KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Tiia Nurm Otsuse tegemise aeg ja koht 21. detsember 2022, Tallinn Haldusasja number 3-22-1912 Haldusasi X kaebus Eesti Töötukassa 2
) ning tervise- ja tööministri 07.09.2015 määrus nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ (määrus nr 39). Töövõime hindamisega tuvastatakse pikaajalise tervisekahjustusega isiku töövõime ulatus (
§ 5lg 1).
Töövõime hindamisel võetakse arvesse isiku terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust (
§ 5lg 2).
Töövõime hindamise tulemusena tuvastatakse, et isiku töövõime ei ole vähenenud, kui isiku töötamine ei ole
§ 5
lg-s 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes takistatud (
§ 5lg 3 p 1).
Isikul tuvastatakse osaline töövõime, kui tema töötamine on § 5 lõikes 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes osaliselt takistatud (
§ 5lg 3 p 2).
Isikul tuvastatakse puuduv töövõime, kui ta ei ole võimeline § 5 lõikes 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes töötama (
§ 5lg 3 p 3).
- Eesti Töötukassa tugineb töövõime hindamisel ka töövõime hindamise metoodikale, mis on avalikult kättesaadav dokument.1 Töövõime hindamiseks väljatöötatud metoodika võimaldab tuvastada pikaajalise tervisekahjustusega inimese töövõime ulatuse, tegutsemise ja osalemise piirangud ning anda soovitusi töötingimuste, töövõime toetamise ja abivahendite vajaduse kohta.
- Töövõime hindamisel arvestatakse isiku tegutsemisvõimet parandavate või säilitavate abivahendite kasutamist ja määratud ravi järgimist ning kirjeldatakse isikul esinevate piirangute avaldumist, põhjuseid ja mõju tegevusvõimele ning isiku kohanemist piiranguga (määrus nr 39 § 5 lg 3). Eelnev tähendab, et töövõime hindamine ei toimu mitte isikul diagnoositud haiguste põhjal, vaid selle põhjal, kuidas isikul diagnoositud haigused tema tegutsemisvõimet tegelikkuses mõjutavad, kui ta kasutab ettenähtud abivahendeid ja järgib määratud ravi.
- Töötukassa hindab isiku töövõimet, kaasates eksperdiarvamuse saamiseks vajaduse korral tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte (
§ 7lg 1). Eksperdiarvamus koostatakse lähtudes 1 https://www.tootukassa.ee/et/teenused/toovoime-hindamine/toovoime-hindamise-pohimotted-ja-metoodika 7
(11)isiku enda taotlusel olevatest andmetest,
§ 7
lg 5 alusel sätestatud terviseandmetest (tervise infosüsteemi ehk TIS-i andmed) ning taotleja tegutsemisvõime täpsustamise vajaduse korral arstidelt ja spetsialistidelt ning tervishoiuteenuse osutaja poolt eksperdiarvamuse koostamisse kaasatud ekspertiisimeeskonnalt saadud andmetest (määrus nr 39 § 5 lg 1).
- Eksperdiarvamus antakse isiku tegutsemisvõime kohta määruse nr 39 § 3 lg-s 2 nimetatud seitsme valdkonna võtmetegevuste kaupa, välja arvatud §-s 4 nimetatud töövõimet välistava seisundi kinnitamisel (määrus nr 39 § 6 lg 1). Võtmetegevuste raskusastmetele antakse arvväärtused skaalal 0-
- Arvväärtuste tähendused on määruse nr 39 § 6 lg 3 kohaselt järgnevad: 0 – piiranguid ei tuvastatud; 1 – kerge piirang: piirang, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast; 2 – mõõdukas piirang: piirang, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25–50% ajast; tegevus on ilmselgelt raskemini teostatav kui ilma pikaajalise tervisekahjustuseta inimesel; 3 – raske piirang: piirang, mis segab oluliselt isiku igapäevaelu, esineb väga sageli või pidevalt; tegevuse sooritamine on peaaegu võimatu, kuid mingil määral siiski teostatav; 4 – täielik piirang: piirang, mis segab ja takistab pidevalt igapäevaelu; tegevust ei ole võimalik sooritada, vastav funktsioon puudub.
- Töötukassa tuvastab isiku töövõime ulatuse töövõime hindamisel tehtud eksperdiarvamuse alusel (määrus nr 39 § 8 lg 6). Eksperdiarvamuse andja hindab töövõime kas osaliseks või puuduvaks, kasutades kaalutlusõigust kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on neli või suurem või erijuhtumi esinemisel või kui teabe edasiandmise ja vastuvõtmise valdkonna võtmetegevuse piirangu raskusaste on hinnatud arvväärtusega neli (määrus nr 39 § 8 lg 1). Kaebaja töövõime ulatuse tuvastamise aluseks võetav võtmetegevuste arvväärtuste summa oli 8, võttes arvesse, et võtmetegevuste raskusastmeid arvväärtustega 0 ja 1 ei liideta (määrus nr 39 § 6 lg 6).
- Töövõime hindamise menetluses koostas 06.06.2022 kuupäevaga eksperthinnangu AS Arstikeskus Confido ekspertarst dr Ingrid Lauer (Merioja). Ekspertarvamus on lisatud kaebusele ja Eesti Töötukassa 20.10.2022 vastusele. Ekspertarst sai kaaluda osalise ja puuduva töövõime tuvastamise vahel, sest võtmetegevuste arvväärtuste summa oli 4 või rohkem. Ekspertarst hindas kaebaja töövõime osaliseks. Seega tuvastas Eesti Töötukassa 27.06.2022 otsusega kaebajal osalise töövõime.
- Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Töövõime hindamise otsuses on valdkondade kaupa märgitud, kas piirangud tuvastatud ja millised ja millised haigused on piirangu põhjuseks, kuid piirangutele antud hinnanguid eraldi põhjendatud ei ole. Töövõime hindamise otsuse põhjendused saab lugeda esitatuks ka eksperthinnangus, millele on otsuses viidatud. Dr Ingrid Laueri põhjendused võtmetegevustele antud hinnangute kohta ei ole pikad, kuid põhjendused on iseenesest olemas koos väljavõtetega kaebaja terviseandmetest. Kohus saab arvesse võtta ka põhjendusi, mis on antud Eesti Töötukassa poolt vaideotsuses ja kohtumenetluses esitatud seisukohtades. Kuna töövõime hindamise otsus ei ole kaalutlusotsus, ei ole selle põhjendamisvigadel samavõrra määravat tähendust nagu kaalutlusotsuse puhul (Tallinna Ringkonnakohtu 18.06.2020 otsus nr 3-19-705, p 16). See tähendab, et kohus saab arvesse võtta põhjendusi, mis on antud pärast esialgse otsuse tegemist. Kohus leiab, et 27.06.2022 otsuse ja sellele eelnenud eksperthinnangu võimalikud põhjendamispuudused saab lugeda kõrvaldatuks 05.08.2022 vaideotsusega ja kohtumenetluses esitatud vastustaja 20.10.2022 vastusega kaebusele ja dr Lembi Aug 10.10.2022 allkirjastatud kirjalike seisukohtadega, sest nimetatud dokumentides on põhjalikumalt selgitatud, miks kaebaja puhul leiti, et tal on puuduva töövõime asemel osaline töövõime. 8
(11)- Riigikohus on 05.09.20219 otsuses nr 3-17-1110 selgitanud, et kui eksperdiarvamuse andja hinnangul ei vasta meditsiiniliste andmete alusel taotleja terviseseisund taotleja hinnatud piirangu raskusastmele ja eksperdiarvamuse andja leiab, et piirangu raskusaste on väiksem, on eksperdiarvamuse andjal täiendav põhjendamiskohustus (p 21). Kui eksperdiarvamuse andja hinnangul on meditsiiniliste andmete alusel piirangu raskusaste väiksem kui taotleja hinnatud piirangu raskusaste ja taotleja seab eksperdiarvamuse andja hinnangu piirangu raskusastmele kahtluse alla, siis ei saa haldusorgan kahtlust alati kõrvaldada sellega, et sama eksperdiarvamuse andja kontrollib vaidemenetluses taotleja terviseandmete vastavuse piirangute raskusastmetele üle. Sellises olukorras on piirangute raskusastmete õigsuse kindlakstegemiseks haldusorganil põhjust kaaluda teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja kaasamist (p 22). Riigikohus on 05.09.2019 otsuses nr 3-17-1110 märkinud ka seda, et halduskohtu pädevuses on tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel tervise infosüsteemi kantud andmeid õigesti, eelkõige võtmetegevuse raskusastme määramisel (p 24).
- Kaebaja leiab, et töövõime ulatus on määratud kindlaks suvaliselt ning tegelikkusest kergemana. Kaebaja on viidanud eksperthinnangu puhul asjaoludele, mis annavad kaebaja hinnangul märku, et ekspertarst on andnud oma hinnangud pealiskaudselt ega polnud kaebaja südamehaigustega tegelikult kursis. Kohus kaebaja kahtlustega ei nõustu. Kui võrrelda 06.06.2022 eksperthinnangus antud ekspertarsti hinnanguid ja kaebaja enda hinnanguid kehalise ja vaimse võimekuse piirangutele, siis on näha, et ekspertarst on valdavalt nõustunud kaebaja enda hinnangutega oma tervisele. Ekspertarst on hinnanud piirangu raskusastme madalamaks ainult võtmetegevuses 1.4 (liikumisega seotud muud piirangud) ja 2.4 (käelise tegevusega seotud muud piirangud), andes hinnanguks 0 ehk piirangute puudumise. Sealjuures oli kaebaja ise märkinud võtmetegevuste 1.4 ja 2.4 raskusastmeks 9, mis tähendab muutlikku võimekust. Võtmetegevuse 4.1 (teadvusel püsimine) all on ekspertarst märkinud, et sünkoopide esinemist on hinnatud valdkonnas „liikumine“. Võtmetegevustes 1.2 (ohutu ringiliikumine), 5.1 (tegevuste õppimine) ja 5.2 (tegevuste alustamine ja lõpetamine) on ekspertarst hinnanud piirangu raskusastme isegi kõrgemaks kui kaebaja (0 asemel 2). Seega ei saa vähemalt võtmetegevustele antud hinnangute põhjal öelda, et ekspertarst oleks kaebaja terviseseisundit põhjendamatult kergeks hinnanud. Dr Ingrid Lauer jäi oma esialgsele seisukohale ka 16.07.2022 kuupäeva kandvas eksperthinnangus (Eesti Töötukassa 20.10.2022 vastuse lisana esitatud).
- Kohus märgib, et vastustaja ei ole otsuse tegemisel seotud varasemate töövõime hindamise otsustega. Inimese tegutsemisvõime võib sõltuvalt diagnoosist ajas muutuda ning seetõttu tuleb ka tema töövõimet iga kord uuesti hinnata sel hetkel olemasolevate terviseandmete alusel.
- Vastustajale ei saa praegusel juhul ette heita teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja kaasamata jätmist. Kohtumenetluses on selgunud, et vaidemenetlusse oli kaasatud Eesti Töötukassa töövõime hindamise ekspertarst dr Lembi Aug, mida kinnitab Eesti Töötukassa 20.10.2022 vastusele lisatud dokument „Ekspertarsti vaidemenetluses antud hinnang.pdf“. Dr Lembi Aug on kohtumenetluses ka kirjalikud seisukohad esitanud. Kohus märgib, et selguse huvides oleks vastustaja pidanud vaidemenetlusse täiendavalt kaasatud ekspertarsti juba vaideotsuses nimeliselt ära märkima ja tema arvamuse kaebajale kättesaadavaks tegema, et kaebajale ei jääks selles osas mingeid kahtlusi. Oluline on aga see, et Riigikohtu praktikast tulenev täiendava arvamuse küsimise nõue on vaidemenetluses ja kohtumenetluses täidetud. Dr Lembi Aug on avalikult kättesaadavate andmete kohaselt kardioloog, mistõttu kohtul puudub alus arvata, et vastustaja lõpliku seisukoha kujunemisel ei ole arvestatud kaebajal diagnoositud südamehaigustega. Dr Lembi Aug on oma 10.10.2022 allkirjastatud seisukohas märkinud, et isiku enda hinnanguid tegutsemisvõimele ja viimase 5 aasta terviseandmeid kogumis arvesse võttes ei ole käesoleval hetkel piirangud väljendunud ulatuses, et oleks tuvastatav puuduv töövõime. Kaebajal on varem esinenud korduvaid rütmihäireid ja ka südamepuudulikkust, kuid raviga on kardiaalne seisund hetkel kompenseeritud ja üldist töövõimet mõjutab see vähesel määral. Regulaarne siinusrütm on püsinud 9
(11)raviga üle aasta ning ehhokardiograafiliselt südame üldine süstoolne funktsioon normilähedane, kontraktiilsuse häireid, klapipatoloogiat ei esine. Kaebajal on maksaanalüüsides kõrvalekaldeid, kuid infektsionist on välistanud maksakahjustuse infektsioonhaigustest. Kaebaja ei ole igapäevaselt psühhiaatrilisi ravimeid tarvitanud ega vajanud, kuigi eeldatavalt võiks antidepressantravi anda täiendavat positiivset efekti stressi ja muutustega toimetuleku ning suhtlemise valdkonnas.
- Kohtul puudub põhjus arvata, et ekspertarstid oleksid kaebaja töövõimet hinnates läinud vastuollu kaebaja terviseandmetega (terviseandmete väljavõte on esitatud Eesti Töötukassa 20.10.2022 vastuse lisana). Ekspertarstil oli praegusel juhul õigus valida osalise ja puuduva töövõime hindamise vahel, sest kaebaja võtmetegevuste arvväärtuste summa oli
- Iseenesest saab puuduva töövõime tuvastamist kaaluda juba siis, kui võtmetegevuste arvväärtuste summa on vähemalt 4, kuid see sõltub konkreetsest juhtumist. Ei ole kindlat arvväärtust, millest alates ei saa enam tuvastada osalist töövõimet ja tuleb tuvastada puuduv töövõime.
- Kaebaja on asjaolude väljaselgitamisega seoses teinud vastustajale kaks etteheidet. Esiteks on kaebaja välja toonud, et vastustajal ei olnud kõiki töövõime hindamiseks vajalikke andmeid, sest kaebaja ei olnud 27.06.2022 otsuse tegemise ajaks käinud gastroenteroloogi ja neuroloogi vastuvõtul, kuhu ta oleks terviseandmetest nähtuvalt pidanud täiendavalt minema. Teiseks oleks vastustaja pidanud vaidemenetluses koguma täiendavaid terviseandmeid kaebaja taotlusel nimetatud arstidelt ja spetsialistidelt ning tervishoiuteenuse osutaja poolt eksperdiarvamuse koostamisse kaastatud ekspertiisimeeskonnalt. Määruse nr 39 § 5 lg-s 1 on loetletud, milliste andmete alusel eksperdiarvamus töövõime hindamiseks koostatakse. Punkt 3 sätestab, et taotleja tegutsemisvõime täpsustamise vajaduse korral saab tugineda täiendavatele terviseandmetele taotlusel nimetatud arstidelt ja spetsialistidelt ning tervishoiuteenuse osutaja poolt eksperdiarvamuse koostamisse kaasatud ekspertiisimeeskonnalt. Kohus nõustub vastustajaga selles osas, et kuna taotlusel nimetatud arstidelt andmete täpsustamine toimub vastavalt vajadusele, ei ole tegemist töövõime hindamise menetluse kohustusliku osaga. Ka vaide lahendamise tähtaja pikendamine ei loo õiguspärast ootust, et vastustaja kogub kaebaja arstidelt täiendavat infot. Täiendavate andmete küsimata jätmine saaks uurimispõhimõtte rikkumisena tuua kaasa otsuse tühistamise üksnes siis, kui see võis töövõime hindamise otsust mõjutada (HMS § 58). Kaebaja ei ole välja toonud, milliste tema tegutsemisvõimet puudutavate asjaolude kohta oleks vastustaja pidanud tema arstidelt täiendavat infot hankima, et õige otsus teha. Kaebaja on tuginenud üksnes sellele, et vastustaja oleks pidanud ära ootama kaebaja visiidid gastroenteroloogi ja neuroloogi juurde. Vastustaja on vastuses kaebusele arvesse võtnud, et kaebaja käis 20.07.2022 gastroenteroloogi vastuvõtul (Eesti Töötukassa 20.10.2022 vastuse lisa „Terviseandmed.pdf“, lk 63). Vastustaja on välja toonud, et uuringute tulemusel maksa autoimmuun- ega ladestushaigusi ei diagnoositud, HBV, HCV välistatud. Kõhukoopa ultraheli uuringul leitud maksasteatoos ja fibroskannuuringul fibroosi 0-1 astmelevastavad muutused ning CAP-uuringul kolmanda astme steatoos. Seisund ei mõjuta üldist töövõimet ning gastroenteroloogi hinnangul ravivajadus puudub ja on vajalik langetada kehakaalu, suurendada füüsilist aktiivsust, toituda tervislikult. Terviseandmetest ei nähtu, et kaebaja oleks pöördunud peavaludega neuroloogi poole. Vastustaja on välja toonud, et terviseandmete alusel on seni olnud peavalud episoodilised ja enamasti allunud tavalistele valuvaigistitele. Kaebaja ei ole retseptipõhist valuravi peavalude tõttu vajanud. Seega leiab kohus, et eriarstide visiitide ära ootamata jätmine ei mõjutanud lõplikku otsust. Eesti Töötukassal ei ole kohustust oodata ära töövõime hindamise taotleja võimalikke täiendavaid arstivisiite pärast töövõime hindamise taotluse esitamist. Kuna Eesti Töötukassa ei saa kindel olla, kas ja millal isik visiidile jõuab ja täiendavad terviseandmed TIS-i lisatakse, tooks see kaasa töövõime hindamise menetlusaja pikenemise, mis võib minna vastuollu haldusmenetluse võimalikult lihtsalt ja kiirelt läbiviimise põhimõttega (HMS § 5 lg 2). Kui pärast otsuse tegemist peaksid tervise osas selguma uued asjaolud, saab esitada uue töövõime hindamise taotluse.
- Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et Eesti Töötukassa 27.06.2022 otsus nr TVH/22/025779 on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Eesti Töötukassa 29.06.2022 otsusega nr 10
(11)TVT/22/033102 on kaebajale määratud osalisele töövõimele vastav töövõimetoetus. Kuna osalise töövõime tuvastamine on õiguspärane, siis on õiguspärane ka määratud töövõimetoetus. Kuna vaidemenetluse esemeks olnud 27.06.2022 ja 29.06.2022 otsused on õiguspärased, tuleb õiguspäraseks lugeda ka 05.08.2022 vaideotsus nr VO/22/
- Kuna Eesti Töötukassa haldusaktid ei kuulu tühistamisele, puudub alus ka Eesti Töötukassa kohustamiseks vaadata kaebaja töövõime hindamise ja töövõimetoetuse taotlused uuesti läbi.
- HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus on tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulu väljamõistmist kaebuse esitajalt. Seega menetluskulude jaotamise küsimust ei tõusetu ning menetluskulud jäävad poolte enda kanda.
- HKMS § 175 lg 3 sätestab, et andmesubjekti taotlusel või kohtu algatusel asendatakse avaldatavas kohtuotsuses andmesubjekti nimi initsiaalide või tähemärgiga ning ei avaldata tema isikukoodi, sünniaega, registrikoodi, aadressi ega muid andmeid, mis võimaldavad teda üheselt identifitseerida. Riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse, avalik-õigusliku juriidilise isiku või muu avaliku võimu kandja andmeid kohtulahendis ei varjata. Kohus asendab avaldatavas kohtuotsuses omal algatusel kaebaja nime tähemärgiga, sest kohtuotsus sisaldab kaebaja terviseandmeid. /allkirjastatud digitaalselt/ Tiia Nurm 11
(11)