RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-24-2 13. juuni 2024 Eesistuja Villu K

) § 83 lg 2 alusel vaheaegu muudatusettepanekute hääletamise eel.

1. Ettepaneku poolt hääletas 54 Riigikogu liiget, vastu oli 19 ja erapooletuid ei olnud. Ettepanek leidis seega toetust.
2. Kell 22.43 lõpetas Riigikogu eelnõu 344 SE teise lugemise.
4. aprillil 2024 esitasid Riigikogu EKRE fraktsiooni esimees M. Helme, sama fraktsiooni aseesimehed H-M. Helme ja S. Pohlak ning 11 sama fraktsiooni liiget (edaspidi kaebajad) Riigikohtule kaebuse, milles paluvad: 2

§ 83

lg 2 alusel vaheaegu muudatusettepanekute hääletamise eel (edaspidi Riigikogu otsus); 2) alternatiivselt nõudele 1 tuvastada Riigikogu otsuse õigusvastasus; 3) tühistada Riigikogu juhatuse otsus panna hääletusele Riigikogu otsuse eelnõu; 4) alternatiivselt nõudele 3, tuvastada, et õigusvastane on Riigikogu juhatuse (mh aseesimees Toomas Kivimäe) tegevus, millega pandi Riigikogu 17. aprilli 2024 istungil hääletusele Riigikogu juhatuse liikmete L. Hussari ja T. Kivimäe ettepanek Riigikogu tõhusa toimimise tagamiseks eelnõu 344 SE muudatusettepanekute läbivaatamisel mitte võimaldada fraktsioonidele

§ 83lg 2 alusel vaheaegu muudatusettepanekute hääletamise eel.

1. Kaebajad soovivad asja läbivaatamist suulises menetluses, kuna vaidlus on demokraatliku parlamentarismi seisukohast oluline.
2. Samuti taotlevad kaebajad enda kasuks põhiseaduslikkuse järelevalve asja läbivaatamisega seotud 5045 euro ja 43 sendi suuruste menetluskulude väljamõistmist. KAEBAJATE SEISUKOHT 11.

§ 83

lg-s 2 on sätestatud Riigikogu fraktsiooni esimehele ja aseesimehele õigus võtta kuni kümneminutilisi vaheaegu. Vaheajataotlus ei nõua põhjendust ning Riigikogu istungi juhatajale ei ole antud kaalutlusõigust, kas vaheaeg välja kuulutada või mitte. Kui taotluse on esitanud selleks õigustatud isik, siis tuleb see rahuldada. 12. Riigikogu juhatuse ettepanekul vastu võetud Riigikogu otsusega ei võimaldatud Riigikogu tõhusa toimimise tagamiseks eelnõu 344 SE muudatusettepanekute läbivaatamisel fraktsioonidele enam

§ 83lg 2 alusel vaheaegade võtmist muudatusettepanekute hääletamise eel.

13. Põhiseaduse (PS) § 104 p 6 kohaselt saab

-i vastu võtta või muuta üksnes Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Seega saab Riigikogu

§ 83

lg-s 2 sätestatud õigust muuta või ära võtta üksnes

-i muutmisega selleks ette nähtud seadusandlikke nõudeid järgides. Sellist muudatust ei saa teha Riigikogu juhatuse ettepanekul Riigikogu otsusega.

1. Riigikogu juhatusel ei olnud õigust panna nimetatud ettepanekut hääletusele, vaid juhatus oleks pidanud algatama seaduse muutmise menetluse. Riigikogu istungi juhataja tegevus ei taganud Riigikogu liikmetele võimalust realiseerida oma õigusi, sh Riigikogu liikme PS § 65 p-st 1 tulenevat põhiõigust osaleda seaduste vastuvõtmisel. Samuti ei arutanud ega lahendanud Riigikogu juhatus enne Riigikogu otsuse tegemist esitatud opositsiooni saadikute proteste oma õiguste ebaseadusliku piiramise peale.
2. Käesoleval juhul ei olnud tegemist

§ 13

lg 2 p-s 18 sätestatud juhtumiga, kus Riigikogu juhatusel on õigus otsustada seadusega reguleerimata protseduuriküsimused. Kuna vaheaegade võtmine enne hääletamist on

§ 83

lg-ga 2 selgelt reguleeritud, siis ei ole tegemist seaduse lüngaga, mida Riigikogu juhatus saaks viidatud sätte alusel täita. Järelikult puudus Riigikogu juhatusel õigus ilma

-i muutmiseta arutada seaduse tahtlikku rikkumist, veel vähem panna seaduse tahtlik rikkumine hääletamisele Riigikogu täiskogus. Koalitsiooni saadikud on sellega tahtlikult rikkunud põhiseadusest tulenevaid seaduslikkuse ja õigusriigi põhimõtteid. Seda rikkumist ei saa õigustada Riigikogu enesekorraldusõiguse kasutamisega, sest enesekorraldusõigus ei anna õigust

§ 83lg-t 2 istungi ajaks kehtetuks muuta. 3

§ 83

lg 2 annab õiguse vaheaja võtmiseks fraktsiooni esimehele ja aseesimehele, rikuti vaidlustatud otsustega nende subjektiivseid õigusi. Arvestades seda, et vaheaegade võtmise välistamisega vaigistatakse Riigikogu opositsiooni kui tervikut ja vaheaegade võtmise võimalus on oluline viis Riigikogu liikmete jaoks oma seisukohtade kooskõlastamiseks, teadlikumaks otsustamiseks ja seadusloomes osalemiseks, siis on vaidlustatud otsustega rikutud kõigi kaebuse esitanud EKRE fraktsiooni liikmete subjektiivseid õigusi. Samuti on rikutud EKRE fraktsiooni kui Riigikogu liikmete poliitilise liidu õigusi, sest vaheaja võtmise võimalus on vajalik fraktsiooni ühtse seisukoha kujundamiseks. Tulenevalt Riigikogu PS § 65 p-s 1 sätestatud pädevusest võtta vastu seadusi oli vaidlustatud otsustel nii sise- kui välismõju ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (PSJKS) tagab kõigile otsused vaidlustanud isikutele kaebeõiguse oma subjektiivsete õiguste kaitsmiseks. 22. Kui Riigikohus peaks leidma, et kaebajate nõudeid vaidlustatud otsuste tühistamiseks ei saa rahuldada, tuleb tuvastada nende otsuste õigusvastasus. Kaebajatel on preventiivne eesmärk vältida tulevikus olukorda, kus Riigikogu ja Riigikogu juhatus nende õigusi samal viisil rikuvad. RIIGIKOGU ARVAMUS 23. Riigikogu on seisukohal, et kaebus tuleb jätta tervikuna läbi vaatamata, kuna kaebajatel puudub kaebeõigus. 24. Riigikogu otsus reguleerib siseõigussuhet ning otsust oleks võimalik Riigikohtu senist praktikat arvestades vaidlustada vaid siis, kui see rikuks Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. 4

§ 83

lg 2 alusel vaheaegade võtmine ei kuulu ilmselgelt Riigikogu liikme mandaadi tuuma. See on abistav protseduuriline õigus, mis on mõeldud eeskätt fraktsioonidistsipliini tagamiseks ning fraktsioonidistsipliin vastupidi piirab parlamendi liikme vaba mandaati. Õigus võtta vaheaegu ei ole seotud ka Riigikogu liikme põhiseadusest tulenevate õigustega. 26. Riigikogu juhatuse liikmete vaidlustatud tegevus ei ole otsus, vaid toiming (ettepanek). Toimingu peale kaebajatel kaebeõigust ei ole. Isegi kui tegu oleks otsusega, ei oleks see PSJKS § 17 alusel vaidlustatav, kuna tegu pole

§ 13lg 2 p-des 2, 21, 3 ega 4 viidatud otsusega.

27. Kui Riigikohus vaatab kaebuse sisuliselt läbi, tuleb kaebus jätta rahuldamata. Nii Riigikohus kui ka teised põhiseaduslikud institutsioonid on korduvalt kinnitanud, et Riigikogul on õigus oma töövõime tagamiseks

-i sätteid tõlgendada ja neist kõrvale kalduda. Vaheaegade võtmise piiramine oli õigustatud vajadusega takistada obstruktsiooni ja tagada seeläbi Riigikogu töövõime, sh kinnitatud päevakorra menetlemine.

1. Riigikogu piiras vaheaegade võtmist pikaajalise ja ulatusliku obstruktsiooni tingimustes. Näiteks oli opositsioon esitanud sadu obstruktsioonilisi muudatusettepanekuid üheksale eelnõule, millest kuue eelnõuga on seotud Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetlus. Opositsioon oli obstruktsiooni laialdaselt kasutanud ka eelnõu 344 SE menetluses.
2. Riigikogu tegi jõupingutusi olukorra lahendamiseks ilma vaheaegade võtmist piiramata. Olukorda püüti lahendada Riigikogu vanematekogus ja juhatuses. Vaheaegade piiramist kasutati obstruktsiooni takistamiseks alles siis, kui muud meetmed olid ammendunud ning Riigikogu istung oli kestnud juba pea kaheksa tundi (sellest eelnõu 344 SE arutamine üle kuue tunni). Samuti ei oleks Riigikogu töövõime tagamiseks piisanud muudatusettepanekute ühendamisest.
3. Riigikogu otsusega kaasnenud Riigikogu liikmete õiguste riive ei ole intensiivne. Vaheaegade mittevõimaldamine muudatusettepanekute hääletamise eel on minimaalselt (kui üldse) Riigikogu liikme õigusi riivav meede tagamaks parlamendi tõhus toimimine. Opositsioonil on olemas ka muud vahendid obstruktsiooni teostamiseks (küsimused, sõnavõtud jne). Riigikogu otsus ei välistanud vaheaegade võtmist täielikult. Kõigil Riigikogu liikmetel oli võimalik taotleda vaheaja võtmist Riigikogu istungi juhatajalt (

§ 65

). Kindlasti puudub alus rääkida opositsiooni vaigistamisest, kaebajatel oli võimalik osaleda eelnõu 344 SE sisulises arutelus esimesel ja teisel lugemisel ning juhtivkomisjonis. Vaheaegade võtmine ei soodustanud vaidlusalusel juhul parlamentaarset debatti.

1. Vajadus tagada Riigikogu töövõime oli kaalukas. Ainuüksi vaheaegade võtmine eelnõu 344 SE muudatusettepanekute hääletamise eel oleks blokeerinud Riigikogu tööd terveks istunginädalaks. Muu hulgas oleks see seadnud ohtu olulise tähtsusega riikliku küsimuse (tuumaenergeetika arendamine) arutamise. Vaheaegade piiramatu võtmise lubamine tooks kaasa olukorra, kus opositsioon saaks koalitsioonile töökorda dikteerida.
2. Eelnõu 344 SE kiireloomuline vastuvõtmine oli vajalik, et Riigikohtu praktika alusel täiustada enne Euroopa Parlamendi valimisi elektroonilise hääletamise regulatsiooni.
3. Kaebajate menetluskulude väljamõistmine pole põhjendanud, sest kaebajad ei ole esitanud kuludokumente nende kandmise kohta. Isegi kui kaebajad esitaksid menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid, ei tuleks menetluskulusid välja mõista, kuna kaebajad märgivad kaebuses, et on arve menetluskulude eest esitatud Riigikogu Kantseleile. Riigikogu osaleb käesolevas menetluses Riigikogu Kantselei kaudu ja ei ole mõeldav, et Riigikogu Kantselei kord juba kantud kulud tuleks temalt veelkord välja mõista. 5

§ 83lg 2 alusel vaheaegade võtmist enne muudatusettepanekute hääletamist.

Samuti taotlevad kaebajad, et tühistataks Riigikogu juhatuse otsus panna eelnimetatud otsus Riigikogus hääletamisele. Alternatiivselt taotlevad kaebajad nimetatud otsuste õigusvastasuse tuvastamist.

1. PSJKS § 16 kohaselt võib isik, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, esitada Riigikohtule taotluse sellise otsuse tühistamiseks. PSJKS §‑s 16 tuleb kaitstavate õigustena põhiliselt mõista isiku õigusi riigi vastu välisõigussuhtes, ennekõike põhiõigusi (RKPJKo 5-21-32/8, p 31). Riigikohtu praktika kohaselt tagab PSJKS § 16 kohtuliku kaitse ka siseõigussuhtes, kui Riigikogu täiskogu otsus võib rikkuda Riigikogu liikme õigusi, mis on käsitatavad parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osadena (RKPJKo 5-21-32/8, p-d 32 ja 34; 5-23-31/18, p 26; 5-23-37/6, p 29; RKPJKm 5-23-41/5, p 22).
2. PSJKS § 17 sätestab, et Riigikogu liige, asendusliige või fraktsioon, kes leiab, et

§ 13

lg 2 p-des 2, 21, 3 või 4 või Riigikogu liikme staatuse seaduse §‑des 13 või 14 nimetatud Riigikogu juhatuse otsusega on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu juhatuse otsus. PSJKS § 17 näeb seega ette kinnise loetelu juhtudest, mil Riigikogu liige võib vaidlustada Riigikogu juhatuse otsuse siseõigussuhtes (RKPJKo 5-21-32/8, p 31; RKPJKm 5-23-41/5, p 23).

1. Kaebeõiguse kindlakstegemiseks tuleb seega välja selgitada, kas vaidlustatud Riigikogu täiskogu otsus saab rikkuda kaebajate õigusi välisõigussuhtes või riivab parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. Samuti tuleb hinnata, kas kaebajad vaidlustavad Riigikogu juhatuse otsust, mida on nimetatud PSJKS §‑s
3. Käesolevas asjas on vaidluse all parlamendi tööd korraldav Riigikogu otsus, millega kaebajad peavad piiratuks enda kui parlamendi liikmete õigusi. Seega on tegemist Riigikogu kui kollegiaalorgani ja tema liikmete vahel parlamendi töö sisemise korraldamise küsimuses tekkinud vaidlusega. Kolleegium leiab, et vaidlustatud otsusega ei ole kaebajate õigusi välisõigussuhtes riivatud. Ehkki vaidlus käib seadusest tuleneva õiguse kasutamise üle, on see õigus suunatud reguleerima Riigikogu sisemist töökorraldust ega kuulu oma organisisese iseloomu tõttu kaebajate kui füüsiliste isikute põhi- või muude subjektiivsete õiguste hulka PS § 15 tähenduses.
4. Riigikogu liikme õigust võtta Riigikogu istungil vaheaegu põhiseadus ei nimeta. Küll tuleneb põhiseadusest, et Riigikogu ülesannete täitmise kord, sealhulgas Riigikogu liikmete õigused Riigikogu ülesannete täitmisest osavõtmisel, tuleb reguleerida Riigikogu kodukorra seaduses ja Riigikogu töökorra seaduses (PS §-d 69–70, § 71 lg 3, § 72 lg 2, § 104 lg 1 ja lg 2 p 6). Õiguse nõuda enne hääletamist kuni kümneminutilist vaheaega annab Riigikogu alatise komisjoni või fraktsiooni esimehele või aseesimehele

§ 83lg 2.

40. Nii Riigikogu komisjonid kui fraktsioonid on kollektiivsed parlamentaarse otsustamise vormid. Seejuures tagavad valdkonnapõhiselt moodustatud komisjonid küsimuste efektiivse läbiarutamise tööjaotuse ja spetsialiseerituse kaudu. Fraktsioonid koondavad eelduslikult ühistel maailmavaatelistel seisukohtadel olevaid parlamendiliikmeid ja annavad neile võimaluse valmistada ette ühiseid algatusi, 6

§ 83

lg-ga 2 antud õigus komisjonide ja fraktsioonide Riigikogu töös osalemise eesmärki ning aitab seeläbi lõppastmes tagada Riigikogu töö tõhusust. Sellega võimaldatakse Riigikogu liikmetele enne hääletamist aega teabe vahetamiseks, seisukohtade koondamiseks ja kooskõlastamiseks (vt ka Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. 2023, § 83 kommentaar 3, lk 297).

1. Parlamendi tõhus toimimine on põhiseaduslik väärtus, mille olulisust on Riigikohus läbivalt rõhutanud (nt RKPJKo asjas nr 3-4-1-3-05, p 25; 5-23-31/18, p 50; RKPJKm 5-23-41/5, p 36). Samuti on Riigikohus märkinud, et põhiseaduslik parlamentaarse demokraatia printsiip nõuab riigielu oluliste küsimuste otsustamist vaba parlamentaarse arutelu tingimustes, sh peab Riigikogu liikmetele olema tagatud piisav informatsioon ja võimalus sisuliseks aruteluks (RKPJKo 5-21-32/8, p-d 35 ja 40).
2. Siiski ei tulene eelnevast, et iga parlamenditöö tõhususele suunatud õiguse piiramine riivab vältimatult parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osi. Ehkki põhiseadus nõuab Riigikogu töö tõhususe tagamist, jätab ta Riigikogule selleks vajalike korralduslike ja menetluslike küsimuste lahendamisel laia hindamis- ja otsustusruumi. Selle otsustusruumi sisustab parlament oma enesekorraldusõiguse (PS § 4 ja § 65 p 16) alusel (RKPJKo 5-21-32/8, p 40; 5-23-31/18, p 31; 5-23-37/6, p 72). Nagu öeldud, ei nimeta põhiseadus sõnaselgelt Riigikogu liikme õigust võtta vaheaegu, ega nõua Riigikogu töö tõhususe kindlustamist just selle vahendiga. Samuti ei saa seda õigust tuletada Riigikogu liikme õigusest hääletada ning otsustada oma südametunnistuse ja põhimõtete kohaselt (vaba mandaadi põhimõte, PS § 62) või õigusest esitada seaduseelnõule muudatusettepanekuid.
3. Riigikogu komisjonidele ja fraktsioonidele on seadusega loodud muud võimalused Riigikogu täiskogus hääletamisele tulevate küsimuste läbiarutamiseks ja seisukohtade koondamiseks. Seetõttu ei saa üksnes

§ 83

lg-st 2 tuleneva õiguse piiramisest üldjuhul järeldada, et Riigikogu liikmetelt oli võetud võimalus langetada piisavale teabele tuginev ja omavahel läbi arutatud otsus. Eelkõige on Riigikogu komisjonidele ja fraktsioonidele

§ 47

lg-st 1 tuleneva Riigikogu töö graafikuga tagatud aeg Riigikogu fraktsioonide ja komisjonide tööks, sh Riigikogu täiskogu päevakorras olevate küsimuste läbiarutamiseks ja oma seisukohtade kooskõlastamiseks. 45. Kokkuvõttes leiab kolleegium, et ehkki

§ 83

lg-st 2 tulenev õigus on loodud eesmärgiga tõhustada parlamendi tööd, on seos selle eesmärgi ja vaidlusaluse õiguse kasutamise vahel praegusel juhul liialt üldine järeldamaks parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade riivamist (vrd RKPJKo 5-23-31/18, p-d 30–32). Seetõttu ei ole kaebus selles osas lubatav ja tuleb jätta läbi vaatamata. 46. Kaebajad paluvad tühistada ka Riigikogu juhatuse otsus panna eelkäsitletud Riigikogu otsus hääletamisele. Kolleegium märgib, et vaidlusalusel juhul ei olnud küsimust Riigikogu täiskogus hääletusele pannud organiks Riigikogu juhatus.

§ 16

lg 4 kolmas lause näeb ette, et kui Riigikogu juhatus ei suuda teha konsensuslikku otsust, siis on juhatuse liikmel õigus panna see küsimus päevakorraväliselt hääletamisele Riigikogu täiskogu istungil. Asjassepuutuva otsuse Riigikogu täiskogu istungil hääletamisele panemist taotles Riigikogu juhatuse liige J. Ratas ja otsuse pani hääletusele Riigikogu istungi juhataja T. Kivimägi (vt eespool p-d 4 ja 5). PSJKS ei näe ette Riigikogu istungi juhataja või Riigikogu juhatuse liikme otsuse või toimingu vaidlustamise võimalust (vt RKPJKm 5-23-41/5, p 29). 7

§ 83

lg-st 2 tuleneva õiguse piiramist PSJKS §-des 16 ja 17 sätestatud korras kaebust esitades, ei tähenda kohtuliku kontrolli puudumist selle õiguse piiramise üle. Seaduse formaalse põhiseaduspärasuse kohtulik kontroll hõlmab ka küsimust, kas Riigikogu järgis selle vastuvõtmisel menetlusnõudeid, sh Riigikogu liikmete õigusi. Seaduste formaalset põhiseaduspärasust kontrollib Riigikohus nii abstraktse kui konkreetse normikontrolli menetluses ja saab tunnistada jõustumata õigustloova akti põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud õigustloova akti põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks ka juhul, kui selle vastuvõtmisel on rikutud menetlusnorme (RKPJKo 5-24-1/23, p 80; vt ka RKPJKm 5-23-41/5, p 34). 49. Muu hulgas saab normikontrolli menetluses hinnata seda, kas õigustloova akti menetlemisel on ülemäära piiratud parlamendivähemuse õigusi. Riigikohtu praktikast tuleneb, et ehkki obstruktsiooni pikaajalisus ja ulatuslikkus, mis halvavad parlamendi töö, õigustavad Riigikogu ja selle organeid võtma meetmeid oma töövõime tagamiseks, ei tohi sellised meetmed kasvada Riigikogu liikmete mandaadist tulenevate õiguste põhjendamatuks ja ülemääraseks piiramiseks. Mõõdukat obstruktsiooni kui poliitilise võitluse ning parlamenditöö vahendit peab parlamendienamus taluma. (RKPJKo 5-23-31/18, p 52; 5-24-1/23, p 80.) (allkirjastatud digitaalselt) 8