RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-23-1 2. juuni 2023 Eesistuj

) alusel.

1. SKA määras
2. veebruari
3. a otsusega kaebajale politseiametniku väljateenitud aastate pensioni alates
4. novembrist 2021 (kaebaja politseipensionile õiguse tekkimise päev) eluks ajaks suuruses 1280,25 eurot kuus.
5. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles SKA
6. veebruari
7. a otsuse tühistamist ning SKA kohustamist vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Seejuures palus kaebaja tuvastada, et

§ 1112

lõige 2 on põhiseadusega (PS) vastuolus osas, milles see ei võimalda võtta väljateenitud aastate pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates see pension määratakse, ning jätta see säte kohaldamata. 4. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse, tunnistas

§ 1112lõike 2 1.

jaanuarist 2020 kuni

1. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis (edaspidi on silmas peetud seda redaktsiooni, kui ei ole märgitud teisiti) kaebaja taotletud osas põhiseadusega vastuolus olevaks ja edastas otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse läbiviimiseks. KOHTU PÕHJENDUSED
2. Kaebaja soovis väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamisel aluseks võtta tema politseiteenistuse viie viimase aasta hulgast valitud politseijaoskonna juhi ametikoha palgamäära 5-23-1 (
3. palgaaste) suuruses, mis kehtis
4. novembril 2021 ehk päeval, millest alates talle pension määratakse, ent SKA võttis arvutamise aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal ehk ajavahemikus
5. oktoober 2013 –
6. september
8. SKA otsus on õiguspärane juhul, kui SKA otsuse aluseks olnud

§ 1112lõige 2 on põhiseadusega kooskõlas.

Kui

§ 1112

lõige 2 on põhiseadusega vastuolus, tuleks see jätta kohaldamata ja kaebaja nõue rahuldada. Seega on see säte asjassepuutuv. 7.

§ 1112

lõige 2 on vastuolus PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse kaitsega koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõtte ja PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsusõigusega osas, milles see ei võimalda võtta pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse. Kuni 31. detsembrini 2019 võeti politseipensioni suuruse arvutamisel

§ 100lõike 12 järgi aluseks palgamäär päeval, millest alates pension määratakse.

1. PS §-s 32 tagatud omandipõhiõiguse kaitsealasse kuulub ka õigus saada pensioni kui rahaliselt hinnatav õigus. Kaebaja omandipõhiõiguse riive sõltub esmalt sellest, kas kaebajal oli tekkinud õiguspärane ootus, et tema pensionile jäämise õiguse tekkimise ajal
2. novembril 2021 on tal õigus saada politseipensioni tema teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaima palgamäära ja teenistusastmetasu suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse.
3. Kaebaja võis õigustatult loota, et pensionisüsteemi ei muudeta talle ebasoodsas suunas, mistõttu on riivatud tema omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega. Kaebaja on töötanud politseiteenistuses alates
4. jaanuarist 1991 kokku üle 33 aasta.
5. Politseiametniku väljateenitud aastate pension nähti taasiseseisvunud Eestis ette täiendava sotsiaalse tagatisena politseiteenistusega kaasnevate piirangute ja tööga seotud riskide korvamiseks ning kvalifitseeritud tööjõu tagamiseks. Ehkki vastavat pensioni on ka varem korduvalt reformitud ja muudetud selle suuruse arvutamise korda, kehtis

§ 100

lõige 12 kaebaja teenistusajast seitsme aasta jooksul sõnastuses, mis tagas politseipensioni arvutamisel selle palgamäära arvesse võtmise, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse. Kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab uue, vähem soodsa regulatsiooni, on tegemist riigi sõnamurdmisega.

1. Omandiõigus peab üldjuhul olema võrdselt kaitstud. Käesolevas asjas koheldakse erinevalt politseiametnikke, kes läksid pensionile enne
2. jaanuari 2020, ja politseiametnikke (sh kaebaja), kes läksid pensionile pärast seda kuupäeva. Kui esimestel võeti politseiametniku pensioni suuruse arvutamisel aluseks palgamäär, mis kehtis päeval, millest alates pension määrati, siis teistel arvutatakse pensioni suurus selle määra järgi, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal. Tegemist on võrreldavate gruppidega.
3. Seadusandja avarat otsustusruumi arvestades on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu. Vaidlusalust

muudatust sisse viiva eelnõu seletuskirja järgi oli muudatus tingitud üksnes Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) soovist vajadusel palgasüsteemi muuta (palgaastmeid vähendada), kuid seda takistas politseiametnike kuni

1. detsembrini 2019 kehtinud pensionisüsteem. Tegemist on tehnilist laadi probleemiga, mis ei ole lahendamatu või mille lahendamine oleks ülemäära keeruline.
2. Ülemäärane koormus riigieelarvele oleks küll arvestatav argument, kuid sellega ei saa õigustada ebavõrdset kohtlemist. Võrdsuspõhimõttega on vastuolus, kui mõned peavad ressursi kokkuhoiu huvides saama väiksemaid soodustusi kui teised, kes on samal määral üldistes huvides panustanud. Seaduse muudatuse ettepanekus ei ole analüüsitud ei mõju riigieelarvele ega seda, kas muudatus võib kaasa tuua ebavõrdse kohtlemise. Pidi olema arusaadav, et muudatuse tagajärjed on selle adressaatidele valdavalt kahjulikud, kuna PPA-s töötavatel isikutel jääb paljudel juhtudel mõningane ajavahe viimasel ametikohal töötamise ja pensionile minemise vahel. Kõrge inflatsiooniga majanduskeskkonnas tähendab see, et nad kaotavad muudatuse tagajärjel väljateenitud pensionis oluliselt. Ebavõrdseks kohtlemiseks pole mõistlikku põhjust ning see on ilmselgelt asjakohatu. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 2

vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. 15. See säte lisati

-i Riigikogu XII koosseisu menetluses õiguskomisjoni algatusel ja lähtus PPA ettepanekust. Selle kohaselt seadis senine regulatsioon põhjusel, et politseiametnike väljateenitud aastate pension on otseselt seotud politseiametnike palgasüsteemiga, PPA-le piirangud politseiametnike palgasüsteemi muutmisel, sh palgaastmete vähendamisel. Toona oldi seisukohal, et seadusandja nägi ette piisavalt pika jõustumistähtaja (muudatus võeti vastu

1. juunil 2018 ja see jõustus
2. jaanuaril 2020) ning õiguspärase ootuse põhimõtte riivet ei teki.
3. Riigikogu XIV koosseisu õiguskomisjoni hinnangul on politseipensioni regulatsiooni muutmine riigi eelarvevahendite otstarbekohase ja säästliku kasutamise eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik abinõu. Eestis on võetud suund eripensionide kui ebavõrdsust tekitava ja pikas perspektiivis ühiskonnale üle jõu käiva süsteemi kaotamisele. Kellelgi ei ole õigustatud ootust, et tulevikus aset leidvad muutused on üksnes positiivsed, sest muidu ei oleks avaliku sektori (sealhulgas pensionisüsteemi) reformimine vastavalt riigi majanduslikele võimalustele võimalik. Seadusandjal on voli teha ümberkorraldusi pensionide arvestamise alustes ja korras ka suhteliselt lühikese ajaga. Enne
4. jaanuari 2020 pensionile läinud politseiametnike, kelle politseipensioni arvutamise aluseks olev palgamäär arvestati pensioni määramise aja seisuga, ja pärast
5. jaanuari 2020 pensionile läinud politseiametnike, kelle pensioni aluseks olevaks palgamääraks arvestati tema töötamise ajal sellel ametikohal soodsaimana kehtinud palgamäär, puhul ei ole tegu ebavõrdse kohtlemisega pensioni arvestamise aluseks oleva ajahetke alusel, vaid pensionikorralduse laiema sisulise muutmisega. Kaebaja
6. Riigikogu õiguskomisjon ja Sotsiaalministeerium on leidnud, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. Kumbki ei vaidle vastu sellele, et säte kohtleb pensionile läinud politseiametnikke ebavõrdselt, kuid mõlemad õigustavad seda ebavõrdset kohtlemist kokkuhoiu kaalutusega. Selline kaalutlus ei tulene seaduse seletuskirjast. Teiseks ei saa isikute ebavõrdset kohtlemist õigustada kokkuhoiu argumendiga. Sotsiaalkindlustusamet
7. SKA peab kohaldama seadust sõltumata selle võimalikust põhiseadusevastasusest. Sätte põhiseadusele vastavust peavad hindama selleks pädevad asutused. Õiguskantsler 19.

vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. Ehkki kaebuse esitajal ja temaga sarnases olukorras oleval inimesel võis tekkida õigustatud ootus saada politseiametniku väljateenitud aastate pensioni kuni 31. detsembrini 2019 kehtinud

-i järgi, kaaluvad

-i alusel määratava pensioni saamise tingimuste muutmise eesmärgid selle ootuse üles. Viimase kümnendi jooksul on Riigikogu teinud nii politseiametnike kui ka muude ametipensionide süsteemides järgemööda sihikindlaid muudatusi, mille eesmärk on tagada inimeste võrdne kohtlemine pensionisüsteemides ja pensionisüsteemi jätkusuutlikkus.

1. Õigus vanaduspensionile on PS § 28 lõike 2 alusel tagatud põhiõigus. Kuna ametipensionid ei kuulu PS § 28 lõike 2 kaitsealasse, on Riigikogul ametipensionide süsteemi kujundamisel avar otsustusruum. Ametipensionid on siiski rahaliselt hinnatavad nõuded, mis kuuluvad omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasse. Omandipõhiõiguse piiramine ei ole põhiseadusega kooskõlas, kui inimesel on tekkinud õiguspärane ootus, et riik ei rakenda tema suhtes ettenägematuid ebasoodsaid tagajärgi. Hinnates seda, kas inimene oli asunud oma õigusi realiseerima, tuleb lähtuda sellest, et varem kehtinud seadus andis võimaluse võtta vaidlusaluse pensioni suuruse arvutamisel aluseks politseiametniku viie viimase teenistusaasta hulgast valitud soodsaima palgamäära, mis kehtis päeval, millest alates pension määrati.
2. Ehkki inimesel võis tekkida õigustatud ootus, et süsteemi ei muudeta ebasoodsas suunas, ei järeldu sellest, et pensioni saamise tingimusi ei ole vaja ega võimalik muuta. Pensioniõiguse väljateenimine võtab aega ning sellel aja jooksul võivad riigis olud muutuda. Riigil tuleb nii arvestada kunagi antud 3

vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas.

1. Politseipensioni suuruse arvutamise aluse muutmine oli vajalik, sest enne
2. maid 2019 ei tohtinud politseiametnik olla korraga politseiteenistuses ja pensionil. Kui selline võimalus tekkis, tuli vältida olukorda, kus isiku pension arvutatakse palga pealt, mida ta ise kunagi teeninud ei ole. Kuna politseiametnikul on võimalus teenistusest lahkuda, tagasi tulla või esitada pensioni määramise avaldus pärast töötamist, on õiglane arvutada isiku pension palga pealt, mida ta töötades teenis.
3. Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel määratavatele n-ö tavalistele vanaduspensionidele kehtib pensionivalem, milles lisaks pensioni baasosale, mis on kõikidel pensionisaajatel ühesugune, arvestatakse isiku kogu töötamise aega ning pensionitaotlejal puudub võimalus jätta välja väikese töötasuga töötatud perioode.
4. Õiguspärase ootuse tekkeks peab isikul esiteks olema subjektiivne õigus politseipensionile ning teiseks peab ta olema asunud seda õigust kasutama ajal, mil õigusakti muudeti. Kaebaja esitas avalduse pensioni saamiseks
5. novembril 2021, samas kui vaidlusalune säte kehtib alates
6. jaanuarist
7. Seega pidi kaebaja olema teadlik kehtivast seadusest, isegi kui muudatused muutsid varem kaua kestnud olukorda. Õiguspärasele ootusele võivad tugineda üksnes need isikud, kellele pension on määratud ning kellele riik on juba asunud pensioniväljamakseid tegema. Kuna
8. aastal jõustunud seadusega ei muudetud mitte pensioniõiguse saamise tingimusi, vaid üksnes pensioni arvutamise aluseid, ei muutunud pensionisüsteem
9. aastal ka nii rabavalt ebasoodsas suunas, et kõne alla võiks tulla õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine.
10. Võrreldavateks gruppideks võib pidada kuni
11. detsembrini 2019 pensionile läinud politseiametnikke, kelle pension arvutati pensioniõiguse tekkimise ajal ametikohale kehtinud palga pealt, ja alates
12. jaanuarist 2020 pensionile läinud politseiametnikke, kelle pension arvutatakse töötamise ajal kehtinud palga pealt. Need grupid ei ole siiski võrreldavad, kuna vahepeal muutus oluliselt politseiametnike palgasüsteem ning erinevate palkade saamine muutis isikute grupid võrreldamatuks. Kui seadus ei oleks muutunud, siis oleksid alates
13. jaanuarist 2020 pensionile minejad saanud pensioni sellise palga pealt, mida nad ise kunagi teeninud ei ole.
14. Kui võrdsuspõhiõiguse riivet jaatada, on riive lubatud. Politseipensioni arvutamise muudatused on ajendatud soovist riigi raha kokku hoida ning tagada õiglane pensioni suurus võrreldes nii teiste politseiametnike kui ka kõikide teiste pensionäridega. Lisaks tingisid pensioni arvutamise aluse muudatuse Siseministeeriumi haldusalas toimunud olulised palgasüsteemi muutused, mis omakorda olid tingitud vajadusest meelitada isikuid politseiteenistusse. 4

vaidlustatud säte on asjassepuutuv, vastab formaalse põhiseaduspärasuse nõuetele ja on ka sisuliselt põhiseadusega kooskõlas.

1. Õigus pensionile kui rahaliselt hinnatav õigus kuulub olemuslikult omandipõhiõiguse kaitsealasse. Kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata tema suhtes uue, vähem soodsa regulatsiooni, on tegu riigi sõnamurdliku käitumisega. Mõlemad riivatud põhiõigused on piiratavad mis tahes põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil.
2. Eripensionide reformi eesmärk on vähendada erisusi pensionisüsteemides ja kasutada riigi raha säästlikult. Eesmärk kasutada riigi raha säästlikult on nii PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega kui ka PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riive legitiimne eesmärk. Võrreldavateks gruppideks on politseiametnikud, kes läksid pensionile kuni
3. detsembrini 2019, ning politseiametnikud, kes läksid pensionile alates
4. jaanuarist
5. Tegemist on võrreldavate gruppidega ja neid koheldakse ebavõrdselt.
6. Kaebajal on õiguspärane ootus saada politseipensioni, mis on erinev tavapärasest riiklikust vanaduspensionist. Pensionid on sotsiaalvaldkonna küsimus, kus seadusandjal on lai kaalutlusõigus. Viimastel aastatel on ka teisi eripensione muudetud. Eripension on soodustus võrreldes riikliku vanaduspensioniga ja see ei ole PS § 28 lõikest 2 tulenev riigi kohustus. Seetõttu tuleb seadusandja kohaseks peetud lahenduste ümberhindamisel olla tagasihoidlik. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE 35.

§ 1112lõige 2 (1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) sätestas:

§ 1112lõike 1 punkt 1 (1.

jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) nägi ette, et politseiametniku väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamise aluseks olev ametipalk on tema viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär või diferentseeritud palgamäär või teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaim palgamäär või diferentseeritud palgamäär ametikoha järgi, millel ta teenis vähemalt 12 kuud järjest, millele lisandus

§ 1112lõike 1 punkti 2 alusel viimasele teenistusastmele vastav teenistusastmetasu.

37. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata

§ 1112lõike 2 (1.

jaanuarist 2020 kuni

1. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) osas, milles see ei võimalda võtta pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
2. Viieliikmelises põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis tekkisid asja lahendamisel põhimõttelist laadi eriarvamused. Seetõttu ja soovist ühtlustada Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve alast praktikat peab kolleegium vajalikuks anda Tallinna Halduskohtu
3. jaanuari
4. a otsusega haldusasjas nr 3-22-586 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asi PSJKS § 3 lõike 3 esimese lause alusel lahendamiseks üle Riigikohtu üldkogule. (allkirjastatud digitaalselt) 5