KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Halduskohus Kohtunik Ene Andresen Otsuse tegemise aeg ja koht 25. jaanuar 2024, Tartu Haldusasja number 3-23-1483 Haldusasi X kaebus Politsei- ja Piirivalv

) § 1762 alusel tähtajalise elamisloa taotluse lühiajaliseks töötamiseks Frigohans OÜ-s. 3-23-1483

1. PPA Lõuna prefektuur keeldus
2. juuni
3. a otsusega nr 15.3-3.1/1548-1

§ 116lg 1 ja § 123 p 2 alusel V.

Hryshynile lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa andmisest. Otsuse kohaselt esineb elamisloa andmisest keeldumise alus: taotleja ei ole vastavalt

§ 1762

lg 1 p-le 1 töötanud vahetult enne elamisloa taotlemist Eestis lühiajalise töötamise registreerimise alusel vähemalt üheksa kuud. Taotleja asus lühiajalise töötamise registreerimise alusel tööle alates

1. septembrist 2021, kuid viibis
2. aprillist 2023 kuni
3. maini 2023 tasustamata puhkusel. Tasustamata puhkus ei ole töölepingu fikseeritud osa, erinevalt põhipuhkusest, mida välismaalasel on õigus saada. Töötamine oleks pidanud olema enne taotluse esitamist üheksa kuud järjepidev. Kuna taotleja tasustamata puhkuse ajal reaalselt ei töötanud, ei olnud töötamine järjepidev.
4. X esitas
5. juunil 2023 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palub PPA
6. juuni
7. a otsuse nr 15.3-3.1/1548-1 tühistada ning kohustada PPA-d vaatama tema
8. mai
9. a tähtajalise elamisloa taotluse uuesti läbi.
10. Kohus võttis
11. juuli
12. a määrusega kaebuse menetlusse.
13. PPA esitas
14. augustil 2023 vastuse kaebusele. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub kaebuse rahuldamata jätta.
15. Kohus otsustas
16. novembri
17. a määrusega vaadata asja läbi kirjalikus menetluses ning andis menetlusosalistele tähtaja täiendavate menetlusdokumentide ja taotluste esitamiseks. Menetlusosalised ei esitanud täiendavaid menetlusdokumente. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
18. Kaebaja on põhjendanud kaebust kokkuvõtvalt järgmiselt. 7.
19. Elamisloa andmisest keeldumiseks ei ole õiguslikku alust.

§ 123

p 2 ei sätesta elamisloa andmisest keeldumise konkreetset alust.

§ 1762lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus on täidetud: kaebaja töötab alates 25.

septembrist 2021 Frigohans OÜ-s rahvusvaheliste vedude autojuhina. Ajutise viibimisalusega töötajana (Ukraina kodanik) viibis ta vahetult enne elamisloa taotlust tööl ning on töötajate registris arvel. Asjaolu, et tal oli

1. aprillist 2023 kuni
2. maini 2023 tasustamata puhkus, ei tähenda, et ta oleks töötajate registrist välja arvatud või et temaga oleks tööleping lõpetatud. Töötajate registrisse tuleb teha töölepingu peatamise kanne juhul, kui töötaja ei tööta kuu jooksul ühtegi päeva. Igal töötajal on õigus põhipuhkusele ja ka palgata puhkusele, kuid see ei tähenda töölepingu lõpetamist. Samuti on isikul ravikindlustus, millest saab järeldada, et ta on töösuhtes. 7.
3. Kaebajale on antud kaks viisat kestusega 548 päeva. Kahe järjestikuse D-viisa korral tuleb arvestada, et 730 päeva jooksul ei või viibimisaeg olla pikem kui 548 päeva. Kaebaja esitas tähtajalise elamisloa taotluse põhjusel, et ta ei saanud kolmandat viisat. Kaebaja töötas kuni
4. märtsini
5. Sellele järgnes tasustatud põhipuhkus kuni
6. aprillini 2023 ning seejärel
7. aprillist 2023 kuni
8. maini 2023 palgata puhkus.
9. mail 2023 esitas kaebaja PPA Tartu kontoris tähtajalise elamisloa taotluse. Kaebaja on töötanud Eestis vahetult enne elamisloa taotluse esitamist alates
10. septembrist
11. Tasustamata puhkus oli tingitud viisa puudumisest, mis takistas rahvusvahelistel vedudel autojuhina töötamist. 7.
12. PPA on rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet, sest abinõu pole mõõdukas. PPA ei kaalunud otsuse tegemisel põhiõiguse riive intensiivsust ja piirangut õigustavaid põhjuseid. 2

§ 123p-le 2 on asjakohane.

Tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise aluste kohaldamise põhimõtted on sätestatud

§-s 122.

§ 122

lg 1 kohaselt keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest samas alljaotises toodud alustel.

§ 122

lg-s 2 on täpsustatud, et täiendavad alused tähtajalise elamisloa andmisest keeldumiseks on sätestatud samas seaduses vastava tähtajalise elamisloa andmise aluse juures. Seega tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise üldalused kohalduvad mistahes alusel tähtajalise elamisloa taotlemise menetluses. Kui mõni üldalustest ei kehti, on see sätestatud eraldi vastava tähtajalise elamisloa andmise aluse juures (

§ 122lg 3).

Praegusel juhul reguleerib tähtajalise elamisloa andmise tingimusi

§ 1762

. Selles sättes ei ole märgitud, et mõni tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise üldalus ei kohalduks. Seega tugines PPA õiguspäraselt

§ 123p-le 2.

Kaebaja taotletud elamisloa puhul ei ole tähtajalise elamisloa andmisest keeldumiseks eritingimusi sätestatud. 8.2. Kaebaja puhul ei olnud

§ 1762lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus täidetud.

Asjaolu, et kaebaja on tööandja juures töötanud alates 25. septembrist 2021, ei tähenda automaatselt, et

§ 1762lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus on täidetud.

Üheksakuulise töötamise tingimuse täitmiseks peab välismaalane olema töötanud vahetult enne tähtajalise elamisloa taotlemist vähemalt üheksa kuud lühiajalise töötamise registreerimise alusel. Kaebaja oli vahetult enne tähtajalise elamisloa taotluse esitamist kuu aega tasustamata puhkusel. Tasustamata puhkuse ajal oli tööleping peatatud, nagu nähtub ka töötamise registrist.

§ 1762

lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus ei ole seotud töötamise registrikandega, vaid konkreetselt ja üheselt töötamisega. On ilmselge, et kui kaebaja viibis kuu aega tasustamata puhkusel, ei teinud ta tööandjale tööd. Kuna tasustamata puhkus ei ole töölepingu ega tööaja fikseeritud osa, ei saa seda töötatud aja hulka arvestada. 8.3. Viisa puudumine võis takistada töötamist rahvusvahelistel vedudel autojuhina, kuid see ei mõjuta

§ 1762lg 1 p 1 sisustamist.

Kaebaja ei ole selgitanud, miks ta ei taotlenud tähtajalist elamisluba lühiajaliseks töötamiseks varem, nt enne põhipuhkusele suundumist, kui ta teadis, et viisapäevad on ammendunud ja viisat talle enam ei anta. Tähtajalise elamisloa taotluse esitamiseks ei pea ootama viisa lõppemist. 8.4. PPA analüüsis otsuse tegemisel asjaolusid. PPA teatas kaebajale enne otsuse tegemist, et esineb elamisloa andmisest keeldumise alus ning otsuses põhjendati, miks ei ole elamisloa andmise tingimused täidetud. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu PPA kaalutlustega, ei tähenda, et need oleksid väärad või et neid otsuses poleks. PPA ei ole võtnud kaebajalt võimalust Eestis seaduslikult töötada, arvestades, et kaebaja on Ukraina kodanik, kelle suhtes on

§-des 30914 ja 30915 kehtestatud erand nii Eestis viibimise kui ka töötamise osas. Viidatud sätted annavad Ukraina kodanikule Eestis viibimiseks ja töötamiseks aluse ilma, et nad vajaksid muid viibimisaluseid või lubasid töötamiseks. KOHTU PÕHJENDUSED 9. Kuigi vaidlus hõlmab PPA 21. juuni 2023. a otsuse õiguspärasust tervikuna, on poolte vahel erimeelsus eelkõige küsimuses, kas kaebaja puhul on täidetud

§ 1762lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus. Kaebaja heidab PPA-le ette ka kaalumisvigade tegemist. 3

§ 1762

lg 1 p-des 1–4 on sätestatud neli tingimust, mille esinemise korral võib PPA anda välismaalasele tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks kuni kaheks aastaks. Neist ühe tingimusena näeb

§ 1762

lg 1 p 1 ette, et ajutise viibimisalusega välismaalane peab olema vahetult enne elamisloa taotlemist töötanud Eestis lühiajalise töötamise registreerimise alusel vähemalt üheksa kuud. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja on välismaalane ning tal oli PPA otsuse tegemise ajal Eestis viibimiseks ajutine viibimisalus. Kohtuasja tulemus sõltub sellest, kas kaebaja oli vahetult enne elamisloa taotlemist töötanud Eestis lühiajalise töötamise registreerimise alusel vähemalt üheksa kuud. 11. Välismaalaste seadust täiendati §-ga 1762 Riigikogus 9. mail 2022 vastu võetud välismaalaste seaduse ja välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse muutmise seadusega.

§ 1762jõustus 1.

jaanuaril 2023. Nagu elamisloa nimetus osutab, on tegemist tähtajalise elamisloa liigiga, mis võimaldab Eestis elada üksnes lühiajaliselt.

§ 1762

alusel on võimalik saada elamisluba väljaspool sisserände piirarvu (

§ 115

p 19), kuid elamisluba antakse kehtivusajaga kuni kaks aastat ning seda ei pikendata (

§ 186lg 5).

Samal alusel võib uue elamisloa anda või lühiajalise töötamise registreerida üks aasta pärast eelmise samal alusel antud tähtajalise elamisloa kehtivuse lõppemist (

§ 181lg 9 ja § 106 lg 121).

Muu hulgas ei võeta

§-s 1762 sätestatud elamisloa alusel Eestis elatud aega arvesse püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa andmisel (

§ 2102

lg 4) ning seda elamisluba omava isiku abikaasal või registreeritud elukaaslasel ei ole võimalik asuda tema juurde Eestisse elama (

§ 137lg 23).

Seaduseelnõu materjalidest nähtuvalt loodi uus tähtajalise elamisloa andmise alus selleks, et leevendada tööjõupuudust valdkondades, kus töö iseloom on madalama kvalifikatsiooniga (mistõttu ei ole võimalik kasutada tippspetsialistide värbamiseks ettenähtud võimalusi), projektipõhine ja ajutine. Samuti on eelnõu menetlusdokumentides rõhutatud, et periood varasema ja uue ajutist töötamist lubava tähtajalise elamisloa vahel peab olema piisavalt pikk, välistamaks väärkasutusi selliselt, et viibimisaluseid kombineerides ja kuritarvitades viibitakse ja töötatakse Eestis ebaseaduslikult edasi ja tegelikult välismaalane Eestist ei lahku (välismaalaste seaduse ja välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse muutmise seaduse eelnõu (241 SE) II lugemise muudatusettepanekute loetelu, 22. märts 2022, p-d 1.6 ja 1.7). Kohtu hinnangul nähtub eeltoodust, et

§-s 1762 sätestatud tähtajalise elamisloa eesmärk on lihtsustada tööandjatel tööjõu leidmist ning seeläbi elavdada Eesti majandust. Samas ei ole seadusandja soovinud, et selle elamisloa alusel Eestis ajutiselt elavad välismaalased siia pikemaks ajaks elama jääksid. Samuti on peetud oluliseks, et

§ 1762

alusel ei oleks Eestis võimalik elada isikutel, kes tegelikult Eesti majandusse ei panusta. 12. Eeltoodu osutab sellele, et

§ 1762lg 1 p 1 tuleb tõlgendada kitsendavalt.

1. Kohtu hinnangul kohaldas PPA
2. juuni
3. a otsuses

§ 1762lg 1 p 1 õigesti.

Kohus põhjendab oma seisukohta järgmiselt. 13.

1. Kaebaja tugineb väitele, et ta viibis vahetult enne elamisloa taotluse esitamist tööl ning ta on töötajate registris arvel. Vaidlust pole selles, et kaebaja ja Frigohans OÜ vahel on sõlmitud
2. septembril 2021 tööleping, mille alusel asus kaebaja töötama alates
3. septembrist 2021 (PPA esitas kaebaja töölepingu kohtule
4. augusti
5. a vastuse lisa nr 1 koosseisus, dtl 43). Vastustaja pole väitnud, et kaebaja poleks töötajate registris arvel või et ta oleks jätnud end 4

§ 106

lg 1) või et tema lühiajalise Eestis töötamise registreering oleks lõppenud (

§ 1091lg 1).

Pooled ei vaidle ka selle üle, et kaebaja viibis

1. aprillist 2023 kuni
2. maini 2023 tasustamata puhkusel. Küll aga tuleb hinnata, kas kaebaja töötas sel ajavahemikul

§ 1762lg 1 p 1 tähenduses.

13.2. Töölepingu seadus reguleerib erinevaid liike puhkuseid, mida töötajal on õigus seaduse alusel saada (töölepingu seaduse (TLS) § 54). Kokkuleppelist tasustamata puhkust see seadus täpsemalt ei reguleeri (v.a TLS § 68 lg 2). Kuna töölepingu alusel töötava isiku töötamise andmed tuleb registreerida töötamise registris ning seda registrit peetakse ka PPA-le pandud ülesannete täitmise tagamiseks (maksukorralduse seaduse (MKS) § 251 lg 1 ja lg 4 p 1), on

§ 1762lg-le 1 valdkondlikult kõige lähemaks normistikuks maksukorralduse seadus.

Töötamise regulatsiooni ühetaoliseks rakendamiseks ja õigusselguse tagamiseks tuleb

§ 1762

lg 1 p-s 1 ja maksukorralduse seaduses töötamise kohta kasutatud mõisteid sisustada võimalikult sarnaselt. 13.3. MKS § 252 lg 2 kohaselt peab tööandja muu hulgas registreerima töötamise peatumisega seotud andmed. MKS § 251 lg-s 3 on täpsustatud mõistete „töötamine“ ja „töötamise peatumine“ sisu. Mõiste „töötamine“ hõlmab töötamise registriga seoses muu hulgas töö tegemist töölepingu alusel (MKS § 251 lg 3 p 1). Mõiste „töötamise peatumine“ tähendab MKS § 251 lg 3 p 5 kohaselt tööd tegeva isiku viibimist emapuhkusel, isapuhkusel või vanemapuhkusel, aja- või asendusteenistuses või poolte kokkuleppel antaval tasustamata puhkusel. Kohtu hinnangul tuleb ka

§ 1762

lg 1 p 1 sisustada nii, et ajavahemikku, mil välismaalane viibis tasustamata puhkusel, ei loeta töötamise aja hulka. Kohus võtab seejuures arvesse, et mõiste „töötamise peatumine“ MKS § 251 lg 3 p 5 tähenduses hõlmab üksnes selles sättes nimetatud puhkuseliike. Näiteks põhipuhkusel viibitud ajavahemik ei peaks mõjutama

§ 1762lg 1 p 1 kohaldamist.

Seepärast ei pea kohus täpseks PPA väidet, et välismaalane täidab töötamise tingimuse üksnes juhul, kui ta on „reaalselt töötanud“ (PPA

1. juuni
2. a otsuse p 11) või „tööandjale tööd teinud“ (PPA
3. augusti
4. a vastuse p 10). 13.
5. Selline tõlgendus vastab ka

§ 1762lg 1 p 1 kehtestamisel silmas peetud eesmärkidele.

Kokkuleppeline tasustamata puhkus võib kesta kuid. Ka muud MKS § 251 lg 3 p-s 5 nimetatud puhkused on enamasti pikaajalised. Võttes arvesse, et

§ 1762

lg 1 alusel antakse elamisluba kuni kaheks aastaks (võidakse anda ka lühemaks ajaks) ning seda ei pikendata, võiks

§ 1762

lg 1 alusel elamisloa andmise eesmärk jääda sisuliselt täitmata, kui töösuhe on küll olemas, kuid töötaja tasustamata puhkusel viibimise tõttu ta tööd ei tee. Sel juhul oleks välismaalasel küll õigus Eestis elamisloa alusel elada, kuid töist tulu ja majanduslikku kasu tööandjale ja Eesti riigile ei tekiks. Mõiste „töötamine“ laiendav tõlgendamine soodustaks lühiajaliseks töötamiseks antud elamisloa väärkasutamist. 13.

1. Vastustaja esitas
2. augusti
3. a vastuse lisana nr 2 väljavõtte kaebaja andmetest töötamise registris (dtl 61–63). Nendest andmetest nähtuvalt oli kaebaja töötamine
4. aprillist 2023 kuni
5. maini 2023 peatatud, kuna kaebaja viibis tasustamata puhkusel. Tähtajalise elamisloa taotluse lühiajaliseks töötamiseks esitas kaebaja
6. mail 2023 (dtl 34). 5

§ 1762lg 1 p 1 kohaldamisel töötamiseks lugeda.

Seega ei töötanud kaebaja vahetult enne elamisloa taotlemist lühiajalise töötamise registreerimise alusel vähemalt üheksa kuud. Seda järeldust ei mõjuta kaebaja esile toodud väited, et kaebaja tööleping jätkuvalt kehtis, ta oli töötamise registris registreeritud ning et ta oli ravikindlustus – määrav on tasustamata puhkusel viibimine. Tähtsust ei oma ka väide, et kaebaja oli tasustamata puhkusel viisa puudumise tõttu. Kaebaja ei ole esile toonud, et tal puudus võimalus esitada elamisloa taotlus enne tasustamata puhkusele suundumist – sel juhul ei oleks 2. aprillist 2023 kuni 1. maini 2023 tasustamata puhkusel viibimine elamisloa andmist mõjutanud. Kuna

§ 1762

lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus ei olnud täidetud, keeldus PPA õiguspäraselt kaebajale lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa andmisest. 14. Kohus nõustub

§ 123

p 2 kohaldamist puudutavas osas PPA otsuses ja kohtumenetluses esitatud põhjendustega ning ei korda neid (HKMS § 165 lg 2). PPA otsuse kokkuvõttes (p 12) on õiguslike alustena osutatud küll üksnes

§-le 116 („§ 16“ on ilmselge trükiviga) ja § 123 p-le 2, kuid otsuse tervikteksti põhjal ei jää kahtlust, et keeldumise õiguslikuks aluseks oli ka

§ 1762lg 1 p 1 (vt nt otsuse p-d 5–8 ja 11).

PPA märkis

1. augusti
2. a vastuse p-s 8, et kaebaja taotletud tähtajalise elamisloa puhul ei ole tähtajalise elamisloa andmisest keeldumiseks eritingimusi sätestatud. Kohus mõistab, et PPA pidas silmas, et seadus ei sätesta sõnaselgelt lühiajaliseks töötamiseks elamisloa andmisest keeldumise täiendavaid aluseid (nagu nt

§-s 1721 õppimiseks antava elamisloa osas). Kohus lisab siiski selgitusena, et elamisloa andmisest keeldumise õiguslikuks aluseks on iga norm, mille tingimuste täitmata jätmise tõttu ei saa elamisluba anda. 15. Kaebaja väitel ei teostanud PPA otsuse tegemisel kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Kohus sellega ei nõustu.

§ 1762

lg 1 on küll kaalutlusõigust sisaldav norm, kuid haldusorgan saab kaaluma hakata pärast seda, kui ta on jõudnud järeldusele, et normi kohaldamise eeldused (normi faktiline koosseis) on täidetud. Kuna kaebaja puhul ei olnud

§ 1762

lg 1 p-s 1 sätestatud tingimus täidetud, ei pidanud PPA asuma kaebajale elamisloa andmist kaaluma ning seetõttu ei mõjuta kaalutlusõigust puudutavad argumendid otsuse sisulist õiguspärasust.

1. Eeltoodust tulenevalt on PPA
2. juuni
3. a otsus nr 15.3-3.1/1548-1 õiguspärane ning selle tühistamiseks puudub alus. Tühistamiskaebuse rahuldamata jätmise tõttu jääb rahuldamata ka kohustamiskaebus kaebaja
4. mai
5. a tähtajalise elamisloa taotluse uuesti läbivaatamiseks. Kohus jätab kaebuse tervikuna rahuldamata.
6. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus tegi otsuse kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud (sh kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv) tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud. Seepärast jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
7. Kohus asendab avaldatavas otsuses kaebaja nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt) Ene Andresen 6