KOHTUMÄÄRUS Kohus Kohtukoosseis Tallinna Ringkonnakohus Kristjan Siigur, Kaire Pikamäe, Maret Altnurme Määruse tegemise aeg ja koht 13.09.2024, Tallinn Haldusasja number 3-24-2277 Haldusasi Politsei-

) alusel. Tallinna Halduskohus pikendas 24.07.2024 määrusega eelnimetatud kinnipidamise tähtaega nelja kuu võrra. 2. Puudutatud isik esitas 05.08.2024 PPA-le avalduse, et soovib loobuda rahvusvahelise kaitse taotlusest. Samal päeval koostas PPA otsuse nr 12405220144-3 (dtl 9) „[l]õpetada rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus [

] § 23 lg 1 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 1 p 2 alusel.“ Otsuses on märgitud, et selle vaidlustamiseks tuleb halduskohtusse pöörduda 30 päeva jooksul.

1. PPA esitas 06.08.2024 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba puudutatud isiku kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks VSS § 23 lg 1 punktide 1, 2 ja 3 alusel. PPA leidis, et puudutatud isiku puhul esineb põgenemise oht VSS § 68 punkti 8 tähenduses ning samuti puudub tal reisidokument ja ta on avaldanud, et ei soovi asuda dokumenti taotlema. PPA leidis, et rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise tõttu on puudutatud isik kaotanud rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse.
2. Puudutatud isik vaidles halduskohtu istungil PPA taotlusele vastu, leides eelkõige, et PPA 05.08.2024 otsuse vaidlustamise tähtaja jooksul tuleb puudutatud isikut käsitada rahvusvahelise kaitse taotlejana ning tal on

§ 251lg 2 kohaselt õigus Eestis viibida, mis välistab tema kinnipidamise VSS alusel.

5. Tallinna Halduskohus jättis 07.08.2024 määrusega PPA taotluse rahuldamata. Halduskohtu põhjendused on kokkuvõttes järgmised. Otsust, millega PPA lõpetab menetluse, kuna rahvusvahelise kaitse taotleja on taotluse tagasi võtnud, tuleb käsitada rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsusena

§ 251

lg 2 tähenduses, mistõttu on puudutatud isikul selle otsuse vaidlustamistähtja jooksul õigus Eestis viibida. Kuna tegemist ei ole siiski

§ 251

lõikes 1 nimetatud otsusega, saab puudutatud isik selle otsuse vaidlustamiseks halduskohtusse pöörduda üldises korras ehk 30-päevase tähtaja jooksul. Tõlgendust, et isikul säilib rahvusvahelise kaitse taotleja staatus menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaja lõpuni, toetab ka direktiiv 2013/32[1], mille artikli 27 lõike 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise korral teeb menetlev ametiasutus otsuse kas taotluse läbivaatamise lõpetamise või taotluse tagasilükkamise kohta. Kuigi direktiivi 2013/32 artikli 27 lg 2 võimaldab menetluse lõpetamist ka ilma otsuseta, ei ole Riigikogu direktiivi üle võttes sellist võimalust ette näinud. Direktiiv ei reguleeri otsesõnu selliste otsuste vaidlustamist, kuid selle artikli 46 lg 1, mis käsitleb taotleja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus, jätab loetelu sättega hõlmatud otsustest lahtiseks. Seisukohale, et kuni pole möödunud menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaeg või pole tehtud lõplikku otsust, on välismaalane jätkuvalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses koos kõigi sellest tulenevate tagatistega, toetab ka Tallinna Ringkonnakohtu 15.03.2022 määrus haldusasjas 3-22-111. Kohus ei saa asuda iseseisvalt hindama isiku kinnipidamise aluste olemasolu

alusel, kui PPA on taotluse esitanud VSS alusel. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6. PPA esitas 07.08.2024 Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, paludes halduskohtu 07.08.2024 määrus tühistada ja teha uus määrus, millega rahuldada PPA taotlus. Määruskaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised. Juhul kui rahvusvahelise kaitse menetlus lõpetatakse

§ 23

lg 1 ja HMS § 43 lg 1 p 2 alusel, ei kohaldu

§ 251lg 2.

PPA 05.08.2024 otsuse näol ei ole tegemist rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsusega.

ei reguleeri menetluse lõpetamist juhul, kui taotleja taotluse tagasi võtab. Taotluse tagasivõtmise korral Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.06.2013 direktiiv 2013/32/EL, rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60). 1 2

§ 23lõikele 1.

Taotluse tagasilükkamise otsuse tegemine on ette nähtud juhul, kui PPA eeldab

§ 23

lõikes 2 loetletud alustel, et taotleja on taotlusest loobunud või selle tagasi võtnud. Olukorras, kus taotleja sõnaselgelt taotluse tagasi võtab, ei ole sellise otsuse tegemine vajalik. Kuna

ei reguleeri rahvusvahelise kaitse menetluse lõpetamist isiku sooviavalduse alusel, tuleb lähtuda haldusmenetluse nõuetest ja HMS normidest ehk antud juhul HMS § 43 lg 1 punktist 2. See tähendab, et isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus lõpeb. Halduskohus on loonud põhjendamatult olukorra, kus puudutatud isikut tuleks kinni pidada veel 30 päeva rahvusvahelise kaitse taotlejana, millise aja jooksul ei saaks PPA tegeleda tema dokumenteerimisega ega täita ka isiku enda soovi lahkuda koduriiki. Halduskohtu määrus on vastuolus

eesmärgiga. Ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24.05.2024 määruse (EL) nr 2024/1348, millega luuakse rahvusvahelise kaitse ühine menetlus liidus ja tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2013/32/EL (ELT L 2024, 1348, lk 1) artiklis 67, kus on loetletud otsused, mida saab vaidlustada, ei ole nimetatud isiku omal soovil taotluse tagasi võtmise korral tehtavat otsust. 7. Puudutatud isik esitas 16.08.2024 seisukoha, paludes jätta määruskaebus rahuldamata. Puudutatud isik leiab, et kuigi ta ise loobus rahvusvahelise kaitse taotlusest, on tal õigus menetluse lõpetamise kohta tehtud otsust vaidlustada ning vaidlustamistähtaja jooksul säilib tal rahvusvahelise kaitse taotleja staatus.

§ 251

lg 1 ei käsitle üksnes sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud otsuseid, vaid üldiselt kõiki rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtavaid otsuseid, mille hulka kuulub ka menetluse lõpetamise otsus. RINGKONNAKOHTU SEISUKOHT

1. Määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu lõppjäreldusega ja jätab vaidlustatud määruse resolutsiooni muutmata, ent peab vajalikuks osaliselt muuta halduskohtu otsuse põhjendusi.
2. Halduskohus leidis õigesti, et puudutatud isik oli halduskohtus PPA taotluse läbivaatamise ajal rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses. Seega oli välistatud tema kinnipidamine VSS sätete alusel. 10.

§ 23

lõikes 1 on sätestatud: „Taotlejal on kogu rahvusvahelise kaitse menetluse vältel õigus rahvusvahelise kaitse taotlus tagasi võtta. Sellisel juhul rahvusvahelise kaitse menetlus lõpeb“. HMS § 43 lg 1 punkt 2 on sõnastatud järgmiselt: „Haldusakti andmise menetlus lõpeb […] taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega“. Eelnimetatud sätete sõnastusest järeldub, et taotluse tagasivõtmise fakt on asjaolu, mis lõpetab menetluse. Osundatud sätetest tulenevalt ei ole haldusorganil sellises olukorras menetluse lõpetamise või lõpetamata jätmise küsimuses otsustusõigust ega kaalutlusruumi. Taotluse tagasivõtmise korral ei pea ega saagi haldusorgan anda menetluse lõpetamise kohta haldusakti, mis tekitaks, muudaks või lõpetaks isiku õigusi või kohustusi.

1. Seega ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et HMS § 43 lg 1 punktis 2 nimetatud menetluse lõppemise aluse esinemisel peab haldusorgan andma haldusakti vastavalt sama paragrahvi lõikele
2. HMS § 43 lõikes 2 on nimelt sätestatud, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Olukord, kus taotleja taotluse tagasi võtab, ei ole käsitatav olukorrana, kus haldusorgan otsustab taotletud haldusakti andmata jätta. HMS § 43 lg 2 kohaldamise eelduseks on isiku kehtiva tahteavalduse (taotluse) olemasolu. Selle sätte kohaselt tuleb haldusorganil haldusakt anda juhul, kui ta teeb taotletud haldusakti andmisest keelduva otsuse sõltumata sellest, et taotleja haldusakti andmist soovib. Taotluse tagasivõtmise korral langeb taotluse kohta otsuse tegemise alus ära. Eelnevast tulenevalt ei ole PPA 05.08.2024 otsus nr 12405220144-3 haldusakt, vaid toiming, millega PPA fikseeris puudutatud isikult 3

§ 23lõikele 1.

1. Ringkonnakohus on aga seisukohal, et kuigi menetlus lõppemise aluseks on taotluse tagasivõtmise fakt iseenesest, tuleb rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõppemisega isiku jaoks kaasnevate tagajärgede olulisust ja rahvusvahelise kaitse menetluse eripära silmas pidades tagada taotlejale tõhus õiguskaitsevahend, et vältida pädeva haldusorgani edasist võimalikku õigusvastast tegevust taotleja tegelikule tahtele mitte vastava taotluse alusel. Käsitlusviis, mille kohaselt lõpeb isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus automaatselt taotluse tagasivõtmise avalduse esitamisega, võib kaasa tuua taotleja õigusi pöördumatult rikkuva tagajärje, kui haldusorgan on tema avaldust vääriti mõistnud või kui ta on sellise avalduse esitanud näiteks sunni või eksimuse mõjul. Ringkonnakohus tõdeb, et siinsel juhul on puudutatud isik sõnaselgelt rahvusvahelise kaitse taotluse tagasi võtnud ning puudub põhjus kahelda taotluse tagasivõtmise avalduse vastavuses puudutad isiku tegelikule tahtele. Asjassepuutuvate normide tõlgendamisel tuleb aga silmas pidada ka teistsuguseid võimalikke olukordi ja eelkõige olukorda, kus PPA tuvastab mingil põhjusel valesti isiku tahte rahvusvahelise kaitse taotlus tagasi võtta. Viimati kirjeldatud juhul saaks PPA isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse koheselt lõppenuks lugemise korral teha viivitamatult toimingud isiku väljasaatmiseks, mis oleks isiku jaoks pöördumatu ka juhul, kui tagantjärgi peaks ilmnema, et isik tegelikult rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmiseks kehtivat tahteavaldust ei esitanud.
2. Eelmises punktis nimetatud riski maandamiseks on vajalik taotlejale tagada võimalus pöörduda kohtusse, et vältida kehtiva tahteavalduse puudumisele vaatamata sellise tahteavalduse esitamisega seadusest tulenevalt kaasnevate tagajärgede saabumist. Kuna PPA ei anna haldusakti, vaid pelgalt võtab vastu taotluse tagasivõtmise avalduse, ei ole isikul võimalik esitada tühistamiskaebust. Kohaseks õiguskaitsevahendiks on ringkonnakohtu hinnangul aga rahvusvahelise kaitse menetluse jätkamiseks kohustamise nõude esitamine. Sellise nõude aluseks saab olla asjaolu, et taotleja ei ole esitanud kehtivat tahteavaldust taotluse tagasivõtmise kohta ning rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus ei ole lõppenud. Sellise õiguskaitsevahendi kasutamine ei ole tõhusalt võimalik, kui PPA asub isikut välja saatma viivitamatult pärast seda, kui ta on (valesti) tuvastanud, et taotleja on kehtiva tahteavaldusega taotluse tagasi võtnud.
3. Eeltoodut arvesse võttes tuleb

§ 23

lõike 1 tõlgendamisel ja kohaldamisel lähtuda analoogia alusel

§ 251

lõikest 2 ning asuda seisukohale, et rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise korral säilib isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus kuni kaebevõimaluse ammendumiseni halduskohtus ehk vastavalt kas kaebetähtaja lõppemiseni, kui isik kaebust ei esita (vt analoogia alusel

§ 31

lg 1 p 1) või halduskohtu poolt kaebuse rahuldamata jätmiseni (

§ 31lg 1 p 2).

Vastupidine tõlgendus ei oleks kooskõlas

i ja direktiivi 2013/32 eesmärkide ja üldise loogikaga ning oleks vastuolus põhiseaduse § 15 lõikega 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 lõikega 1 rahvusvahelise kaitse taotlejale tagatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile. 15. Erinevalt halduskohtust ja PPA-st leiab ringkonnakohus, et eespool käsitletud kohustamiskaebuse esitamisel kuulub kohaldamisele

§ 251

lõige 1, kus on sätestatud, et „[ü]leandmise otsuse, taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise otsuse võib vaidlustada halduskohtus kümne päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates. Nimetatud otsust ei saa vaidlustada vaidemenetluse korras“. Ringkonnakohus möönab, et grammatiliselt tõlgendades ei kuulu PPA toiming, mis seisneb rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastuvõtmises,

§ 251

lõike 1 kohaldamisalasse, kuna eelkõige ei ole tegemist taotluse tagasilükkamise otsusega

§ 20lõike 2, § 21 lg 2, § 23 lg 3 ja 4, § 25 4

§ 23

lg 3) ei ole taotluse sõnaselge tagasivõtmise (

§ 23lg 1) korral seaduses ette nähtud tagasilükkava otsuse tegemist.

16. Ringkonnakohus leiab siiski, et eelviidatud grammatiline tõlgendus ei vii seaduse eesmärgiga kooskõlas oleva tulemuseni. Rahvusvahelise kaitse menetluse lõppemisega seotud õiguslike tagajärgede saabumise aluseks ei ole küll PPA haldusakt, vaid taotleja tahteavaldus, ent selle tahteavalduse seadusest tulenevate tagajärgede reaalse saabumise eelduseks on siiski PPA toiming, mis seisneb sellise tahteavalduse vastuvõtmises. Taotleja jaoks ei erine need tagajärjed sisulises mõttes aga neist tagajärgedest, mis saabuksid PPA poolt taotluse tagasilükkamist puudutava otsuse tegemise korral. Taotleja vajadus tõhusa õiguskaitse järgi on ühesugune nii siis, kui PPA lükkab taotluse taotleja arvates õigusvastaselt tagasi, kui ka siis kui PPA kohaldab järelmeid lähtudes sellest, et taotleja on taotluse tagasi võtnud, kuigi taotleja ise leiab, et ta ei ole selleks kehtivat tahteavaldust teinud. Selles kontekstis tuleb tähele panna, et ka sõnaselge avalduse olemasolu korral ei saa välistada võimalust, et taotluse tagasivõtmise avaldus ei vasta tegelikult taotleja tahtele või ei ole piisavalt selge, et sellest järeldada üheselt tahet taotlus tagasi võtta. Seda arvesse võttes ei ole põhjendatud, et isiku jaoks saabuvad tagajärjed põhimõtteliselt erineval viisil sõltuvalt sellest, kas PPA loeb, et tegemist on

§ 23

lõikes 1 nimetatud sõnaselge avaldusega või taotluse kaudse tagasivõtmisega vastavalt

§ 23lõikele 3.

Samuti ei ole ringkonnakohtu hinnangul millegagi loogiliselt põhjendatav, miks peaks rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise korral olema kaebetähtajaks 30 päeva, kui varjupaigataotluse kohta tehtud PPA tagasilükkava otsuse vaidlustamiseks on ette nähtud 10-päevane tähtaeg ning menetluse lõppemise ja tagasilükkava otsuse tagajärjed on isiku jaoks ühesugused. 17. Sellises olukorras tagab avaliku huvi ja puudutatud isiku õiguste vahelise tasakaalu kõige paremal viisil tõlgendus, mille kohaselt on PPA toiming, mis seisneb rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastuvõtmises, samaväärne „taotluse tagasilükkamise otsusega“

§ 251tähenduses.

Sellisel juhul on rahvusvahelise kaitse taotlejal eespool punktis 13 nimetatud kohustamiskaebusega võimalik halduskohtusse pöörduda 10-päevase tähtaja jooksul ning vaidemenetlus on välistatud. Sellist tõlgendust toetab ringkonnakohtu hinnangul ka

i mõisteaparaadi teatav ebaühtlus – näiteks kasutatakse seaduses mõisteid „tagasilükkamise otsus“ ja „tagasilükkav otsus“. Samas

§ 251

lõikes 2 on kasutatud mõistest „rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus“. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu, et seadusandja oleks soovinud kaebetähtaega ja -korda reguleerida erinevalt sõltuvalt sellest, millisel õiguslikul alusel on rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus lõppenud.

1. Ringkonnakohtu hinnangul toetab sellist tõlgendust ka direktiivi 2013/32 artikkel 46 lõige 1, kus on mõiste „rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus“ avamiseks esitatud mitteammendav loetelu sellistest otsustest. Ilmselgelt on liidu seadusandja eesmärk olnud tagada rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isikule samaväärselt tõhus õiguskaitse sõltumata sellest, millisel alusel tema rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus lõpeb.
2. Ringkonnakohtu hinnangul tagab eeltoodud tõlgendus ühelt poolt taotlejale vajaliku õiguskaitsevahendi, teisalt aga välistab PPA määruskaebuses osutatud ebamõistliku olukorra, kus isikut, kes on tõesti taotluse tagasi võtnud, ei saa asuda välja või tagasi saatma enne 30 päeva möödumist.
3. Kokkuvõttes on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohtu määruse tegemise ajal oli puudutatud isikul rahvusvahelise kaitse taotleja staatus. See staatus säilis tal igal juhul 10 päeva jooksul arvates päevast, mil PPA tegi talle teatavaks, et on tema rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastu võtnud. Siinsel juhul väljendab taotluse vastuvõtmist 05.08.2024 otsus nr 12405220144-
4. Kui puudutatud isik ei esitanud eelnimetatud 10-päevase tähtaja jooksul halduskohtule kohustamiskaebust taotlemaks PPA kohustamist rahvusvahelise kaitse taotluse 5