanu enda osa tõttu kahju tekkimisel (RVastS § 13 lg 1 p 4).

3 https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/201406181400 13(14) 28. xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx 29. Seadusandja väidetava tegevusetusega ei ole seotud ministeeriumide või muude ametiasutuste seisukohtade võimalik lünklikkus või vastuolulisus. Nende seisukohtade õigusvastasus ei ole kaebuse esemeks ega kaebajale väidetavalt kahju tekitanud tegevuseks. Kuigi haldusorgani seisukohtade ühtlus ja järjepidevus on hea halduse põhimõtte osa, ei ole see põhiõiguse väärtusega kaitstav hüve.

Kohtupraktikas ei ole mööndud ka nt isiku õigust nõuda, et haldusorgan vastaks selgitustaotlusele, sh õigusnorme selgitades kindlal viisil või asuks kindlale seisukohale. Seega ei saa selline nõudeõigus laieneda ka õigusloomes või kohtumenetluses ministeeriumi esitatavatele õiguslikele seisukohtadele.

30.Kaebuse osalise rahuldamise tõttu tuleb otsustada ka menetluskulude osaline hüvitamine kaebajale (HKMS § 108 lg 2). Kohus rahuldas kaebuse kohustamisnõude osas. Kohustamisnõude riigilõiv sisaldub ka kahjunõude riigilõivu sees. Kaebaja on taotlenud ka õigusabikulude väljamõistmist summas 4908 eurot rohkem kui 27 tunni eest. Käesolevas asjas on väiksema osa vaidlusest moodustanud vaidlus kohustamisnõude üle ning selles osas on tegemist keskmisest lihtsama kohtuasjaga, arvestades ka seni kujunenud kohtupraktikat. Arvestades kohtuotsuse punktis 28 toodud põhjendusi olukorra kujunemise kohta, peab kohus vajalikuks ka kohustamisnõude osas väljamõistetavat summat vähendada (HKMS § 108 lg 11) ning peab põhjendatud, vajalikuks ja õiglaseks mõista Tallinna linnalt (kui kohustamisnõude osas vastustajalt) mõista välja 800 eurot. Muus osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Kohus kordab Tallinna linnale varasemast, et PKTS § 52 näeb ette Siseministeeriumi õiguse teha kohalike omavalitsuste üle haldusjärelevalvet. Haldusjärelevalve tulemuseks võib olla nii perekonnaseisuametniku eksamile suunamine (PKTS § 52 lg 3) kui ka sunniraha määramine (VVS § 751 lg 4).

Samas ei vabane kohalik omavalitsus haldusaktide andmisel või toimingute tegemisel vastutusest ega saa tugineda tegevuse õiguspärasuse kontrolli korral üksnes asjaolule, et tegemist oli haldusjärelevalve teostaja suunise, juhise või isegi ettekirjutusega. Kohus möönab, et siinkohal võib sattuda kohalik omavalitsus kahe vastandliku suunise või huvi vahele, kus talt soovivad erinevat toimimist ühelt poolt füüsiline isik, kes võib pöörduda õiguste kaitseks kohtusse; teiselt poolt haldusjärelevalve teostaja, kes võib rakendada sunniraha. Kokkuvõttes peab kohalik omavalitsus perekonnaseisutoimingute tegijaina veenduma, et ta kohaldab seadust õigesti, ning vajadusel tuleb vaidlustada mittenõustumisel haldusjärelevalve tegija haldusakti ja sunniraha rakendamine.

31.HKMS § 175 lg 4 sätestab, et kui otsus sisaldab delikaatseid isikuandmeid või muid andmeid, mille avaldamine võib oluliselt kahjustada isiku eraelu puutumatust, ning eraelu puutumatuse kahjustamist ei ole võimalik vältida ka sama paragrahvi lõikes 3 sätestatut järgides, avaldab kohus andmesubjekti taotlusel või omal algatusel otsuse ilma eraelu puutumatust kahjustavate andmeteta, avaldab üksnes otsuse resolutsiooni või ei avalda otsust.

Kaebaja taotles menetluse kinniseks kuulutamist, ennekõike otsuse avaldamise vältimiseks. Kohus leiab, et käesolevas asjas kujundatav kohtupraktika võib olla vajalik laiemalt ka teiste isikutele nende õiguste tutvustamiseks ja tagamiseks. Küll aga peab kohus vajalikuks varjata andmeid, mis võimaldavad kaebaja üheselt tuvastada, sh lisaks kaebaja nimele ja isikukoodile. Seetõttu jätab kohus kohtuotsuse jõustumisel täiendavalt avaldamata ka kohtuotsuse punkti 5 alapunkti 2.7 ning punkti 28.

Kui menetlusosalistel on veel taotluseid andmete varjamiseks, tuleb need esitada enne otsuse jõustumist, et kohtul oleks võimalik taotlus enne lahendi avalikustamist lahendada. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin 14(14)

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.