KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Tiia Nurm Otsuse tegemise aeg ja koht 23.01.2023, Tallinn Haldusasja number 3-22-1333 Haldusasi Xi kaebus Sotsiaalkindlustusameti 1

§ 163

reguleeris töölepingu alusel tööle võetud ametniku teenistusse võtmise ümbervormistamist või töösuhte lõpetamist.

§ 163lg 1 sätestas, et töölepingu alusel tööle 2

§ 178

sätestas, et käesoleva seaduse jõustumise päeval teenistuses olevate ametnike perioodiline atesteerimine korraldatakse

1. ja
2. aasta jooksul. § 163 lg 2 sätestas, et töösuhe ametnikuga, kes on tööle võetud määramata ajaks sõlmitud töölepingu alusel ametikohale, mis käesoleva seaduse § 21
3. lõike alusel eeldab määratud ajaks teenistusse võtmist, vormistatakse poolte kokkuleppel määratud ajaks teenistusse võtmiseks nelja kuu jooksul arvates käesoleva seaduse jõustumisest, või lõpetatakse vastavalt töölepingu seaduse § 86 punktile 3 töötaja koondamise tõttu, lg 3 sätestas, et kui käesoleva seaduse § 162
4. lõike või käesoleva paragrahvi
5. või
6. lõike alusel vormistatakse ametnik teenistusse võetuks nimetamise alusel, annab ta käesoleva seaduse §-s 28 sätestatud ametivande. 10.6 Kaebaja Rahandusministeeriumi teenistusest vabastamine toimus peale 01.01.
7. Rahandusministeerium ei jõudnud kaebaja suhtes peale

jõustumist läbi viia atesteerimist, sest

§ 178

lg 3 sätestatud perioodi kestel suundus kaebaja uuele ametikohale Rahandusministeeriumi allasutusse Riigi Maksuametisse. Kaebaja võeti Riigi Maksuameti teenistusse vahetult järgmisest tööpäevast peale Rahandusministeeriumist ametist vabastamist. Kaebaja andis Riigi Maksuameti peadirektori asetäitjana ka ametivande. 10.7 Eeltoodust tulenevalt saab tuvastada, et isegi siis, kui 17.05.1993 käskkiri nr 113-K alusel ei saa kaebajat lugeda teenistusse võetuks (millega kaebaja ei nõustu), siis kaebaja teenistussuhtes tuleb analoogia korras kohaldada

§ 163

lg-t 1 ja lg-t 3, kuna formaalsed eeldused kaebaja töösuhte ümbervormistamiseks olid täidetud, ja lugeda kaebaja teenistuses olnuks 01.01.1996 seisuga. Ei ole vaidlust, et kaebaja nimetati sama riigiasutuse allasutuse ametisse ja ta andis ametivande. Kaebajat ei saa asetada raskemasse olukorda tulenevalt sellest, et ta vahetult peale ATS jõustumist siirdus ühest riigiametist teise ja seetõttu jäi Rahandusministeeriumil vormistamata kaebaja teenistusse võtmine. Anda käskkiri teenistusse nimetamiseks olukorras, kus ta lahkub ametist, oleks vastuoluline. 10.8 Oluline on, et Riigi Maksuamet, kes oli Rahandusministeeriumi allasutus, on kaebaja suhtes üleminekukorda tõlgendanud ning käsitlenud teda varasemalt teenistuses olnuna ja arvestanud 19.02.1996 seisuga teenistusstaaži 2 aastat 8 kuud ja 29 päeva. Kaebajal tekkis teenistuslehega tutvumisest õigustatud ootus, et andmed teenistuslehel tema teenistusstaaži kohta on õiged. 10.9 Eeltoodust tulenevalt on kaebaja seisukohal, et vastustaja on jätnud ebaõigesti avaliku teenistuse staaži hulka arvamata töötamise Eesti Vabariigi Rahandusministeeriumis 17.05.199316.02.1996. 10.10 Rahandusministeeriumi 17.05.1993 käskkiri nr 113-K tuleb lugeda haldusaktiks teenistussuhte tekitamise kohta ja sellest lähtudes tuleb arvestada Rahandusministeeriumis töötatud aeg kaebaja avalik-õigusliku staaži hulka. Seda kinnitab ka Rahandusministeeriumi poolt käesolevas kohtuasjas antud selgitus. 10.11 Käesoleva asja faktilised asjaolud on erinevad Riigikohtu 18.09.2021 otsuses nr 3-3-1-3114 käsitletust. Kaebaja suhtes eksisteerib käskkiri nr 113-K ametisse kinnitamise kohta, mis on antud avalik-õiguslikus suhtes teenistussuhte tekkimise kohta ja kohus saab tuvastada teenistussuhte tekkimise nimetatud käskkirja alusel. Asjaolu, et Rahandusministeerium ei ole kaebaja suhtes peale

jõustumist vormistanud käskkirja sõnastusega „teenistusse nimetamine“ ei ole käesolevas asjas määrava tähendusega. ATS § 163 kohalduks juhul, kui kaebaja teenistusse võtmise kohta oleks olnud ainult tööleping. Olukord, kus paralleelselt kehtis ka 17.05.1993 käskkiri nr 113-K ei lange ühemõtteliselt ATS § 1631996 alla, mistõttu ei ole vajalik kaebaja nõue tuvastada teenistussuhte tekkimine

§ 162alusel.

10.12 Kaebaja suhtes kohaldub ATS § 1821996, mis sätestab, et isikule, kes ATS jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaž ATS §-des 153-159 sätestatud korras.

§ 153punkti 3

jõustumisel (s.o 01.01.1996) on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži

§-ides 153-156 sätestatud korras.

§ 153

punktis 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne

jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes. 11.2 Kaebaja tööraamatus on kanne nr 15 töölepingu lõpetamise kohta poolte kokkuleppel 16.02.1996. 19.02.1996 asus ta tööle Riigi Maksuametisse (kanne 16). 19.02.1996 kanne nr 17 – Vormistatud teenistusse nimetamise teel vastavalt ATS § 163 lg 1. 11.3

sätestas, et kahe kuu jooksul arvates ATS-i jõustumisest, vormistatakse töölepingu seaduse alusel tööle võetud ametnik nimetamise alusel teenistusse võetuks tagasiulatuvalt alates seaduse jõustumise päevast. 11.4 Kaebaja teenistuslehel on esimene sissekanne tehtud 19.02.1996 ning avaliku teenistuse staažiks on märgitud 2 aastat 8 kuud ja 29 päeva. Ametivande andis kaebaja 19.02.

1. 11.5 Vastustaja palus Rahandusministeeriumil edastada dokument, mis kinnitaks kaebaja teenistusse nimetamist 01.01.
2. Rahandusministeeriumi vastuse kohaselt lõpetati kaebaja tööleping poolte kokkuleppel 16.02.1996 ning kaebaja avalikku teenistusse võtmise kohta seisuga 01.01.1996 dokumenti vormistatud ei ole. Teenistusse võtmise hindamisel on oluline, et kaebajaga sõlmiti tööleping ning käskkiri nr 133-K ei ole oluline ega tekitanud õigussuhteid. Tööleping oli selle sõlmimise ajahetkel ainsaks õigussuhet reguleerivaks dokumendiks, sest TLS kehtis, kuid ATS veel mitte. Selliste olukordade reguleerimiseks lisatigi ATS-i ümbernimetamist reguleerivad sätted. 11.6 Riigikohus on asunud oma lahendis nr 3-3-1-31-14 (p 17) seisukohale, et kui isikut avalikku teenistusse ei nimetatud, ei tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse nimetada. Kaebaja nimetati avalikku teenistusse 19.02.1996, mistõttu ei ole võimalik arvata kaebaja avaliku teenistusstaaži hulka töötamist ajavahemikul 17.05.1993-16.02.
3. Rahandusministeeriumi seisukoht
4. Rahandusministeerium leiab järgmist. 12.1 Säilinud dokumentide põhjal ei ole võimalik välja tuua täpseid tööülesandeid, mida kaebaja tegi perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.1996, kuid on selge, et Rahandusministeeriumi maksu- ja rahanduspoliitika osakonna juhataja asetäitja – maksupoliitika talituse juhataja ametikoha sisuks on alati olnud avaliku võimu teostamine. 12.2 Käskkiri nr 113-K ja seda dubleeriv tööleping oli tavapärane praktika ametnike palkamisel ja kaebaja töötas perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.1996 ametnikuna töölepingu alusel. Nimelt enne
5. aastat olid ametnikud (sh osakonna juhatajad) vormistatud ametisse käskkirjaga (ametikohale kinnitamine). Alates
6. aastast vormistati käskkirjade kõrvale töölepingud, mis kehtisid paralleelselt. 1996 aasta veebruari lõpul (29.02.1996) vormistati ametisse nimetamise käskkirjad 01.01.1996 kehtima hakanud ATS-i alusel ja samas paralleelselt kehtivaid töölepinguid ei lõpetatud kohe. 12.3 Vastavalt Rahandusministeeriumi kantsleri 18.08.1994 käskkirjale nr 177-L loeti kaebaja pikaajalisel lähetusel olijaks ajavahemikul 22.08.1994-01.07.1996 seoses magistriõppe sooritam4

§ 163lõiget 1 ja vormistada ta nimetamise teel teenistusse.

Rahandusministeeriumil oli aega kaebaja nimetamise alusel teenistusse vormistamiseks 01.01.1996 kuni 29.02.

1. Tööleping lõpetati seaduses ette nähtud üleminekuperioodi kestel ja kaebaja siirdus teisele ametikohale Rahandusministeeriumi allasutusse Riigi Maksuametisse, kus ta vormistati ametisse ja ta andis ametivande. 12.6 Rahandusministeeriumi hinnangul on tõendamist leidnud, et kaebaja oli Eesti riigi ametiasutuses teenistuses 17.05.1993 kuni 16.02.
2. Enne 01.01.1996 kehtinud regulatsiooni kohaselt oli võimalik ametnikuna töötada ka töölepingu alusel. Regulatsioon muutus ja

§ 163

lõige 1 nägi ette üleminekuperioodi töölepingu seaduse alusel töötavate ametnike nimetamise teel ametisse võtmiseks. Kaebajat ei saa asetada raskemasse olukorda tulenevalt sellest, et ta peale ATS-i jõustumist ATS rakendamise üleminekuperioodil siirdus ühest riigiametist teise ja seetõttu jäi Rahandusministeeriumil vormistamata kaebaja nimetamise teel teenistusse võtmine. 12.7 Riigi Maksuamet on kaebaja suhtes eksisteerinud üleminekuolukorda tõlgendanud õigesti ja käsitlenud teda varasemalt teenistuses olnuna ja arvestanud 19.02.1996 seisuga teenistusstaaži 2 aastat 8 kuud ja 29 päeva. KOHTU PÕHJENDUSED

1. Kohus leiab, et kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
2. Pooled ei vaidle järgmiste faktiliste asjaolude üle: 1) Rahandusministeeriumi 17.05.1993 käskkirjaga nr 113-K kinnitati kaebaja maksu- ja rahanduspoliitika osakonna juhataja asetäitja – maksupoliitika talituse juhataja ametikohale alates 17.05.1993; 2) Rahandusministeeriumi ja kaebaja vahel sõlmiti lisaks 19.05.1993 määramata ajaks tööleping, mille kohaselt kaebaja asub tööle 17.05.1993 maksu- ja rahanduspoliitika juhataja asetäitja – maksupoliitika talituse juhataja ametikohale; 3) vastavalt Rahandusministeeriumi kantsleri 18.08.1994 käskkirjale nr 177-L loeti kaebaja pikaajalises lähetuses olijaks ajavahemikul 22.08.1994 -01.07.1996 seoses magistriõppe sooritamisega Oulu Ülikoolis Soome Vabariigis; 4) 01.01.1996 jõustus ATS; 5) vastavalt Rahandusministeeriumi kantsleri 16.02.1996 käskkirjale nr 14-K lõpetati kaebaja tööleping poolte kokkuleppel 16.02.1996 ja tunnistati kehtetuks kantsleri 18.08.1994 käskkiri nr 177-L; 6) Riigi Maksuameti 19.02.1996 käskkirjaga nr 12-k nimetati kaebaja Riigi maksuameti peadirektori asetäitja ametikohale.
3. Pooled ei vaidle ka asjaolu üle, et tööülesanded, mida kaebaja perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.1996 Rahandusministeeriumi maksu- ja rahanduspoliitika osakonna juhataja asetäitjamaksupoliitika talituse juhataja ametikohal täitis, olid seotud avaliku võimu teostamisega. Kaebaja kohtuistungil antud selgituste kohaselt olid tal volitused Eesti riigi nimel välislepingute sõlmimiseks läbirääkimiste pidamiseks. Muu hulgas osales ta Eesti Vabariigi esindajana Itaalias teiste riikidega peetud läbirääkimistel tulu maksustamise ja topeltmaksustamise vältimise lepingu sõlmimisel. Samuti esindas kaebaja ministeeriumit ja ministrit riigikogu rahanduskomisjonis maksureformi ettevalmistamisel. Rahandusministeerium on oma 21.10.2022 vastuses kohtule samuti selgitanud, et maksu- ja rahanduspoliitika osakonna juhataja asetäitja ametikoha sisuks oli avaliku võimu teostamine ning kaebaja oleks tulnud ATS § 163 lg 1 kohaselt teenistusse nimetada, kuid kaebaja siirdus enne seda Riigi maksuameti teenistusse. Vastustaja on kohtuistungil, vastates kohtu küsimusele samuti nõustunud, et kaebaja töö sisu perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.1996 Rahandusministeeriumi maksu- ja rahanduspoliitika osakonna 5

§ 182

lg 1 sätestas, et isikule, kes

jõustumisel (s.o 01.01.1996) on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži

§-des 153-156 sätestatud korras.

§ 153

punktis 1 sätestatud tegevuste hulka arvatakse enne

jõustumist riigi- või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes. 17. Riigikohus on oma 18.09.2014 lahendi nr 3-3-1-31-14 punktis 16 selgitanud, et

§ 182

lg 1 kohaldamisel tuleb lähtuda nõudest, et varasem tegevus arvatakse teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et isik oli avaliku teenistuse seaduse jõustumise ajal (1.jaanuaril 1996) teenistuses.

§ 163

lg 1 kohaselt tuli töölepingu alusel tööle võetud ametnik vormistada nimetamise alusel teenistusse võetuks tagasiulatuvalt alates

1. jaanuarist
2. Avalik teenistussuhe ei saanud ATS § 163 lg 1 järgi tekkida vaikimisi. Selleks pidi asutus korraldama atesteerimise, andma käskkirja ning ametnik pidi andma

§ 28ja § 163 lg 3 järgi ametivande.

1. Kohus leiab, et käesoleva vaidluse asjaolud ei ole identsed vaidluse asjaoludega, mida käsitles Riigikohus oma 18.09.2014 lahendis nr 3-3-1-31-
2. Viidatud haldusasjas oli poolte vahel vaidlus selles, kas maaparandustöötajana töötamine on avalik teenistus ja kas maaparandusbüroodes töötamisel täideti avaliku võimu ülesandeid. Olukorras, kus vaidlus oli selle üle, kas kaebaja poolt täidetud teenistuskoht oli ametikoht 01.01.1996 jõustunud

§ 153

p 1 mõistes, on ametniku teenistusse nimetamise käskkirjal teenistussuhte tekkimise aja määratlemise osas oluline tähendus. Kui poolte vahel oli vaidlus küsimuses, kas isiku poolt täidetud ametikoht oleks pidanud olema teenistuskoht ATS § 1 lg 1 mõistes ning isik oli jäetud õigusvastaselt avalikku teenistusse vormistamata, tuli isikul pöörduda kohtusse täidesaatva riigiorgani tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks. 19. Praeguses asjas on vaidluse asjaolud aga erinevad. Pooled ei vaidle selle üle, et ametikoht, millele kaebaja Rahandusministeeriumi 17.05.1993 käskkirjaga nr 113-K kinnitati, eeldas avaliku võimu teostamist ning et töö iseloomu arvestades oli tegemist avaliku teenistusega

§ 1lg 1 mõistes.

Kaebaja ja Rahandusministeeriumi vahel puudub nimetatud küsimuses vaidlus. Nimetatust tulenevalt ei ole õige vastustaja seisukoht, mille kohaselt tuleks ka käesolevas asjas lähtuda mööndusteta eeltoodud lahendi punktis 17 toodust, milles selgitati, et kui isikut teenistusse ei nimetatud, ei tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse nimetada. Praeguses asjas on nii kaebaja kui ka Rahandusministeerium samal seisukohal, et kaebaja töötas perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.1996 ametnikuna ning täitis avalikke ülesandeid. Seega ei saa ATS § 163 lg-s 1 toodud teenistusse nimetamise otsuse tegemata jätmine 01.01.1996 (ATS jõustumine) kuni 16.02.1996 (teenistussuhte lõppemine Rahandusministeeriumiga seoses 19.02.1996 teenistusse asumisega Riigi Maksuametis) tuua kaebaja jaoks kaasa raskemat olukorda, kuivõrd ta suundus enne

§ 163

lõikes 1 toodud üleminekuperioodi lõppemist teenistusse ametikohale Riigi Maksuametis. 20. Eeltoodust tulenevalt nõustub kohus kaebajaga, et käesoleva vaidluse asjaolusid arvestades on Rahandusministeeriumi 17.05.1993 käskkiri nr 113-K, millega kinnitati kaebaja maksu- ja rahanduspoliitika osakonna juhataja asetäitja – maksupoliitika talituse juhataja ametikohale alates 17.05.1993, haldusaktiks teenistussuhte tekitamise kohta alates 01.01.1996, millest lähtudes tuleb

§ 153

p-1 järgi arvestada Rahandusministeeriumis töötatud aeg kaebaja avalik-õigusliku staaži hulka alates

jõustumisest, st alates 01.01.1996. Rahandusministeerium on vastuses kaebusele sõnaselgelt tunnistanud, et kaebaja suhtes esinesid tema töö iseloomust tulenevalt

§ 163lõikes 1 nimetatud alused, et lugeda ta tagasiulatuvalt alates 01.01.1996 teenistusse 6

§ 163

lõike 1 järgi kaebaja nimetamise teel teenistusse vormistamiseks aega 01.01.1996 kuni 29.02.

1. Praegusel juhul aga lõpetati kaebajaga sõlmitud tööleping üleminekuperioodi kestel ja kaebaja suundus teisele ametikohale Rahandusministeeriumi allasutusse Riigi Maksuametisse, kus ta vormistati ametisse ja ta andis ametivande. Rahandusministeerium on käesolevas kohtumenetluses selgitanud, et käskkirju isikute teenistusse nimetamiseks hakati vormistama alles 29.02.1996, st peale kaebaja suundumist teenistusse Riigi Maksuametis. On mõistetav, et olukorras, kus kaebaja oli suundumas teisele ametikohale, jäi teenistusse vormistamine formaalselt tegemata. Kaebajat ei saa asetada raskemasse olukorda tulenevalt sellest, et ta peale ATS jõustumist ATS rakendamise üleminekuperioodil siirdus ühest riigiametist teise ning jätkas avalike ülesannete täitmist. Sellises olukorras on määravaks kaebaja teenistusülesannete iseloom 01.01.1996 seisuga, Rahandusministeeriumi seisukoht küsimuses, kas kaebaja oli avalikus teenistuses enne 01.01.1996 ning tema teenistusse vormistamiseks enne 01.01.1996 kehtinud regulatsiooni tingimustes antud haldusakt, milleks on 17.05.1993 käskkiri nr 113-K. Rahandusministeerium kinnitab oma kirjalikus vastuses kaebusele sõnaselgelt, et kaebaja oli Eesti riigi ametiasutuses teenistuses 17.05.1993 kuni 16.02.
3. Asjaolule, et kaebajaga sõlmiti 19.05.1993 ka tööleping ei saa omistada määravat tähendust. Kohtu jaoks on usutav Rahandusministeeriumi selgitus, mille kohaselt oli käskkiri nr 113-K ja seda dubleeriv tööleping tavapärane praktika ametnike palkamisel. Rahandusministeeriumi selgituste kohaselt olid enne 1993 aastat ametnikud (sh osakonnajuhatajad) vormistatud ametisse käskkirjaga (ametikohale kinnitamine). Alates
4. aastast vormistati käskkirjade kõrvale töölepingud, mis kehtisid paralleelselt.
5. aasta veebruari lõpul (29.02.1996) vormistati ametisse nimetamise käskkirjad 01.01.1996 kehtima hakanud ATS-i alusel, samas paralleelselt kehtivaid töölepinguid ei lõpetatud kohe.
6. Käesoleval juhul toimus kaebaja Rahandusministeeriumist vabastamine peale 01.01.
7. Rahandusministeerium ei jõudnud kaebaja suhtes peale

jõustumist viia läbi atesteerimist ega anda käskkirja tema teenisusse nimetamise kohta, kuivõrd kaebaja siirdus vahetult peale

jõustumist uuele ametikohale Rahandusministeeriumi allasutusse, Riigi Maksuametisse. Kaebaja võeti Riigi Maksuametisse teenistusse 19.02.1996 käskkirjaga nr 12-k ning ta andis ametivande. Kohus leiab, et Riigi Maksuamet on kaebaja suhtes alates 01.01.1996 eksisteerinud üleminekuolukorda tõlgendanud õigesti ja käsitlenud teda varasemalt teenistuses olnuna ja arvestanud teenistuslehel tema teenistusstaaži seisuga 19.02.1996 2 aastat 8 kuud ja 29 päeva.

1. Kohus leiab ka, et vastustaja on omistanud liigset tähelepanu Rahandusministeeriumi poolt vastustajale väljastatud dokumendile (vastustaja vastuse lisa 6), mille kohaselt lõpetati kaebajaga sõlmitud tööleping poolte kokkuleppel 16.02.1996 ning kaebaja avalikku teenistusse võtmise kohta seisuga 01.01.1996 dokumenti vormistatud ei ole. Nimetatud dokumendi puhul on tegemist arhivaari poolt väljastatud dokumendiga, millega vastati vastustaja 25.03.2022 päringule, milles nõuti teatist, mis kinnitaks kaebaja teenistusse võtmist seisuga 01.01.11996 (vastustaja vastuse lisa 5). Arhivaar saigi vastustaja päringule vastata, et isiku avalikku teenistusse võtmise kohta seisuga 01.01.1996 dokumenti vormistatud ei ole. Arhivaar aga ei saa hinnata asjas tähendust omavaid õiguslikke asjaolusid. Kohus leiab, et olukorras, kus vastustajal olemas olnud teenistuslehe kanne (teenistuslehel oli avaliku teenistuse staažiks märgitud 02 aastat 08 kuud ja 29 päeva (töötamine Eesti Vabariigi Rahandusministeeriumis ajavahemikul 17.05.1993 – 16.02.1996)) oli vastuolus vastustajale teada olevate andmetega kaebaja teenistussuhte kohta, oleks ta pidanud küsima Rahandusministeeriumilt sisulist seisukohta kaebaja töötamise õigusliku aluse kohta Rahandusministeeriumis perioodil 17.05.1993 kuni 16.02.
2. Samuti oleks vastustaja pidanud enne kaebaja suhtes otsuse tegemist kaebaja ära kuulama ning küsima temalt selgitust. Vastustaja seda praegusel juhul aga ei teinud, vaid lähtus formaalselt Riigikohtu lahendist haldusasjas nr 3-31-31-14 ja Rahandusministeeriumi 06.04.2022 vastusest päringule. Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja poolt läbi viidud haldusmenetlus on olnud puudulik ning selle läbi viimisel on rikutud 7