RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 5-23-38 Otsuse kuupäev 5. juuli 2024 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Hannes Kiris, Ants Kull, Kai Kullerk

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisega seotud kulude katmise riigieelarvest osas, milles rikutakse kohaliku omavalitsuse üksuste õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

1. Jätta läbi vaatamata Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu menetluskulude hüvitamise taotlus. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3. aastal vastu võetud ning
4. jaanuaril 2016 jõustunud sotsiaalhoolekande seadus (

) nägi ühe kohaliku omavalitsuse sotsiaalteenusena ette väljaspool kodu (sh ööpäev läbi) osutatava üldhooldusteenuse (

§ 20jj).

1. Riigikogu võttis
2. detsembril 2022 vastu sotsiaalhoolekande seaduse ja tulumaksuseaduse muutmise seaduse (

ja TuMS muutmise seadus), millega täiendas

-i paragrahviga 221 „Väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse rahastamine“. Sellega pandi kohalikule omavalitsusele kohustus rahastada hooldusteenust vahetult osutavate hooldustöötajate ja abihooldustöötajate tööjõukulud, tööriietuse ja isikukaitsevahendite kulud, tervisekontrolli ja vaktsineerimise kulud ning koolituse ja supervisiooni kulud (

§ 221lõige 2).

Kohalik omavalitsus võib kehtestada eelnimetatud kulude tasumise piirmäära, mis tagab teenuse saajale teenuse kättesaadavuse (

§ 221lõige 3).

Lisaks sellele peab kohaliku omavalitsuse üksus katma teenuse saaja tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kui teenuse saaja sissetulek on madalam kui Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suurus, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suuruse ja teenuse saaja sissetuleku vahe (

§ 221lõige 5). Üldhooldusteenuse osutajatele pandi kohustus 2

§ 221

lõige 6).

§ 221jõustus 1.

juulil

2. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu esitasid
3. oktoobril 2023 Riigikohtule taotluse, milles palusid tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele

§-ga 221 pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest. Alternatiivselt palusid taotluse esitajad tunnistada põhiseadusvastaseks seadusandja tegevusetus Riigikohtu üldkogu 16. märtsil 2010 asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse resolutsiooni punkti 1 täitmisel (alternatiivne nõue 1) ning selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid

§-ga 221 pandud kohustuste täitmisega seotud kulude katmise riigieelarvest osas, milles rikutakse kohaliku omavalitsuse üksuste õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (alternatiivne nõue 2). Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 5-23-

3. novembril 2023 esitas Tartu Linnavolikogu taotluse, milles palus samuti tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele

§-ga 221 pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 5-23-

2. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis kohtuasja nr 5-23-39 kohtuasjaga nr 5-23-38 ühte menetlusse. RÄPINA VALLAVOLIKOGU JA PÕLVA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS NING TARTU LINNAVOLIKOGU TAOTLUS
3. Taotluste esitajad leiavad, et kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustus rahastada ööpäevaringset üldhooldusteenust

§-s 221 sätestatud viisil on riiklik ülesanne, mistõttu tuleb selle täitmisega seotud kulud katta täies ulatuses riigieelarvest. Rahastamist sätestava õigustloova akti andmata jätmine rikub põhiseaduse (PS) § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse finantstagatist ehk kohustust katta riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Kui Riigikohus taotluse rahuldab, on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik riigilt taotleda riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha. 7. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kohustust finantseerida osutatavaid sotsiaalteenuseid täies ulatuses, arvestamata inimese ja tema perekonna majanduslikke võimeid. Riigi ja kohaliku omavalitsuse hüvitiste kõrval on nähtud ette isiku ja perekonna omavastutus ning

§ 16lubab võtta sotsiaalteenuste eest tasu.

8. Sotsiaalteenused ja -toetused on seotud põhiõiguste ja -vabadustega, sh PS § 28 lõikes 2 sätestatud õigusega saada puuduse korral riigilt abi. Kui hüvitis ei ole vajaduspõhine, ei kuulu see PS § 28 lõike 2 kaitsealasse. Kohaliku omavalitsuse üksus on kohustatud osutama isikule tasuta sotsiaalteenuseid niivõrd, kuivõrd isik ise ega teda ülal pidama kohustatud perekonnaliikmed ei suuda oma varalise seisundi tõttu seda teha. 9.

§-ga 221 pandud kohustused ei ole vajaduspõhised hüvitised ning nende eesmärk ei ole tagada PS § 28 lõikes 2 sätestatud põhiõigust, kuna nende puhul ei arvestata isiku sissetulekuga. Hüvitist on õigus saada kõigil, kellel on vajadus üldhooldusteenuse järele ja kelle elukoht on rahvastikuregistri andmetel vastavas vallas või linnas. Seetõttu on

§ 221

vastuolus

§ 16

lõikega 2, mille kohaselt sõltub isikult võetava tasu suurus mh teenust saava isiku ja tema perekonna majanduslikust olukorrast. Kuna

§ 221asub seaduse üldhooldusteenust reguleerivas osas, peaksid sellele 3

§ 16

. Vajadus ei tähenda

§ 221

kontekstis mitte seda, kas isik vajab üldhooldusteenust, vaid seda, kas ta vajab, et kohaliku omavalitsuse üksus rahastaks osaliselt tema teenuskoha maksumust. Taotluste esitajad on taganud ja tagavad ka edaspidi sõltumata

§-s 221 sätestatud rahastamise kohustusest üldhooldusteenuse korraldamise kooskõlas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõikega 1 ning

§ 20lõikega 1 ja §-ga 16.

10.

ja TuMS muutmise seaduse eelnõu (704 SE, Riigikogu XIV koosseis) seletuskirja järgi oli seadusemuudatuse eesmärgiks vähendada inimeste omaosalust ööpäevaringse üldhooldusteenuse rahastamisel, suurendades samal ajal avaliku sektori rahastuse osakaalu. Seeläbi on riik teinud sotsiaalpoliitilise otsuse ja võtnud endale isikute ees lisakohustuse ning peaks kandma ka sellega seotud kulud. Isegi juhul, kui tegemist oleks vajaduspõhise hüvitisega, ei muudaks see hüvitise andmist omavalitsuse ülesandeks.

1. Vaidlusalune ülesanne ei ole võrsunud kohalikust kogukonnast. Inimeste rahalise koormuse leevendamine pikaajalise hooldusteenuse eest tasumisel oli kokku lepitud Eesti Reformierakonna, Isamaa Erakonna ja Sotsiaaldemokraatliku Erakonna koostöölepingus aastateks 2022–
2. Samuti lubas Sotsiaaldemokraatlik Erakond valimistel pensioni eest hooldekodukohta ja rõhutas seda valitsusleppes. Hooldereformi ellu kutsunud eelnõu koostas Sotsiaalministeerium ja kohaliku omavalitsuse üksusi kaasati puudulikult. Kui eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) saadeti kooskõlastamiseks ja konsultatsiooniks
3. aprillil 2022, siis eelnõu ise saadeti kooskõlastamiseks
4. septembril 2022, andes vastamiseks aega kuni
5. septembrini
6. Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) jättis seetõttu eelnõu kooskõlastamata. Juba
7. septembril 2022 esitati aga eelnõu Vabariigi Valitsuse istungile, misjärel see saadeti
8. septembril 2022 Riigikogule ja võeti
9. detsembril 2022 vastu. 12.

§-s 221 sätestatud kohustus ei sisalda kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks piisavalt kaalutlusruumi. Seadusandja on üksikasjalikult kindlaks määranud, mida ja kuidas tuleb rahastada: millised üldhooldusteenuse kulukomponendid tuleb hüvitada (

§ 221

lõige 2) ja kellele tuleb maksta täiendavat hüvitist (

§ 221lõige 5).

Kohalik omavalitsus saab küll kehtestada kulude piirmäärad (

§ 221

lõige 3), kuid seejuures tuleb arvestada teenuse osutamisele kehtestatud rangeid nõudeid ning teenus ei tohi muutuda kättesaamatuks. 13. Seadusandja eesmärgiks oli kehtestada kogu riigis ühtne teenuse sisu ja rahastamine, et tagada isikute võrdne kohtlemine. Samas on praeguseks kujunenud olukord, kus erinevates kohaliku omavalitsuse üksustes rahastatakse üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust oluliselt erineval määral.

§ 221

ei kohusta isikut kasutama oma elukoha järgses omavalitsusüksuses asuvat üldhooldusteenuse pakkujat, samuti ei pea omavalitsusüksus tagama teenuse kättesaadavust oma territooriumil või lähiümbruses. Seega võib piirmäära kehtestamisel võtta aluseks üle Eesti asuvad teenuseosutajad ning põhjendada sellega madalama piirhinna kehtestamist. Põhjendamatu on isikute ebavõrdne kohtlemine erinevate piirmäärade alusel, mis on tingitud konkreetse kohaliku omavalitsuse majanduslikust võimekusest. See võib kaasa tuua olukorra, kus isikud hakkavad looma ebaõigeid rahvastikuregistri elukoha andmeid, et saada suuremat hüvitist. Samas on omavalitsustel väga keeruline välja selgitada, kas isik elab ka tegelikult registrijärgsel aadressil. Isegi riikliku ülesandena toimetulekutoetuse maksmisel on üleriigiliselt keeruline tagada isikute võrdne kohtlemine. Omavalitsusüksus saaks küll riigist paremini välja selgitada, kas isik vajab üldhooldusteenust, kuid riik saab paremini tagada seda, et teenuskoha maksumus hüvitatakse kõigile võrdsetel alustel. Riigil on majandus- ja maksupoliitika kujundajana oluliselt suurem otsustamisvabadus. 14. Põhiseadus nõuab, et riikliku kohustuse kulud tuleb katta riigieelarvest. Samas näeb

§ 156

lõige 37 ette, et kohaliku omavalitsuse üksusele määratakse toetus pikaajalist hooldust vajavatele täisealistele isikutele teenuse osutamiseks, lähtudes riigieelarve võimalustest. Toetus jagatakse 4

§ 156

lõike 38 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus nimetatud toetust kasutada ka muudeks sotsiaalteenusteks, mis aitavad vähendada pikaajalist hooldust vajavate inimeste kõrvalabi vajadust või nende perekonnaliikmete hoolduskoormust, ei jää riigieelarvest eraldatud raha tegelikult üle, vaid jääb puudu.

1. Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu täiendavas seisukohas leiti, et vaidlusaluse kohustuse hindamisel ei tule arvestada kaalumisruumi, mis on jäetud kohaliku omavalitsuse üksusele abivajaduse väljaselgitamiseks, ega teiste sotsiaalteenuste osutamist. Ka riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses oleva ülesande puhul võib riiklik kohustus seisneda seadusega sätestatud täiendavas kohustuses katta ainult teatud liiki kulud. Riigikohus ei ole riiklike kohustuste määramisel lähtunud mitte avalikust ülesandest kui tervikust, vaid on hinnanud seaduses sätestatud konkreetsete kohustuste kaupa, kas tegemist on omavalitsusliku ülesande või riikliku kohustusega.
2. aasta riigieelarve seadusest ei nähtu selgelt, millised summad on eraldatud riiklike kohustuste ja millised omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Teenusega seotud kulude minimaalses ulatuses hüvitamise kohustus ei saa olla teenusstandardiks. Kuna isik saab teenust kasutada ka väljaspool elukohajärgset omavalitsusüksust, ei ole lähimuse põhimõttel selle teenuse puhul sarnast tähendust nagu isiku elukohas osutatavate sotsiaalteenuste puhul. Kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigus kulude hüvitamisel on redutseerunud nullini, kui piirmäärale vastava hinnaga hooldekodus kohti ei ole ja omavalitsus peab hooldusteenuse kättesaadavuse tagamiseks hüvitama kulud ka piirmäära ületavas osas. Tartu Linnavolikogu nõustus oma täiendavas seisukohas eelkirjeldatud selgituste ja põhjendustega. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotlus
3. Taotluse esitajad tagasid oma eelarvevahenditest enne

§ 22

¹ jõustumist ning tagavad ka pärast seda üldhooldusteenuse kulude katmise abivajajatele, st isikutele, kelle sissetulekud ja vara ei võimalda üldhooldusteenuse eest ise tasuda ning kellel ei ole perekonda või kelle perekond ei ole võimeline isiku üldhooldusteenuse eest tasuma või ei suuda tasuda selle eest täies ulatuses. Ajavahemikul

1. jaanuar 2022 –
2. detsember 2022 viibis erinevates hoolekandeasutustes 121 Räpina valla elanikku, kellest 59 puhul osales Räpina vald teenuse eest tasumisel, kogukuluga 167 209 eurot. Põlva valla elanikke viibis
3. aasta alguses hoolekandeasutustes 187 ning nendest 59 puhul osales Põlva vald teenuse eest tasumisel, kogukuluga
4. aastal 232 016 eurot. 17.

§-s 22¹ sätestatud kohustus rahastada isikute üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust on kohaliku omavalitsuse üksuste jaoks täiendav kohustus lisaks teenuse korraldamise kohustusele. Seda kinnitab ka

ja TuMS muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. Kuivõrd

§-s 22¹ sätestatud hüvitis ei ole vajaduspõhine, on see sarnane perehüvitistele, mis on samuti riigieelarvest makstavad hüvitised. Ka taotlejad maksavad oma valla elanikele toetusi, mille puhul ei arvestata isiku sissetulekuid, kuid sellisel juhul on toetuste maksmise kord kehtestatud KOKS § 22 lõike 1 punkti 5, mitte

alusel. Toetuste maksmine sõltumata perekonna sissetulekust on kohaliku omavalitsuse üksuse enesele võetud kohalik ülesanne. PS § 14 kohaselt on selle põhiõiguse tagamise kohustus ka kohaliku omavalitsuse üksusel. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõike 3 esimese lause kohaselt täidavad riigi kohustusi üldjuhul kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid. Asjaolu, et hüvitis on puudust kannatavatele isikutele mõeldud abi, mida peaks tagama kohaliku omavalitsuse üksus kui isikule kõige lähemal seisev võimuorgan, ei välista, et tegemist võib olla riikliku ülesandega PS § 154 lõike 2 teise lause mõttes. 18. Kuigi

§ 22

¹ ei sätesta, millisel viisil tuleb isikule üldhooldusteenuse teenuskoha maksumusest kohaliku omavalitsuse üksuse kanda jääv osa hüvitada, st kas määrata sotsiaaltoetusena 5

§ 21

lõike 1), ei ole omavalitsusüksusele jäetud kaalutlusruum piisav, et

§ 22¹ saaks pidada kohalikuks ülesandeks.

1. Räpina vallale eraldati Vabariigi Valitsuse
2. märtsi
3. aasta korraldusega nr 81 pikaajalise hoolduse korralduse toetusena
4. aastaks 237 093 eurot. Tegelik vajadus on 376 062,18 eurot. Seega tuleb Räpina vallal üksnes
5. aasta teisel poolel leida oma eelarvevahendite arvel lisaks vähemalt 138 969,18 eurot. Eeldusel, et üldhooldusteenuse teenusepakkujate hinnad ei muutu, on Räpina valla kulu
6. aastal

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisel vähemalt 752 124,36 eurot. Palju sellest katab riigi rahastus, ei ole praegu teada. Arvestades aga, et näiteks Räpina valla

1. aasta eelarve kulude kogumaht on 9,96 mln eurot, moodustab selline summa 7,6% eelarve kogukuludest.
2. Põlva vallale eraldati Vabariigi Valitsuse korraldusega pikaajalise hoolduse korralduse toetusena
3. aastaks 460 619 eurot. Põlva Vallavalitsuse
4. juuni
5. aasta korraldusega nr 2-3/272 kehtestati alates
6. juulist 2023 Põlva valla eelarvest rahastatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust vahetult osutavate hooldustöötajate ja abihooldustöötajate kulude piirmääraks 480 eurot kuus eeldusel, et Põlva valla üldhooldusteenuse saajate arv on 176 ning teenuse saajate arvust tulenevalt on

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisega kaasnev kulu 2023. aasta teisel poolaastal 506 820 eurot. Kulus ei kajastu hooldereformi ettevalmistuskulud 15 300 eurot. Taotluse esitamise hetkeks on üldhooldusteenuse saajate arv kasvanud 185-ni ning eeldatav puudujääk

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmiseks 72 200 euroni. Põlva valla kulu 2024. aastal on

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisel vähemalt 1 065 638 eurot. Arvestades, et Põlva valla

1. aasta põhitegevuse kulude eelarve on 26,2 mln eurot, moodustab selline summa 4% põhitegevuse eelarve kogukuludest.
2. Riigikontroll on
3. aasta kontrolliaruandes „Kohalike omavalitsuste rahastamine“ leidnud, et vaid 17% kohaliku omavalitsuse tuludest on sellised, mille suurust on omavalitsusel võimalik mingilgi määral ise mõjutada, ülejäänud 83% tuludest on riigi otsustada. Seega on lisavahendite leidmine väga keeruline ning neid kulutusi tuleb teha teiste seniste ülesannete täitmiseks kuluvate vahendite arvel, mis omakorda võib kaasa tuua olukorra, kus teiste avalike teenuste tase langeb rahapuudusel alla vajalikku minimaalset taset.

§ 156

lõike 37 kohaselt kaetakse

§-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisega seotud kulud riigieelarvest üksnes osaliselt ning säte on ajutine, mistõttu ei piisa sellest PS § 154 lõike 2 teisest lausest tuleneva kohustuse täitmise tagamiseks. 22. Kui Riigikohus leiab, et

§-ga 22¹ pandud kohustuste puhul ei ole tegemist mitte riikliku, vaid kohustusliku omavalitsusliku ülesandega, on seadusandja rikkunud taotluse esitajate õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (PS § 154 lõige 1 koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega). Seadusandja ei andnud kohaliku omavalitsuse üksustele oma tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt aega.

1. PS § 154 lõikes 1 on tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse õigus sellele, et omavalitsuslike ülesannete rahastamise üldine tase oleks vastavuses kohaliku omavalitsuse üksustele pandud ülesannete mahuga. Riik peab looma regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt mahus, mis võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Seadusandja ei ole siiani kehtestanud Riigikohtu üldkogu
2. märtsil 2010 asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse resolutsiooni punktiga 1 nõutud tingimustele vastavat kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise õiguslikku süsteemi. Seetõttu ei ole taotluse esitajatel võimalik tõendada, et omavalitsuslike ülesannete rahastus langeb pärast

§-s 22¹ sätestatud kohustuste lisandumist nendes valdades allapoole minimaalset vajalikku taset. Kuivõrd kohalike ülesannete rahastamist tuleb vaadata kogumis, ei piisa järelikult üksnes sellest, kui näidata, et riigi antud lisavahendid ei ole tegelike kulude katmiseks piisavad. Seadusandja 6

ja TuMS muutmise seaduse vastu 7. detsembril 2022 ja

§ 22¹ jõustus 1.

juulil

1. Seejuures tuli kohaliku omavalitsuse üksustel selleks, et saada teada, kui paljudele isikutele neil tuleb hakata alates
2. juulist 2023 üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust hüvitama, hinnata ära kõikide seniste üldhooldusteenuse saajate abivajadus ning ka kõigi nende abivajadus, kes alles avaldasid soovi asuda kasutama üldhooldusteenust. Seega ei olnud kohaliku omavalitsuse üksustel võimalik
3. aasta eelarve koostamisel ja vastuvõtmisel

§-s 22¹ sätestatud kohustusega kaasneva kuluga arvestada, sest selle kulu suurus ei olnud vallaeelarve vastuvõtmise ajaks teada.

1. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) § 4 lõike 1 kohaselt algab kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveaasta
2. jaanuaril ja lõpeb
3. detsembril. Eelarve vastuvõtmisega ei saa pärast uue eelarveaasta algust kaua viivitada, sest KOFS § 24 seab sellisel juhul ranged piirangud kulutuste tegemisele. Lisaks sellele on KOKS § 52 lõike 1 punkti 1 kohaselt volikogu tegutsemisvõimetu, kui ta ei ole vastu võtnud valla või linna eelarvet kolme kuu jooksul eelarveaasta algusest arvates. Räpina Vallavolikogu võttis Räpina valla
4. aasta eelarve vastu
5. jaanuaril 2023 ja Põlva Vallavolikogu Põlva valla
6. aasta eelarve
7. jaanuaril
8. Seejuures näiteks Räpina valla puhul on

§-ga 22¹ pandud kohustustega kaasnevad kulud teisel poolaastal kokku 376 062,18 eurot, mis moodustab umbes 3,7% Räpina valla 2023. aasta eelarve kogukuludest.

§ 156

lõige 37, mille kohaselt riigieelarves määratakse riigieelarve võimalustest lähtudes kohaliku omavalitsuse üksustele toetus pikaajalist hooldust vajavatele täisealistele isikutele teenuse osutamiseks, jõustus küll

1. jaanuaril 2023, kuid ka riigi antava toetuse suurus ei olnud
2. jaanuari 2023 seisuga ega ka taotluse esitajate eelarvete vastuvõtmise ajaks teada. Riigi antava toetuse suurus selgus Vabariigi Valitsuse
3. märtsi
4. aasta korraldusest nr 81, millega kinnitati
5. aasta riigieelarve seaduse tasandus- ja toetusfondi vahendite jaotus.
6. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõige 6 nõuab, et kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile eraldada. Seadusandja ei andnud

§-s 22¹ sätestatud kohustuste kehtestamisel kohaliku omavalitsuse üksustele piisavalt aega uue regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis). Muudatuste kiire jõustamise eesmärgiks võis olla soov tagada isikutele

§-s 22¹ sätestatud hüvitise saamise õigus võimalikult kiiresti. Seega võis riivel olla põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk, kuid see riive oli ebaproportsionaalne kohaliku omavalitsuse üksuste õiguste suhtes ning rikkus PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Taotluse esitajad on seisukohal, et riik peaks hüvitama 7

§-ga 22¹ pandud kohustustega kaasnevad kulud täies ulatuses.

1. Taotluse esitajad paluvad mõista Põlvamaa Omavalitsuste Liidu kasuks välja taotluse koostamise ning selle läbivaatamisega seotud õigusabikulud vastavalt edaspidi esitatavale menetluskulude nimekirjale.
2. Täiendavas seisukohas märgitakse, et riik ei ole endiselt täitnud Riigikohtu üldkogu
3. aasta otsust ega kehtestanud omavalitsuste rahastamissüsteemi, mis võimaldaks üksikjuhul hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavust. Seetõttu ei ole taotluse esitajatel võimalik tõendada, et rahastamissüsteem ei võimalda neil täita omavalitsuslikke ülesandeid vähemalt minimaalses nõutavas mahus. Tartu Linnavolikogu taotlus
4. Enne hooldereformi suunas Tartu linn üldhooldusteenusele isikud, kellel endal või kelle ülalpidajatel ei olnud piisavalt vahendeid teenuse eest tasumiseks, ja osal juhtudel isikud, kelle eestkostjaks oli Tartu linn. Ülejäänud isikud pöördusid teenusele ise või pereliikmete abiga, vajaduse korral aitas linn neid hooldekodu koha leidmisel, kuid nende üle linn arvet ei pidanud. Isiku, kellel sai teenuse eest tasumise raha otsa ning kelle ülalpidajatel ei olnud võimalik ülalpidamist anda, suunas linn üldhooldusteenusele hiljem ning linn võttis endale kohustuse tasuda puudujääv osa. Pärast reformi on drastiliselt suurenenud omavalitsusüksuste üldhooldusteenusele suunatud isikute hulk.
5. Omavalitsusüksusele

§ 221

lõikes 3 antud piirmäära kehtestamise diskretsioon on vastuoluline, kuivõrd selle tõttu võib vajalik üldhooldusteenus jääda siiski inimesele kättesaamatuks.

§ 22

¹ lõike 5 puhul puudub kohaliku omavalitsuse üksustel aga igasugune kaalutlusruum (nt ei saa vahe hüvitamisel arvestada inimese tegeliku majandusliku olukorraga – kinnisvara, rahalised vahendid pangakontol jne). Tartu linn on kehtestanud piirmääraks 760 eurot. Seejuures arvestati Tartu Hooldekodu kui Tartu Linnavalitsuse hallatava asutuse kuludega. Tartu Hooldekodu erineb enamikust teistest üldhooldusteenuse osutajatest selle poolest, et Tartu Hooldekodus oli juba enne

1. juulit 2023 täidetud kõik sotsiaalkaitseministri
2. juuni
3. aasta määruses nr 36 „Nõuded väljaspool kodu osutatavale ööpäevaringsele üldhooldusteenusele“ esitatud nõuded töötajate arvule. Samuti on Tartu Hooldekodul võimekus pakkuda kohta erinevatele keerulisematele haiglaravi mittevajavatele klientidele, kelle terviseseisund eeldab suuremat hoolt või näiteks üksi toas viibimist nakkuse leviku tõkestamiseks. Tartu linna jaoks toimib Tartu Hooldekodu ka „üldhooldusteenuse EMOna“, kuhu on muude teenuseosutajate keeldumise korral Tartu linnal võimalik abivajaja kiiresti paigutada.
4. Aastaid püsis üldhooldusteenuse rahastus Tartu linnas ühesugusel tasemel, tõustes proportsioonis eelarve üldise kasvuga. Tartu linna
5. aasta eelarves kulus üldhooldusteenusele kokku 2 119 357 eurot. Tartu linna
6. aasta eelarves kulus üldhooldusteenusele kokku 1 969 082 eurot, st
7. aastal suurenesid vastavad kulud 150 275 euro võrra (7,63%).
9. aasta eelarve koostamisel arvestati hooldereformi mõjudega ja linn kavandas üldhooldusteenuse osutamiseks linna vahendeid 2 629 291 euro ulatuses. Kui hooldereformi sellisena ei oleks toimunud, oleks linna
10. aasta eelarves üldhooldusteenuse osutamiseks vajalike vahendite kogumaht jäänud
11. aasta tasemele või seda oleks muudetud, arvestades linna eelarvelisi võimalusi parimal juhul samas mahus põhitegevuse tulude kasvuga (võrreldes
12. aastaga 8,6%). Selliselt arvestatuna (ilma hooldereformita) oleks Tartu linna
13. aasta eelarves üldhooldusteenuse osutamiseks vajalike vahendite kogumaht olnud maksimaalselt 2 301 622 eurot.
14. aastal laekus Tartu linnale pikaajalise hoolduse korralduse toetusena (perioodiks juuli kuni detsember 2023) riigi vahendeid 2 790 756 eurot (Vabariigi Valitsuse
15. märtsi
16. aasta korraldus nr 81 „Tasandus- ja 8

§-s 221 nimetatud kohustusi.

1. Tartu linna
2. aasta eelarvesse on kavandatud üldhooldusteenuse osutamiseks 7 901 235 eurot (suurusjärk 880 isiku üheaegse teenuse toetamise kulu). Riigieelarvelisi vahendeid on viimaste prognooside ja teabe kohaselt Tartule kavandatud 3 781 555 eurot (sh tulumaksust 3 345 000 eurot ja tasandusfondist 436 555 eurot). Arvestades Tartu linna üldhooldusteenuse rahastamise tavapärast mahtu, on ilmne, et kavandatud riigieelarvelistest vahenditest ei piisa hooldereformiga seotud kulude katmiseks ja riigil on ootus, et Tartu linn suurendaks oluliselt hooldereformiga seotud kulude katmist Tartu linna eelarvest (vähemalt 4 119 680 eurot). Tartu linna eelarvest lisavahendite leidmine on aga ülimalt keeruline ja neid kulutusi tuleb teha teiste seniste Tartu linna ülesannete täitmiseks kuluvate vahendite arvel, mis omakorda võib kaasa tuua olukorra, kus teiste avalike teenuste tase langeb rahapuudusel alla vajalikku minimaalset taset.
3. Kui hooldereformi sellisena ei oleks toimunud ja Tartu linna
4. aasta eelarves üldhooldusteenuse osutamiseks kavandatud rahaliste vahendite maht oleks seetõttu olnud maksimaalselt 2 301 622 eurot (kasv võrreldes
5. aastaga 8,6%), siis oleks
6. aasta eelarves planeeritud üldhooldusteenuse osutamiseks vajalikke vahendeid maksimaalselt 2 504 165 eurot (samas tempos põhitegevuse tulude kasvuga (põhitegevuse tulud kasvavad
7. aastal võrreldes
8. aastaga 8,8%).
10. aastal hooldereformiga seotud riigieelarveliste vahendite ebapiisavuse ulatuse arvutamiseks on kaks alternatiivset arvutuskäiku.

uue terviktekstiga kehtestati üldised põhimõtted sotsiaalhoolekandelise abi korraldamiseks ning esimest korda ka miinimumnõuded kohaliku omavalitsuse teenustele. 2022. aastal alustati pikaajalise hoolduse õigusselgemaks muutmist, kui sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega (510 SE, Riigikogu XIV koosseis) lisati

§ 15

lõige 4, mis kohustab kohaliku omavalitsuse üksust selgitama välja nii hooldatava kui hooldaja abi- ja toetusvajaduse. Eesmärgiks oli tagada hoolduskoormusega inimeste võrdne kohtlemine kohalikes omavalitsustes ja riigis üldisemalt. 2021. aasta uuring näitas, et 22% 16-aastastest ja vanematest elanikest hooldab või abistab mõnda pikaajalise terviseprobleemi või tegevuspiiranguga inimest, kelleks kõige sagedamini on eakas lähedane, kes vajab abi kodus toimetulemisega. 10

ja TuMS muutmise seaduse eelnõu (704 SE) menetlemisel lähtus komisjon sotsiaalhoolekande üldistest põhimõtetest ja asjaolust, et sotsiaalteenuste osutamise korraldamine on kohaliku omavalitsuse üksuste kohustuslik omavalitsuslik ülesanne (KOKS § 6 lõige 1 ja

2. peatükk).

§-ga 221 reguleeriti üldhooldusteenuse rahastamise tingimusi senisest erinevalt, kuid ei pandud kohaliku omavalitsuse üksustele uut iseseisvat riiklikku ülesannet. Suurendati avaliku sektori osalust teenuse rahastamisel, mis muudab teenuse inimestele kättesaadavamaks, sest väheneb nii teenuse saaja kui ka tema seadusjärgsete ülalpidajate maksekoormus, samuti pereliikmete hoolduskoormus. Seadusemuudatused aitavad tõsta ka ööpäevaringse üldhooldusteenuse kvaliteeti ja muuta teenust isikukesksemaks, suurendada hoolduspersonali töötasu ja koosseisu ning vähendada teenust vahetult osutavate töötajate töökoormust.

§ 221

lõike 5 eesmärk on tagada teenuse senisest parem kättesaadavus, pakkudes lisatuge keskmisest vanaduspensionist väiksema sissetulekuga inimestele omaosaluse katmiseks.

1. Omavalitsusüksustele eraldatakse riigieelarvest täiendavad sihtotstarbelised vahendid tasandusja toetusfondi ning edaspidi tulubaasi. Sotsiaalkomisjon lähtus Sotsiaalministeeriumi ja Rahandusministeeriumi esitatud andmetest, mille kohaselt on
2. aastast tulubaasis 56,7 mln eurot. Muutub kohaliku omavalitsuse üksuste tulumaksu arvestus ja neile hakkab laekuma tulumaksu pensionitulult (1,88% riiklikust pensionist). Ülejäänud ca 5% suunatakse tasandusfondi, kus arvestatakse vahendite jaotumisel 65–84-aastaste ja üle 85-aastaste arvuga. Kaheks jaotamine aitab arvestada olukorraga, kus üle 85-aastaste suurema osakaalu puhul on ka kulu suurem.
3. Kaks sotsiaalkomisjoni liiget leiavad eriarvamuses, et

§-s 221 pandud uusi kohustusi tuleks rahastada täies ulatuses riigieelarvest. Rahastussüsteem peab arvestama kohalike omavalitsuste elanike vanuselist struktuuri, reaalset hooldekodu teenuse saajate arvu ning järjekorras olevaid inimesi. Üks sotsiaalkomisjoni liige leiab eriarvamuses, et kohalikule omavalitsusele pandud kohustus rahastada ööpäevaringset üldhooldusteenust

§-s 221 sätestatud viisil on riiklik ülesanne ning seega tuleb selle täitmist rahastada riigieelarvest. 46. Õiguskantsler leiab, et taotlused on lubatavad.

§ 221

lõigetega 2 ja 5 suurendas Riigikogu kohalike omavalitsuste rahalisi kohustusi väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse (s.o hooldekodukoha) korraldamisel, kuid sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. 47. Kohalikud omavalitsused peavad korraldama väljaspool kodu osutatavat üldhooldusteenust ehk neil tuleb leida inimesele sobiv hooldekodukoht ja seda talle pakkuda. Seda, kuidas teenus oma elanikele kättesaadavaks teha (nt kas pidada ise hooldekodusid või osta teenust eraõiguslikelt isikutelt), otsustab kohalik omavalitsus ise. Teenuskoha maksumust tuleb rahastada siis, kui kohaliku omavalitsuse üksus on välja selgitanud isiku vajaduse väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse järele. Abivajaduse hindamise kohustus tuleneb

§ 15

lõikest 1 ning inimese vajadustele vastava abi osutamise kohustus

§ 3lõike 1 punktist 1.

Need sätted pole uued ning seega ei ole

§ 221lõikega 1 pandud valdadele ja linnadele uut kohustust.

Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu on taotluse punktis 25 ja Tartu Linnavolikogu taotluse punktis 28 andnud

§ 221lõikele 1 sisu, mida selle sätte sõnastus ei toeta.

48.

§ 221

lõige 2 kohustab valda ja linna rahastama ööpäevaringset üldhooldusteenust vahetult osutavate töötajatega seotud kulusid. See kohustus kehtib ka siis, kui hooldusteenuse saaja on võimeline ise neid kulusid kandma.

§ 221

lõikes 5 pannakse vallale või linnale kohustus tasuda ka osa inimese majutus-, toitlustus- jm kuludest, võtmata seejuures arvesse seda, kas inimesel on nende kulutuste kandmiseks piisavalt vara. Kuivõrd

§ 16

järgi ei pea kohalik omavalitsus rahastama teenust, kui teenusesaaja on ise suuteline teenuse eest maksma, siis on

§ 221lõiked 2 ja 5 selle normi suhtes erisätted.

Kui hoolimata

§ 221lõigetes 2 ja 5 sätestatud kohustuse 11

§ 16lõike 3 järgi vallal või linnal enda osalust veelgi suurendada.

Seejuures tuleb jälgida, et inimesele jääks käiberaha, mille kasutamise üle saab ta ise vabalt otsustada, aga ka raha vältimatute kulutuste katmiseks (nt retseptiravimite ja abivahendite ostuks). 49. PS § 28 lõigetest 3 ja 4 järeldub, et hoolekanne on nii riigi kui ka kohalik ehk valdade ja linnade täidetav omavalitsuslik ülesanne. Väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse korraldamine on kohaliku omavalitsuse täidetav kohalik ülesanne. Kohustuslike omavalitsuslike ülesannete täitmist nõuab riik kohaliku omavalitsuse üksustelt, lähtudes kõrgendatud avalikust huvist (omavalitsusüksustel puudub kaalutlusõigus, kas ülesannet täita).

§ 221

ei pane kohalikule omavalitsusele uut iseseisvat riiklikku ülesannet, vaid reguleerib olemasoleva omavalitsusliku ülesande rahastamise tingimusi senisest osaliselt erinevalt. Avaliku ülesande rahastamise tingimused ei moodusta kohalikule omavalitsusele määratud uut, iseseisvat avalikku ülesannet ning rahastamise tingimuste reguleerimine ei tähenda, et ülesanne pole võrsunud kohalikest kogukondadest.

1. Riik on kõnealust ülesannet pidanud omavalitsuslikuks ülesandeks.
2. aasta riigieelarve seaduse § 1 lõikes 1 on välja toodud Sotsiaalministeeriumi sotsiaalhoolekande programm ning § 3 lõikes 3 on loetletud kohalikule omavalitsusele antavad toetused (sh pikaajalise hoolduse toetus). Kui kohalik omavalitsus leiab, et riik on mõne ülesande valesti liigitanud ja sellega piiranud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, tuleb tal seda põhjendada. Taotluse esitanud volikogud pole vaidlustanud väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse korraldamise kohustust ega ka kohustust osaleda sotsiaalteenuse kulude katmises.
3. Kuigi taotlejad väidavad, et nende kulud suurenevad, ei ole nad näidanud, miks võimalikest katteallikatest ei piisa kulude katmiseks. Selleks, et riik võtaks kohalikult omavalitsuselt tõendamiskohustuse üle, ei piisa pelgalt väitest, et kulud suurenevad. Kui kõne all on mõni omavalitsuslik ülesanne, tuleb selle rahastamise põhiseaduspärasuse hindamiseks väljuda selle konkreetse ülesande rahastamise raamest ning hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastust tervikuna. Rikkumise tõendamiseks peab omavalitsusüksus näitama, et tema sissetulekud tervikuna ei võimalda rahastada kõiki täitmist nõudvaid ülesandeid vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotluses on omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavuse väide jäetud sisuliselt põhistamata ja soovitud, et Riigikohus paneks tõendamiskoormise riigile. Riik ei pea omavalitsuslike ülesannete rahastamise stabiilsust tagama riigieelarve kaudu.
4. Välislepingud, millega Eesti on ühinenud, kohustavad riiki osutama oma elanikkonnale sotsiaalteenuseid. Sotsiaalteenuste kättesaadavaks tegemine ei seisne vaid puuduses olevate inimeste aitamises. Sotsiaalteenuse eest võib võtta tasu tingimusel, et see ei takista inimesel teenuse saamist. Puuduses olevatele inimestele tuleb teenust osutada tasuta. Nii vanemaealistel kui ka tööealistel puudega inimestel on suurem vajadus tervishoiuteenuste ja kõrvalabi järele. PS § 28 lõiked 2 ja 4 annavad Eesti kodanikule õiguse saada riigi abi vanaduse ja puude korral. Riik rikuks PS §-ga 28 tagatud põhiõigusi ja sotsiaalriigi ning inimväärikuse põhimõtteid (PS § 10), kui ei annaks vanemaealisele või puudega inimesele õigust seesugusele kõrvalabile, milleta inimene võib jääda söömata, järelevalveta ja ravimiteta ning peab elama kütmata ja koristamata toas. Ka ei oleks PS § 10 ja § 12 lõikega 1 kooskõlas see, kui vanemaealised või puudega inimesed peaksid elama puuduses üksnes selletõttu, et nad vajavad oma põhiõiguste teostamiseks kõrvalist abi. Seepärast lasub riigil kohustus luua lisaks sotsiaalkindlustussüsteemile, mis pakub inimesele vanaduses rahalist abi, ka sotsiaalteenuste süsteem, mille kaudu saaks inimene talle vajalikku abi kättesaadaval moel (sh taskukohase hinnaga). 53.

§ 221

lõikes 2 sätestatud teenuse eest maksmise erandid tagavad ööpäevaringse üldhooldusteenuse kättesaadavust. Turu-uuringute AS 2020. aasta uuringu järgi loobuvad inimesed 12

§ 221

lõige 5 lisati seaduseelnõusse Riigikogu menetluse käigus, pakkumaks omaosaluse katmiseks lisatuge keskmisest vanaduspensionist väiksema sissetulekuga inimestele. Seega on

§ 221lõike 5 eesmärk tagada teenuse senisest parem kättesaadavus.

55. Riigikogu on

§ 221lõigete 2 ja 5 kehtestamisega püüdnud paremini kaitsta sotsiaalseid põhiõigusi.

Põhiõiguste senisest parem tagamine kui eesmärk kaalub üles sellega kaasneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangu. Võimalik, et kohalike omavalitsuste vastuseisu kõnealustele muudatustele on põhjustanud ühiskonnas juurdunud arusaam, et hooldekodukohta vajava inimese toimetuleku eest peab hoolitsema eeskätt inimene ise ja tema pere. See sunnib aga suurema abivajadusega inimesi ja nende pereliikmeid tegema märkimisväärselt suuremaid kulutusi, kui teevad teistsuguse abivajadusega inimesed ja nende pereliikmed.

1. Regionaalminister leiab, et taotlused on lubatavad. Taotlejad ei ole tõendanud omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust ega näidanud täpselt eelarve puudujääki ja selle tekkepõhjuseid. Kui taotlus jääb selles osas rahuldamata, saavad taotlejad pöörduda halduskohtusse, kus saab hinnata ka rahastamist puudutavate sätete põhiseaduspärasust.
2. Sotsiaalhoolekande teenuse korraldamine on endiselt jagatud riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel.

§-ga 221 omavalitsustele pandud kohustused ei ole riiklik ülesanne, vaid endiselt omavalitsuse pädevuses olev omavalitsuslik ülesanne, kuigi sellel on ühishuvi (res mixtae) tunnuseid. Omavalitsus korraldab ülesande ja riik tagab selle võimalikkuse regulatsioonide, teenuse standardi ja tulubaasi piisavuse abil. Ei saa eirata lähimuse põhimõtet, mis on oluline nii sotsiaal- kui ka haridusteenuste osutamisel. Ülesande seaduses reguleerimine ei muuda seda riiklikuks. Kõrgendatud avalikust huvist lähtudes võib riik teha omavalitsusliku ülesande täitmise kohustuslikuks. Küsimus on omavalitsuste autonoomia piiramises ülesande täitmisel. Ülesande saab lugeda riiklikuks, kui omavalitsuse vabadus teenuse korraldamisel sisuliselt puudub. Üldhooldusteenust ja selle rahastamist ei ole võimalik lahutada, sest kui lugeda rahastamise kohustus riiklikuks, nihkuks kogu ülesanne riiklikuks koos muude sellega vahetult seotud sotsiaalteenustega, mille tulemuslik täitmine on oluline ööpäevaringse üldhoolduse ülekoormamise vältimiseks (nt koduhooldusteenus, päevakeskused, isiklikud abistajad, kodu ümberkorraldus jne). 58. Muudatusega parandati üldhooldusteenuse kvaliteeti, et tagada PS §-des 10 ja 28 sätestatud sotsiaalseid põhiõigusi. Kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus kehtestada piirmäärad, hinnata isiku abivajadust, korraldada teenuse ülesehitust ja võtta teenuse saajalt täiendavaid tasusid. Omavalitsusüksuse kohustusi on üldhooldusteenuse puhul üksnes täpsustatud, ka varem oli omavalitsusel kulude katmise kohustus. Omavalitsuse enda otsustada on, kuidas piirmäära kehtestamisel sisustada teenuse kättesaadavuse mõiste. Kehtestatud piirmäär peab suutma katta hooldustöötajate kulud vähemalt mõne teenuseosutaja juures. Kättesaadavuse võib tagada nii ca 450 eurot kui ka 760 eurot. Seadus ei välista teenuse saajalt tasu võtmist ka olukordades, kus teenus ületab miinimumtaset (teenuse saaja maksab hoolduskulud piirmäära ületavas osas). Kuigi kõik 13

§ 221ülesande täitmiseks anti omavalitsustele piisavad vahendid.

1. aasta riigieelarvest eraldati toetusfondi 39,2 miljonit eurot pikaajalise hoolduse toetuseks.
2. aastal katab pikaajalise hoolduse kulud 1,88% residendist füüsilise isiku riiklikust pensionist ning
3. aasta riigieelarve tasandusfondist ette nähtud 9,1 miljonit, ühtekokku ca 59 miljonit eurot. Rahastamismudelis arvestati omavalitsuste eelarvest senise rahastamise jätkumisega, sh proportsionaalse kasvuga (st osakaal jääks samaks).
4. aastal kulutasid kohaliku omavalitsuse üksused üldhooldusele 23,9 miljonit eurot, mis oleks ilma reformita
5. aastal kasvanud 27,9 miljonile eurole. Riik soovis anda kohaliku omavalitsuse üksustele lisarahastust teenuse majandusliku ja ruumilise kättesaadavuse parandamiseks ning kvaliteedi tõstmiseks, mitte vähendada kohaliku omavalitsuse üksuste senist koormust.
6. Kuigi Tartu linn väidab, et kulud on
7. aastal kuue kuu vältel kasvanud 3,3 miljonit, on linna kulud kasvanud keskmiselt 338 000 euro võrra kuus (perioodil juulist oktoobrini). Lisavahendeid sai Tartu linn riigilt
8. aasta teiseks poolaastaks 2,79 miljonit eurot.
9. aasta kulude hindamisel on linn lähtunud eeldusest, et kõik teenusel olijad vajavad toetust piirmäära ulatuses hoolimata nende hooldusvajadusest ja isikute arv kasvab
10. jaanuariks 880-le. Tartu linna kulud kujunevad linna enda otsuste (autonoomia rakendamise) tagajärjel, sh Eesti kõige kõrgem piirmäär, inimestele kätte jäetav pensioniosa, omastelt küsitav osalus, pensionitulu kasvuga arvestamine või mittearvestamine, hooldajate arv kliendi kohta. Lisaks üldhooldusteenusele on olemas ka koduteenus, päevakeskus, sh saab kohaliku omavalitsuse üksus pakkuda teenust ise või jätta inimesele võimaluse teenust mujalt sisse osta. Hooldustöötajate arvu nõuded ei jõustu enne
11. aastat ja Tartu linna piirmäär ületab nõudeid oluliselt. Omavalitsus saab jätkuvalt lasta vahe kohatasu ja piirmäära vahel tasuda teenuse saaja omasetel või teenuse saaja varast. Samuti vähendas Tartu linn
12. aasta kolmandas kvartalis oma hoolekandeasutustes inimeste omaosalust (–32% võrreldes sama aasta teise kvartaliga ning –14% võrreldes
13. aasta kolmanda kvartaliga) ning kasvatas kulusid turu keskmisest kiiremini.
14. Räpina vald kulutas
15. aastal üldhooldusele 205 000 eurot, kuid
16. aasta eelarvesse teiseks poolaastaks omavahendeid ei planeerinud. Kui vald jätkaks oma tulubaasist proportsionaalselt teenuse rahastamist
17. aasta mahus, ei oleks vallal puudujääki reformiga kaasnenud lisakulude katmisel.
18. aasta juulist oktoobrini on valla kulud üldhooldusteenusele olnud keskmiselt 27 000 eurot rohkem kui sama aasta esimesel poolaastal, lisavahendeid riigilt said nad 237 000 eurot ehk 40 000 eurot kuus.
19. aastal laekub vallale ca 462 000 eurot lisaraha (38 000 eurot kuus).
20. Kui Põlva vald jätkaks üldhoolduse rahastamist oma tulubaasist
21. aasta tasemel, ei oleks ka neil tekkinud reformist tingitud puudujääki.
22. aasta juulist oktoobrini olid kulud üldhooldusteenusele 53 000 eurot suuremad kui sama aasta esimesel poolaastal. Riigilt sai vald
23. aastal lisavahendeid 461 000 eurot ehk 77 000 eurot kuus.
24. aastal laekub vallale lisaraha 782 000 eurot (65 000 eurot kuus).
25. Sotsiaalkaitseminister on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks on nii sotsiaalteenuste korraldamine kui ka vajaduse korral nende rahastamine. Eakate hoolekanne ja kohalikul tasandil sotsiaalteenuste korraldamine on omavalitsuse ülesanne alates Eesti taasiseseisvumisest ning arvestab lähimuse põhimõtet. Tegemist on tingimusliku kohustusega ning omavalitsusel on otsustus- ja kaalutlusruum, kuidas ülesannet täita (sh milline on abivajadus ja sobivaim meede, kuidas abi korraldada, kulude piirmäär, inimesele jääv käiberaha). Õigeaegne ja inimese vajadusele vastav abi aitab ennetada või edasi lükata hooldusvajaduse süvenemist ja kulude suurenemist. Inimese abivajadust saaks katta lihtsamate ja vähem kulukate lahendustega, nt eluruumi 14

§-s 221 nimetatud kulud arvutati välja üldhooldusteenuse prognoosimudeli ja riigieelarvest muudatuseks saadud eelarve vahendite alusel. Kohaliku omavalitsuse üksuste ettepanekul rakendatakse

1. aastal tasandusfondis üleminekumeedet, mis arvestab erihoolekandest üldhooldusteenusele suunatute arvu (580 eurot iga inimese eest kuus) ja iga üldhooldusteenuse saaja kohta vähemalt 379 eurot kuus. Lähtudes kohaliku omavalitsuse üksuste senisest rahastamise osakaalust ja nende tulubaasi prognoositavast kasvust, on arvestatud kohaliku omavalitsuse üksuse keskmiseks panuseks 237 eurot, seega oleks koos riigi panusega kaetud Eesti keskmine hoolduskulu komponent ühes kuus teenuse saaja kohta (
2. aasta juunis 616 eurot). Lisaks saavad kohaliku omavalitsuse üksused taotleda toetusi Euroopa Liidu struktuurifondi vahenditest. Prognoosimudelis arvestati teenuskohtade arvu suurenemisega Eesti peale kokku
3. ja
4. aastal 3,9%, edaspidi 3% aastas.
5. oktoobri 2023 seisuga on täidetud 94% teenuskohtadest (vaba seega üle 600 koha). Juba
6. aasta oktoobri seisuga vastab 2/3 hooldekodudest
7. aastal kehtima hakkavatele nõuetele.
8. Omavalitsused olid kaasatud reformi ettevalmistamisse ja said avaldada oma seisukohti. Hoolduskoormuse rakkerühm loodi
9. aastal,
10. aastal moodustati Sotsiaalministeeriumis töörühmad, millesse kuulusid ka huvikaitse- ja erialaorganisatsioonid ning ELVL ja kohaliku omavalitsuse üksuste (sh Põlva valla ja Tartu linna) esindajad.
11. aasta kevadel saatis ministeerium kooskõlastusringile sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu VTK, milles esitati kaks võimalikku lahendust üldhooldusteenuse rahastamiseks. Sellele said omavalitsused anda tagasisidet ELVL kaudu.
12. aasta juunis toimus kohtumine, kus tutvustati lahendusi ja küsiti kohaliku omavalitsuse üksustelt tagasisidet.

ja TuMS muutmise seaduse menetluse jooksul 15

§ 221

kehtestamisega tagada üldhooldusteenuse suuremat kättesaadavust, et seda saaksid kasutada ka teenust vajavad isikud, kelle majanduslik olukord ei ole seda varem võimaldanud. Omavalitsuste liiga lai otsustusruum üldhooldusteenuse rahastamise ulatuse kindlaksmääramisel on tekitanud olukorra, kus formaalselt on kohustused üldhooldusteenuse osutamisel täidetud, kuid inimesed on tegelikult jäänud abita. Seadusandja piiras omavalitsuste iseseisvust üldhooldusteenuse rahastamise täpsema reeglistiku ja teenuse kvaliteedinõuete kehtestamisega, et tagada PS §-st 28 tulenev isikute sotsiaalsete põhiõiguste suurem kaitse. Tegemist ei ole omavalitsustele uue kohustuse panemisega, vaid olemasoleva kohustuse täitmisviisi täpsustamisega. Kuigi omavalitsused ei saa enam täielikult otsustada teenuse rahastamise ulatuse üle (seadus kirjutab ette kulud, mida tuleb edaspidi katta, ja kulumudeli, mille järgi arvutatakse edaspidi hooldustöötajate miinimumarvu), on neil võimalik kehtestada kulude katmise piirmäär, mh jääb isikule kohustus maksta omavalitsuse piirmäärast ülespoole jäävad kulud.

§ 221kohustuste puhul ei kao vajaduspõhisuse hindamine täielikult ära.

69. Seadusandja on näinud üldhooldusteenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamiseks ette lisaraha. Taotlejad ei ole näidanud, millises määras ja millised ülesanded jäävad neil ebapiisava rahastuse tõttu täitmata.

§ 221

jõustumine eelarveaasta keskel võis riivata omavalitsuste eelarvestabiilsust, kuna oma 2023. aasta eelarvete vastuvõtmise ajaks ei olnud riigi toetuste suurus veel teada. Samas võeti

ja TuMS muutmise seadus vastu juba

1. aasta lõpus, mistõttu oli omavalitsustel mingil määral võimalik üldhooldusteenuse korraldamise kulude suurenemisega arvestada.
2. ELVL on arvamusel, et hooldereformi jõustumisel omavalitsusüksustele

§-ga 221 pandud kohustused on riiklikud. Seadusandja on nii teenuse sisule kui ka rahastamisele kehtestanud ühtse õigusliku raamistiku kogu riigi territooriumil ehk soovitud on kohelda kõiki võrdselt. Riigi vabatahtlikult võetud ülesande täitmiseks tuleb raha eraldada riigieelarvest, õigel ajal ja viisil, mis ei sea ülesande täitmist sõltuvusse konkreetse omavalitsusüksuse finantsvõimekusest. Seda ei ole tehtud, mistõttu on

§-ga 221 pandud kohustuste rahastamist reguleerivate õigustloovate aktide andmata jätmine põhiseadusega vastuolus. 71. Kohalikel omavalitsustel on KOKS § 6 lõikest 1 tulenev sotsiaalkaitse korraldamise kohustus, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kohustust finantseerida osutatavaid sotsiaalteenuseid täies ulatuses. PS § 28 lõikest 2 tulenevate riigi kohustuste puhul tuleb arvestada ka PS § 27 lõikega 5, mis kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Puudust kannatava isiku nõudeõigus riigi vastu PS § 28 lõike 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema. 72.

§-s 22¹ sätestatud kohustus ei arvesta aga isiku enda ega tema ülalpidajate sissetulekutega. Isiku sissetulekuid arvestatakse üksnes

§ 22

¹ lõikes 5 sätestatud täiendava hüvitise puhul, kui isiku sissetulek on väiksem kui keskmine vanaduspension. Vaidlusalune kohustus ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseadusliku õigusega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele ja piisavusele ning seab ohtu olemuslikult kohaliku omavalitsuse 16

§-s 22¹ ja § 156 lõigetes 37 ja 38 toodud rahastusmudel ei vasta õigusselguse põhimõttele, kuivõrd sellega ei kehtestata ühetaolist ja omavalitsusi võrdselt kohtlevat ning prognoositavat rahastusmudelit. Erinevate omavalitsusüksuste puhul on puudujääk ja selle osakaal eelarvest erinev.

1. ELVL kooskõlastas küll sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu VTK, kuid seda üksnes märkuste ja ettepanekutega arvestamisel. ELVL rõhutas, et omavalitsustele plaanitavate muudatustega kaasnevate kohustuste täitmise võimekus on ebaselge, sest VTK-s toodu realiseerimiseks puuduvad kohalikel omavalitsustel inimesed ning raha.
2. VTK-s kinnitati, et on alustatud arendustegevusi, pakkumaks kohalikele omavalitsustele standardiseeritud tõenduspõhist abi- ja toetusvajaduse hindamisvahendit. See oleks oluliselt kergendanud kohalike omavalitsuste tööd teenusel viibijate hindamisel, kuid nimetatud vahendit ei ole siiani. ELVL ei andnud

ja TuMS muutmise seaduse eelnõule kooskõlastust, mida sooviti

1. septembriks
2. Omavalitsustele anti liiga vähe aega, et
3. juuliks 2023 ära hinnata teenusel olevad isikud. Selgust polnud ka hooldustöötajate kulude tasumise piirmäära kehtestamise küsimuses. Lisakulutusi tingivad muudatused tehti eelnõusse alles Riigikogu menetluses. ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS
4. Asja läbi vaadanud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi viieliikmeline kohtukoosseis andis asja, arvestades vaidluse all oleva küsimuse suurt ühiskondlikku kaalu ja võimalikke pikaajalisi mõjusid,
5. veebruari
6. aasta määrusega (5-23-38/27) lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.
7. Menetlusosalised vastasid Riigikohtu kirjalikele täpsustavatele küsimustele. Riigikohtu üldkogu istungil jäid menetlusosalised ning arvamuse esitanud muud asutused ja isikud seniste põhiseisukohtade juurde, täpsustades neid ja vastates kohtukoosseisu küsimustele. VAIDLUSALUNE SÄTE
8. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõiked 1, 2 ja 5: „

§-ga 22¹ pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest. Taotlejate hinnangul on seadusandja rikkunud PS § 154 lõike 2 teisest lausest omavalitsusüksustele tulenevat õigust seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 60 ja 74). Tegemist on PS § 154 lõikes 2 ette nähtud omavalitsusüksuse põhiseadusliku tagatisega.

1. Räpina ja Põlva vald ning Tartu linn esitasid Riigikohtule taotlused põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 7 sätestatud menetluses, milles nad saavad pöörduda otse Riigikohtusse, kaitsmaks kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatistega (RKPJKo 3-4-1-3-16, punktid 76 ja 81; 5-22-5/16, punkt 36). Riigikohus on tunnustanud ka kohaliku omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi rikkuvat tegevusetust ehk õigustloova akti andmata jätmist (RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 93–94; RKPJKo 5-17-8/8, punkt 52).
2. Põhinõude lubatavuse eeldused on täidetud. Räpina Vallavolikogu võttis
3. septembril 2023 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotluse teksti. Põlva Vallavolikogu võttis
4. septembril 2023 koosseisu häälteenamusega vastu samasisulise otsuse. Tartu Linnavolikogu võttis
5. novembril 2023 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Tartu Linnavolikogu taotluse teksti. Taotlejad väidavad põhinõudes kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste, s.o PS § 154 lõike 2 rikkumist (vt käesoleva otsuse punktid 79 ja 80). II
6. Taotlejad ei vaidlusta

§-des 20–221 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuste kohustust korraldada väljaspool kodu osutatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust. Taotlejad väidavad, et selle teenuse rahastamine

§ 221

lõigete 1, 2 ja 5 alusel on põhiseaduse kohaselt riiklik, mitte kohaliku omavalitsuse üksuse kohustus.

§ 221kehtestamisega muudeti väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse tingimusi ning vähendati teenuse saaja ja tema perekonnaliikmete 18

§ 221sätestab riikliku või omavalitsusüksuse kohustuse PS § 154 mõttes.

1. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on tagatud PS § 154 lõikes
2. Selle kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku elu küsimused ehk omavalitsuslikud ülesanded jagunevad seadusega kohustuslikuks tehtud ülesanneteks ja vabatahtlikeks ülesanneteks, mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud (RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 53). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 53). Riiklikel ülesannetel on seevastu üleriigiline iseloom.
3. Omavalitsuslike ülesannete osas on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lõige 1). Kui tegu on aga omavalitsuse üksusele seadusega pandud riikliku kohustusega, siis on omavalitsuse üksusel õigus selle täielikule finantseerimisele riigieelarvest (PS § 154 lõike 2 teine lause). (Vt RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 54, 55, 60 ja 74.)
4. Põhiseaduse järgi võib ülesanne olla samal ajal nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse üksuse pädevuses. Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemisel on seadusandjal põhiseadusega antud piirides otsustusvabadus (RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 73).
5. Niinimetatud jagatud pädevuse puhul on Riigikohus Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas sätestatud lähimuse ehk subsidiaarsuse põhimõttest lähtudes leidnud, et ülesannet peaks täitma see võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama (RKÜKo 3-3-1-41-06, punkt 26; vt ka RKPJKo 3-4-1-9-06, punkt 29). Harta artikli 4 lõige 3 ütleb: „Avalikke kohustusi täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad haldusorganid. Kohustuste määramine mõnele teisele võimuorganile peab olema õigustatud, võttes arvesse ülesande ulatust ja iseloomu ning tõhususe ja säästlikkuse nõudeid.“
6. Taotlustes viidatud

§ 221

lõiked 1, 2 ja 5 puudutavad üldisemalt sotsiaalhoolekannet ja konkreetselt inimestele väljaspool kodu osutatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust.

1. Põhiseaduses on sotsiaalhoolekanne jagatud riigi ja omavalitsuse üksuste vahel. PS § 28 lõike 1 kohaselt on igaühel õigus tervise kaitsele. Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus (PS § 28 lõike 2 laused 1 ja 2). Riik soodustab vabatahtlikku ja omavalitsuse hoolekannet (PS § 28 lõige 3). Lasterikkad pered ja puudega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all (PS § 28 lõige 4). Viidatud sätetest saab järeldada, et põhiseaduse mõttes on hoolekanne nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse üksuste ülesanne (vt ka RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 67; RKPJKo 5-18-7/8, punkt 121).
2. Seadusandja jagas sotsiaalhoolekande seadusega sotsiaalhoolekande kohustused kohaliku omavalitsuse üksuse ja riigi vahel ning määras

2. peatükis need sotsiaalteenused, mis on käsitatavad kohaliku omavalitsuse üksuste ülesannetena (vt ka RKPJKo 5-18-7/8, punkt 122). Ka KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on omavalitsuse kohustus korraldada enda territooriumil sotsiaalteenuste osutamist. Samuti kohustab

§ 5

lõige 1 elukohajärgset kohaliku omavalitsuse üksust korraldama sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmist. Kuna sotsiaalhoolekandelise abi andmisel tuleb lähtuda esmajärjekorras isiku vajadusest (

§ 3lõike 1 19

§ 15lõige 1).

90. Üks sotsiaalteenuse liik on väljaspool kodu osutatav ööpäevaringne üldhooldusteenus (

§-d 20–221). Seda saama õigustatud isikule (s.o abivajajale) peab teenuse osutamise korraldama rahvastikuregistris registreeritud elukoha järgne kohaliku omavalitsuse üksus (

§ 5lõige 1).

Tegemist on omavalitsusüksuse enda elanike aitamisega selliselt, et neile tagatakse abivajaduse korral ööpäevaringne abi hoolekandeasutuses. Üldhooldusteenus on mõeldud täisealistele inimestele, kes ei saa oma terviseseisundi, tegevusvõime või elukeskkonna tõttu kodustes tingimustes kõrvalise abita hakkama (

§ 20lõige 1).

See on kompleksne teenus, mis on suunatud abivajaja mitme PS §-s 28 sätestatud sotsiaalse põhiõiguse realiseerimisele ning mille osutamine eeldab igal üksikjuhul inimese olukorra ja vajaduste väljaselgitamist. Omavalitsusüksused korraldasid vaidlusalust teenust, mis kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuse enda inimeste põhiõigusi, ka enne hooldereformi. Kohaliku omavalitsuse üksused on oma abivajavatele elanikele kõige lähemal ja menetluses pole esitatud asjaolusid, millest järelduks, et riik saaks selle ülesande täitmisega kohaliku omavalitsuse üksustest paremini hakkama. Seega ei ole seadusandja määranud vaidlusalust ülesannet omavalitsuse ülesandeks meelevaldselt. 91.

§ 221

lõigete 1, 2 ja 5 eesmärk oli vähendada inimeste omaosalust teenuse eest tasumisel. Selle tulemusel peab paranema pikaajalise hoolduse kättesaadavus abivajajatele (704 SE, seletuskiri lk 19). Lisaks tagavad vaidlusalused normid, et füüsilistel või vaimsetel põhjustel abi vajav isik ei satuks teenuse eest tasumisel puudusesse (vt samas, lk-d 3 ja 7). PS §-s 28 sätestatud põhiõiguste kaitseala ei ole põhiseaduses piiratud tingimusega, et inimene ise või tema lähedased ei suuda majanduslikel põhjustel abi eest maksta. Abi saamise tingimused sätestab seadus (PS § 28 lõike 2 teine lause). Tingimuste seadmisel võib seadusandja arvestada PS § 27 lõikes 5 sätestatud perekonna abistamise kohustusega (vt ka RKPJKo 5-20-1/15, punkt 22 ja seal viidatud praktika, samuti RKÜKo 5-20-3/43, punkt 42). Riigikogul on avar otsustusruum küsimuses, mil viisil ja määral seada isiku ja tema lähedase varaline olukord PS § 28 alusel abi saamise tingimuseks (vt ka RKÜKo 5-20-3/43, punktid 41–44). 92. Seadusandja lähtus

§ 221lõigete 1, 2 ja 5 kehtestamisel seega eesmärgist kaitsta põhiõigusi.

Ühtlasi sätestas ta rahastamise kohustust seadusesse kirja pannes õigustatud isikute jaoks abi saamise tingimused (PS § 28 lõike 2 teine lause). Selle tõttu pole välistatud, et teenust võib PS § 28 alusel nõuda ka inimene, kes ise või kelle lähedane oleks suuteline teenuse eest tasuma. Inimese või tema lähedaste hea majanduslik seisund ei tähenda, et kõnealune teenus ei saaks olla suunatud abivajaja põhiõiguste realiseerimisele, ehkki sellised olukorrad ei pruugi langeda PS §-s 28 sätestatud õiguste tuuma (vrd RKPJKo 5-18-7/8, punkt 145). PS § 28 tuuma kuulub iga hooldust vajava inimese õigus väärikust tagava abi kättesaadavusele ja sellise abi minimaalselt vajalik kvaliteet. Põhiõiguste tagamine ei ole üksnes riigi, vaid ka kohaliku omavalitsuse kohustus (PS § 14). 93. Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas on samas siiski välja toodud, et enamik teenust vajavaid inimesi ei ole võimelised teenuse eest maksma (nt võrreldes pensioneid ja hooldekodu tasusid) (704 SE, lk 13). Seda hinnangut pole kohtuasjas kummutatud. 94.

§ 221

lõigetega 1, 2 ja 5 ei muudetud väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse sisu, olemust ega otstarvet. Viidatud sätetega üksnes jagati selle teenuse rahastamise kohustus abi vajava isiku ja kohaliku omavalitsuse üksuse vahel. Enne hoolekande süsteemi muutmist võis omavalitsusüksus võtta sotsiaalteenuse osutamise eest tasu, kehtestades tasu suuruse ja selle võtmise tingimused (

§ 16lõige 1).

Pärast reformi lasub kohaliku omavalitsuse üksusel kohustus rahastada tema territooriumil elava abi vajava isiku väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse maksumus osas, mis hõlmab hooldustöötajate ja 20

§ 221lõiked 1 ja 2).

Seejuures võib kohaliku omavalitsuse üksus kehtestada hooldustöötajate ja abihooldustöötajate kulude tasumise piirmäära, mis peab tagama abi vajavale isikule teenuse kättesaadavuse (

§ 221lõige 3).

Viimati nimetatud sättest tulenevale kohustusele vastab abivajaja subjektiivne nõudeõigus kohaliku omavalitsuse üksuse vastu. Abivajaja kohustus on seevastu tasuda teenuskoha maksumusest majutusja toitlustuskulud ning muud teenuse osutamisega seotud kulud (

§ 221lõiked 1 ja 4).

Kui abivajaja sissetulek on madalam, kui Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suurus, katab kohaliku omavalitsuse üksus teenuse saaja tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suuruse ja teenuse saaja sissetuleku vahe (

§ 221lõige 5).

See, kes ja kui palju peab vaidlusaluse teenuse eest maksma, ei muuda teenuse korraldamise kohustust riiklikuks. 95. Õige pole taotlejate seisukoht, et

§ 221

lõigetes 1, 2 ja 5 sätestatud teenuse rahastamise kohustust tuleks käsitada eraldiseisva kohustusena. Kulude kandmise kohustus moodustab koos omavalitsusüksuse korraldatava teenusega ühtse terviku. See, kas ja kui palju tuleb teenuse eest tasuda, on üksnes üks osa teenuse saamise tingimustest. 96. Käesolev vaidlus erineb asjades nr 3-4-1-26-14 ja 5-17-8 tehtud Riigikohtu otsustes käsitletust. Esimesel juhtumil oli tegemist olukorraga, kus kohaliku omavalitsuse üksusel lasus seadusest tulenev kohustus katta õpilasega kaasnevad eraüldhariduskooli tegevuskulud, kui õpilane otsustas üldharidust omandada eraüldhariduskoolis, mitte munitsipaalkoolis. PS § 37 lõike 2 kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel kohustust tagada põhihariduse kättesaadavust erakoolide kaudu (RKPJKo 3-4-1-26-14, punktid 55 ja 56). Asi nr 5-17-8 puudutas olukorda, kus omavalitsusel lasus seadusest tulenev kohustus katta õpilasega kaasnevad teise omavalitsuse munitsipaalkooli tegevuskulud, kui õpilane otsustas õppida teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolis. PS § 37 lõike 2 esimene lause ei kohusta kohaliku omavalitsuse üksust osalema oma rahvastikuregistrijärgsest elanikust õpilase õppekulude hüvitamisel mistahes juhul, kui õpilane on oma vanema või eestkostja kokkuleppel teise kohaliku omavalitsuse üksusega asunud õppima vabale õppekohale teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolis (RKPJKo 5-17-8/8, punkt 64). Seejuures puudus kohaliku omavalitsuse üksusel igasugune otsustusõigus, kas suunata õpilane munitsipaal- või eraüldhariduskooli või enda või teise omavalitsusüksuse kooli. Üldhooldusteenuse puhul otsustab omavalitsusüksus, kas korraldada abi andmine valla või linna enda või erasektori hooldekodus või anda abi koostöös teiste omavalitsusüksustega (KOKS § 62 jj; riigihangete seaduse § 12 lõige 7). Kuna omavalitsusüksus otsustab ise, millises hoolekandeasutuses inimesele üldhooldusteenus tagada, on hooldusteenuse kulude rahastamine tihedalt seotud kohaliku omavalitsuse ülesandega korraldada üldhooldusteenuse osutamine. Seepärast ei saa erinevalt eelkirjeldatud üldhariduskoolide tegevuskulude kandmise regulatsioonist pidada

§-s 221 sätestatud rahastamiskohustust iseseisvaks kohaliku omavalitsuse üksustele pandud (riiklikuks) kohustuseks. 97. Vaidlusalust kohustust ei muuda riiklikuks asjaolu, et seadusandja soovis hooldereformiga kaitsta ka abivajava teenusesaaja perekonnaliikmete õigusi, vähendades nende seadusjärgset ülalpidamise kohustust (704 SE seletuskiri, lk-d 1, 3 ja 13). See eesmärk oli sekundaarne. Määrav pole seegi, et puudutatud pereliikmed ja abivajajad ei pruugi elada samas kohaliku omavalitsuse üksuses. Paljudel omavalitsuslikel ülesannetel on soodustav mõju ka teistest valdadest ja linnadest ning koguni teistest riikidest pärit isikutele (nt kultuuri- ja spordiürituste, ühistranspordi, tee-ehituse ja -hoolduse, ruumilise planeerimise jms korraldamine). Hooldereformi peamine eesmärk oli aidata just neid kohaliku omavalitsuse üksuse elanikke, kellel on vajadus ööpäevaringse üldhooldusteenuse järele. 21

§-s 221 ette nähtud rahastamiskohustuse tõttu tema 2024. a kulu väljaspool kodu osutatavale üldhooldusteenusele ja kui palju saab ta selle lisakulu katteks raha riigilt. Vahe, mis tekib, tuleb riigil üldjuhul hüvitada, kui kohaliku omavalitsuse üksusel pole võimalik seda ülesannet rahastada vähemalt minimaalses nõutavas mahus. Kui halduskohus leiab, et kohaliku omavalitsuse üksusel pole

§-ga 221 lisandunud kohustuse tõttu võimalik ülesannet minimaalses nõutavas ulatuses täita, tuleb tal kaebuse rahuldamiseks tunnistada rahastamist tagava õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks. IV

1. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu alternatiivne nõue 2 on lubatav, kuivõrd põhiseadusest tuleneb kohustus tagada rahastamissüsteemi stabiilsus (vt RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 59 ja 78). Täidetud on ka volikogude koosseisu häälteenamuse nõue (vt käesoleva otsuse punkt 81).
2. Omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsus eeldab, et kohaliku omavalitsuse üksustel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele ebasoodsamaks, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige õigusaktiga omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist (RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 78–80).
3. Taotluses ei viidata ühelegi õigusaktile, millega riik oleks asunud omavalitsuslike ülesannete rahastamist vähendama.

§ 221

lõigetega 1, 2 ja 5 suurenesid omavalitsuste kulud, mitte ei vähendatud nende rahastamist. Sõltuvalt asjaoludest võib omavalitsuse rahastamissüsteemi stabiilsust riivata ka see, kui riik suurendab ootamatult omavalitsusüksuse olemasolevaid kohustusi.

1. Taotlejad märgivad, et hooldereformi tegemisel ei kaasatud kohaliku omavalitsuse üksusi nõuetekohaselt ning seaduse vastuvõtmisel jäeti liiga lühike vacatio legis vajalike ettevalmistuste tegemiseks. Nad leiavad, et need asjaolud tõid kaasa taotlejate rahastamissüsteemi ebastabiilsuse. Samas peavad taotlejad põhiseadusvastaseks rikkumiseks seda, et seadusandja jättis kehtestamata õigustloova akti, mis sellest ebastabiilsusest tekkinud kulud kataks ning seeläbi ebastabiilsuse kõrvaldaks. Ka selle argumendi puhul ei selgu taotlusest, kuidas ja milline õigustloov akt oleks tulnud seadusandjal kehtestada ja millised taotlejate konkreetsed kulud oleks tulnud katta selleks, et kõrvaldada rahastamissüsteemi väidetav ebastabiilsus.
2. Üldkogu hinnangul pole tekkinud sellist põhiseadusvastast olukorda, mille kõrvaldamisele on alternatiivne nõue 2 suunatud. KOFS § 25 näeb ette, et kui Riigikogu kehtestab pärast kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveaasta algust õigusakti, mille alusel jooksval eelarveaastal kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad, hüvitab riik õigusakti mõjud samas ulatuses või vähendab proportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Viidatud sättest ei tule järeldada, et kui riik kehtestab aasta lõpus vahetult enne omavalitsusüksuse uue eelarveaasta algust omavalitsusüksusele kohustusi, mille tõttu tema uue 23

ja TuMS muutmise seaduse, millega sätestati

§ 221lõiked 1, 2 ja 5, vastu 7.

detsembril

1. Norm avaldati Riigi Teatajas
2. detsembril 2022 ehk vahetult enne uue eelarveaasta algust. Taotlejatel võis kirjeldatud olukorras puududa mõistlik võimalus valmistuda täitma kohustust, mille riik neile peale pani. Kui taotlejate
3. aasta eelarve väljaminekud suurenesid

§ 221

lõigetes 1, 2 ja 5 sätestatu tõttu ja neil ei olnud võimalik mõistlikul viisil

1. aasta eelarvet muuta, on neil õigus esitada KOFS § 25 alusel halduskohtule kaebus oma õiguste maksma panemiseks. Seega on õiguskorras norm, mille alusel saavad taotlejad oma õigusi kaitsta.
2. Seetõttu jääb Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu alternatiivne nõue 2 rahuldamata. V
3. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotlevad 19 445,38 euro suuruse õigusabikulu hüvitamist. PSJKS § 63 lõige 1 annab aluse mõista riigilt välja konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (RKÜKm 5-18-5/33, punkt 16 ja seal viidatud kohtupraktika). PSJKS § 63 lõige 1 ei anna alust mõista riigilt välja kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse lahendamisega kantud õigusabikulusid. Praeguse vaidluse taotlejad pole menetlusosalised PSJKS § 10 lõike 1 punkti 3, vaid punkti 4 mõttes. Esitatud taotlus jääb seetõttu läbi vaatamata. (allkirjastatud digitaalselt) 24