Obsah (7)
§ 117§ 100§ 1112§ 106§ 1111§ 70§ 1113RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-23-1 21. november 2023 Eesistuja Vi
) alusel.
- Kaebaja vabastati
- septembril 2014 politseiteenistusest koondamise tõttu. Koondamise ajaks oli kaebajal täitunud
-i alusel politseiametniku väljateenitud aastate pensioni saamiseks nõutud pensioniõiguslik staaž (
§ 117
lõike 1 punkti 3 kohaselt 20 aastat politseiteenistust), kuid ei olnud saabunud nõutav pensioniõiguslik iga (
§ 117lõike 1 kohaselt 50 aastat).
5-23-1
- Kaebaja töötas
- oktoobrist 2014 kuni
- juunini 2018 Häirekeskuses.
- Kaebaja asus
- juunil 2018 uuesti politseiteenistusse.
- Riigikogu võttis
- juunil 2018 vastu kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas
- juulil 2018 ja jõustus
- jaanuaril
- Nimetatud seadusega lisati
-i § 1112 lõige 2, mille kohaselt juhul, kui politseiametniku väljateenitud aastate pensioni arvutamise aluseks on tema viie viimase teenistusaasta hulgast valitud soodsaim palgamäär, võetakse see arvesse suuruses, mis kehtis tema töötamise ajal sellel ametikohal. Enne nimetatud muudatuse jõustumist (1. jaanuarist 2013 kuni 31. detsembrini 2019 kehtinud
§ 100
lõike 11 kohaselt) võeti politseiametniku väljateenitud aastate pensioni arvutamisel aluseks ametikohale vastav palgamäär, mis kehtis soodsaimana talle pensioni määramise ajal.
- Kaebaja esitas
- jaanuaril 2022 Sotsiaalkindlustusametile (SKA) avalduse talle politseiametniku väljateenitud aastate pensioni (edaspidi ka politseipension) määramiseks
-i alusel.
- SKA määras
- veebruari
- a otsusega kaebajale
§ 117lõike 1 alusel politseiametniku väljateenitud aastate pensioni alates 14.
novembrist 2021 (kaebaja politseipensionile õiguse tekkimise päev) eluajaks suuruses 1280,25 eurot kuus. Kaebaja politseiteenistuse staaž politseipensionile õiguse tekkimise päeva seisuga oli 33 aastat, 8 kuud ja 7 päeva.
- Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles SKA
- veebruari
- a otsuse tühistamist ning SKA kohustamist vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Seejuures palus kaebaja tuvastada, et
§ 1112
lõige 2 on põhiseadusega (PS) vastuolus osas, milles see ei võimalda võtta väljateenitud aastate pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates see pension määratakse, ning jätta see säte kohaldamata. 9. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse, tunnistas
§ 1112teise lõike 1.
jaanuarist 2020 kuni
- juunini 2022 kehtinud redaktsioonis (edaspidi on silmas peetud seda redaktsiooni, kui ei ole märgitud teisiti) kaebaja taotletud osas põhiseadusega vastuolus olevaks ning jättis selle sätte haldusasja lahendamisel kohaldamata.
- Kaebaja soovis väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamisel aluseks võtta tema politseiteenistuse viie viimase aasta hulgast valitud politseijaoskonna juhi ametikoha palgamäära (
- palgaaste) suuruses, mis kehtis pensioni määramise ajal, s.o
- veebruaril 2022, ent SKA võttis arvutamise aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal ehk ajavahemikul
- oktoobrist 2013 kuni
- septembrini
- SKA otsus on õiguspärane juhul, kui otsuse aluseks olnud
§ 1112lõige 2 on põhiseadusega kooskõlas.
Kui
§ 1112
lõige 2 on põhiseadusega vastuolus, tuleb see jätta kohaldamata ja kaebaja nõue rahuldada. Seega on see säte asjassepuutuv. 12.
§ 1112
lõige 2 on vastuolus PS §-s 32 sätestatud omandiõigusega koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõtte ja PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõigusega osas, milles see ei võimalda võtta pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse. Enne 1. jaanuari 2020 võeti politseipensioni suuruse arvutamisel
§ 100lõike 11 järgi aluseks palgamäär päeval, millest alates pension määrati.
13. Omandipõhiõiguse kaitsealasse kuulub ka õigus saada pensioni. Kaebaja omandipõhiõiguse riive sõltub esmalt sellest, kas kaebajal oli tekkinud õiguspärane ootus, et tema pensionile jäämise õiguse 2
(15)5-23-1 tekkimise ajal
- novembril 2021 on tal õigus saada politseipensioni teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaima palgamäära ja teenistusastmetasu suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse.
- Kaebaja võis õigustatult loota, et pensionisüsteemi ei muudeta talle ebasoodsas suunas, mistõttu on riivatud tema omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega.
- Politseiametniku väljateenitud aastate pension nähti taasiseseisvunud Eestis ette täiendava sotsiaalse tagatisena politseiteenistusega kaasnevate piirangute ja tööga seotud riskide korvamiseks ning kvalifitseeritud tööjõu saamiseks. Ehkki politseipensioni on ka varem korduvalt reformitud ja muudetud selle suuruse arvutamise korda, kehtis
§ 100
lõige 11 kaebaja teenistusajast seitsme aasta jooksul sõnastuses, mis tagas politseipensioni arvutamisel selle palgamäära arvesse võtmise suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse. Kui isik on täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab uue, vähem soodsa regulatsiooni, on riik murdnud oma sõna.
- Omandipõhiõigus peab üldjuhul olema võrdselt kaitstud. Käesolevas asjas on tegemist olukorraga, kus erinevalt koheldakse politseiametnikke, kes läksid pensionile enne
- jaanuari 2020, ja politseiametnikke (nagu kaebaja), kes läksid pensionile pärast seda kuupäeva. Kui esimestel võeti politseiametniku pensioni suuruse arvutamisel aluseks palgamäär, mis kehtis päeval, millest alates pension määrati, siis teistel arvutatakse pensioni suurus selle määra järgi, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal. Tegemist on võrreldavate gruppidega, keda koheldakse ebavõrdselt.
- Seadusandja avarat otsustusruumi arvestades on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu. Vaidlusaluse
-i muudatuse ette näinud eelnõu seletuskirja järgi oli muudatus tingitud üksnes Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) soovist vajaduse korral palgasüsteemi muuta (palgaastmeid vähendada), kuid seda takistas enne
- jaanuari 2020 kehtinud politseiametnike pensionisüsteem. See on tehniline probleem, mille lahendamine ei oleks ülemäära keeruline.
- Ülemäärane koormus riigieelarvele oleks küll arvestatav argument, kuid sellega ei saa õigustada ebavõrdset kohtlemist. Võrdsuspõhimõttega on vastuolus, kui mõned peavad ressursi kokkuhoiu huvides saama väiksemaid soodustusi kui teised, kes on samal määral üldistes huvides panustanud. Seaduse muutmisel ei ole analüüsitud mõju riigieelarvele ega seda, kas muudatus võib kaasa tuua ebavõrdse kohtlemise. Seadusandjale pidi olema arusaadav, et muudatuse tagajärjed on selle adressaatidele valdavalt kahjulikud, kuna PPA teenistujatel jääb viimasel ametikohal töötamise ja pensionile minemise vahele sageli mõningane ajavahe. Kõrge inflatsiooniga majanduskeskkonnas tähendab see, et nad kaotavad muudatuse tagajärjel väljateenitud pensionis oluliselt. Ebavõrdseks kohtlemiseks pole mõistlikku põhjust ning see on ilmselgelt asjakohatu.
- Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil tekkisid kohtuasja lahendamisel põhimõttelist laadi eriarvamused ning kolleegium andis
- juunil 2023 asja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lõike 3 esimesele lausele tuginedes lahendada Riigikohtu üldkogule. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu 3
(15)5-23-1 20. Riigikogu nimel arvamuse andnud õiguskomisjon leiab, et
-i vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. 21. See säte lisati
-i Riigikogu XII koosseisu menetluses õiguskomisjoni algatusel ja lähtus PPA ettepanekust. Varasem regulatsioon, mille kohaselt oli politseiametnike väljateenitud aastate pension otseselt seotud politseiametnike palgasüsteemiga, piiras PPA võimalust politseiametnike palgasüsteemi muuta, sh vähendada palgaastmeid. Toona oldi seisukohal, et seadusandja nägi ette piisavalt pika jõustumistähtaja (muudatus võeti vastu
- juunil 2018 ja see jõustus
- jaanuaril 2020) ning õiguspärase ootuse põhimõtte riivet ei teki.
- Riigikogu XIV koosseisu õiguskomisjoni hinnangul on politseipensionide regulatsiooni muutmine riigi eelarvevahendite otstarbekohase ja säästliku kasutamise saavutamiseks sobiv ja vajalik abinõu. Eestis on võetud suund ametipensionide kui ebavõrdsust tekitava ja pikas perspektiivis ühiskonnale üle jõu käiva süsteemi kaotamisele. Kellelgi ei ole õigustatud ootust, et tulevikus toimuvad muutused on üksnes positiivsed, sest muidu ei oleks avaliku sektori (sealhulgas pensionisüsteemi) reformimine vastavalt riigi majanduslikele võimalustele võimalik. Seadusandjal on voli teha ümberkorraldusi pensionide arvestamise alustes ja korras ka suhteliselt lühikese ajaga. Õiguskantsler
- Õiguskantsler on seisukohal, et
-i vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas.
- Kuna enne
- jaanuari 2020 kehtinud
-i redaktsioon oleks võimaldanud maksta kaebajale ametipensioni arvestatuna pensioni määramise ajal kehtivast palgamäärast, on vaidlustatud säte asjassepuutuv.
- Kuna ametipensionid ei kuulu PS § 28 lõike 2 kaitsealasse, on Riigikogul ametipensionide süsteemi kujundamisel avar otsustusruum. Ametipensionid on siiski rahaliselt hinnatavad nõuded, mis kuuluvad omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasse. Omandipõhiõiguse piiramine on põhiseadusega vastuolus, kui inimesel on tekkinud õiguspärane ootus, et riik ei rakenda tema suhtes ettenägematuid ebasoodsaid tagajärgi.
- Ehkki kaebuse esitajal ja temaga sarnases olukorras oleval inimesel võis tekkida õigustatud ootus, et süsteemi ei muudeta ebasoodsas suunas, ei järeldu sellest, et pensioni saamise tingimusi ei ole vajalik ega võimalik muuta. Pensioniõiguse väljateenimine võtab aega ning selle aja jooksul võivad olud muutuda. Riigil tuleb arvestada nii kunagi antud pensionilubadusega kui ka tagada, et pensionisüsteem oleks jätkusuutlik.
- Ametipensionid loodi
- aastatel riigisektori madalate palkade kompenseerimiseks. Praegu on avaliku sektori töötasud tõusnud, riikliku vanaduspensioni suurus oleneb inimese tegelikult töötasult makstud sotsiaalmaksu suurusest ning iga inimene võib ühineda kogumispensioni süsteemiga. Riik asus ametipensionide süsteemi muutma kümmekond aastat tagasi selle süsteemi kulukuse tõttu ning eesmärgiga inimesi pensionisüsteemides võrdsemalt kohelda. Ametipensionide ümberarvutamine on asendatud nende indekseerimisega ning tehtud on põhimõtteline otsus ametipensionid üleminekuperioodi jooksul kaotada.
- Politseiametniku väljateenitud aastate pensioni arvutamine pensioni määramise ajal kehtinud palgamäära alusel, ent uue palgasüsteemi tingimustes tähendab vajadust võrrelda ametikoha ajas muutunud ametiülesandeid. Samuti takistab see politseiametnike töötasu tõstmist, kuna ametipensionäride arv kasvab ning eelarve on piiratud. Lisaks on politseiametnikel võimalus valida 4
(15)5-23-1 pensioni arvutamise aluseks tema viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär, ning määratud pensioni indekseeritakse igal aastal. Vaidlusalune säte tagab pensionäride võrdsema kohtlemise. Politseiametnike pension on alates
- jaanuarist 2020 seotud politseiametnikele tegelikult makstud töötasuga, nii nagu tavalise riikliku pensioni suurus on seotud töötasult makstud sotsiaalmaksu suurusega. Justiitsminister
- Justiitsminister leiab, et
-i vaidlustatud säte on asjassepuutuv, vastab formaalse põhiseaduspärasuse nõuetele ja on ka sisuliselt põhiseadusega kooskõlas.
- Õigus pensionile kui rahaliselt hinnatav õigus kuulub olemuslikult omandipõhiõiguse kaitsealasse. Kui isik on täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata tema suhtes uue, vähem soodsa regulatsiooni, on riik käitunud sõnamurdlikult. Samuti riivab vaidlusaluse sätte kehtestamine PS § 12 lõikest 1 tulenevat kaebaja üldist võrdsuspõhiõigust. Neid põhiõigusi võib aga põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil piirata.
- Ametipensionide reformi eesmärk on vähendada erisusi pensionisüsteemides ja kasutada riigi raha säästlikult. Riigi raha säästmine on legitiimne eesmärk nii omandipõhiõiguse ja õiguspärase ootuse kui ka võrdsuspõhiõiguse riive õigustamiseks.
- Kaebajal on õiguspärane ootus saada politseipensioni, mis on erinev tavapärasest riiklikust vanaduspensionist. Pensionid on sotsiaalvaldkonna küsimus, milles seadusandjal on lai kaalutlusõigus. Viimastel aastatel on ka teisi ametipensione muudetud. Ametipension on soodustus võrreldes riikliku vanaduspensioniga ja see ei ole PS § 28 lõikest 2 tulenev riigi kohustus. Seetõttu tuleb seadusandja lahenduste ümberhindamisel olla tagasihoidlik. Sotsiaalministeerium
- Sotsiaalministeerium leiab, et
-i vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas.
- Politseipensioni suuruse arvutamise alust oli vaja muuta, sest enne
- maid 2019 ei tohtinud politseiametnik olla korraga politseiteenistuses ja pensionil. Kui selline võimalus tekkis, tuli vältida olukorda, kus isiku pension arvutatakse selle palga pealt, mida ta ei ole ise kunagi teeninud. Kuna uue korra järgi on politseiametnikul võimalus teenistusest lahkuda, teenistusse naasta või esitada pensioni määramise avaldus alles pärast teenistusest lahkumist, on õiglane arvutada tema pension palgalt, mida ta töötades teenis.
- Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel määratavatele tavalistele vanaduspensionidele kehtib pensionivalem, milles lisaks pensioni baasosale, mis on kõikidel pensionisaajatel ühesugune, arvestatakse isiku kogu töötamise aega ning pensionitaotlejal puudub võimalus jätta välja väikese töötasuga töötatud perioode.
- Õiguspärase ootuse tekkeks peab isikul esiteks olema subjektiivne õigus politseipensionile ning teiseks peab ta olema asunud seda õigust kasutama ajal, mil õigusakti muudeti. Kaebaja esitas pensioni saamise avalduse
- novembril 2021, samas kui vaidlusalune säte kehtib alates
- jaanuarist
- Seega pidi kaebaja olema teadlik kehtivast seadusest, isegi kui muudatused muutsid varem pikka aega kestnud õiguslikku olukorda. Õiguspärasele ootusele võivad tugineda üksnes need isikud, kellele pension on määratud ning kellele riik on juba asunud pensioni maksma. 5
(15)5-23-1 Kuna
- aastal jõustunud seadusega ei muudetud mitte pensioni saamise tingimusi, vaid üksnes pensioni arvutamise aluseid, ei muutunud pensionisüsteem
- aastal ka nii rabavalt ebasoodsas suunas, et kõne alla võiks tulla õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine.
- Halduskohtu loodud võrdlusgrupid ei ole võrreldavad, kuna vahepeal muutus oluliselt politseiametnike palgasüsteem. Erinevate palkade saamine muutis grupid võrreldamatuteks. Kui seadus ei oleks muutunud, siis oleksid alates
- jaanuarist 2020 pensionile minejad saanud pensioni selliselt palgalt, mida nad ise kunagi ei teeninud.
- Kui võrdsuspõhiõiguse riivet jaatada, on riive lubatud. Politseipensioni arvutamise muudatused on ajendatud soovist riigi raha kokku hoida ning tagada pensioni õiglane suurus võrreldes nii teiste politseiametnikega kui ka kõikide teiste pensionäridega. Lisaks tingisid pensioni arvutamise aluse muudatuse Siseministeeriumi haldusalas toimunud olulised palgasüsteemi muutused, mis omakorda olid tingitud vajadusest meelitada inimesi politseiteenistusse.
- Pension kuulub omandipõhiõiguse kaitsealasse, kuid omandipõhiõiguse riive sõltub eeskätt sellest, kas kaebajal oli tekkinud õiguspärane ootus sellele, et tema pension arvutatakse teistel alustel kui
- aastal kehtinud seaduses sätestatud. Kuna kaebajale polnud enne seaduse muutmist veel pensionimakseid tehtud, ei saanud tal olla tekkinud ka ootust, et pension oleks suurem. Sotsiaalkindlustusamet
- SKA leiab, et ta peab kohaldama seadust sõltumata selle võimalikust põhiseadusvastasusest. Kaebaja
- Riigikogu õiguskomisjon ja Sotsiaalministeerium on leidnud, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. Kumbki ei vaidle vastu sellele, et säte kohtleb pensionile läinud politseiametnikke erinevalt, kuid mõlemad õigustavad seda kokkuhoiuga. Selline kaalutlus ei tulene seaduse seletuskirjast. Teiseks ei saa isikute erinevat kohtlemist õigustada kokkuhoiu argumendiga. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE 42.
§ 1112lõige 2 (1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) sätestas: „
(2)Politseiametniku pensioni arvutamisel võetakse aluseks käesoleva paragrahvi lõike 1 [---] punktis 1 nimetatud viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär suuruses, mis kehtis tema töötamise ajal sellel ametikohal.“ ÜLDKOGU SEISUKOHT 43. Kohtuasja keskmes on küsimus, kas politseiametnikel nagu kaebaja, kellele määrati politseiametniku väljateenitud aastate pension
§ 1112teise lõike 1.
jaanuarist 2020 kuni
- juunini 2022 kehtinud redaktsiooni alusel, on põhiseaduse kohaselt õigus nõuda, et pensioni arvutamisel võetaks aluseks teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse.
- Sellele küsimusele vastamiseks kontrollib üldkogu kõigepealt põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte asjassepuutuvust (I) ja tuvastab riivatavad põhiõigused (II). Seejärel käsitleb üldkogu riive eesmärkide legitiimsust (III) ning riive põhiseaduspärasust (IV). 6
(15)5-23-1 I
- Säte, mille põhiseaduspärasust üldkogu hindab, peab PSJKS § 14 lõike 2 kohaselt olema kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (Riigikohtu üldkogu
- veebruari
- a otsus nr 3-18-477/73, punkt 33). Asjassepuutuv on säte, mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (Riigikohtu üldkogu
- oktoobri
- a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15 ja
- märtsi
- a otsus nr 5-19-29/38, punkt 49). 46.
§ 100lõike 1 punkt 1 (enne 1.
jaanuari 2020 kehtinud redaktsioonis) andis politseiametnikule kaks valikuvõimalust tema pensioni suuruse arvutamise aluseks oleva ametipalga valimisel. Pensioni arvutamise aluseks võis olla:
- a)politseiametniku viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär (või diferentseeritud palgamäär) ja tema viimasele teenistusastmele vastav teenistusastmetasu või
- b)politseiametniku teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaim palgamäär (või diferentseeritud palgamäär) ametikoha järgi, millel ta teenis vähemalt 12 kuud järjest, ja tema viimasele teenistusastmele vastav teenistusastmetasu. 47.
§ 100lg 11 (enne 1.
jaanuari 2020 kehtinud redaktsioonis) sätestas, et sama paragrahvi lõike 1 punktis 1 nimetatud teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär ja viimasele teenistusastmele vastav teenistusastmetasu võetakse politseiametniku pensioni arvutamisel aluseks suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse. 48. 14. juunil 2018 võttis Riigikogu vastu kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse, millega muuhulgas muudeti
-i politseiametnike väljateenitud aastate pensioni puudutavaid sätteid. Pärast selle seadusemuudatuse jõustumist 1. jaanuaril 2020 sätestas politseiametniku väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamise aluse
§ 1112
. Selle paragrahvi esimese lõike kohaselt säilisid politseiametnikul käesoleva otsuse punktis 46 nimetatud valikuvõimalused pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga valimisel. Sama paragrahvi lõike 2 järgi võeti aga politseiametniku pensioni arvutamisel aluseks tema teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär suuruses, mis kehtis tema töötamise ajal sellel ametikohal. 49. Kaebaja valis pensioni arvutamise aluseks enda teenistuse viie viimase aasta hulgast talle soodsaima palgamäära, mis ei olnud tema viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär. Ei vaielda selle üle, et enne 1. jaanuari 2020 kehtinud
-i redaktsioon võimaldanuks määrata kaebajale politseipensioni arvestatuna palgamäärast, mis kehtis päeval, millest alates talle pension määrati. Kuna kaebajale määrati politseipension 1. jaanuarist 2020 kehtinud
-i redaktsiooni ja seega tema valitud ametikohal töötamise ajal kehtinud palgamäära alusel, on
§ 1112lõige 2 pensioni määramise ajal kehtinud redaktsioonis asjassepuutuv säte.
Selle sätte põhiseaduspärasusest sõltub, kas kaebajal on õigus saada politseipensioni arvutatuna tema valitud palgamäärast suuruses, mis kehtis tema töötamise ajal sellel ametikohal või tal politseipensioni saamise õiguse tekkimise ajal. 50. Üldkogu keskendub järgnevas küsimusele, kas vaidlusalune säte rikkus kaebaja põhiseadusest tulenevaid õigusi. II 7
(15)5-23-1
- Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus on seisukohal, et vaidlusalune säte rikub kaebaja omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ja üldist võrdsuspõhiõigust.
- Riigikohus on varem nentinud, et PS §-ga 32 tagatud omandipõhiõiguse kaitsealasse kuuluvad nii asjad kui ka rahaliselt hinnatavad õigused ja nõuded, sealhulgas õigus pensionile (Riigikohtu üldkogu
- juuni
- a otsus asjas nr 3-4-1-1-14, punkt 88). Pensioniõigus kui avalik-õiguslik varaline õigus tekib seaduse või muu õigusakti alusel ja seisneb isiku õiguses oodata, et riik teeks õigusaktis lubatud rahas mõõdetava soorituse. Kui õigusakt seab riigi soorituse eeltingimuseks isiku enda varasema soorituse (nt tööle asumine, tööstaaž), tekib isikul varaline õigus juba siis, kui ta asub õigusaktis sätestatud tingimusi täitma. Isiku varaline positsioon on seejuures seda kaalukam, mida rohkem õigusaktis sätestatud tingimusi ta on täitnud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- märtsi
- a otsus nr 5-20-7/12, punkt 38).
- Eristada tuleb muudatusi pensioni saamise tingimustes ning pensioni arvutamise või maksmise korras. Kui isik on asunud pensioni saamise eeldusteks seatud tingimusi täitma, siis ei tähenda see, et tema (oote)õigust pensionile ja selle kaudu põhiseaduslikku omandipõhiõigust riivab mistahes muudatus tema tulevase pensioni arvutamise või maksmise korras. See, kas pensioniregulatsiooni muudatustest tuleneb omandipõhiõiguse riive, sõltub eeskätt asjaolust, kas isikul oli tekkinud õiguspärane ootus enne selle muudatuse tegemist kehtinud olukorra säilimisele (vt ka Riigikohtu üldkogu viidatud otsus asjas nr 3-4-1-1-14, punkt 88 ja
- jaanuari
- a otsus asjas nr 3-4-1-18-14, punkt 54).
- Õiguspärase ootuse põhimõte, mis peab andma isikutele kindluse kehtestatud normide püsima jäämise suhtes, tuleneb PS §-st
- Igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- septembri
- a otsus asjas nr III-4/1-5/94; Riigikohtu üldkogu
- oktoobri
- a otsus nr 5-20-3/43, punkt 73).
- Seega tuleb vastata küsimusele, kas kaebaja sai juba enne vaidlusaluse seadusemuudatuse Riigi Teatajas avaldamist
- juulil 2018 mõistlikult loota, et kui ta täidab politseipensioni saamise tingimused ja valib pensioni arvutamise aluseks oma teenistuse viie viimase aasta hulgast endale soodsaima palgamäära, võetakse see pensioni arvutamisel aluseks pensioni määramise päeval kehtivas suuruses, mitte aga sel ametikohal töötamise ajal kehtinud suuruses.
- Hindamaks, kas kellegi õiguspärast ootust pensioni arvutamise korra püsimisele on rikutud, tuleb silmas pidada eelkõige järgmisi asjaolusid: kui kaua oli kehtinud õigusakt, mille alusel võis isik oodata senise pensioni arvutamise korra püsimist; kui kaua oli isik õigusaktile tuginedes oma tegevust korraldanud, sh täitnud õigusaktis sätestatud tingimusi, mis olid seatud pensioni saamise eelduseks; kui suures ulatuses olid isikul pensioni saamise eeldused vaidlusaluse muudatuse tegemise ajaks täidetud (vrd viidatud otsus nr 5-20-7/12, punktid 37–39). Oluline on ka hinnata, kui ulatuslik on seadusemuudatuse negatiivne mõju isiku pensioniõigusele. Isikul on alus eeldada, et seaduses ei tehta muudatusi, mis kujundaksid tema pensioni arvutamise alused ja ühes sellega pensioni suuruse põhimõtteliselt ümber. Riigi sõnamurdlikkusest on alust rääkida eelkõige juhul, kui isiku õigused või kohustused muutuvad rabavalt ebasoodsas suunas (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- jaanuari
- a otsus asjas nr 3-4-1-24-11, punkt 50). Siiski võib õiguspärase ootuse tekkimisel või selle kaalukuse hindamisel olla määrav ka esmapilgul väikese tähtsusega asjaolu, kui sellest sõltuvad isiku elukorralduslikud valikud. 8
(15)5-23-1 57.
§ 100
lõige 11, mis nägi muu hulgas ette, et teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär ning teenistusastmetasu võetakse politseipensioni arvutamisel aluseks suuruses, mis kehtivad päeval, millest alates pension määratakse, kehtis 1. jaanuarist 2013 kuni 31. detsembrini 2019. Vaidlusalune
§ 1112
lõige 2, mille kohaselt võetakse politseipensioni arvutamisel aluseks isiku sel ametikohal töötamise ajal kehtinud palgamäär, võeti osana kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusest Riigikogus vastu
- juunil 2018, avaldati Riigi Teatajas
- juulil 2018 ja see jõustus
- jaanuaril
- Kaebajale soodsa regulatsiooni kehtivusaja pikkust hinnates tuleb märkida ka järgmist. Enne
- jaanuari 2013 ei olnud
-is sätet, mis oleks sidunud politseipensioni arvutamise aluse sõnaselgelt pensioni määramise aja palgamääraga. Samas kehtis PolTS-i alusel 1. jaanuarist 2002 kuni 31. detsembrini 2009 kõigi politseiametnike ja
-i alusel
- jaanuarist 2010 kuni
- detsembrini 2012
-i jõustumisel teenistuses olnud politseiametnike jaoks pensioni arvutamise kord, mille järgi arvutati pensionid palga muutumisel ümber (PolTS § 211 lõige 5;
§ 106lõige 1).
Seega seadis juba varem pikka aega kehtinud regulatsioon politseipensioni suuruse sõltuvusse asjaolust, milline on sellele ametikohale vastaval ametikohal töötava ametniku palk pensioni määramise või ümberarvutamise ajal, mitte ametniku palga suurusest tema teenistuses oleku ajal.
§ 100
lõige 11 kehtestati sama seadusega, millega kaotati politseiametnike palkade ümberarvutamise süsteem (vt politsei ja piirivalve seaduse muutmise seaduse eelnõu 326 SE, XII Riigikogu, seletuskiri lk 1). Seetõttu võib
§ 100
lõiget 11 käsitada kompenseeriva meetmena, millega seadusandja säilitas tulevikus pensioneeruvate politseiametnike jaoks ühe elemendi varem kehtinud soodsamast pensionide ümberarvutamise korrast. 59. Vaidlusaluse regulatsiooniga muudetud
§ 100
lõige 11 peegeldas seega seni kehtinud põhimõtet, et pensioni määramisel võetakse arvesse politseinike palkade muutumist ajal, mis jääb isiku pensioniarvestuse aluseks olnud ametikohal töötamise ja pensioneerumise vahele. Kaudselt arvestas selline kord ka elukalliduse tõusu samal perioodil. Sisuliselt anti politseinikele lubadus, et pensioniarvestuse aluseks oleva palga tõstmisel tulevikus suureneb ka nende pension. 60. Kaebaja asus politseiteenistusse 12. jaanuaril 1991 ja teenis seal sisuliselt vaheaegadeta 30. septembrini 2014. Seega oli kaebaja politseiteenistuses ka
-i jõustumise ajal
- jaanuaril
- Kaebaja naasis politseiteenistusse
- juunil
- Kaebajale määrati politseipension
§ 117lõike 1 ja §-de 1111–1113 alusel.
Osutatud sätete koosmõjus tekib õigus väljateenitud aastate pensionile 50-aastasel politseiametnikul, kes täidab kõik järgmised tingimused: a) ta oli
-i jõustumisel (s.o 1. jaanuaril 2010) PolTS-i alusel politseiteenistuses; b) ta oli vahetult
-i jõustumisel nimetatud selle seaduse alusel ametikohale politseiametnikuna ja c) tal on vähemalt 20-aastane
-is sätestatud politseiteenistuse staaž. 62. Seega on kaebaja pikka aega teenistuses olnud politseiametnik. Kaebaja oli teenistuses ka
§ 100
lõike 11 kehtestamise ajal ning täitis veel enne selle sätte kehtetuks tunnistanud ja käesolevas asjas vaidluse all oleva seadusemuudatuse vastuvõtmist ning Riigi Teatajas avaldamist kõik muud pensioni saamise tingimused peale piirvanuse (50 aastat). 63. Kaebaja ei olnud aastatel 2014–2018 politseiteenistuses. Nii toona kui ka praegu kehtiva
§ 117
lõike 1 järgi tekib selle sätte kohaselt õigus pensionile üksnes juhul, kui isik läheb pensionile vahetult politseiteenistusest. Kaebaja ei saanud eeldada, et tal on võimalik politseiteenistusse naasta ning kõik pensioni saamise tingimused täita. Kaebaja õiguspärase ootuse hindamise seisukohast ei ole sel asjaolul siiski määravat tähtsust. Nagu öeldud, naasis kaebaja politseiteenistusse veel
§ 100lõike 11 kehtivuse ajal ja enne vaidlusaluse seadusemuudatuse 9
(15)5-23-1 Riigi Teatajas avaldamist. Kaebaja pensioniootuse kaalukust tugevdab asjaolu, et kehtiva õiguse püsimisse uskudes muutis ta veelkord oma elukorraldust ning naasis suhteliselt lühikest aega enne 50-aastaseks saamist politseiteenistusse, soovides tõenäoliselt täita politseipensioniks ette nähtud tingimused. 64.
§ 1112
lõike 2 kehtestamine ei võtnud kaebajalt pensioni saamise õigust, kuid sel oli arvestatav negatiivne mõju tema pensioni suurusele. Nimelt muudeti seni kehtinud politseipensioni arvutamise reeglistiku üht elementi, mis võis mõjutada kaebaja valikuid oma elu korraldamisel (vt punkti 53 esimene lause ja punkti 56 viimane lause).
- Kaebaja soovis pensioni määramisel arvutamise aluseks võtta politseijaoskonna juhi ametikoha (
- palgaaste), millel ta teenis
- oktoobrist 2013 kuni
- septembrini
- SKA võttis arvutamise aluseks
- palgaastme palgamäära, mis kehtis soodsaimana kaebaja sellel ametikohal töötamise ajal, suuruses 1615 eurot (vt siseministri
- mai
- a määruse nr 18 „Politseiametnike palgaastmetele vastavad palgamäärad, diferentseerimise alused, teenistusastmetasu suurus ning lisatasude maksmise alused“ (politseiametnike palgaastmetele vastavate palgamäärade määrus) lisa 1 siseministri
- jaanuari
- a määruse nr 3 lisa sõnastuses).
- Halduskohtu meelest tulnuks kaebajale pensioni määramisel aluseks võtta politseiametnike
- palgaastmele vastav palgamäär suuruses 2060 eurot. See määr hakkas kehtima
- jaanuaril 2022, kui jõustus politseiametnike palgaastmetele vastavate palgamäärade määruse lisa 1 siseministri
- detsembri
- a määruse nr 25 sõnastuses. Sama palgamäär kehtis ka kaebajale pensioni määramise otsuse tegemise ajal
- veebruaril
- Kuna
§ 100lõige 11 enne 1.
jaanuari 2020 kehtinud redaktsioonis sätestas, et teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär võetakse politseiametniku pensioni arvutamisel aluseks suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse, ning kaebaja pensioniõiguse tekkimise ajal (
- novembril 2021) oli vastav määr 1965 eurot (vt politseiametnike palgaastmetele vastavate palgamäärade määruse lisa 1 siseministri
- detsembri
- a määruse nr 46 sõnastuses), tuleb üldkogu arvates vaidlusaluse sätte põhiseadusvastasuse korral aluseks võtta viimati nimetatud palgamäär.
- Kaebajale pensioni määramise ajal kehtinud
§ 1111
lõike 2 sõnastuse järgi oli vähemalt 20-aastase politseiteenistuse staažiga politseiametniku pensioni suurus 50 protsenti tema pensioni arvutamise aluseks olevast ametipalgast.
§ 70
lõike 2 järgi nimetati politseiametniku ametipalgaks astmepalka koos teenistusastmetasuga.
§ 1111
lõigete 3 ja 4 kohaselt suurendati pensioni 2,5 protsenti pensioni arvutamise aluseks olevast ametipalgast iga aasta eest, mille võrra politseiametniku politseiteenistuse staaž ületas 20-aastast politseiteenistuse staaži, kuid pensioni ülemmäär oli 75 protsenti pensioni arvutamise aluseks olevast ametipalgast. Eeldades muude kaebaja pensioni arvutamise aluseks olevate näitajate (teenistusstaaž ja teenistusastmetasu) samaks jäämist, oleks kaebajale määratud pension palgamäära 1965 eurot ja teenistusastme tasu 92 eurot juures olnud 1542,75 eurot. See summa on vaidlusaluse sätte alusel kaebajale määratud pensionist (1280,25 eurot) 262,5 eurot ehk umbes viiendiku võrra kõrgem. 68. Kaebaja oli pikalt politseiteenistuses juba siis, kui kehtisid varasemad politseipensioni arvutamise põhimõtted. Ta oli juba enne vaidlusaluse regulatsiooni kehtestamist täitnud muud pensioniõiguse tekkimise eeldused peale piirvanuse. Tema teenistusaja jooksul kehtis pikka aega seadus, mis sidus politseipensioni arvutamise aluse palgamääraga, mis kehtis pensioni määramise ajal. Kaebaja muutis senise korra püsimisse uskudes oma elukorraldust, asudes uuesti politseiteenistusse. Üldkogu hinnangul ei saanud kaebajalt eeldada, et ta oleks pidanud ette nägema enda pensioni arvestatavat vähendamist suhteliselt lühikest aega enne pensioniõiguse tekkimist. Järelikult oli kaebajal tekkinud õiguspärane ootus, et tema pensioni arvutamisel võetakse aluseks pensioni määramise ajal kehtiv 10
(15)5-23-1 palgamäär. Kuna vaidlusalune muudatus kaebaja pensioni arvutamise korras riivab tema õiguspärast ootust, riivab see ühtlasi kaebaja omandipõhiõigust.
- Järgmisena kontrollib üldkogu, kas koos omandipõhiõigusega on riivatud kaebaja võrdsuspõhiõigust.
- Kohustades riiki igaühe omandit võrdselt kaitsma, sätestab PS § 32 lõike 1 esimene lause ka erilise võrdsuspõhiõiguse, mille kohaldamisel taandub PS §-s 12 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus (viidatud otsus nr 5-20-7/12, punkt 36). Nagu ka üldise võrdsuspõhiõiguse puhul, saab PS § 32 lõikes 1 sätestatud erilise võrdsuspõhiõiguse riivega olla tegu üksnes siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (viidatud otsus nr 5-19-29/38, punkt 70).
- Halduskohtu arvates kohtleb vaidlusalune säte ebavõrdselt neid politseiametnikke, kes läksid pensionile enne
- jaanuari 2020, ja politseiametnikke nagu kaebaja, kes läksid pensionile pärast seda kuupäeva. Esimestel võeti politseipensioni suuruse arvutamisel aluseks palgamäär, mis kehtis päeval, millest alates neil õigus politseipensionile tekkis. Teistel arvutatakse pensioni suurus selle määra järgi, mis kehtis soodsaimana isiku töötamise ajal sellel ametikohal. Halduskohtu hinnangul on tegemist võrreldavate gruppidega, keda koheldakse põhiseadusvastaselt ebavõrdselt.
- Üldkogu hinnangul on kohane valida võrdluse lähtekohaks politseiametnikud, kellel tekkis õigus politseipensionile ja kes soovisid politseipensioni arvutamisel aluseks võtta teenistuse viimase viie aasta hulgast valitud ametikoha palgaastmele vastava soodsaima palgamäära.
- Esimesse võrdlusgruppi kuuluvad politseiametnikud (nagu kaebaja), kellel tekkis õigus politseipensionile ja kes soovisid pensioni arvutamisel aluseks võtta politseiametniku teenistuse viimase viie aasta hulgast valitud soodsaima palgamäära ning kellele määrati pension
-i
- jaanuarist 2020 kuni
- juunini 2022 kehtinud redaktsiooni alusel. Teise võrdlusgruppi kuuluvad politseiametnikud, kellel tekkis õigus pensionile ja kes soovisid pensioni arvutamisel aluseks võtta politseiametniku teenistuse viimase viie aasta hulgast valitud soodsaima palgamäära ning kellele määrati pension
-i enne
- jaanuari 2020 kehtinud redaktsiooni alusel.
- Nimetatud gruppe koheldakse erinevalt tunnuse alusel, milleks on pensioni määramise hetk. Politseiametnikel, kellele määrati pension enne
- jaanuari 2020, võeti aluseks palgamäär, mis kehtis nende pensioniõiguse tekkimise päeval. Samas politseiametnikel, kellele määrati pension alates
- aastast, võeti aluseks palgamäär, mis kehtis nende töötamise ajal sellel ametikohal.
- Kuna isikud, kellele määrati pension
§ 1112lõike 2 enne 1.
jaanuari 2020 kehtinud redaktsiooni alusel, saanuks samade tingimuste täitmisel kõrgemat politseipensioni (vt ka eespool punkt 67), on tegemist erineva kohtlemise ehk PS § 32 lõike 1 esimesest lausest tuleneva erilise võrdsuspõhiõiguse riivega. III 76. PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades ühtlasi tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt tähendab see, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk. Teiseks peab riive olema selle eesmärgi 11
(15)5-23-1 saavutamiseks proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas (viidatud otsus nr 5-20-3/43, punkt 74).
- Nii omandipõhiõigus kui ka PS § 32 lõike 1 esimesest lausest tulenev eriline võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigused, mida võib piirata eesmärkidel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (viidatud otsus nr 5-20-7/12, punkt 59).
- Riigikogu õiguskomisjoni kui vaidlusaluse sätte vastu võtnud organi esindaja hinnangul oli politseipensionide regulatsiooni muutmise eesmärk riigi raha otstarbekohane ja säästlik kasutamine ning riigi ja ühiskonna jätkusuutliku arengu kindlustamine. Põhjendusena viitab komisjon
- jaanuaril 2020 jõustunud kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (447 SE, Riigikogu XIII koosseis) teise lugemise seletuskirjale. Selle järgi oli praeguse menetluse esemeks oleva seadusemuudatuse peamine eesmärk siduda politseiametnike väljateenitud aastate pensioni süsteem alates
- aastast lahti politseiametnike palgasüsteemist. PPA sellekohase ettepaneku järgi piiras
-i vana redaktsioon võimalust muuta politseiametnike palgasüsteemi, nt vähendada palgaastmeid, kuna sidus politseipensioni suuruse politseiametnike palgasüsteemiga (vt 447 SE, Riigikogu XIII koosseis, teise lugemise seletuskiri, lk 11).
- Halduskohus leidis, et vaidlusalusel muudatusel pole legitiimset eesmärki, sest vajadus politsei palgasüsteemi muuta ning seda varasema palgasüsteemiga võrrelda on üksnes tehniline probleem, millega ei saa õigustada isikute erinevat kohtlemist. Samuti ei ole seadusandja analüüsinud seadusemuudatuse mõju riigieelarvele ega võrdsuspõhiõigusele. Seepärast ei saa muudatuse legitiimne eesmärk olla ka riigi raha kokkuhoid.
- Üldkogu nende seisukohtadega ei nõustu. Põhimõtteliselt ei ole välistatud, et ka piisavalt kaalukas administratiivne või tehnilist laadi keerukus võib olla legitiimne põhjus isikuid erinevalt kohelda (vt nt viidatud otsus nr 5-20-3/43, punkt 100). Samuti ei sõltu hinnang põhiõiguse piiramise eesmärgi legitiimsusele ainuüksi sellest, kas ja kui, siis millise põhjalikkusega on seadusandja seda eesmärki analüüsinud.
- Vaidlusaluse seadusemuudatuse ette näinud eelnõu seletuskirja saab koos Riigikogu õiguskomisjoni selgitusega mõista selliselt, et lõppastmes oli muudatuse peamine eesmärk säästa riigi raha. See siht hõlmab mh ka eesmärgi leida raha selleks, et tagada nii politsei ametipensionide kui ka ülejäänud pensionisüsteemi jätkusuutlikkus ning tõsta ametis olevate politseiametnike palka (vrd viidatud otsused asjas nr 3-4-1-1-14, punkt 112 ja nr 3-4-1-18-14, punkt 59, samuti Riigikogu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- oktoobri
- a otsus asjas nr 3-4-1-21-15, punktid 39–41).
- Riigikohus on korduvalt märkinud, et riigi raha säästlik kasutamine on legitiimne eesmärk nii selleks, et riivata PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust, kui ka selleks, et piirata PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega (alates viidatud otsusest asjas nr 3-4-1-1-14, punkt 115). Samuti on Riigikohus täpsustanud, et kuna pensionid, sh ametipensionid on riigi pikaajaline kasvav kohustus, milleks peavad olema katteallikad, hõlmab riigi raha säästlik kasutamine ka selle, et riigi tegelikke võimalusi arvestades oleks tagatud nii konkreetse ametipensioni kui kogu pensionisüsteemi pikaajaline toimimine (viidatud otsus asjas nr 3-4-1-18-14, punkt 59 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- mai
- a otsus asjas nr 3-4-1-1-15, punkt 55).
- Nagu on märgitud
- juulil 2022 jõustunud
-i ning teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas, suureneb kulu politseipensionidele jätkuvalt ning hakkab vähenema alles 2040. aastast. 12
(15)5-23-1 Orienteeruvalt
- aastast seda kulu enam ei ole, kuna alates
- aastast süsteemi sisenevatel politseiametnikel politseipensioni saamise õigust ei teki (508 SE, Riigikogu XIV koosseis, seletuskiri, lk 184). Riigikontrolli
- aastal Riigikogule esitatud aruandes „Riigi pensionisüsteemi jätkusuutlikkus“ tuuakse välja, et riigil kulub ühe ametipensionile läinud inimese ülalpidamiseks kolm korda rohkem raha kui keskmiselt pensionäri peale (Riigikontrolli aruanne, lk 54).
- Tööealiste inimeste arvu vähenemise, keskmise eluea pikenemise ja ametipensionide saajate hulga kasvu kõrval on suurendanud ja suurendab riigi kulutusi ametipensionidele oluliselt ka nende arvutamise aluseks oleva palga (aluspalga) tõus. Nii näiteks on eelnõu 508 SE seletuskirjas märgitud, et nimetatud seadus toob riigile kaasa lisakulu politseipensioni aluspalga suurenemise tõttu ning riigi kulu politseipensionile suureneb kümne aastaga 26 miljonit eurot ja 20 aastaga 84 miljonit eurot (eelnõu 508 SE, Riigikogu XIV koosseis, seletuskiri, lk 183).
- Kui politseipensioni suurus ei oleks enam seotud ametis olevate politseiametnike palkadega, siis ei tooks politseinike palgatõus – mis võib olla vajalik politseiteenistuse jätkusuutlikkuse tagamiseks – automaatselt kaasa politseipensionite tõusu ja sellest tingitud koormust riigieelarvele. Seega vähendab politseipensioni lahtisidumine kehtivast palgasüsteemist eelduslikult riigieelarve kulusid, säästes nii riigi raha ja võimaldades seda kasutada muul seadusandja määratud otstarbel.
- Viidatud eelnõu 447 SE teise lugemise seletuskirjas märgitud soov vähendada politseiametnike palgaastmeid on samuti lõppastmes taandatav eesmärgile säästa riigi raha muudeks kuludeks. Palgasüsteemi muutmisega, sh palgaastmete vähendamisega kaasneb vajadus võrrelda uute ja vanade ametikohtade ülesandeid ja kvalifikatsiooninõudeid. Seda on küll võimalik teha, kuid see võib olla ebamõistlikult kulukas.
- Mitu menetlusosalist pidasid vaidlusaluse seadusemuudatuse eesmärgiks ka isikute võrdsemat kohtlemist pensioniskeemides ehk erineva kohtlemise lõpetamist nii politseipensioni saajate eri gruppide vahel kui ka ameti- ning tavapensionäride vahel.
- Osutatud eesmärki pole seaduseelnõu 447 SE teise lugemise seletuskirjas vaidlusaluse muudatuse põhjendamisel mainitud. Samuti ei ole seda varasemas kohtupraktikas peetud ametipensionisüsteemi muutmise legitiimseks eesmärgiks (viidatud otsus asjas nr 3-4-1-18-14, punktid 58–59). Üldkogu möönab seadusandja laia otsustusruumi põhiõiguste piiramise eesmärkide määramisel. Siiski ei saa ameti- ja tavapensionäride võrdsem kohtlemine olla eesmärk, mis õigustaks iseenesest ametipensionisüsteemi sellist muutmist, millega riivatakse kaebajal juba tekkinud õiguspärast ootust. Politseiametnikele varem antud lubaduse sisuks oligi nende soodsam kohtlemine võrreldes tavapensionäridega.
- Üldkogu ei näe muid eesmärke, mida vaidlusalune muudatus võiks teenida. Seega on vaidlusaluse seadusemuudatusega kaasneva põhiõiguste riive ainuke legitiimne eesmärk säästa riigi raha. IV
- Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Vajalik on riive aga üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Otsustamaks abinõu mõõdukuse üle tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teisalt piirangu eesmärki. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused (viidatud otsus nr 5-20-3/43, punktid 74 ja 80). 13
(15)5-23-1
- Vaidlusalune säte on riigi raha säästmiseks sobiv. Palgad, sh palgad avalikus teenistuses ajas pigem suurenevad. Pole põhjust kahelda, et kui ka alates
- jaanuarist 2020 pensionile jäävad politseiametnikud, kes valivad enda pensioni arvestamise aluseks soodsaima palgamäära teenistuse viimase viie aasta hulgast, saaksid pensioni pensioniõiguse tekkimise ajal kehtiva palgamäära alusel, siis riigi kulud suureneksid. Järeldust meetme sobivuse kohta ei muuda asjaolu, et vaidlusaluse sättega saavutatav riigi raha kokkuhoid ei pruugi olla suur. Säte on ka vajalik, sest menetlusosalised pole osutanud ning ka üldkogu ei näe ühtegi samasugust kokkuhoidu toovat, kuid kaebajat või teisi isikuid vähem koormavat abinõu. Kuigi teoreetiliselt võiks riik saavutada sama suure kokkuhoiu muul viisil, sh ametipensionide süsteemi teisiti reformides, ei ole selge, kas sel juhul oleks kaebaja või teiste isikute õiguste riive väiksem.
- Järgnevalt tuleb kaaluda, kas riigi raha kokkuhoid kaalub praegusel juhul omandipõhiõiguse ja ebavõrdse kohtlemise riive üles või mitte.
- Üldkogu möönab, et isikul ei ole põhiõigust ametipensionile ja Riigikogul on ametipensionide süsteemi kujundamisel avar otsustusruum (viidatud otsused asjas nr 3-4-1-21-15, punkt 35 ja nr 3-4-1-1-15, punktid 57 ja 58). See otsustusruum ei ole aga sama avar, kui muudetakse juba pikka aega kehtinud õiguslikku regulatsiooni, mille püsimise vastu on puudutatud isikutel tekkinud õiguspärane ootus.
- Riigi raha säästmine on üldiselt kaalukas eesmärk. Nagu juba eespool (punktis 83 jj) öeldud, on selge, et riigi kulutused ametipensionidele ajas suurenevad ja see vähendab riigi võimekust täita muid ülesandeid, praegusel juhul eelkõige tagada teenistuses olevate politseiametnike palga stabiilne kasv ning seeläbi politseiteenistuse jätkusuutlikkus. Piisava palgataseme tähtsust politseiteenistuse jätkusuutlikkuse seisukohalt suurendab eriti asjaolu, et alates
- jaanuarist 2020 ametisse astuvatel politseiametnikel ei ole enam ametipensioni. Seetõttu võib väheneda politseiteenistuse atraktiivsus.
- On raske hinnata, kui palju raha riik vaidlusaluse seadusemuudatuse abil täpselt kokku hoiab. Siiski tuleb märkida, et enamiku politseiametnike jaoks on kõrgeim see ametipalk, mida nad saavad vahetult enne pensionile jäämist. Seetõttu oli varasema ametipalga valimine oma pensioni arvutamise aluseks ka enne vaidlusaluse muudatuse jõustumist pigem erandlik (vt seaduseelnõu 508 SE, Riigikogu XIV koosseis, seletuskiri, lk 49). SKA andmetel määrati
- jaanuarist 2020 kuni
- augustini 2023 politseipension 463 inimesele, kellest 459 valis pensioni arvutamise aluseks viimase põhipalga ja neli politseiametnikku soodsaima põhipalga oma viie viimase teenistusaasta hulgast. On võimalik, et vaidlusaluse seadusemuudatuseta olnuks nende isikute arv, kes valinuks pensioni arvutamise aluseks enda varasema ametipalga, mõnevõrra suurem. Kuid isegi seda arvestades peab üldkogu võimalikuks põhjalikuma analüüsita järeldada, et muudatusest lähtuv sääst on riigile ametipensionide maksmise üldist kulu arvestades väike.
- Väikesele kokkuhoiule vastandub kaebaja omandipõhiõiguse ja võrdsuspõhiõiguse oluline riive. Nagu käesoleva otsuse punktis 67 leitud, oli kaebajale määratud pension 262,5 euro võrra väiksem pensionist, mis oleks talle tulnud määrata siis, kui vaidlusalust normi poleks kehtestatud. Kuna politseipension indekseeritakse (
§ 1113
lõige 2), tuleb riive intensiivsuse hindamisel arvestada ka kumulatiivset mõju, mida pensionide vahe kaebaja pensioni suurusele tulevikus avaldab (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- veebruari
- a otsus nr 5-22-12/19, punktid 46 ja 47).
- Kaebaja põhiõiguste riive intensiivsust suurendab tema õiguspärase ootuse riivamine vaidlusaluse sätte kehtestamisega (otsuse punkt 68). Ehkki põhiseadus ei taga õigust politseipensionile, ei või isikut nende hüvede osas, mida seadusandja on talle lubanud, kohelda sõnamurdlikult. 14
(15)5-23-1
- Vaidlusaluse muudatuse kehtestanud seaduse eelnõu seletuskirjas on märgitud, et seaduse jõustumise kuupäev –
- jaanuar 2020 – on valitud arvestusega, et seaduse avaldamise ja jõustumise vahele jääks küllaldane ajavahemik ehk vacatio legis muutuva olukorraga kohanemiseks (447 SE, Riigikogu XIII koosseis, seletuskiri, lk 34). Seaduse Riigi Teatajas avaldamise ja jõustumise vahele jäi ligikaudu poolteist aastat. Seaduse avaldamise ja kaebaja politseipensioni õiguse tekkimise vahele jäi ligikaudu kolm aastat ja neli kuud. See on liiga lühike aeg, kindlustamaks endale pensionipõlveks lisasissetulek, mis katnuks vaidlusaluse seadusemuudatuse negatiivse mõju. Kaebajaga analoogilises olukorras oleval isikul polnud varem eelduslikult ka äratuntavat vajadust kasutada alternatiivseid pensioniks säästmise viise, näiteks liituda kogumispensionide süsteemiga. Seega ei saa eeldada, et isik oleks saanud ennast pensionisumma arvestatava vähenemise vastu kindlustada selleks ise panustades (vrd viidatud otsus asjas nr 3-4-1-21-15, punkt 57). Osutatud järeldust ei muuda ka asjaolu, et kaebajal on
- maist 2019 jõustunud
-i muudatuste kohaselt õigus saada politseiametniku väljateenitud aastate pensioni täies ulatuses ka siis, kui ta jätkab tööd politseiteenistuses. Kaebaja ei pea võtma endale lisakohustusi selle pensionitaseme säilitamiseks, mida kaitseb juba tekkinud õiguspärane ootus.
- Kokkuvõttes leiab üldkogu, et kuigi vaidlustatud säte aitab riigil saavutada mõningase kulude kokkuhoiu, ei saa seda iseenesest legitiimset eesmärki pidada piisavalt kaalukaks, et õigustada sättest tulenevat kaebaja omandipõhiõiguse intensiivset riivet koostoimes õiguspärase ootuse riivega, millega kaasneb ka kaebaja ebavõrdne kohtlemine omandi osas. Kaebaja olukorra iseärasusi (vt eelkõige otsuse punkt 68) arvestades kujutas pensioni suuruse arvutamisel aluseks võetava palgamäära muutmine endast ülemäärast ja seetõttu ebaproportsionaalset sekkumist kaebaja omandi- ja võrdsuspõhiõigusesse.
- Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 5, tunnistab üldkogu, et
§ 1112lõige 2 oli 1.
jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei võimaldanud võtta politseiametniku väljateenitud aastate pensioni arvutamisel aluseks tema teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaimat palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates see pension määrati. (allkirjastatud digitaalselt) 15
(15)