← Eesti

5-23-6/13

Obsah (13)§ 118§ 150§ 5§ 201§ 43§ 151§ 152§ 135§ 123§ 13§ 2103§ 2104§ 46

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-23

) § 230). Sotsiaalkindlustusamet tuvastas

  1. aastal kaebaja emal sügava puude ning ta oli voodihaige, vajades ööpäevaringset hooldust. Kaebaja käis Eestis ema hooldamas viisa alusel, muul ajal viibis ema hooldushaiglas.
  2. Kaebaja esitas
  3. märtsil 2021 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA; edaspidi ka vastustaja) taotluse tähtajalise elamisloa saamiseks välislepingu alusel (

§ 118punkt 7).

Kaebaja viitas majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelisele paktile (MSKÕRP) ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelisele paktile (KPÕRP). Kaebaja soovis Eestisse elama asuda, et hooldada ema tema elukohas Narvas. 5-23-6

  1. Vastustaja keeldus
  2. augusti
  3. a otsusega kaebajale elamisloa andmisest, kuna välismaalaste seadus ei võimalda täiskasvanud lapsel taotleda tähtajalist elamisluba hooldust vajava vanema juurde Eestisse asumiseks. MSKÕRP ja KPÕRP ei anna õigust tähtajalise elamisloa saamiseks

§ 118punkti 7 ja § 201 mõttes.

  1. Kaebaja vaide jättis vastustaja
  2. oktoobri
  3. a vaideotsusega rahuldamata. Välisleping, millele elamisloa taotlemisel tuginetakse, peab olema välismaalastele siduv ning sellest peab tulenema elamisloa saamise võimalus. Põhiseadusest (PS) ega perekonnaseadusest (PKS) ei tulene välismaalasele õigust viibida riigis, mille kodanik ta ei ole. Kaebaja on keeldunud tööle asumast, et saada tähtajaline elamisluba teisel alusel.
  4. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PPA
  5. augusti
  6. a otsuse ja
  7. oktoobri
  8. a vaideotsuse ning kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Vastustaja pole tähtajalise elamisloa andmisest keeldumisel arvestanud kaebaja erandlike asjaoludega. Kuna välismaalaste seadusest ei tulene alust elamisloa saamiseks hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks, tuleb lähtuda taotluses nimetatud välislepingutest (KPÕRP artikkel 23 ja MSKÕRP artikkel 10) ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikli 8 lõikest 1, mis sätestavad individuaalseid õigusi. Arvestada tuleb ka PS-i ja PKS-iga, mis sätestavad perekonna kaitse ja ülalpidamiskohustuse. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata.
  9. Tallinna Halduskohus jättis
  10. märtsi
  11. a otsusega kaebuse rahuldamata. MSKÕRP-le, KPÕRP-le ega EIÕK-le tuginedes ei saa taotleda elamisluba

§ 118punkti 7 alusel.

  1. Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tallinna Halduskohtu
  2. märtsi
  3. a otsuse resolutsiooni punkti 3, millega kohus jättis tema kaebuse rahuldamata. Kaebaja ema suri apellatsioonimenetluse ajal,
  4. aasta oktoobris.
  5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas
  6. veebruari
  7. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse ja tühistas halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tühistades vastustaja
  8. augusti
  9. a otsuse ning
  10. oktoobri
  11. a vaideotsuse. Ringkonnakohus jättis kaebuse rahuldamata kohustamisnõude osas.
  12. Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata välismaalaste seaduse osas, milles see ei võimalda anda välismaalasest täisealisele lapsele tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde. Samuti jättis ringkonnakohus põhiseadusvastasuse tõttu kohaldamata siseministri
  13. jaanuari
  14. a määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ (edaspidi määrus) osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui välismaalasest täisealine laps taotleb tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde. TALLINNA RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  15. Kuivõrd apellatsioonimenetluse kestel suri kaebaja hooldust vajav vanem, ei ole võimalik rahuldada kohustamisnõuet. Tühistamisnõuded tuleb läbi vaadata, kuna vaidlus selles osas ei ole ammendunud ning kaebuse eesmärki on võimalik saavutada. Kohus nõustus Tallinna Halduskohtu ning vastustajaga, et KPÕRP, MSKÕRP ega EIÕK ei ole rahvusvahelised lepingud, mis annaks välismaalasele aluse taotleda Eestis tähtajalist elamisluba

§ 118punkti 7 ja § 201 alusel, kuna need ei reguleeri elamisloa andmist.

12.

-ist ei tulene võimalust taotleda tähtajalist elamisluba täisealisel lapsel, kes soovib Eestisse asuda oma vanema hooldamiseks. Samas on

-is sätestatud võimalus tähtajalise elamisloa saamiseks hooldust vajavale vanemale, kelle laps elab püsivalt Eestis ja seetõttu esineb vajadus oma hooldust vajav vanem enda juurde elama ja hooldusele võtta. Samuti saab täisealine laps taotleda elamisluba elama asumiseks Eestis elava vanema juurde, kui laps ei ole terviseseisundi või puude tõttu suuteline iseseisvalt toime tulema (

§ 118punkt 2, § 150 lõike 1 punktid 2 ja 3). 2

(13)5-23-6
  1. PS §-dest 26 ja 27 tulenev perekonnapõhiõigus annab isikule õiguse nõuda riigilt positiivset tegevust, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. PS § 27 lõikes 5 sätestatud perekonna kohustus hoolitseda abivajavate liikmete eest laieneb sõltuvalt asjaoludest ka täisealistele pereliikmetele. Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1) ning nende perekonnaliikmetele.
  2. Kuna elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, takistab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine täisealise lapse ja hooldust vajava ema Eestis kooselamist ning riivab perekonnapõhiõigust. Asjaolu, et kaebaja võiks elamisluba taotleda muul alusel, ei muuda riivet olematuks. Samuti riivab õigusliku aluse puudumine PS § 12 lõikest 1 tulenevat võrdsuspõhiõigust, kuna hooldust vajaval vanemal ja täisealisel lapsel on

-i kohaselt võimalik taotleda elamisluba oma püsivalt Eestis elava lapse või vanema juurde, kuid täisealisel lapsel oma hooldust vajava vanema juurde mitte.

  1. Elamisloa andmise aluse puudumisest tulenev perekonnapõhiõiguse ja võrdsuspõhiõiguse riive on põhiseadusvastane, kuna riive eesmärgi saavutamiseks, s.o uue rändekanali avamise ja selle võimaliku väärkasutuse piiramiseks, ei ole see vajalik. Samadel kaalutlustel on põhiseadusega vastuolus määrus. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
  2. Riigikogu nimel arvamuse esitanud põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et välismaalaste seadus on põhiseadusega kooskõlas.
  3. Lähedase sugulase regulatsioon lisati varasemasse (
  4. aastal vastu võetud) välismaalaste seadusesse
  5. aastal (välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seadus (955 SE, Riigikogu VIII koosseis)). Paragrahv 123, mis toona reguleeris elamisloa andmist elama asumiseks Eestis elava lähedase sugulase juurde, lisati seadusesse muudatusettepanekuga, mille kohta eelnõu menetluses põhjendused puuduvad.
  7. aastal lisati seadusesse võimalus täisealisel lapsel saada tähtajaline elamisluba elama asumiseks Eestis püsivalt elava vanema juurde, kui laps ei ole tervisliku seisundi või puude tõttu suuteline iseseisvalt toime tulema, ning nähti ette täiendavad tingimused isikule, kelle juurde elama asumist taotletakse. Eelnõu seletuskirjas märgiti, et sooviti vältida olukorda, kus välismaalane, kellele antakse elamisluba elama asumiseks Eestis elava lapse, lapselapse või eestkostja juurde, muutuks koormavaks Eesti sotsiaalhoolekandesüsteemile. Eesmärgiks oli tagada üksikisiku põhiõiguste ja vabaduste kaitse ning harmoneerida välismaalaste seaduse perekonna taasühinemist käsitlev osa toona kehtinud Euroopa Liidu õigusaktidega.
  8. Euroopa Nõukogu
  9. septembri
  10. a direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta põhjenduse 9 ja art 4 lg 1 kohaselt peavad liikmesriigid perekonna taasühinemist võimaldama perekonna tuumiku, st abikaasa ja alaealiste laste puhul. Direktiivis ei ole liikmesriikide otsustusõigusega hõlmatud täiskasvanud lapsed, kes taotlevad perekonna taasühinemist hooldust vajava vanemaga. Rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohaselt on riigil suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki saabumist, riigis viibimist ja vajaduse korral tagada nende riigist lahkumine sunni kohaldamisega.
  11. Riigi suveräänne õigus kontrollida sisserännet ebasoovitavate välismaalaste riiki sisenemise takistamise kaudu on kantud eesmärgist kaitsta riigi julgeolekut ja avalikku korda. See eesmärk on seotud põhiseaduse preambuli viienda lõiguga, mille kohaselt on Eesti riik kaitseks sisemisele ja välisele rahule. Riik peab tagama, et sisserände poliitika ei muutuks koormaks sotsiaalabisüsteemile. Regulatsiooni loogika lähtub põhimõttest, et abivajaja liigub abipakkuja juurde ning seda põhjusel, et abipakkuja peab tagama abivajaja ülalpidamise ja hakkamasaamise. Lähedasel sugulasel, kelle juurde elama asutakse, on kutsuja kohustused, st ta peab tagama välismaalase majutamise ning kandma välismaalase Eestis viibimise ja Eestist lahkumise kulud. Olukorras, kus abivajaja ise vajab ülalpidamist ja hooldust, on võimatu abivajajalt nõuda välismaalase ülalpidamist.
  12. Eestis elavale välismaalasele laienevad Eesti põhiseadusest tulenevad õigused ja kohustused (sh kohustus hoolitseda abivajavate pereliikmete eest). Täisealisele lapsele, kes ei ole abivajaja ja kes 3

(13)5-23-6 ei viibi Eestis, ei tulene PS § 27 lõikest 5 subjektiivset õigust Eestisse siseneda. On küsitav, kas põhiseaduses sätestatud kohustust tuleb laiendada välisriigis elavale välismaalasele. Seadusandja on lähedaste sugulaste ringi sätestamisel leidnud tasakaalu perekonnapõhiõiguse, riigi julgeoleku ja toimiva sotsiaalabisüsteemi vahel. Regulatsiooni eesmärk on ühelt poolt võimaldada Eestis elaval välismaalasel teostada PS § 27 lõikest 5 tulenevat kohustust hoolitseda abivajaja pereliikme eest ja teisalt mitte soodustada sisserännet, vaid piirata n-ö laialivalguva rändekanali avamist ja sellega kaasneda võivat elamislubade väärkasutust.
  1. PS § 27 lõikest 5 ei tulene õigust asuda Eestisse elama. Olukorras, kus abivajav pereliige ei ela Eestis, tuleb arvesse võtta ka riigi õigust otsustada selle üle, kellele anda riigis elamiseks õigus. Abivajavale vanemale on abi ja hoolduse saamine paremini tagatud täisealise lapse asukohariigis, kus täisealine laps on end sisse seadnud ja kus ta eeldatavasti töötab. Eestis ei pruugi tal töökohta olla ja abipakkuja sissetuleku puudumise tõttu ei ole vanema ülalpidamine ja hooldamine Eestis tagatud. PS § 27 lõige 5 ei keela abi osutamist väljaspool Eestit, eriti olukorras, kus abi osutamine on väljapool Eestit tõhusam.
  2. Kui laiendada lähedaste sugulaste ringi hooldust mittevajava täisealise lapsega, kellel omakorda võivad olla pereliikmed (nt abikaasa, alaealised lapsed ja hooldust vajavad täisealised lapsed) ja kellel seeläbi tekib omakorda õigus elamisluba taotleda, võib sisseränne muutuda prognoosimatuks. Lisaks võib hooldust vajaval vanemal olla mitu täisealist last, kes kõik soovivad sellel alusel elamisluba taotleda. Seadusandjal on keeruline ette näha juhud, mil üks täisealine laps on õigustatud ja teine ei ole õigustatud saama elamisluba Eestis hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks. Kui lähtuda eeldusest, et

-is õigusliku aluse puudumise puhul on tegemist põhiõiguse riivega, siis seda saab pidada proportsionaalseks abinõuks, kuivõrd muude meetmetega ei ole võimalik ohjata sisserännet, mis võib muutuda koormaks sotsiaalabisüsteemile. Lisaks ei saa praeguses julgeolekuolukorras pidada eesmärgipäraseks uute rändekanalite avamist, mis võib muutuda ohuks avalikule korrale ja riigi julgeolekule.

  1. Siseminister, kes esitas arvamuse ka vastustaja nimel, leiab, et seadus ja määrus, mis välistavad lapse või lapselase elama asumise Eestis elava ja hooldust vajava vanema või vanavanema juurde, on põhiseadusega kooskõlas.
  2. Isikute põhiõigusi riivatakse kooskõlas põhiseadusega avaliku korra ning teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Riigi eesmärk on tagada Eesti julgeolek ja hoida ära välisriigi kodanikest tuleneda võiv julgeolekuoht Eesti suveräänsusele ja põhiseaduslikule korrale. Antud juhul on põhiõiguse riive eesmärk piirata uue rändekanali avamist ja selle võimalikku väärkasutust. Välismaalasest lähtuvat võimalikku ohtu ei ole alati võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Elamisloa taotlejast lähtuvat spetsiifilist ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule tuleb hinnata, kuid seaduse regulatsioon peab võimaldama ohte ka ennetavalt maandada, määrates sihtgrupid, kellel on ja kellel ei ole võimalik esitada elamisloa taotlust.
  3. Vaidluse all oleval alusel tähtajalise elamisloa andmine tooks Eestisse täiesti elujõulised inimesed, kellest lähtuv oht on juba seetõttu eelduslikult suurem.

§ 118

punkti 2 ja

§ 150

lõike 1 punkti 3 alusel antava tähtajalise elamisloa puhul on võimalik isikust lähtuv oht juba olematu, kuivõrd selles olukorras taotlevad tähtajalist elamisluba Eestisse elama asumiseks hooldust vajavad välismaalased. Pererändeks täiendava regulatsiooni loomisel peaksid elamisloa andmisest keeldumiseks esinema kaalukad põhjused, nagu näiteks spetsiifiline oht avalikule korrale või julgeolekule. Sellist spetsiifilist ohtu ei ole võimalik riigil aga põhistada, sest üldjuhul piirdub teave kolmandas riigis elava välismaalase kohta sellega, mis on esitatud taotlusankeedil. Elamisloa menetlus erineb viisamenetlusest, kus selliseid kaalukaid põhjuseid viisa andmisest keeldumiseks esinema ei pea. Seega ei ole eesmärgi saavutamiseks muid sobivaid vahendeid ning sama eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne muu, põhiõigusi vähem riivava vahendiga. 27. Venemaa Föderatsiooni agressioon Ukraina vastu on muutnud julgeolekuolukorda ja see ilmestab selgelt, et on vaja vältida uute rändeteede võimaldamist ja et isikute põhiõigusi vähem piiravad meetmed ei aita piisavalt ennetada julgeolekuriski. Venemaa konstitutsiooni kohaselt on isamaa kaitse 4

(13)5-23-6 iga Venemaa Föderatsiooni kodaniku kohustus. Avalike allikate kohaselt toetab valdav osa Venemaa Föderatsiooni elanikest sõda ja selle laiendamist. Venemaa Föderatsiooni valitsev režiim võib ära kasutada enda kodanikke, et pääseda mööda Venemaa Föderatsioonile kehtestatud sanktsioonidest ja/või panna toime muid tegusid, mis kahjustaksid oluliselt Eesti rahvusvahelist mainet ning majandust. Riik ei saa välja selgitada iga Eestisse elama asuda sooviva isiku maailmavaadet, sest ei ole objektiivselt kontrollitav, kas isiku väljendatu vastab tema tegelikele tõekspidamistele.
  1. Kui võrrelda välismaalastest hooldajaid ja hooldatavaid, siis seadus kohtleb neid erinevalt. Ka seda tingib vajadus tagada riigi sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine. Seisuga
  2. aprill 2023 elas Eestis elamisloa alusel üle 75-aastaseid välismaalasi rohkem kui 23 000, nendest ligi 16 000 on Venemaa Föderatsiooni kodanikud. Pole võimalik hinnata, kui paljud sellistest välismaalastest vajaksid hooldust praegu, lähiajal või kaugemas tulevikus. Kui võimaldataks täisealise lapse elama asumist hooldust vajava teise riigi kodanikust Eestis elava vanema juurde, tuleb arvestada ka samas suurusjärgus kolmanda riigi kodanike Eestisse elama asumise võimalusega. Koos täisealise lapse või lapselapsega peab võimaldama Eestisse elama asuda ka tema perekonnaliikmetel, mistõttu võib prognoosida, et potentsiaalsete Eestisse elama asuda soovivate välismaalaste ring on veelgi suurem. Seadusandja saab küll sätestada elamisloa andmiseks tingimused, kuid eelduslikult oleks tähtajalise elamisloa saamine lihtne. Hooldusvajaduseks ei pea Eestis elaval vanemal või vanavanemal esinema midagi erakorralist, vaid see võib olla tingitud ainuüksi vanusest. Sellisel alusel Eestisse elama asuvate isikute ring võib olla hoomamatu ja uus rändekanal ohuallikas.
  3. Arvestades sisserände kasvutrendi, suureneb tulevikus Eestis vanaduspõlve veetvate välismaalaste arv riikidest, kus perekonda kuulub oluliselt rohkem liikmeid, kui on tavapärane Eestile. Seetõttu on kõnealuse rändekanali avamisega oodata Eestisse elama asuda soovivate välismaalaste arvu veelgi suuremat kasvu. See võib lõppkokkuvõttes oluliselt mõjutada Eesti rahvastiku koosseisu. Juba praegu on pereränne rahvusvahelise kaitse saamise järel peamine Eestisse elama asumise põhjus. Täisealine laps või lapselaps, kes asub elama Eestisse vanema või vanavanema juurde, võib jääda koormaks Eesti sotsiaalabisüsteemile, sest vanemat või vanavanemat pidevalt hooldades ei ole tal võimalik töötada enda ja oma perekonnaliikmete ülalpidamiseks. Temaga kaasa tulevad pereliikmed võivad veelgi tõsta koormust sotsiaalabisüsteemile ja Eesti riigi suutlikkusele tagada teenuseid oma kodanikele ja elanikele. Elamisloa andmisega saab välisriigi kodanik Eesti elaniku õigushüved, ilma et ta oleks enne Eesti ühiskonda panustanud või et tal oleks kohustus seda Eestis elades teha (nagu on see nt töötamiseks antava elamisloa puhul). Lisaks avaneb välisriigi kodanikule võimalus rände tingimusi väärkasutades saada Eesti elaniku hüved ilma kohustuseta midagi Eesti ühiskonnale tagasi anda või Eesti ühiskonda panustada.
  4. Õiguskantsler leiab, et

ja määrus olid haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad ning on vastuolus PS §-ga 11, §-ga 26 ja § 27 lõigetega 1 ja 5 osas, milles need ei võimalda anda elamisluba täisealisele välismaalasele, kes soovib asuda Eestisse elama hooldust vajava vanema juurde. Tühistamiskaebuse lahendamisel on keskne küsimus selles, kas välismaalaste seadus ning ministri määrus on põhiseadusega kooskõlas. 31.

ei näe ette õiguslikku alust, mis annaks täiskasvanule õiguse taotleda elamisluba oma vanema juurde elama asumiseks, kui vanem vajab hooldust. Sellise õigusliku aluse puudumine piirab nii elamisluba taotleva välismaalase kui ka Eestis elava hooldust vajava vanema perekonnapõhiõigust. Perekonnapõhiõigus laieneb asjaoludest sõltuvalt ka vanemate ja täisealiste laste vahelistele suhetele, eriti juhul, kui pereliikmed vajavad hooldust. See hõlmab ka õiguse isiklikule hooldusele pereliikme poolt. 32. Riigikohus on leidnud, et välismaalaste seadusest tulenevat perekonnapõhiõiguse piirangut õigustavad põhiseaduse preambulis väljendatud väärtused, nagu sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Riigi kontroll rahvastiku kujunemise üle on üldjuhul kaalukas eesmärk. Kui elamisloa taotlemine ei ole otseselt seotud põhiõigustega, on riigil sisserände lubamisel või välistamisel avar otsustusruum. Põhiõigused muutuksid tähendusetuks, kui riik võiks 5

(13)5-23-6 rahvastiku kontrolli eesmärgile toetudes vabalt määrata, mis eesmärkidel on elamisloa taotlemine võimalik. Sellisel juhul kujuneks olukord, kus riik võib lubada välismaalasi lihtsasti riiki näiteks töötamise (sh lühiajalise töötamise registreerimise teel, mille suhtes ei kehti sisserände piirarv), ettevõtluse või õpirände eesmärgil, kuid välistada elamisloa taotlemise siis, kui elamisluba soovitakse kaalukate põhiõiguste teostamiseks ning inimlikel asjaoludel.
  1. Täitevvõimu esindajad on selgitanud, et kõnealusel juhul on eesmärk hoida ära uue rändekanali avamist ning võimalikke väärkasutusi. Statistikaameti
  2. aasta andmete kohaselt elas Eestis 114 523 kolmandate riikide (v.a Euroopa Liidu) kodanikku, mis on 8,6% rahvastikust. Eestis elas ka 66 583 määratlemata kodakondsusega inimest ehk ligi 5% elanikkonnast. Paljud Nõukogude okupatsiooni ajal Eestisse asunud inimesed on nüüdseks üsna kõrges eas. Kolmandate riikide kodakondsusega inimeste osakaal moodustab ligikaudu 10–16% eakate inimeste hulgast.
  3. Eakad inimesed võivad suurema tõenäosusega vajada terviseseisundi tõttu kõrvalabi ja hooldust. Seetõttu pole välistatud, et kui välismaalaste seadus näeks ette aluse, mis võimaldab taotleda elamisluba hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks, võiks see teatud määral sisserännet suurendada. Võib siiski pidada tõenäoliseks, et paljud eakate inimeste järeltulijatest juba elavad Eestis ning võivad olla omandanud ka Eesti kodakondsuse. Samuti on välisriigis elavatel ja välisriigi kodakondsusega järeltulijatel eeldatavasti olemas teatud sidemed Eesti riigiga, kui nende vanem elab Eestis (nt on nad ise Eestis sündinud ja kasvanud, külastanud vanemaid viisa alusel jms).
  4. Vaidlusalune piirang on põhiseadusega vastuolus, sest järgitud ei ole proportsionaalsuse nõuet. Riigikohus on leidnud, et olukord, kus ei ole võimalik üldse kaaluda perekonnapõhiõiguse kaitsealasse kuuluvale rühmale elamisloa andmist, piirab väga intensiivselt põhiõigusi. Mõõdukuse nõudega on vastuolus see, et välismaalaste seadus ei näe ette õiguslikku alust, mis võimaldaks taotleda elamisluba hooldust vajava vanema juures elamiseks. Riigil on võimalik seadusega reguleerida elamisloa taotlemise tingimusi. See tähendab, et nende tingimuste kaudu on võimalik määrata, mida tuleks arvestada, kui otsustatakse hooldust vajava vanema juurde asumiseks elamisloa andmise üle. Samuti on võimalik hinnata igast elamisloa taotlejast lähtuvat ohtu ning keelduda elamisluba andmast inimestele, kes kujutavad ohtu üldistele hüvedele. Otsust tehes tuleb mõistagi kinni pidada kaalutlusotsuse tegemise reeglitest ja arvestada proportsionaalsuse põhimõtet. Elamisloa taotlemise väärkasutamist on võimalik ära hoida kohase menetluse läbiviimisega.
  5. Põhiseadusega ei ole kooskõlas ka see, kui perekonnapõhiõiguse kaitsealasse kuuluval juhul soovitavad haldusorganid inimesel taotleda viisat või elamisluba mõnel muul alusel (nt töötamiseks). Riigikohus on korduvalt sedastanud, et võimalus väljastada inimesele elamisluba muudel alustel ei taga piisavat kindlust, et ta saab elada perekonnaelu Eestis. Erinevate elamislubade taotlemisele kehtivad eri tingimused, mida inimesel ei pruugi olla võimalik täita. Samuti ei taga viisa taotlemise võimalus kohaselt põhiõigusi.
  6. Praktikas on PPA väljastanud elamislube, mille aluseks on märkinud „välislepingu“, kui seaduses puudub muu alus elamisloa andmiseks, kuid PPA hinnangul on elamisloa andmine põhjendatud. See viib aga olukorrani, kus haldusorgan hindab oma äranägemise järgi, millistel juhtudel on elamisloa andmine põhjendatud, kuigi seadus ei näe ette selgepiirilist alust elamisloa andmiseks. Selle vältimiseks on väga oluline, et kohus tunnistaks seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles see vajalikku alust ette ei näe.
  7. Kuna

-is puudub alus, mis annaks võimaluse taotleda elamisluba hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks, ei ole määruses reguleeritud seda, mis dokumendid tuleb sellisel juhul esitada. Kuna kõnealune määrus sätestab üksikasjalikult elamisloa taotlemise korra ja nõuded ega reguleeri hooldusvajadusega vanema juurde elamisloa taotlemiseks andmete esitamist, on määrus selles osas põhiseadusega vastuolus. 39. Justiitsminister on seisukohal, et välismaalaste seadus on vastuolus PS §-dega 11, 12, 26 ja 27, kuna piirab põhiõigusi ebaproportsionaalselt osas, milles ei võimalda anda välismaalasest täisealisele lapsele tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde. Samal põhjusel on põhiseadusega vastuolus määrus osas, milles see ei sätesta taotluses 6

(13)5-23-6 esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui välismaalasest täisealine laps taotleb tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde. Välismaalaste seadus ja määrus on haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad, kuna kaebuse lahendamine sõltus sellest, kas seaduses tähtajalise elamisloa andmise õigusliku aluse puudumine on põhiseadusega kooskõlas või mitte.
  1. PS § 27 lõike 5 järgi on perekond kohustatud hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Sellisele kohustusele vastab abivajava pereliikme õigus saada pereliikmelt hoolitsust, mis hõlmab nii pereliikme õigust saada ainelist abi kui ka õigust saada pereliikmetelt isiklikku hooldust. Perekond PS § 26 tähenduses hõlmab üldjuhul perekonna tuumikut, vanemaid ja nende alaealisi lapsi, kelle vahel on sõltuvussuhe. PS § 27 lõikes 5 sätestatud hoolitsuskohustus hõlmab sõltuvalt asjaoludest ka täisealisi pereliikmeid. Kuna elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, takistab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine täisealise lapse ja tema hooldust vajava vanema Eestis kooselamist ja oma Eestis püsivalt elava vanema eest hoolitsemise õiguse teostamist. Õigusliku aluse puudumine riivab ka PS §-st 12 tulenevat võrdsuspõhiõigust.
  2. Siseministeeriumi ja vastustaja selgituste kohaselt on riive eesmärk piirata uue seadusliku rändekanali avamist ja selle võimalikku väärkasutust.

-is õigusliku aluse puudumine on selle eesmärgi saavutamiseks küll sobiv, kuid mitte vajalik abinõu, kuna samu eesmärke on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Rändekanali õiguspärase kasutamise tagamiseks on võimalik seadustes ette näha reeglid, mis võimaldavad hinnata elamisloa taotlejast lähtuvat spetsiifilist ohtu ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav oht ilmneb. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

  1. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata välismaalaste seaduse osas, milles see ei võimalda anda tähtajalist elamisluba välismaalasest täisealisele lapsele elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde; samuti määruse osas, milles see ei näe ette elamisloa andmiseks vajalikke menetlusnorme. Kolleegium hindab kõigepealt põhiseaduspärasuse kontrolli lubatavust (I) ning seejärel õigusaktide põhiseaduspärasust (II–IV). I
  2. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). Seejuures ei lahenda Riigikohus õigusvaidlust, mis tuleb lahendada haldus-, tsiviil- või kriminaalasjades kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi (PSJKS § 14 lõike 2 teine lause).
  3. Riigikohtu praktikast tulenevalt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu
  4. oktoobri
  5. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15). Asjassepuutuv peab olema ka õigustloova akti andmata jätmine, mille põhiseaduspärasuse kontrollile laienevad lisaks spetsiifilistele nõuetele mutatis mutandis samad põhimõtted, mis õigusnormide asjassepuutuvuse puhul (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  6. novembri
  7. a määrus nr 5-21-14/15, punkt 18).
  8. Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, lahendades kaebust, milles kaebaja palus tühistada vastustaja elamisloa andmisest keelduva otsuse ning kohustada vastustajat tema elamisloa taotlust uuesti läbi vaatama (tühistamisnõue ja kohustamisnõue halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 37 lõike 2 punktide 1 ja 2 tähenduses). Kaebaja oli taotlenud tähtajalist elamisluba elama asumiseks oma vanema juurde, kes elas Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel ning vajas hooldust, kuid kes suri kohtumenetluse ajal.
  9. Kuigi kaebeõigust kontrollitakse üldjuhul kaebuse esitamise aja seisuga, jättis ringkonnakohus kaebuse kohustamisnõudes rahuldamata, kuna muutunud asjaolude tõttu ei olnud võimalik 7

(13)5-23-6 kohustamisnõuet rahuldada (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi
  1. veebruari
  2. a määrus nr 321-1360, punkt 12.1). Tühistamisnõude osas leidis ringkonnakohus, et vaidlus ei olnud ammendunud ning selle eesmärki oli võimalik saavutada, mistõttu polnud põhjendatud jätta kaebus selles osas läbi vaatamata (HKMS § 151 lõike 2 punkt 1 ja § 121 lõike 2 punkt 2). Kohus selgitas, et haldusakti õiguspärasust hinnatakse haldusakti andmise aja seisuga ning kaebaja ei ole väljendanud tahet kaebusest loobuda. Kaebaja õigusi rikkuv õigusvastane haldusakt oli kaebuse rahuldamisel võimalik tühistada, sõltumata sellest, et kaebaja ema oli surnud.
  3. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et välismaalaste seaduses puudub õiguslik alus tähtajalise elamisloa andmiseks välismaalasest täisealisele lapsele Eestisse elama asumiseks hooldust vajava vanema juurde. Selline õiguslik alus puudub, sõltumata asjaolust, kas Eestis elav vanem on Eesti kodanik või välismaalane, kes elab siin pikaajalise elaniku elamisloa (Eesti alaline elanik

§ 5tähenduses) või tähtajalise elamisloa alusel.

Kõnealuse õigusliku aluse kehtestamata jätmine on olnud seadusandja teadlik valik, mida kinnitavad ka menetlusosaliste arvamused. 48. Seaduses on ette nähtud alused ja tingimused tähtajalise elamisloa taotlemiseks, et asuda elama lähedase sugulase juurde (vt

§ 118punkt 2 ning §-d 150–1611), kuid kaebaja neile nõuetele ei vastanud.

Välismaalasest täisealine laps saab sellel alusel elamisluba taotleda elama asumiseks Eestis elava Eesti kodanikust või siin elamisloa alusel elava vanema juurde üksnes juhul, kui laps ei ole terviseseisundi või puude tõttu suuteline iseseisvalt toime tulema (

§ 150lõike 1 punkt 2).

Kaebajale ei saanud elamisluba väljastada ka välislepingu alusel (

§ 118

punkt 7), kuivõrd puudub Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välisleping, mis kohustaks kaebuses nimetatud asjaoludel elamisluba andma (

§ 201). 49.

Tegemist on perekondade taasühinemise valdkonda kuuluva küsimusega, mis on osaliselt harmoneeritud Euroopa Liidu õigusega. Euroopa Liidu Nõukogu

  1. detsembri
  2. a direktiiv perekonna taasühinemise õiguse kohta (2003/86/EÜ), mis reguleerib liikmesriigi territooriumil elavate kolmandate riikide kodanike pererände tingimusi, ei nõua ega keela vaidlusaluse õigusliku aluse kehtestamist (vt direktiivi artikkel 4 ja artikli 3 lõige 5). Seega ei piira Euroopa Liidu õigus praegusel juhul põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavust (vt Riigikohtu üldkogu
  3. märtsi
  4. a otsus nr 5-19-29/38, punktid 36–50).
  5. Kaebaja tühistamisnõude rahuldamine sõltus sellest, kas välismaalaste seaduses tähtajalise elamisloa andmise õigusliku aluse puudumine välismaalasest täisealisele lapsele Eestisse elama asumiseks hooldust vajava vanema juurde on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Seega oli õigusliku aluse puudumine haldusasja lahendamisel asjassepuutuv ning selle põhiseaduslikkuse kontroll lubatav.
  6. Kolleegium peab põhjendatuks kontrollida õigusliku aluse puudumise põhiseaduspärasust kitsamalt kui ringkonnakohus – üksnes osas, mis puudutab elamisloa taotlemist Eestisse elama asumiseks välismaalasest vanema juurde, kes elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel. Eesti kodanikust vanema või Eestis tähtajalise elamisloa alusel elava vanema juurde elama asumiseks elamisloa taotlemine on sedavõrd erinev, et hinnang õigusliku aluse puudumise põhiseaduspärasusele võib neil juhtudel viia teistsuguse tulemuseni.
  7. Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusvastaseks ka määruse osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui välismaalasest täisealine laps taotleb tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde. Kolleegium leiab, et määrus oleks võinud olla asjassepuutuv eeskätt kohustamisnõude rahuldamisel, mil oleks võinud olla vajalik andmeid ja tõendeid esitada, kuid ei saanud otseselt takistada tühistamisnõude rahuldamist. Seetõttu jätab kolleegium ringkonnakohtu taotluse määruse osas läbi vaatamata. II
  8. Õigusliku aluse puudumine tähtajalise elamisloa andmiseks välismaalasest täisealisele lapsele Eestisse elama asumiseks hooldust vajava pikaajalise elaniku elamisloaga vanema juurde riivab nii 8

(13)5-23-6 elamisluba taotleva kui ka Eestis alaliselt elava välismaalase perekonnapõhiõigust, samuti üldist võrdsuspõhiõigust.
  1. PS §-des 26 ja 27 tagatud perekonnapõhiõigus annab igaühele õiguse oodata, et riigiasutused ei sekku perekonnaellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Lisaks sellele on isikul õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. Seadusandja peab kehtestama perekonnapõhiõiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused (Riigikohtu üldkogu
  2. juuni
  3. a otsus nr 5-18-5/17, punktid 47–48). Perekond põhiseaduse tähenduses hõlmab üldjuhul perekonna tuumikut, vanemaid ja nende alaealisi lapsi, kuid ka täiskasvanud lapsi ja vanemaid, kelle vahel on sõltuvussuhe (Riigikohtu üldkogu
  4. juuli
  5. a otsus asjas nr 3-3-1-44-11, punkt 63).
  6. Perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos, et rahuldada üksteise emotsionaalseid ja sotsiaalseid vajadusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  7. aprilli
  8. a otsus asjas nr 3-41-9-10, punkt 43). Perekonnaelu hõlmab ka õigust üksteise eest hoolitseda, seda nii ainelise abi andmise kui isikliku hoolduse näol (Riigikohtu üldkogu
  9. juuli
  10. a otsus asjas nr 3-3-1-44-11, punkt 62). Viimast kinnitab mh PS § 27 lõige 5, mis paneb perekonnaliikmetele kohustuse hoolitseda abivajavate liikmete eest.
  11. Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Kuigi erinevalt Eesti kodanikust ei ole välismaalasel põhiseadusest tulenevat õigust Eestis elada (PS § 36 lõige 1), võib välismaalase see õigus tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast (vt ka

§ 43). 57.

Kuna ilma elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, piirab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine perekonnaliikmete võimalust koos elada ning üksteise eest hoolitseda. Seetõttu võib ka Eestis õiguspäraselt elav välismaalane olla sunnitud Eestist lahkuma, mis võib sõltuvalt asjaoludest riivata aga tema õigust eraelu puutumatusele (PS § 26) ja tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1). Võib eeldada, et pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elav välismaalane on siin elanud pikemat aega ning tal on tekkinud seosed (majanduslikud, kultuurilised, sotsiaalsed) Eestiga.

  1. Kuigi tervislikud põhjused võivad riigist väljasaatmise välistada üksnes erandjuhtudel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
  2. veebruari
  3. a otsus nr 3-20-1115/147, punkt 33), siis õigust tervise kaitsele võib riivata nii riigist lahkumine iseenesest (kui reisimine on isikule ülemäära koormav) kui ka vajalike ravivõimaluste puudumine riigis, kuhu välismaalane lahkub. Lõppkokkuvõttes tuleb arvestada, et kahjustada ei saaks isiku inimväärikus, mille tagamine on üks Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest (PS § 10).
  4. Perekonnapõhiõiguse riivet ei muuda olematuks see, kui Eestisse elama asuda soovinud välismaalane saaks taotleda elamisluba mõnel muul alusel, mis ei ole ette nähtud pererände võimaldamiseks. Elamisloa väljastamine muul alusel ei taga perekonnapõhiõiguse kandjale kindlust, et ta saab elada perekonnaelu Eestis, ega pruugi kaitsta riigi meelevaldse sekkumise eest tema perekonnaellu (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  5. septembri
  6. a otsus nr 5-21-4/13, punkt 39). Veelgi ebakindlam on välismaalaste olukord juhul, kui Eestis on võimalik viibida üksnes viisa alusel.
  7. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (Riigikohtu üldkogu
  8. juuni
  9. a otsus asjas nr 3-3-1-86-15, punkt 47;
  10. oktoobri
  11. a otsus nr 5-20-3/43, punkt 93;
  12. märtsi
  13. a otsus nr 5-19-29/38, punkt 70).
  14. Välismaalaste perekondi, kus üks pereliige elab pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis, koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas Eestis elab abivajaja või soovib abivajaja tulla Eestisse. Tähtajalist elamisluba on võimalik taotleda abivajajal: täisealisel lapsel, kelle terviseseisund või puue ei võimalda iseseisvalt toime tulla, elama asumiseks Eestis elava vanema juurde (

§ 150lõike 1 punkt 2); samuti hooldust vajaval vanemal, kui hooldust ei ole võimalik saada vanema asukohajärgses 9

(13)5-23-6 või muus riigis, elama asumiseks Eestis elava täisealise lapse juurde (

§ 150lõike 1 punkt 3).

Kui abivajav (iseseisvalt mittetoimetulev või hooldust vajav) täisealine laps või vanem elab Eestis, siis tema juurde elama asumiseks vanem või täisealine laps tähtajalist elamisluba taotleda ei saa. Seaduses on sätestatud küll täiendavad nõuded, mis piiravad abivajajale tähtajalise elamisloa andmist – kutsujal peab olema registreeritud elukoht ja tegelik eluruum Eestis (

§ 151

lõige 1); ta peab kandma taotleja hooldus- ja ravikulud (

§ 152

); täisealisest lapsest kutsujal peab olema püsiv legaalne sissetulek, mis tagaks taotleja ülalpidamise Eestis (

§ 150

lõige 1 punkt 3) –, kuid elamisloa taotlemine ei ole täiesti välistatud, nagu on see abivajava Eestis elava pereliikme juurde elama asumiseks.

  1. Nii nagu teisedki põhiseaduses tagatud põhiõigused, ei ole ka perekonnapõhiõigus ega võrdsuspõhiõigus absoluutsed. PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas) (Riigikohtu järjekindel praktika alates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. märtsi
  3. a otsusest asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15).
  4. Perekonnapõhiõigust lubab põhiseadus piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks (Riigikohtu üldkogu
  5. juuni
  6. a otsus nr 5-18-5/17, punkt 66). PS § 12 lõikes 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt Riigikohtu üldkogu
  7. juuni
  8. a otsus asjas nr 3-4-1-12-10, punkt 31). Seetõttu lähtub kolleegium perekonnapõhiõiguse kui kõrgema kaitsestandardiga põhiõiguse piiramise legitiimsetest eesmärkidest, kontrollides seejuures võrdsuspõhiõiguse riivet koostoimes perekonnapõhiõiguse riivega (arvestades võrdsuspõhiõiguse riivet perekonnapõhiõiguse riive proportsionaalsuse kontrollimisel) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  9. novembri
  10. a otsus nr 5-21-10/18, punkt 53; üldkogu
  11. märtsi
  12. a otsus nr 5-19-29/38, punkt 72).
  13. Järgnevalt hindab kolleegium põhiõiguste riive põhiseaduspärasust, selgitades kõigepealt välja riivete eesmärgid. III
  14. Haldusasja menetluses selgitas Siseministeerium, et välismaalaste seaduses puudub vaidlusalune õiguslik alus tähtajalise elamisloa andmiseks, kuna soovitakse vältida uue rändekanali avamist ja selle väärkasutust.
  15. Nagu eespool tehtud võrdlus näitas, võimaldab seadus praegu pererände raames tähtajalise elamisloa anda välismaalase abivajavale pereliikmele Eestisse elama asumiseks. Lähedase sugulase juurde Eestisse elama asumiseks saab lisaks abivajavale täisealisele lapsele ja vanemale elamisluba taotleda ka abivajadusega vanavanem, et asuda elama Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava lapselapse juurde (

§ 150lõike 1 punkt 3, lõige 2).

Samuti saavad elamisluba taotleda Eestis elava välismaalase alaealised lapsed (

§ 150

lõike 1 punkt 1) ning eestkostetavad elama asumiseks Eestis elava välismaalasest eestkostja juurde (

§ 150lõike 1 punkt 4).

  1. Enamik võimalusi taotleda lähedase sugulase juurde elama asumiseks tähtajalist elamisluba sätestati eelmises, kuni
  2. aasta lõpuni kehtinud välismaalaste seaduses
  3. aastal (välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seadus (955 SE; Riigikogu VIII koosseis). Üksnes abivajava täisealise lapse õigus tähtajalist elamisluba taotleda lisati seadusesse hiljem,
  4. aastal (välismaalaste seaduse muutmise seadus (1028 SE; Riigikogu IX koosseis)). Ühtlasi lisati seadusesse nõue, et kutsujal peab olema Eestis registreeritud elukoht ja tegelik eluruum ning ta peab kandma taotleja ravi- ja hoolduskulud. Eelnõu seletuskirja kohaselt oli eesmärgiks, et välismaalane ei muutuks koormaks Eestis sotsiaalhoolekandesüsteemile. Samuti märgiti, et eelnõuga viidi seadus kooskõlla toona kehtinud Euroopa Liidu õigusaktidega (vt seletuskirja lk-d 3 ja 4).
  5. Pererände võimaldamiseks

-is sätestatud tähtajalise elamisloa andmise õiguslikud alused vastavad 2003. aastal perekonna taasühinemise õiguse direktiivi (2003/86/EÜ) nõuetele, mille 10

(13)5-23-6 üldiseks eesmärgiks on võimaldada liikmesriigis elavate kolmandate riikide kodanikel elada perekonnaelu ja hõlbustada integreerumist (põhjendus 4). Direktiiv paneb liikmesriikidele kohustusi eelkõige liikmesriigis elava ja perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa ning alaealiste laste osas (põhjendus 9). Taotleja alanevate või ülenevate sugulaste puhul jätab direktiiv taasühinemise võimaluse üle otsustamise õiguse liikmesriigile (põhjendus 10). 69. Seega avaks võimalus saada tähtajaline elamisluba hooldust vajava lähedase sugulase (praegusel juhul vanema) juurde Eestisse elama tulekuks tõepoolest uue sisserändekanali eesmärgil, mida seni seaduses ei ole. On tõenäoline, et see võib suurendada pererännet Eestisse, mis suurendab välismaalaste osakaalu Eesti elanike seas. Kombineerituna teiste pererände eesmärgil väljastatavate tähtajaliste elamislubadega (abikaasa, alaealised lapsed, abi vajavad täisealised lapsed või vanemad ja vanavanemad), võib pereränne seejuures oluliselt suureneda – rohkem kui üksnes praegu vaidluse all olevate isikute arvel (täisealine laps hooldust vajava vanema juurde). Potentsiaalselt lisanduvat sisserännet piiraks mõningal määral siiski asjaolu, et tähtajalise elamisloa saab üldjuhul kehtetuks tunnistada, kui elamisloa andmise alus ära langeb (

§ 135

lõike 2 punkt 2 ja

§ 123punkt 1).

Vanema tervenemise või surma korral langeks eelduslikult ära ka täisealisele lapsele tähtajalise elamisloa andmise alus. Selleks ajaks võivad täisealisel lapsel aga olla tekkinud sellised sidemed Eestiga, mis on kaitstavad põhiõigustena.

  1. Eelnevast, samuti Riigikogu ja siseministri praeguses asjas esitatud seisukohtadest, võib järeldada, et sisseränne vaidlusalusel viisil on välistatud kahel erineval eesmärgil: vältida ohtu Eesti riigi julgeolekule ja avalikule korrale ning koormust sotsiaalsüsteemile.
  2. Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga perekonnapõhiõiguse riivamiseks (Riigikohtu üldkogu
  3. juuni
  4. a otsus nr 5-18-5/17, punkt 67).
  5. Siseministri selgituste kohaselt võib julgeolekut ja avalikku korda ohustada see, et tähtajalist elamisluba saaks taotleda hulk elujõulisi välismaalasi, kelle ohtlikkust on keeruline tuvastada. Kuigi see on igal üksikjuhul rohkem või vähem keeruline, hinnatakse taotlejast lähtuvat võimalikku ohtu Eesti riigi julgeolekule ja avalikule korrale kõigis

-i alusel toimuvates haldusmenetlustes (vt

§ 13lõige 1, § 14 lõige 2).

Võrreldes viisataotluste rahuldamata jätmisega paneks välismaalasele seadusest tulenev õigus taotleda tähtajalist elamisluba riigile suurema kohustuse igat keeldumist põhjendada. Ühtlasi tähendaks see suuremaid kulusid menetlusele. 73. Legitiimne ja kaalukas on ka eesmärk hoida sisserände piiramise kaudu ära ülemäärane koormus Eesti sotsiaalsüsteemile. PS § 28 lõige 2 kohustab Eesti riiki tagama eelkõige Eesti kodanikule abi erinevate sotsiaalsete riskide vastu, jättes Eestis elavatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele riigi abi andmise üle otsustamise seadusandjale. Õigus tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) on seevastu igaühe põhiõigus, mistõttu sellest tuleneva riigi kohustuse täitmist on õigus nõuda ka Eestis viibivatel välismaalastel. Sotsiaalseadustiku üldosa seadus (SÜS), mis reguleerib sotsiaalkaitse korraldust Eestis, laiendab selles sätestatud õigused ja kohustused ka pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elavale, samuti tähtajalise elamisloa alusel Eestis elavale välismaalasele (SÜS § 3 lõige 1). Võimalikku koormust Eesti sotsiaalsüsteemile saaks vaidlusaluse õigusliku aluse puhul piirata sarnaste meetmetega, mis on juba kasutusel pererände eesmärgil antavate tähtajaliste elamislubade puhul (vt

§ 150lõike 1 punktid 2–4, § 152).

IV

  1. Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Riive on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (Riigikohtu järjekindel praktika alates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  2. märtsi
  3. a otsusest asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15). 11

(13)5-23-6
  1. Kolleegiumi hinnangul võimaldab õigusliku aluse puudumine tähtajalise elamisloa andmiseks täisealisele lapsele hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks eesmärke saavutada (on sobiv eesmärkide saavutamiseks). Kui tervet gruppi välismaalasi riiki mitte lubada, on välistatud mh selliste isikute elamisloa taotlused, kes võivad olla ohuks Eesti riigi julgeolekule ja avalikule korrale. Samuti ei teki riiki mittelubamisel välismaalastel õigust oodata, et Eesti riik tagaks nende sotsiaalkaitse. Seejuures tuleb ebavõrdse kohtlemise (vt eespool punkt 61) eesmärgiks pidada eelkõige soovi kaitsta riigi julgeolekut ja avalikku korda. Seda põhjusel, et seadusandja on juba praegu teinud mööndusi, võimaldades elamisluba taotleda abivajajatel, kelle Eestisse saabumine ja siin elamine võib tähendada lisakoormust Eesti sotsiaalsüsteemile.
  2. Kuigi on meetmeid, mis aitaks ühte või teist eelnimetatud eesmärki põhiõigusi vähem riivavalt saavutada (vt eespool punktid 72–73), ei saa neid pidada sama efektiivseks ning vaidlusaluse õigusliku aluse puudumist seetõttu ebavajalikuks meetmeks eesmärkide saavutamisel. Riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamisel võiks kõne alla tulla eelkõige võimalus, et terve isikute grupi välistamise asemel hinnata igast üksikisikust lähtuvat ohtu. See aga tooks riigile kaasa suuremad kulud ning poleks sama efektiivne, kuna iga isiku ohtlikkuse hindamisel pole eksimine välistatud. Samuti on oluline, et puudub üks meede, mis võimaldaks mõlemat eesmärki sama efektiivselt saavutada. Seetõttu tuleb praegusel juhul hinnata eelkõige põhiõiguste riive mõõdukust (vt Riigikohtu üldkogu
  3. veebruari
  4. a otsus nr 3-18-477/73, punktid 78 ja 79). Küsimus riive mõõdukusest taandub suuresti sellele, kui intensiivne on konkreetsel juhul põhiõiguste riive ning kui suur kaal omistada riive eesmärkidele. Kolleegium märgib, et riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamise eesmärgi kaalukuse hindamisel mängib rolli Eesti julgeolekukeskkond, mistõttu võib hinnang erinevatest riikidest pärit välismaalaste puhul olla ka erinev.
  5. Tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumisest tuleneva põhiõiguste riive intensiivsus sõltub sellest, kas hooldust vajaval vanemal on võimalik lahkuda Eestist ning elada täisealise lapsega koos mõnes teises (lapse elukohajärgses või muus) riigis; samuti sellest, milliseid tagajärgi Eestist lahkumine vanemale kaasa tooks (vt eespool punkte 57–58, eraelu puutumatuse ja õiguse tervise kaitsele riive kohta). Kui vanema lahkumine Eestist on võimalik ning ei too kaasa raskeid tagajärgi, on põhiõiguste riive küll intensiivne, kuid võib olla mõõdukas, kuna riigi julgeoleku ja avaliku korra ning sotsiaalsüsteemi kaitse on koostoimes piisavalt kaalukad eesmärgid, et õigustada põhiõiguste riiveid. Vaidlusaluse õigusliku aluse seadusesse lisamisega kaasneks täiendav sisseränne, mis kombineerituna teiste, juba olemas olevate pererändeks vajalike õiguslike alustega tähtajalise elamisloa andmiseks, ei pruugi jätta mõjutamata riigi julgeolekut ja avalikku korda. Kolleegium möönab, et pole siiski välistatud, et hinnang vaidlusaluse õigusliku aluse puudumise põhiseaduspärasusele võib praeguse kohtuasja asjaoludest erinevatel juhtudel olla teistsugune.
  6. Kui vanema tervislik olukord on aga selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi (terviseseisund oluliselt, kiirelt ja pöördumatult halveneb, mis toob kaasa suuri kannatusi või tema oodatava eluea olulise lühenemise), on perekonnapõhiõiguse riive äärmiselt intensiivne. See tähendab, et välismaalased peaksid loobuma õigusest elada koos või valima, kas riskida vanema tervisega ning põhjustama talle suuri kannatusi selleks, et koos elada. Selline olukord ei pruugi tagada inimväärset kohtlemist ning eesmärgid – välistada oht riigi julgeolekule ja avalikule korrale ning mitte koormata sotsiaalsüsteemi – ei pruugi olla piisavalt kaalukad, et põhiõiguste riivet õigustada. Põhiõiguste riive intensiivsust vähendaks ning põhiseaduspärase tulemuse tagaks sellises olukorras võimalus anda täisealisele lapsele tähtajaline elamisluba erandkorras n-ö humaansetel kaalutlustel, kahjustamata seejuures ülemääraselt eelnimetatud eesmärke.
  7. Kolleegiumi hinnangul tuleneb õiguslik alus selleks

§-st 2103, milles on sätestatud erakorraliste asjaolude esinemisel tähtajalise elamisloa andmine Eestisse püsivalt elama asumiseks. Nimetatud sätte alusel saab anda elamisloa välismaalasele, kes viibib Eestis ja kelle Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav ning kellel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel. Säte sisaldab küll ulatuslikku kaalutlusruumi kohaldajale, kuid seda põhiseaduspäraselt 12

(13)5-23-6 tõlgendades tuleb liiga koormavaks pidada ka olukordi, kus välismaalasest täisealisel lapsel puudub võimalus Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava vanemaga koos elada ja vanema eest hoolitseda, kuna vanema tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi.

§-s 2103 sätestatud õiguslik alus võimaldab arvestada eesmärke, mida seadusandja taotles vaidlusalust õiguslikku alust kehtestamata jättes.

§ 2103

alusel saab tähtajalise elamisloa anda välismaalasele, kes ei kujuta ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule, ning see antakse piiratud ajaks – kuni üheks aastaks – ja selle kehtivusaega on võimalik pikendada kuni kolmeks aastaks korraga (

§ 2104). 80.

Kolleegium märgib täiendavalt, et lühiajaliseks viibimiseks Eestis ning põhiõigusi ülemäära riivavate olukordade vältimiseks on võimalik ka Eestis ajutise viibimise aja pikendamine (

§ 46

); samuti tuleb välismaalase väljasaatmine (lahkumisettekirjutuse täitmine) peatada, kui välismaalase Eestis ajutine viibimine on põhjendatud humaansete kaalutlustega (nt tervisekaalutlused) (väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 14 lõike 5 punkt 4). 81. Kuivõrd seaduses on olemas alused, mis võimaldavad erakorraliste asjaolude esinemisel välismaalasest täisealisel lapsel Eestis elada või viibida, et hoolitseda siin pikaajalise elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema eest, on kolleegium seisukohal, et õigusliku aluse puudumine tähtajalise elamisloa andmiseks täisealisele lapsele Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks on põhiseadusega kooskõlas. Eeltoodust lähtudes jätab kolleegium Tallinna Ringkonnakohtu taotluse välismaalaste seaduse põhiseadusevastaseks tunnistamiseks rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt) 13

(13)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.