RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine Menetlusosalised 5-22-13 9

nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ § 7 lõike 1 punkti 2 ja lõike 2 põhiseaduspärasuse kontroll Tallinna Ringkonnakohtu

1. novembri
2. aasta otsus asjas nr 3-21-2022 Kirjalik menetlus Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister Kentmanni Hotell OÜ Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus Õiguskantsler Justiitsminister RESOLUTSIOON
3. Tunnistada ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri
4. aprilli
5. aasta

nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ § 7 lõige 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see välistab terve

1. aasta käibemaksukohustuslane olnud juriidilisest isikust majutusettevõtja, kellel vähemalt ühel
2. aasta kuul puudus käive, võimaluse taotleda

§ 7lõikes 2 nimetatud toetust.

1. Jätta Kentmanni Hotell OÜ taotlus menetluskulude hüvitamiseks rahuldamata. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
2. Kentmanni Hotell OÜ (kaebaja) esitas
3. mail 2021 Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS;
4. aastast alates Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus (EIS); edaspidi vastustaja) taotluse, et saada majutusettevõtja toetust ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri
5. aprilli
6. aasta

nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ (edaspidi määrus) alusel.

1. Vastustaja jättis
2. mai
3. aasta otsusega kaebaja taotluse rahuldamata, kuna kaebaja ei vastanud

nr 16 § 7 lõikes 1 sätestatud toetuse saamise tingimustele. Selle kohaselt pidi taotleja

1. aasta märtsi käibe langus olema võrreldes ajavahemiku
2. jaanuar kuni
3. detsember 2019 aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega vähemalt 30%. Kaebaja
4. aasta märtsi käive oli Maksu- ja Tolliametile (MTA) esitatud käibedeklaratsioonide kohaselt tõusnud 31 727 eurot 5-22-13 võrreldes ajavahemiku
5. jaanuar kuni
6. detsember 2019 aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega. Kaebaja esitas
7. juunil 2021 vaide, mille vastustaja jättis
8. augustil 2021 rahuldamata.
9. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada vastustaja
10. mai
11. aasta otsus ja
12. augusti
13. aasta vaideotsus ning kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebajal tekkis käive alates hetkest, mil ta alustas majutusteenuse osutamist
14. detsembril 2019.

eesmärk ei ole asetada kehvemasse seisu taotlejad, kelle majutusasutus ei olnud kogu 2019. aasta vältel avatud.

§ 7lõike 1 punkti 1 on võimalik tõlgendada nii, et kaebaja viie päeva (27.

detsember kuni

1. detsember 2019) käive liidetakse kokku ja tulemus jagatakse viiega ning saadud keskmine ühe päeva käive laiendatakse kogu
2. aastale.
3. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata.
4. Tallinna Halduskohus jättis
5. veebruari
6. aasta otsusega kaebuse rahuldamata. Kuivõrd kaebaja oli käibemaksukohustuslane alates
7. septembrist 2018, tuli tema taotluse menetlemisel kohaldada

§ 7

lõike 1 punkte 1 ja 2 ning kaebaja ei vastanud neis sätestatud tingimustele toetuse saamiseks. Asjaolu, et kaebaja alustas majutusteenuse osutamist alles 2019. aasta detsembri lõpus, ei õigusta tema suhtes

st erandi loomist. Kõik puudutatud ettevõtjad ei pea toetust saama. 6. Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja tema kaebus rahuldada.

eesmärgiks on anda toetust kõigile puudutatud ettevõtjatele, seetõttu tuleks käibe arvutamise aluseks võtta mitte kogu detsembrikuu, vaid üksnes ajavahemik

1. detsembrist 2019 kuni
2. detsembrini 2019, mil kaebaja majutusteenust osutas. Vastupidisel tõlgendusel oleksid ettevõtjad, kes tegutsesid kogu
3. aasta, soodsamas olukorras kui ettevõtjad, kes tegutsesid sel aastal üksnes osaliselt.
4. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas
5. novembri
6. aasta otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu
7. veebruari
8. aasta otsuse ning tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebuse, tühistas vastustaja
9. mai
10. aasta otsuse ning vaideotsuse ja kohustas vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Ringkonnakohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks

§ 7

lõike 1 punkti 2 ja lõike 2 osas, milles need ei võimalda hinnata sellise isiku toetuse taotlust, kes oli registreeritud perioodil

1. jaanuar kuni
2. märts 2019 käibemaksukohustuslasena, kuid kes alustas viidatud ajavahemikul ettevõtluse käigus teenuse pakkumist vahetult enne COVID-19 kriisi algust (s.o viis päeva enne
3. aasta lõppu). TALLINNA RINGKONNAKOHTU OTSUSE PÕHJENDUSED
4. Kaebaja on

§ 4

punkti 1 tähenduses majutusettevõtja, kes oli äriregistris registreeritud alates

1. maist 2016 ja alates
2. septembrist 2018 registreeritud käibemaksukohustuslasena. Seetõttu tuli tema taotluse lahendamisel kohaldada

§ 7lõiget 1.

Kaebaja

1. aasta märtsi käive ei olnud väiksem kui võrdlusperioodi (
2. jaanuar kuni
3. detsember 2019) aritmeetilise keskmise ühe kuu käive, mistõttu kaebaja ei vastanud toetuse saamise tingimusele.

§ 7

lõike 1 punkti 1 ei ole võimalik tõlgendada nii, et käibe arvutamisel tuleks aluseks võtta mitte kogu käibemaksukohustuslaseks olemise aeg, vaid üksnes ajavahemik, millal teenust tegelikult pakuti.

§ 4

punkt 11 ei seo majutusettevõtja tegutsemise algust mitte teenuse pakkumise, vaid äriregistris esmakande tegemise ajaga. See oli määrusandja selgelt väljendatud eesmärk (vt

seletuskiri, lk 8). Kaebajale ei saa kohaldada ka

§ 7lõiget 2, mis oli mõeldud 1.

jaanuaril 2020 või hiljem tegutsemist alustanud ettevõtjale või ettevõtjale, kes ei olnud käibemaksukohustuslane terve 2019. aasta vältel. Samuti ei saa kohaldada

§ 7

lõiget 3, mis reguleerib toetuse maksmist ettevõtjale, kes ei ole käibemaksukohustuslane.

1. Majutusettevõtjad, kes olid käibemaksukohustuslasena registreeritud terve
2. aasta, võib jagada kahte võrreldavasse gruppi. Esiteks isikud, kes osutasid terve aasta jooksul ettevõtluse käigus teenust (käibemaksuseaduse (KMS) § 4 lõike 1 punkti 1 tähenduses) (esimene grupp), ning isikud, kes osutasid sel ajavahemikul ettevõtluse käigus teenust üksnes osaliselt (teine grupp, kuhu kuulub ka 2

§ 7lõige 2), kelle puhul võeti aluseks tööjõumaksud, mitte käibelangus.

Eesmärgiks oli toetada just neid raskustesse sattunud ettevõtjaid, kes olid piirangutest otseselt mõjutatud, kuid kes on elujõulised ka pärast kriisi lõppu ja kellel on sellest tulenevalt ka piirangute ajal säilinud tegevuskulud.

1. Ettevõtjad, kes alustasid teenuse pakkumist vahetult enne COVID-19 kriisi algust (viis päeva enne
2. aasta lõppu) (lähim ühine soomõiste), võib samuti jagada kahte võrreldavasse gruppi. Esiteks isikud, kes olid käibemaksukohustuslasena registreeritud
3. jaanuarist kuni
4. detsembrini 2019 (esimene grupp, sh kaebaja). Teiseks isikud, kes ei olnud käibemaksukohustuslasena registreeritud kogu nimetatud ajavahemiku jooksul (teine grupp). Gruppe koheldakse erinevalt, kuna esimese grupi puhul lähtutakse deklareeritud käibest, teise puhul aga tasutud tööjõumaksudest, mille alusel tehti kindlaks isiku elujõulisus. Kuigi ka teise grupi puhul oleks olnud võimalik lähtuda käibedeklaratsioonidest, ei peetud seda tõenäoliselt vajalikuks põhjusel, et need andmed ei kajastaks adekvaatselt kriisi mõju ettevõtte käibele. Ka esimese grupi puhul ei saanud käibedeklaratsioonid adekvaatselt kajastada piirangutest tekkinud kahju, sh näidata tema elujõulisust; samas olid olemas objektiivsed andmed (tööjõumaksud), mille alusel oleks saanud negatiivset mõju hinnata.
5. Seega koheldi esimesse ja teise gruppi kuuluvaid isikuid ebavõrdselt (põhiseaduse (PS) § 12 lõikes 1 tagatud üldise võrdsuspõhiõiguse riive). Määrusandja põhjendas käibedeklaratsioonides esitatud andmetest lähtumist sellega, et tegemist on objektiivsete andmetega, mis võimaldavad hinnata käibe langust. Esimese, kaebajat hõlmava grupi puhul võimaldavad tegelikku olukorda objektiivsemalt hinnata tööjõumaksud. Ebavõrdse kohtlemise eesmärgiks võib pidada toetuse andmise administreerimise lihtsust, kuid see ei õigusta praegusel juhul ebavõrdset kohtlemist. Esimese grupi puhul ei too tööjõumaksudest lähtumine eelduslikult kaasa suuremat administreerimise raskust kui teise gruppi kuuluvate isikute puhul, kelle taotlus lahendatakse

§ 7lõike 2 alusel.

Tööjõumaksudest lähtumine võimaldab vältida kuritarvitusi. 14. Usutavasti võib majutusasutuse rajamine võtta aega ja teenuse osutamine võib alata hiljem, kui isik äriregistris ja käibemaksukohustuslasena registreeritakse. Isikute grupp, kuhu kaebaja kuulub, vastab tunnustele, mis toetuse eesmärgi määramisel sõnastati. Võib eeldada, et kaebajat hõlmav grupp jäi

eelnõu ettevalmistamisel tähelepanuta, kuigi ei ole tegemist ebatavalise ettevõtlusolukorraga. Kaebaja sattus teiste ettevõtjatega võrreldes eriti raskesse olukorda, kuna pidi konkureerima isikutega, kes toetust said. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 15. Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri hinnangul on vaidlusalused sätted põhiseaduspärased. 3

§ 7

lõike 2 alusel toetust saanud isikutega, kuid pole teada, kas kaebaja täitis sättes nimetatud tööjõukulude kriteeriumi. Kui kaebajale ja temaga sarnases olukorras olevatele isikutele oleks kohaldatud

§ 7

lõike 2 regulatsiooni, oleks EAS pidanud hindama konkreetse ettevõtja käibedeklaratsioone ja kas talle tuleks kohaldada

§ 7

lõiget 1 või oli vaatamata registreeringule käive vaid osaline ning kohaldada tuleks

§ 7lõiget 2.

See toonuks kaasa suurema halduskoormuse, aga tekitanuks ka uusi probleeme. Määrusandja oleks pidanud otsustama, millistele 2019. aastal osaliselt käivet saanud ettevõtjatele kohaldada

§ 7lõiget 2 – kas kõigile või vahetult enne kriisi tegevust alustanutele.

Viimasel juhul tekiks aga küsimus, milline ajavahemik tuleks lugeda vahetult enne kriisi tegevuse alustamiseks. Kõikide käibemaksukohustuslaste puhul ei pruugiks

nr 16 § 7 lõike 7 toetuse maksmine olla põhjendatud, kuivõrd

§ 7

lõike 5 toetus võinuks olla suurem (nt kui tegevust alustati 2019 juulis ehk majutusteenuse kõrghooajal). Määrusandja ei oleks saanud makstavat toetust panna sõltuma sellest, kummal alusel oleks toetus soodsam – kas käibelangus või tööjõukulud –, kuna see oleks põhjustanud lisaks ka vaidlusi. Täiesti uue toetuste süsteemi kujundamise nõudmine sekkuks liialt normilooja avarasse otsustusõigusesse. 19. Kaebaja leiab, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega vastuolus, toetab ringkonnakohtu otsuses esitatud järeldusi ning jääb seisukohtade juurde, mida väljendas halduskohtumenetluses. 20. Vastustaja on seisukohal, et

§ 7lõike 1 punkt 2 ja lõige 2 ei ole põhiseadusega vastuolus.

1. Kaebajat koheldi sarnaselt teiste samasse sihtgruppi kuuluvate ettevõtjatega, kes olid käibemaksukohustuslased
2. jaanuarist kuni
3. detsembrini
4. Asjaolu, et kaebaja alustas majutusteenuse osutamist alles
5. aasta detsembri lõpus, ei õigusta tema suhtes

s erandi loomist.

eesmärk ei ole toetada kõiki raskustesse sattunud ettevõtjaid, vaid üksnes neid, kes vastavad

tingimustele.

1. Õiguskantsler leiab, et vaidlusalused sätted olid haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad ning on võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. Puudub mõistlik või asjakohane põhjus kohelda sisuliselt sarnases olukorras olevaid ettevõtjaid vormilistel põhjustel erinevalt.
2. Toetus oli mõeldud ettevõtjatele, keda
3. aasta märtsis ja aprillis kehtinud piirangud otseselt mõjutasid. Mõju hindamiseks võrreldi
4. aasta märtsikuu käivet
5. aasta keskmise kalendrikuu käibega. Nii olid halvemas olukorras need ettevõtjad, kes olid käibemaksukohustuslased terve
6. aasta, kuid kes alustasid teenuste pakkumist alles aasta lõpus, ning soodsamas olukorras need ettevõtjad, kes registreerisid end käibemaksukohustuslasena
7. aasta keskel või hiljem. Terve
8. aasta käibemaksukohustuslasena registreeritud olnud ettevõtjate puhul, kes hakkasid teenuseid osutama selle perioodi lõpus, oleks tulnud ette näha erand ning võimaldada nende taotlusi samuti hinnata tööjõumaksude tasumise alusel.
9. Ainuüksi kogu
10. aasta käibemaksukohustuslasena arvel oleku tõttu jäid ettevõtjad toetusest ilma, vaatamata sellele, et nad tegelikult kandsid
11. aasta märtsi ja aprilli piirangutest mõjutatult kahjusid, mida oli võimalik ka tuvastada. Käibemaksukohustuslasena arvele võtmine ei tähenda tingimata seda, et ettevõtja müüb kaupu ja osutab teenuseid ning et tal tekib müügikäive. 4

s ette nähtud perioodil ja suuruses tasutud tööjõumaksude alusel, ei ole kaebajataoliste isikute välistamine toetust saama õigustatud isikute ringist põhjendatud.

1. Isikute puhul, kes olid registreeritud perioodil
2. jaanuar kuni
3. detsember 2019 käibemaksukohustuslasena, kuid kes alustasid viidatud ajavahemikul ettevõtluse käigus teenuse osutamist vahetult enne COVID-19 kriisi algust, ei anna käibedeklaratsioonide alusel käibe võrdlemine tõepärast tulemust. Kaebajaga sarnaste isikute puhul oleks saanud toetuse taotlemise õiguse tuvastada tasutud tööjõumaksude alusel sarnaselt isikutega, kes ei olnud käibemaksukohustuslased kogu perioodi
4. jaanuar kuni
5. detsember
7. Kaebaja jäi toetusest ilma, kuigi tema tegevus, eelkõige võimalus tulu teenida, oli sarnaselt teiste majutusettevõtjatega piirangute tõttu oluliselt takistatud. Tekkinud olukord ei ole kooskõlas

alusel makstava toetuse eesmärgiga – toetada majutusettevõtjad, kes olid otseselt mõjutatud

1. aasta märtsis ja aprillis kehtinud piirangutest ja kellel säilisid tegevuskulud ka piirangute ajal, kuid kelle puhul võis eeldada, et nad on elujõulised ka pärast kriisi lõppu. VAIDLUSALUSED SÄTTED
2. Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri
3. aprilli
4. aasta

nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ § 7 „Majutusettevõtja ning spaa ja veekeskuse toetus“ lõike 1 punkt 2 ja lõige 2: „

sätete põhiseaduspärasuse kontrolli, kuna leidis, et need kohtlevad majutusettevõtjaid koroonapiirangute mõju leevendamiseks makstava toetuse jagamisel põhjendamatult ebavõrdselt. Kolleegium hindab kõigepealt, kas vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse kontroll on lubatav (I) ning seejärel normide põhiseaduspärasust (II–III). I 31. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). Riigikohtu 5

alusel toetuse maksmiseks, ning vastustaja kohustamist taotluse uueks läbivaatamiseks. 33.

§-s 7 on sätestatud majutusettevõtja ning spaa ja veekeskuse toetus, millel oli mitu alaliiki. Käibemaksukohustuslasest juriidilisele isikule oli suunatud kaks, paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud toetust. KMS § 3 lõike 1 kohaselt on maksukohustuslane ettevõtlusega tegelev isik, kes on registreeritud või kohustatud end registreerima maksukohustuslasena (KMS § 19). 34.

§ 7

lõike 1 toetust maksti ettevõtjatele, kes olid käibemaksukohustuslased ajavahemikul

1. jaanuar kuni
2. detsember 2019 ning kelle
3. aasta märtsi käive oli võrreldes
4. aasta aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega langenud vähemalt 30 protsenti (edaspidi käibelanguse toetus).

§ 7lõike 2 toetust maksti ettevõtjale, kes alustas tegevust 1.

jaanuaril 2020 või hiljem (esimene alternatiiv), või ettevõtjale, kes ei olnud käibemaksukohustuslane terve

1. aasta vältel (teine alternatiiv), kuid oli perioodil tegutsemise alguse ajast kuni
2. veebruarini 2021 tasunud tööjõumakse igas kalendrikuus keskmiselt vähemalt 800 eurot (edaspidi tööjõumaksude toetus). Tegevuse alustamise ajaks luges määrus ettevõtja esmakande aja äriregistris või mittetulundusühingute ja sihtasutuste registris (

§ 4punkt 11).

1. Ringkonnakohus tuvastas, et kaebajal ei olnud õigust saada kumbagi käibemaksukohustuslasest juriidilisele isikule mõeldud toetust. Kuigi kaebaja oli käibemaksukohustuslane ajavahemikul
2. jaanuar kuni
3. detsember 2019 (

§ 7lõike 1 punkt 2), ei saanud ta käibelanguse toetust, kuna 2021.

aasta märtsi käive ei olnud võrreldes 2019. aasta aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega piisavalt langenud (täidetud ei olnud

§ 7lõike 1 punkti 1 tingimus).

36. Kaebaja ei saanud taotleda ka

§ 7

lõikes 2 sätestatud tööjõumaksude toetust, kuna ta oli tegevust alustanud enne

1. aastat (äriregistri esmakanne oli tehtud
2. aastal) ning olnud käibemaksukohustuslane terve
3. aasta (registreeritud käibemaksukohustuslasena
4. septembril 2018). Kohtuasja materjalidest ei nähtu, kas kaebaja oleks vastanud

§ 7

lõike 2 sisulisele tingimusele (tööjõumaksude tasumine keskmiselt vähemalt 800 eurot kuus). Vastustaja seda asjaolu ei kontrollinud ega pidanudki kontrollima, kuivõrd tööjõumaksude toetuse maksmise välistasid

§ 7

lõikes 2 sätestatud formaalsed tingimused (äriregistri kande või käibemaksukohustuslasena registreerimise aeg). 37. Ringkonnakohus leidis, et

§ 7

lõike 1 punkt 2 ja lõige 2 kohtlesid kaebajat põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes teiste käibemaksukohustuslastest juriidiliste isikutega, ning jättis nimetatud sätted kohaldamata. Kohus tühistas vastustaja otsuse ning kohustas vastustajat kaebaja taotlust uuesti lahendama (ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punkt 2). Kohtuotsuse põhjendustest nähtub, et vastustaja pidi kaebaja taotluse uuesti läbi vaatama

§ 7lõike 2 alusel (vt ringkonnakohtu otsuse punkt 23).

Sellest võib järeldada, et ringkonnakohtu hinnangul oli põhiseadusvastane see, et kaebaja ei saanud taotleda tööjõumaksude toetust, kuid kohus ei pidanud põhiseadusvastaseks asjaolu, et kaebaja ei saanud käibelanguse toetust. 38. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et haldusasja lahendamisel oli asjassepuutuv

§ 7

lõige 2, mis välistas kaebajal võimaluse taotleda selles reguleeritud tööjõumaksude toetust. Selle sätte põhiseaduspärasusest ja kehtivusest sõltub, kas kaebaja saab taotleda tööjõumaksude toetust ning vastustaja peab taotluse läbi vaatama ja hindama kaebaja vastavust selle toetuse maksmise tingimustele.

§ 7

lõike 1 punktid 1 ja 2 reguleerivad käibelanguse toetuse maksmist ning taotleja peab vastama mõlemale tingimusele. Asjaolust, et taotleja vastab ühele käibelanguse toetuse saamise tingimusele, ei tulene piirangut taotleda tööjõumaksude toetust, kui 6

§ 7lõige 2 seda võimaldaks.

Seetõttu ei takistanud

§ 7

lõike 1 punkt 2 kaebuse rahuldamist ning ei olnud kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. 39. Kolleegium hindab

§ 7

lõike 2 põhiseaduspärasust osas, milles see puudutab käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust majutusettevõtja õigusi. II 40. Kolleegiumi hinnangul kohtleb määrus majutusettevõtjaid tööjõumaksude toetuse (

§ 7lõige 2) maksmisel erinevalt.

41.

eesmärgiks on toetada

s (§ 4 punktides 1–8) nimetatud ettevõtjaid COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangute tõttu. Ettenägematutel sotsiaalmajanduslikel põhjustel ulatuslikku käibelangust kannatanud majandusharu ettevõtjate toetamine on poliitiline valik, mille tegemisel on seadusandjal avar otsustusruum. Siiski tuleb ka sellisel juhul kindlustada, et järgitakse PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. detsembri
2. a otsus asjas nr 5-22-8/5, punkt 32). Riiklike toetuste ebavõrdne jagamine võib riivata ka ettevõtlusvabadust (PS § 31), mis keelab riigil luua isikutele põhjendamatuid konkurentsieeliseid.
3. Määrus on antud riigieelarve seaduse (RES) § 531 lõike 1 alusel, mis annab ministrile õiguse kehtestada tingimused ja korra valitsemisala vahendite arvel riigisisese toetusprogrammi elluviimiseks, toetusprogrammist vahendite saamiseks ning saadud vahendite kasutamiseks, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist. Minister peab seejuures arvestama ka eriolukorra tõttu kehtestatavate toetusmeetmete üldtingimusi, mis on sätestatud Vabariigi Valitsuse
4. aprilli
5. aasta

s nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ (RES § 812 lõiked 1 ja 2). Vabariigi Valitsuse

nr 31 § 5 lõike 1 punkt 1 nõuab, et meetme alusel toetuse eraldamine peab olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv ning tagama sihtrühma kuuluvate isikute võrdse kohtlemise nii ühe meetme raames kui ka erinevate meetmete vahel.

1. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 5-1942/13, punkt 47). Võrdluse lähtekoha määramiseks käsitleb kolleegium kõigepealt käibelanguse ja tööjõumaksude toetuse maksmise tingimusi ja eesmärke. 44.

s sätestatud toetustega sooviti toetada raskustesse sattunud teenusepakkujaid kriisist kiiremaks väljumiseks piirangute leevenemisel ja majanduse taastumisel. Selleks loodi mehhanism ettevõtjate tõendatud kriisikahjude osaliseks kompenseerimiseks; toetades osaliselt ettevõtjate tegevusega kaasnevaid kulusid 2021. aasta kuudel (märts ja aprill), mil Eestis kehtisid ettevõtjate tegevusele lisapiirangud (

seletuskiri, lk 1). Eelnevast võib järeldada, et tegemist oli olemuslikult vajaduspõhiste toetustega, mille maksmise eelduseks oli toetusvajaduse ehk piisavalt suure kahju tekkimine ettevõtjale. Lisaks kahju tekkimisele rõhutati soovi toetada teenusepakkujaid, kes olid elujõulised „teenindamaks nii siseturismi kui aeglasemalt taastuvat välisturismi peale kriisi lõppu“ (

seletuskiri, lk 1). Toetuse maksmise vajadus ei tulenenud põhiseadusest (tegemist ei olnud põhiseadusest tuleneva kohustuse täitmisega), vaid selle määras määrusandja ise (juhindudes Vabariigi Valitsuse

s nr 31 sätestatust ning realiseerides nii ühtlasi riigi

1. aasta lisaeelarve seaduse (RT I, 17.04.2021, 4) eesmärke).
2. Käibelanguse toetuse maksmise tingimuseks oli vähemalt 30-protsendilise käibelanguse tuvastamine
3. aasta käibe („taotleja tavapärane käive enne kriisi“, vt seletuskirja lk 7) ja
4. aasta märtsi käibe võrdlemisel. See tähendab, et
5. aasta käive pidi olema piisavalt suur ning
6. aasta märtsi käive piisavalt väike. Kuivõrd

eesmärgiks oli tõendatud kriisikahjude hüvitamine, võib järeldada, et käibelangus pidi tõendama ettevõtjale kriisiga seotud piirangute tõttu kahju tekkimist. Käive tuvastati seejuures MTA-le esitatud käibedeklaratsioonide alusel (

§ 47

§ 7lõike 2 esimene alternatiiv), mistõttu varasem tavapärane käive puudus.

Ka isikute puhul, kes ei olnud käibemaksukohustuslasena registreeritud terve 2019. aasta vältel (

§ 7

lõike 2 teine alternatiiv), ei olnud võimalik teha kindlaks tavapärast kriisile eelnenud terve aasta käivet ning käibelangust

§ 7

lõike 1 punktis 1 sätestatud viisil tuvastada, kuna nad ei olnud esitanud käibedeklaratsioone kogu aasta vältel. 47. Kuivõrd nende isikute puhul ei olnud võimalik käibelangust tuvastada ning kahju tekkimist seeläbi tõendada, lähtuti tööjõumaksudest, mida tuli tasuda piisavas suuruses (keskmiselt 800 eurot kuus ehk ühe keskmise palga (1600 eurot) kohta kuus makstavad tööjõumaksud) ja piisava aja vältel ning mis

seletuskirja kohaselt näitas ettevõtjate jätkusuutlikkust ja toimivust (vt lk 8). Seejuures võis tööjõumaksude tasumise periood olla erineva pikkusega (see võis alata

1. aastal või
2. jaanuaril 2020 või hiljem). Seega ei tuvastatud tööjõumaksude toetuse puhul kriisist tekkinud kahju, vaid seda pigem eeldati, kuivõrd ettevõtja tegutses ka kriisi vältel.
3. Eelneva põhjal võib järeldada, et käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust majutusettevõtja toetused olid mõeldud jätkusuutlikele ettevõtjatele, kes tõendatult kandsid kriisi tõttu kahju (käibelanguse toetus) või võisid kanda kahju (tööjõumaksude toetus).
4. Kuivõrd tööjõumaksude toetuse puhul ei tuvastata käibelangust ega ettevõtjale kahju tekkimist, ei mängi käibe deklareerimine ja selle suuruse tõsikindel väljaselgitamine siin rolli. Käibemaksukohustuslasena registreerimise aeg välistas aga tööjõumaksude toetuse taotlemise nendel isikutel, kes olid käibemaksukohustuslasena registreeritud terve
5. aasta jooksul ning võisid seetõttu taotleda üksnes käibelanguse toetust. Kuivõrd käibelanguse toetus on suurem kui tööjõumaksude toetus, töötab see välistus eelkõige selliste isikute puhul, kes käibelanguse toetust ei saanud, kuna nende käibelangus oli liiga väike ehk ettevõtjale ei olnud tekkinud kahju. Sellel võib olla aga mitu põhjust: kas oli
6. aasta käive liiga väike või
7. aasta märtsi käive liiga suur. Seejuures võis
8. aasta käive jääda liiga väikseks seetõttu, et ettevõtjal ei olnud käivet kõigil
9. aasta kuudel, mh põhjusel, et ta alustas teenuse osutamist
10. aasta jooksul. Ka sellisel juhul ei taganud
11. aasta deklaratsioonide alusel arvutatud kuu keskmine käive seda, et ettevõtja tavapärane kriisieelne käive selgitati tõsikindlalt välja ning oli võimalik

§ 7lõike 1 punktis 1 sätestatud viisil hinnata talle kriisi tõttu tekkinud kahju.

Samas ei ole sellisel juhul tõendatud, et isikule kriisi tõttu kahju ei tekkinud (kahju võis tekkida). Kui selline ettevõtja oli tasunud igakuiselt tööjõumakse kuni

1. aasta veebruarini, võib ühtlasi järeldada, et tegemist oli elujõulise ettevõtjaga.
2. Eelnevast lähtudes leiab kolleegium, et praegusel juhul on kohane valida võrdluse lähtekohaks
3. aastal tegutsenud käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust majutusettevõtja, kelle tavapärast kriisieelset käivet ning talle kriisiga tekkinud kahju ei olnud võimalik tuvastada, kuna tal puudus vähemalt ühel
4. aasta kuul deklareeritud käive (sh olukord, kus deklareeritud käive oli null), ning kellel ei olnud õigust saada käibelanguse toetust. Sellised isikud olid eespool kirjeldatud põhjustel sarnases olukorras, kuid neid koheldi erinevalt sõltuvalt sellest, millal nad end käibemaksukohustuslasena registreerisid.
5. Esimesse võrreldavasse gruppi kuuluvad sellised juriidilisest isikust käibemaksukohustuslasest majutusettevõtjad, kes registreerisid end käibemaksukohustuslasena
6. aastal, kuid ei olnud käibemaksukohustuslased terve
7. aasta vältel. Seetõttu ei olnud neil deklareeritud käivet kõigil
8. aasta kuudel. Kui sellesse gruppi kuuluvad isikud maksid kuni
9. aasta veebruarini tööjõumaksusid, olid nad jätkusuutlikud ja toimivad ning neile võis eelduslikult tekkida kriisi tõttu kahju, mistõttu nad võisid saada tööjõumaksude toetust. 8

§ 7

lõige 2 PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust ning kolleegium hindab alljärgnevalt, kas riive on põhiseadusega kooskõlas. III

1. Võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mille riive on põhiseadusega vastuolus juhul, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Hindamaks riive põhiseaduspärasust tuleb kaaluda ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 519-42/13, punkt 56). 55.

seletuskirjas on põhjendatud, miks käibemaksukohustuslasena registreerimine on vajalik käibelanguse toetuse maksmisel käibe tuvastamiseks, kuid mitte seda, miks registreerimise fakt või aeg on oluline tööjõumaksude toetuse maksmisel ning kuidas see aitab saavutada toetuse eesmärke. Praeguses asjas esitatud arvamuses on määrusandja märkinud, et taotlejate eristamine käibemaksukohustuslasena registreerimise aja järgi oli vajalik selleks, et taotluste menetleja (vastustaja) saaks taotlused lihtsa ja selge kriteeriumi alusel kaheks jagada ning kohaldada kas

§ 7lõiget 1 või lõiget 2.

Kui arvestada tulnuks ka seda, et terve

1. aasta käibemaksukohustuslasena registreeritud isikul ei olnud käivet kogu aasta, tulnuks vastustajal hinnata taotleja käibedeklaratsioone ja tööjõumaksude suurust, mistõttu oleks taotluste menetlemine olnud keerulisem. Seega võib ebavõrdse kohtlemise eesmärgiks pidada administreerimise lihtsust.
2. Kolleegiumi hinnangul võimaldas käibemaksukohustuslasena registreerimise ajast lähtumine küll menetlust lihtsustada, kuid see ei õigusta sellega kaasnenud ebavõrdset kohtlemist. Nagu eespool märgitud, ei ole käibemaksukohustuslasena registreerimisel ja käibe deklareerimisel tööjõumaksude toetuse puhul sisulist tähendust, kuna käibe suurust ja võimalikku langust (kahju tekkimist) ei tuvastata. Seega on käibemaksukohustuslasena registreerimine selle toetuse puhul üksnes formaalne kriteerium ning ei seostu toetuse sisuliste eesmärkidega. Eelkirjeldatud kriteeriumist lähtudes aga välistati selliste isikute õigus saada tööjõumaksude toetust, kes sisuliste tunnuste poolest vastasid määrusandja poolt selle vajaduspõhise toetuse maksmisele seatud eesmärkidele (toetada jätkusuutlikke ettevõtjaid, kes tegutsesid ka kriisi ajal ja kellele võis tekkida kahju).
3. Samuti ei oleks olukord, kus terve
4. aasta käibemaksukohustuslaseks olnud isikud saanuks taotleda ka tööjõumaksude toetust, teinud toetuste maksmise administreerimist palju keerulisemaks. See oleks puudutanud isikuid, kes käibelanguse toetusest ilma jäid ning kellel ei olnud käivet kõigil
5. aasta kuudel. Käibelanguse toetuse maksmiseks pidi menetlejal olema niikuinii teave taotleja
6. aasta käibe kohta (deklaratsioonid), mistõttu ei saa selle hindamist, kas mõnel kuul oli käive null, pidada väga suureks täiendavaks ressursikuluks. Lisandunuks küll vajadus lisaks käibele hinnata ka tööjõumaksude tasumist, kuid need andmed on lihtsasti kättesaadavad ja töödeldavad, kuna tulenevad samuti MTA-le esitatud deklaratsioonidest. Menetleja töö lihtsustamiseks oleks võimalik olnud panna rohkem teabe esitamise kohustusi taotlejale, kes on kõige paremini kursis oma käibe ja kuludega ning huvitatud sellest, et menetlejale oleks teada asjaolud, mis võimaldaksid tal toetust saada.
7. Kolleegiumi hinnangul ei oleks tööjõumaksude toetuse laiendamine isikutele, kellel ei olnud käivet kõigil
8. aasta kuudel, toonud kaasa ministri osutatud probleeme. Määrusandja ei oleks pidanud valima selle vahel, kas võimaldada neil taotleda käibelanguse või tööjõumaksude toetust. Viimase taotlemisest oleks huvitatud tõenäolist üksnes need ettevõtjad, kes käibelanguse toetust ei saanud. Kuigi pole välistatud, et selle tulemusel võiks toetust saada isik, kes tegelikult 9

§ 7

lõige 2 käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust majutusettevõtjaid põhjendamatult ebavõrdselt. 61. Kolleegium tunnistab

§ 7lõike 2 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see välistab terve 2019.

aasta käibemaksukohustuslane olnud juriidilisest isikust majutusettevõtja, kellel vähemalt ühel 2019. aasta kuul puudus käive, võimaluse taotleda

§ 7lõikes 2 nimetatud toetust.

Kolleegium märgib, et juhul, kui Euroopa Liidu õigus välistab toetuse tagantjärele määramise, on riigil võimalik tagada isikute võrdne kohtlemine teiste meetmetega (nt kahju hüvitamine; vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. detsembri
2. a otsus asjas nr 5-228/15, punkt 47).
3. Kaebaja esitas taotluse hüvitada põhiseaduslikkuse järelevalve asja läbivaatamisega seotud menetluskulud. Kulude tekkimise tõendamiseks esitas kaebaja juriidiliste teenuste osutamise arve (900 eurot, sh käibemaks) ning pangakonto väljavõtte arve tasumise kohta (902 eurot). Kaebaja ei esitanud kohtu määratud tähtajaks aga menetluskulude nimekirja ega saatnud seda ka kohtu täiendava järelepärimise peale. PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu
4. aprilli
5. a määrus asjas nr 5-18-5/33, punkt 16). Ilma menetluskulude nimekirjata ei ole kohtul võimalik hinnata õigusabikulude vajalikkust ja põhjendatust, seetõttu jätab kolleegium kaebaja taotluse menetluskulude hüvitamiseks rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt) 10