3-22-1607/29

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtukoosseis Tallinna Ringkonnakohus Kristjan Siigur, Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 28. märts 2025, Tallinn Haldusasja number 3-22-1607 Haldusasi X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsuse tühistamiseks ja ehitusinseneride kutsekomisjoni kohustamiseks X taotlusi uuesti läbi vaatama Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebaja – X esindaja v.adv Alar Urm Vastustaja I – MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindajad v.adv Kaidi Reiljan-Sihvart ja avd. Crislyn Piirits Vaidlustatud kohtulahend Vastustaja II ‒ Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu, esindaja v.adv Veikko Puolakainen Kaasatud haldusorgan – Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Tallinna Halduskohtu 14.06.2023 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus X apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalikus menetluses RESOLUTSIOON 1. Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14.06.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-1607 muutmata.

3-22-1607 SELGITUSED Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). hiljemalt 28.04.2025 Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS 1. Kaebaja on hariduselt hüdrotehnikainsener, kellele on 27.06.2018 antud kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ehitustegevuse juhtimise ametialal ja kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ ehitustegevuse juhtimise ametialal. Kaebaja esitas 27.04.2022 avalduse kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ saamiseks välisveevarustuse ja kanalisatsiooni auditi ametialal ning kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ saamiseks hüdrotehnilise ehitise auditi ametialal.

3.1. Ehitusseadustiku (EhS) § 24 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kohustuslik kutsenõue on vastuolus põhiseadusega (PS), piirates legitiimise eesmärgita PS §-des 29 ja 31 sõnastatud elukutse valiku vabadust ja ettevõtlusvabadust. Kuna kutseseaduse (KutS) alusel moodustatud kutsenõukogu kaudu kontrollivad ehituse valdkonna ettevõtlusorganisatsioonid kutse andmise tingimusi, saavad nad praktiliselt piiramatult 2(13) 3-22-1607 kontrollida seda, millistel isikutel ja millistel tingimustel on õigus ehituse valdkonnas tegutseda ning seeläbi piirata konkurentsi. 3.2. Vastustaja I ei tohtinud kaebaja kutsenõuetele vastavuse hindamisel lähtuda kutsestandardis sätestatud kvalifikatsiooninõuetest, kuna EhS §-i 24 kohaselt nõutava kutse andmise kvalifikatsiooninõuded peavad olema sätestatud seaduses. Kuivõrd seaduses need nõuded puuduvad, puudus materiaalõiguslik alus kutse andmise või selle andmisest keeldumise üle otsustamiseks. Tegemist on sarnase olukorraga, mida Riigikohus käsitles kohtuasjas 3-18-1432 tehtud kohtuotsuses.

3.3. KAK lisa 6 punktis 2.3. esitatud nõue on õigusvastane, kuna tegemist ei ole töötamise ajalise nõude, vaid sisulise nõudega, mis peab olema kirjeldatud kutsestandardi B-osas vastavalt haridus- ja teadusministri 28.11.2008 määrusega nr 69 kehtestatud Kutsestandardi koostamise, muutmise ja vormistamise korra (edaspidi „HTM määrus 2008/69“) § 9 lõikele 1 ja §-le 12. Kummagi 27.04.2022 avalduses taotletud kutse kutsestandardi B-osas ei ole sellist nõuet kehtestatud. KAK lisa 6 punkt 2.3 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega.

3.4. KAK lisa 6 punktis 2.3 sätestatud eeldus ei kirjelda töökogemust ega ole taotleja töökogemuse hindamiseks asjakohane tingimus, kuna kutse olemasolu ei väljenda taotleja töökogemust. Kõnealune tingimus kohtleb põhjendmaatult ebavõrdselt kutse esmakordseid taotlejaid ja korduvtaotlejaid.

3.5. Kaebaja vastab kõikidele ehitise auditi ametialal kutse saamiseks vajalikele sisulistele nõuetele. Tal on pikaajaline töökogemus ehituse töödejuhataja, objekti- ja projektijuhina, kus tema üheks peamiseks ülesandeks on olnud tagada, et ehitamine ja valminud ehitis oleks kooskõlas projekti ja muude nõuetega – viimane ongi aga ehitise auditi sisuks. Kaebaja juhtimisel on ehitatud insenertehniliselt äärmiselt keerukaid ehitisi. Kaebajal on 7. taseme kutsed ehitustegevuse juhtimise ametialal ning ta on alates 2015. aastast tegutsenud riiklikult tunnustatud eksperdina ehituse valdkonnas. KAK lisa 6 punktis 2.3 esitatud nõue välistab kaebajale kutse andmise põhjendamatult, kuna seal sätestatud tingimusele vastavus ei näita mitte midagi taotleja töökogemuse kohta teisel ametialal.

EhS § 24 lg 1 ja lg 2 p 8, mida kaebaja peab põhiseadusega vastuolus olevaks, ei ole siinse vaidluse seisukohast asjassepuutuvad sätted. Vastustaja I otsustab üksnes kutse andmise, mitte ei otsustada isiku õiguse üle tegutseda EhS § 24 lõikes 2 nimetatud tegevusaladel.

4.2. Kvalifikatsiooninõuded on õiguspäraselt sätestatud KAK-is, mitte seaduses ega määruses. Seadusandja on sidunud kvalifikatsiooninõuded KutS-i kohase kutsega, kuid EhSi mõtteks on kehtestada KutS-st iseseisvalt kohustuslikke kvalifikatsiooninõudeid ehituse valdkonnas.

4.3. Kutsenõukogu koosneb 21 liikmest, kelle hulgas on mitmed valdkonnaga seotud liidud, ministeeriumid, Maa-amet ja Rakenduskõrgkoolide Rektorite Nõukogu – tagatud on osaliste mitmekülgsus, pädevus ja neutraalsus. Alusetu on kaebaja väide, et kutsenõukogus on oluline roll ettevõtlusorganisatsioonidel.

4.4. KAK lisa 6 pealkirjast järeldub, et selle punktis 2.3. sätestatud nõude näol on tegemist töökogemuse ajaliste nõuetega. Kutsestandardi A ja B osa eristamine ei ole niivõrd oluline viga, mis tooks kaasa üldkorralduse kehtetuks tunnistamise (HMS § 58).

4.5. KAK lisa 6 punktis 2.3 sätestatud nõue on sisuliselt põhjendatud. Ehitusprojekti ekspertiis ja ehitise audit on tegevused, mis vajavad teistsugust kogemust kui kitsalt ehitustegevuse juhtimine, sest lisaks ehitamise kogemusele on vajalikud kogemused ja 3(13) 3-22-1607 teadmised projekteerimisjuhistest ning -normidest, kasutatud materjalide ja toodete omadustest ning sobivusest ja ehitisele rakenduvatest mõjudest. Ehitustegevuse juhtimine seisneb projekteeritu teostamises. Erisus ehitustegevuse juhtimise ja projekteerimise võrdluses teoreetiliste teadmiste miinimumnõuete osas on kirjeldatud kutsestandardi punktis 4.2.3. Sellega on põhjendatav ehitustegevuse juhtimise kutse mittesobivus ekspertiisi ja auditi kutse saamiseks.

4.6. Esma- ja korduvtaotlejate eristamine on põhjendatud, kuna tegemist on erinevate isikute kategooriatega.

5.1. EhS § 24 sätete väidetav põhiseadusvastasus ei saaks ka teoreetiliselt olla KAK sätete tühistamise aluseks, kuna need sätted ei ole KAK aluseks.

5.2. Kvalifikatsiooninõuded EhS § 24 lg 1 tähenduses ei pea olema sätestatud seaduse või määrusega. Riigikohtu seisukohad otsuses nr 3-18-1432 ei lükka ümber Riigikohtu poolt juba kohtuasjas nr 3-2-1-40-15 tehtud otsuses võetud seisukohta, et normiloomepädevuse võib valdkondlikust kompetentsist tulenevalt anda ka kutseühendustele, kuna viimased on oma sisulise kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimelised vastavat avalikõiguslikku ülesannet täitma.

5.3. Kaebaja väide, et kutsenõukogu on ettevõtlusorganisatsioonide kontrolli all, on asjakohatu ja kutsenõukogu koosseisu arvestades arusaamatu.

5.4. Põhjendamatu on kaebaja etteheide, et KAK lisa 6 punktis 2.3 sätestatud nõue peaks olema sätestatud kutsestandardi B osas. Mõlemas asjassepuutuvas kutsestandardis on selge viide KAK-le ja selle lisadele ning kutsenõukogul on KutS § 16 lg 2 p 4 kohaselt pädevus kehtestada kutse taotlemise eeltingimusi KAK-is. Formaalne vastuolu kutsestandardi A ja B osas sätestatavate andmete koosseisu ning KAK lisa 6 teise peatüki pealkirja ja punkti 2.3 neljanda lause reguleerimiseseme vahel on ebaoluline.

5.5. Täiendava kogemuse nõue teisel ametialal eelneva kutse omamiseks on kehtestatud kahel spetsiifilisel ametialal: ehitusprojekti koostamine ja ehitise auditi tegemine.

Ehitusprojekti ekspertiis või ehitise audit tehakse eelkõige olukordades, kus andmed on puudulikud, ebatäpsed või vastuolulised või nõuab just ehitise suur ohupotentsiaal täiendavat kontrolli vaatamata sellele, et selle on projekteerinud ja ehitanud pädevad isikud. Sisuliselt on nii ehitise auditi kui ehitusprojekti ekspertiisi tegija tippekspert, kelle ülesandeks on tuvastada vigu, leida nende põhjuseid ja seoseid, kontrollida ja hinnata teiste, ehitise ehitamisel osalenud vastutavate spetsialistide tööd. Selline roll nõuab ekspertiisi või auditi tegijalt mitte üksnes oskust ehitada ehitist vastavalt projektile, vaid eelkõige võimet luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel. Sellest lähtudes ongi kutse andmise korras sätestatud täiendava töökogemuse nõue just eelneva kutse omamise näol ehitusprojekti koostamise, omanikujärelevalve või inseneride koolitamise ja uurimistöö ametialadel, mis kätkevad endas kõige suuremas mahus kogemust just akadeemiliste teadmiste rakendamisel ja praktikaga seostamisel ning annavad isikule kõige paremad eeldused ekspertiisi või auditi läbiviimiseks. Eelneva kutse omamine eelduseks seatud ametialadel näitab igal juhul juba eelnevat erialast töökogemust.

4(13) 3-22-1607 6. Arvamuse avaldamiseks menetlusse kaasatud Majandusja Kommunikatsiooniministeerium leidis, et kaebus ei ole põhjendatud ning esitas kokkuvõttes järgmised seisukohad.

6.1. Pädeva isiku institutsioon asendas varasemas EhS-s kasutusel olnud vastutava spetsialisti või töid juhtiva isiku institutsiooni, erinevus varasemast on selles, et vastutava spetsialisti töö sisuks oli ettevõtja nõustamine õigusaktidest tulenevate nõuete järgimise osas, ent kehtiva EhS kohaselt peab pädev isik töid ise tegema või kontrollima teiste tööd.

6.2. 01.04.2022 jõustus EhS muudatus, mistõttu ei pea kvalifikatsiooninõudeid enam kehtestama minister, vaid kehtib KutS-i põhine üldregulatsioon, mille kohaselt on kvalifikatsiooninõuete tegelikuks allikaks kutsestandard, mille kehtestab vastava valdkonna kutsenõukogu. Kõrgete kvalifikatsiooninõuete kehtestamise legitiimseks eesmärgiks on ehitusvaldkonna lõpptulemuse kvaliteedi tagamine inimeste elu, tervise ja keskkonna kaitseks.

7.1. EhS § 24 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kutse omamise nõude eesmärk ei ole piirata isikute juurdepääsu ehituse valdkonnale, tegemist on teadmiste ja oskuste miinimumstandardiga, mille seadmine on õigustatav osal ehitusvaldkonna tegevusaladel tegutsemisega kaasnevate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale.

7.2. Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu on moodustatud haridus- ja teadusministri 18.11.2015 käskkirjaga nr 1.1-2/15/435 ning sinna kuulub kokku esindajaid 21st erinevast institutsioonist ja erialaliidust.

Kaebaja väide ettevõtlusorganisatsioonide piiramatust kontrollist kutsenõuete kehtestamise üle on paljasõnaline ja ebausutav. Kutsenõukogus on tagatud piisav osaliste mitmekülgsus, pädevus ja neutraalsus.

7.3. EhS § 24 lõikes 2 nimetatud ehituse valdkonna tegevusaladel nõutava kohustusliku kutse kvalifikatsiooninõuded ei pea olema sätestatud seaduses. EhS ei sätesta kutse andmise aluseid ega anna volitust nende kehtestamiseks. Seadusandja on sidunud kvalifikatsiooninõuded KutS-i kohase kutsega, mis tähendab, et kui isikule on KutS-i alusel väljastatud kutse, on ta pädevaks isikuks EhS § 23 lg 2 mõttes. EhS § 24 mõtteks ei ole seada KutS-st eraldiseisvalt kohustuslikke kvalifikatsiooninõudeid ehituse valdkonnas.

Kaebaja viide Riigikohtu otsusele asjas nr 3-18-1432 ei ole asjakohane, kuna nimetatud otsus lähtus teisest õiguslikust olustikust, kus EhS § 24 lg 4 nägi ette, et kvalifikatsiooninõuded kehtestab valdkonna eest vastutav minister. Eelviidatud kohtuotsusest ei saa teha järeldust, et kvalifikatsiooninõuded tuleb kehtestada tingimata seaduse või määrusega. PS-st ei tulene nõuet, et kõik põhiõiguse riiveks kvalifitseeritavad olukorrad peavad olema reguleeritud seaduses või õigustloovas aktis, neid võib kehtestada ka selliste üldkorraldusega nagu kutsestandard ja KAK.

7.4. See, et KAK lisa 6 punktis 2.3 esitatud nõue ei ole sätestatud kutsestandardi B-osas, ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega, kuna KAK lisa 6 p 2.3 on üheselt arusaadav.

Täiendava töökogemuse nõude fikseerimist KAK-s ei saa lugeda valeks, kuna see on kutse taotlemise eeltingimus KutS § 16 lg 2 p 4 tähenduses. See, kas nõue on fikseeritud 5(13) 3-22-1607 kutsestandardis või KAK-s, ei mõjuta kaebaja õigusi, kuna mõlemad aktid kinnitab kutsenõukogu.

7.5. KAK lisa 6 punktis 2.3 sätestatud nõue ei ole asjakohatu. Nõustuda saab vastustaja II selgitusega, et ehitusprojekti ekspertiis või ehitise audit tehakse eelkõige olukordades, kus andmed on puudulikud, ebatäpsed või vastuolulised või nõuab just ehitise suur ohupotentsiaal täiendavat kontrolli vaatamata sellele, et selle on projekteerinud ja ehitanud pädevad isikud. Sisuliselt on nii ehitise auditi kui ehitusprojekti ekspertiisi tegija tippekspert, kelle ülesandeks on tuvastada vigu, leida nende põhjuseid ja seoseid, kontrollida ja hinnata teiste, ehitise ehitamisel osalenud vastutavate spetsialistide tööd. Selline roll nõuab ekspertiisi või auditi tegijalt mitte üksnes oskust ehitada ehitist vastavalt projektile, vaid eelkõige võimet luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel. Eelneva kutse omamine eelduseks seatud ametialadel näitab igal juhul juba eelnevat erialast töökogemust ja seda pikema aja vältel, kui on nõutud teiste ametialade puhul. Kuna ekspertiis ja audit ei ole suunatud vahetult ehitise valmimisele, vaid ehitise valmimisele suunatud teiste ametialade spetsialistide töö kontrollimisele, on oluline, et isikul oleks eelnevalt kogemus samade sisuliste kompetentside rakendamisel praktilises või akadeemilises töös. Nõue, et isikul oleks sealjuures mitte ainult vastav kogemus, vaid ka omandatud kutse, tagab, et isik on omandanud pädevuse rakendada neid kompetentse ka vastutava spetsialistina.

Ekspertiisi või auditi tegija peaks olema kogenud ekspert, kes on tegelenud ehitusprojektide ja ehitiste nõuetele vastavusega mitmest aspektist, vastutanud oma töö tulemuste eest ning tänu sellele suudab tuvastada teiste spetsialistide töös vigu ja nende põhjuseid. Õige on ka kaasatud haldusorgani seisukoht, et ehitusvaldkonna lõpptulemuse kvaliteedi tagamine on nõuete seadmisel legitiimseks eesmärgiks.

7.6. Ei nähtu, et esitatud nõuded ei oleks asjakohased või et need oleksid ebaproportsionaalsed. Milliseid kvalifikatsiooninõudeid konkreetse inseneride tegevusala puhul kehtestada, on kutsenõukogu kaalutlusotsus, mille puhul kohtulik kontroll on piiratud.

Kohus saab reageerida olukordades, kus esitatud nõuded on ilmselgelt põhjendamatud.

Siinsel juhul ei nähtu, et see nii oleks.

7.7. Vajalik ei ole analüüsida menetlusosaliste toodud näiteid ega ka seda, kas kaebaja varasemat erialast karjääri arvestades saaks ta auditite koostamisega hakkama.

Kvalifikatsiooninõuete näol on tegemist formaalsete nõuetega, mis kehtivad kõigile taotlejatele ühtmoodi, mitte üksnes kaebajale. Kuna kaebajal puudub varasem kutse KAK lisa 6 punktis 2.3 nimetatud ametialadel, siis ei olnud kutse andjal õigust kaebajale kutset omistada.

7.8. Kaebaja etteheide, mis puudutab kutse esmakordse taotleja ja korduvtaotleja ebavõrdset kohtlemist, ei ole põhjendatud. Vastustaja I on õigesti selgitanud, et esma- ja korduvtaotlejate eristamine tuleneb taotlejate sisulisest erinevusest. Kutse taastõendamisel on taotleja enda vastavust taotletava kutse nõuetele juba varasemalt tõendanud, tema haridus ega töökogemus ei ole muutunud halvemaks võrreldes esmakordse kutse taotlemise ajaga.

7.9. Menetluskulude välja mõistmine sellekohase taotluse esitanud vastustaja II kasuks ei ole väljakujunenud kohtupraktika kohaselt põhjendatud, sest vaidlus, mis puudutab KAKi õiguspärasust, ei välju vastustaja II põhitegevuse raamidest. Avaliku võimu esindaja menetluskulude jätmine kohtusse pöörduja kanda ei ole üldjuhul kooskõlas halduskohtumenetluse üldpõhimõtetega.

6(13) 3-22-1607 MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 8.

Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 14.06.2023 otsuse ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.

8.1. Halduskohus leidis vääralt, et kohustuslike kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ei ole käsitatav PS § 29 ja 31 sätestatud põhiõiguste piiramisena. EhS § 24 lõikest 1 ja lg 2 punktist 8 tulenev kohustuslik kutsenõue piirab PS §-des 29 ja 31 nimetatud põhiõigusi, ilma et selleks oleks legitiimset eesmärki. EhS seletuskirja kohaselt on kohustusliku kutse nõude kehtestamise eesmärk piirata juurdepääsu ehitamise valdkonna tegevusaladele, mis ei ole legitiimne. Halduskohus on põhjendamatult selle eesmärgi kõrvale jätnud ja mõelnud osutatud EhS sätetele välja uue eesmärgi. Isegi kui lähtuda halduskohtu poolt väljamõeldud eesmärgist, ei ole halduskohtu põhjendused piirangu põhiseaduspärasuse osas veenvad, need on äärmiselt üldsõnalised ja trafaretsed.

8.2. Arusaamatu on halduskohtu seisukoht, et pädeva isiku otsusest sõltub nii ehitiste ohutus kui ka ressursside kasutamine. Nagu ilmneb Justiitsministeeriumi analüüsist, millega seotud kaebaja väited halduskohus põhjendamatult käsitlemata jättis, ei taga pädeva isiku osalus reaalselt ohutust, kuna viimane saab oma ülesandeid täita pelgalt formaalselt ning tal puuduvad mistahes õigused, et mõjutada ehitusettevõtjat selliselt, et ehitustöid tehtaks nõuetekohaselt. Isegi kui nõustuda, et kohustusliku kutsenõude kehtestamise eesmärgiks on ohutuse ja kvaliteedi tagamine, siis ei sobi pädeva isiku regulatsioon praegusel kujul selle eesmärgi saavutamiseks.

8.3. Halduskohus leidis vääralt, et EhS § 24 nimetatud kutsenõuded ei pea olema sätestatud seaduses. Põhiõiguste seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja, põhiõiguste piirangute kehtestamise saab delegeerida PS-s nimetamata haldusorganile vaid siis, kui piirang on väheintensiivne ja väheoluline. EhS § 24 lg 1 ja lg 2 p 8 piiravad PS §-des 29 ja 31 sätestatud kaalukaid põhiõigusi intensiivselt, mistõttu on kohustusliku kutse kvalifikatsiooninõuete kehtestamise delegeerimine kutsenõukogule vastuolus PS § 3 lõikega 1. Kuivõrd EhS § 24 muudab isikule kohustuslikuks omada kutset, mis antakse vastavalt KutS-ile, siis tuleneb isiku õiguste riive EhS §-st 24, mitte KutS-ist. KutS iseseisvalt ei sea kaebuse esitajale piirangut, kutse taotlemise kohustuse sätestab tegevuspiiranguna EhS § 24.

EhS § 24 lõigetega 1 ja 2 on muudetud eraõigusliku juriidilise isiku organi kinnitatud kutsestandard praeter legem õigusaktiks. Seda järeldust ei väär asjaolu, et EhS § 24 lõikes 4 varem sisaldunud volitusnorm enam ei kehti. Teistel elualadel (nt kohtunikud, advokaadid, prokurörid, notarid, audiitorid, politseiametnikud, arstid ja õed) on kohustuslikud kvalifikatsiooninõuded sätestatud seaduses.

8.4. KAK lisa 6 punktis 2.3. nimetatud nõue põhjendatuks lugemisel on halduskohus esiteks põhjendamatult samastanud ehitusprojekti ekspertiisi ja ehitise auditi, mis on täiesti erinevad toimingud. Siinne vaidlus puudutab üksnes ehitise auditit. Tulenevalt majandus- ja taristuministri 12.10.2020 määruse nr 61 „Ehitise auditi tegemise kord“ (edaspidi „auditi tegemise kord“) § 2 lõikest 1 auditi käigus küll kontrollitakse, kas ehitise kohta on olemas ehitusprojekt, ent ei tehta projektile ekspertiisi. Õige ei ole ka halduskohtu otsus, et ehitise auditit tehakse siis, kui ehitise andmed on puudulikud, ebatäpsed või vastuolulised või on ehitis kõrge ohupotentsiaaliga. Auditi tegemise korra § 8 kohaselt on üksnes erakorraline audit seotud kahtlusega ehitise nõuetele mittevastavuses ning nõuetele mittevastavus vaid 7(13) 3-22-1607 üks erakorralise auditi tegemise alustest, mis tähendab, et enamasti ei ole ehitise audit seotud nõuetele mittevastavusega. Kõrget ohupotentsiaali võib küll olla ehitise auditi põhjuseks, kuid ennekõike on seadusandja selle riski maandamiseks ette näinud kohustusliku ehitusprojekti ekspertiisi vastavalt EhS § 14 lõikele 3, mis tehakse enne ehitama asumist.

8.5. Mis puudutab halduskohtu seisukohta, et ehitise auditi tegija on tippspetsialist, kelle roll eeldab võimet luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel, siis esiteks on vaidluse all olevate kutsestandardite C-osa kohaselt kõik standardis kirjeldatud ametid tippspetsialisti ametiteks.

Teiseks oskus luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel ei tulene kaugeltki kutse taotleja töökogemusest, vaid see on kõiki kutse taotlejaid kirjeldav hariduslik eeldus, kuna kõikidelt ehitusinseneri 7. taseme kutse taotlejatelt nõutakse magistrikraadi, mille saamise eelduseks on Vabariigi Valitsuse 11.07.2019 määruse nr 62 „Kõrgharidusstandard“ lisa 1 p 3.1 kohaselt oma erialal nii põhjalikud teoreetilised ja akadeemilised teadmised kui ka oskus neid teadmisi praktikas rakendada.

8.6. Väär on halduskohtu seisukoht, et eelneva kutse omamine näitab varasemat erialast töökogemust pikema aja vältel. KutS § 3 punktist 2 tulenevalt ei kirjelda kutse otseselt töökogemust, samas ei ole KAK lisa 6 punktis 2.3 auditi ametialal töö kestusele ajalisi nõudeid esitatud.

8.7. Mis puudutab halduskohtu seisukohta, et ekspertiis ja audit on suunatud teiste ametialade spetsialistide töö kontrollimisele ja et seetõttu on oluline eelnev kogemus samade sisuliste kompetentside rakendamisel praktilises või akadeemilises töös, siis selgitas kaebaja juba halduskohtus, et ta on aastaid töötanud ehituse projektijuhina, kus üks tema peamisi tööülesandeid on olnud alltöövõtjate töö kontrollimine ja teostatud ehitustööde nõuetele vastavuse tagamine. Samas ei ole ehitusprojekti koostamine ega inseneride koolitamine ja uurimistöö mitte kuidagi seotud teiste isikute teostatud ehitustöö kontrollimisega – kutse omamine nendes valdkondades ei valmista isikut mitte kuidagi ette teiste spetsialistide töö kontrollimiseks. Pigem on ehituse projektijuhid need, kellel on põhjalik kogemus teiste (näiteks alltöövõtjate) töö kontrollimisega.

9.

Vastustaja I vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised põhjendused.

9.1. Kaebaja tugineb EhS § 24 lõike 1 ja lg 2 punki 8 põhiseadusvastasusele, ent tegemist pole vaidluse lahendamisel asjassepuutuvate normidega.

9.2. Igal juhul on eelviidatud EhS regulatsioon põhiseaduspärane. Halduskohus leidis õigesti, et neis sätetes ette nähtud pädeva isiku institutsioon lähtub inimeste elu, tervise ja vara kaitsmise eesmärgist. Tegemist ei ole halduskohtu välja mõeldud eesmärgiga, vaid samasuguse eesmärgi on tuvastanud ka Riigikohus kohtuasjas nr 3-18-1432 tehtud kohtuotsuses.

9.3. Kohustusliku kutse nõue on ehitise auditi tegevusalal sobilik meede, kuna see aitab kaitsta isikute elu, tervist, vara ja keskkonda seeläbi, et võimaldab auditit teha vaid isikutel, kelle pädevust on kontrollinud erapooletu, riiklikule järelevalvele alluv erialaspetsialistidest, tööandjate-, koolitajate- ja riigi esindajatest koosneva hindamisorgan selgete, kõigile kutse taotlejatele ühetaoliselt kehtivate, kohtus vaidlustavate reeglite (kvalifikatsiooninõuete) alusel. Mis puudutab kaebaja väidet, et pädevad isikud üksnes formaalselt allkirjastavad töid omamata töödega mistahes puutumust, siis selline tegevus ei ole õiguspärane. Pädev isik 8(13) 3-22-1607 vastutab võlaõigusseaduse § 1054 alusel ning kannab ka karistusõiguslikku vastutust vastavalt karistusseadustiku § 408 lg 1.

9.4. Kohustusliku kutse nõue auditi tegevusalal on vajalik. Mis puudutab kaebaja viidatud Justiitsministeeriumi analüüsis pakutud alternatiivset lahendust, siis selle puhul oleks oht, et auditi tellija on pädeva isiku pädevuse hindamisel erapoolik ja subjektiivne, soovides saada võimalikult kiirelt ja soodsalt endale sobiv otsustus (hinnang), samuti ei pruugi tellijal olla võimalusi või pädevust auditi tegija tegeliku pädevuse hindamiseks ning sellise alternatiivse lahenduse korral oleks keerulisem kaebeõiguse realiseerimine ja suurem oht, et isikuid koheldakse pädevuse hindamisel ebavõrdselt. Kohustusliku kutse nõue on mõõdukas, kuna kõrge kvaliteediga ehitamine pädevate isikute poolt on otseses puutumuses avaliku huviga (isikute elu, tervise, vara ja keskkonna kaitse seoses suurema ohuallikaga – ehitised), mistõttu kaalub avalik huvi üles kaebaja põhiõiguste riive. 9.5. Kutsenõuete sätestamine KAK-is on õiguspärane ja põhiseadusega kooskõlas. Kompetentsinõuded võib kehtestada ka üldkorraldusega. Kaebaja väide, et teistel elualadel on kvalifikatsiooninõuded sätestatud üksnes seaduses, on väär – näiteks advokaadina tegutsemise eelduseks on advokaadieksami sooritamise, viimase tingimused ja kord on aga reguleeritud üldkorraldusena käsitatavas Advokatuuri kodukorras.

9.6. Halduskohus leidis õigesti, et KAK lisa 6 punktis 2.3. sätestatud kutsenõue on sisuliselt õiguspärane. Auditi ja ekspertiisi üheskoos käsitlemine halduskohtu otsuses ei ole vale, kuna vastavatele kutsetele kehtivad samad nõuded ning kutsed on olemuselt sarnased, kuivõrd kätkevad endas peaasjalikult teiste spetsialistide tööde hindamist. Seda, et teatavatel juhtudel tehakse audit olukorras, kus kahtlustatakse ehitise mittevastavust, on kaebaja isegi möönnud.

Halduskohus leidis õigesti, et ehitise auditi tegija on tippekspert, kes peab suutma luua seoseid füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel. Ehitise auditi tegija ülesandeks tuvastada teiste spetsialistide tehtud vigu, leida nende põhjuseid ja seoseid, kontrollida ja hinnata teiste, ehitise ehitamisel osalenud vastutavate spetsialistide tööd. Selline roll eeldab auditi tegijalt mitte üksnes oskust ehitada ehitist vastavalt projektile (nagu nt ehitustegevuse juhtimise puhul), vaid eelkõige võimet luua seoseid päriseluliste asjaolude ja nende taga peituvate füüsikaliste tõdede, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel ning hinnata seejuures teiste spetsialistide tehtud töid. Vajalik haridus tõendab ainuüksi baasteadmiste olemasolu, kuid kogemused ja oskused, mis on vajalikud auditite ja ekspertiiside koostamiseks, omandatakse töö käigus. Halduskohus leidis õigesti, et eelneva kutse omamine näitab eelnevat erialast töökogemust ning ehitise auditi kutse taotlemisel on vajalik, et oleks eelnev kutse just ehitusprojekti koostamine, inseneride koolitamine ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal ning kaebaja ehitustegevuse juhtimise kutse ei ole piisav.

10.

Vastustaja II palub apellatsioonkaebuse rahuldamata jätta, esitades kokkuvõttes järgmised seisukohad.

10.1. EhS § 24 ei ole põhiseaduslikkuse kontrolli mõttes asjasse puutuv norm – vaidlustatud haldusaktid ei ole antud EhS sätete alusel. Küsimuse, kas kvalifikatsiooninõuded ehitusvaldkonnas on põhimõtteliselt ettevõtlus- ja elukutsevalikuvabaduse riivena lubatud, on Riigikohtu üldkogu otsuses 3-18-1432 lahendanud ja riive lubatavust möönnud.

10.2. Apellandi argument EhS-s kvalifikatsiooni tõendamise nõude kehtestamise eesmärgist on kontekstist väljarebitud. Halduskohus on veenvalt ümber lükanud kaebaja teooria, et ehitusalal tegutsemiseks kvalifikatsiooni tõendamise kohustus ja kutse saamiseks 9(13) 3-22-1607 kehtestatud pädevusnõuded on loodud turgu valitsevate ettevõtlusorganisatsioonide erahuvides, kes ühtlasi valitsevad ka kutsenõukogu. Kvalifikatsiooni tõendamise nõue kajastab selgelt avalikku huvi karmistada sisulise kompetentsuse nõudeid ja piirata ebapiisava kompetentsiga isikute juurdepääsu lähtuvalt EhS kui terviku eesmärgist – tagada ohutus, ehitatud keskkonna eesmärgipärane toimivus ja kasutatavus.

10.3. Ehitise audit on tegevusala, millest otseselt sõltuvad riskid inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale. Tegemist on kõrgeima tasandi erialase eksperthinnanguga valminud või olemasoleva ehitise ohutusele, mille alusel pädev asutus saab teha õigusliku otsustuse ehitise kasutamise lubatavuse kohta. Ilma kohustusliku kvalifikatsiooni tõendamiseta esineks oluline oht, et auditi tellija, kelle huviks on saada soodne hinnang, jätaks sisulise kontrolli teostamata või teeks seda erapoolikult. Kvalifikatsiooni tõendamine auditi usaldusväärsuse ja sõltumatuse garantii.

10.4. Põhiseadusest ei tulene nõuet, et kõik põhiõiguse riiveks kvalifitseeruvad olukorrad peavad olema reguleeritud formaalselt õigustloova aktiga.

10.5. Halduskohus on KAK lisa 6 punktis 2.3 sisalduva nõude kehtestamisega seotud kaalutlusõiguse teostamist nõuetekohaselt analüüsinud ja õigesti leidnud, et tegemist ei ole ilmselgelt põhjendamatu nõudega. Etteheide, et kutsenõukogu on oma kaalutluste selgitamisel ajanud segi ehitise auditi ja ehitusprojekti ekspertiisi, on demagoogiline. Nii ehitise auditit kui ehitusprojekti ekspertiisi iseloomustab teiste pädevate isikute poolt loodud tulemuse kontrollimine sõltumatu asjatundja poolt.

10.6. Kaebaja seisukoht, et varasema kutse olemasolu nõutud ametialadel on asendatav keerukate objektide valmimise juhtimisega, ei ole asjakohane just ehitise auditi ametiala iseloomust lähtuvalt. Ehitise auditi tegija peab andma hinnangu teiste pädevate isikute töö tulemusele sõltumatu eksperdina, muu hulgas ei tohi ta olla osalenud auditeeritava ehitise ehitamisel ega projekteerimisel ja peab suutma kujundada tervikpildi auditeeritavast objektist ja sellega seotud riskidest piiratud info tingimustes. See roll erineb olemuslikult kaebaja apellandi poolt näiteks toodud peatöövõtja esindaja rollist alltöövõtjate tegevuse kontrollimisel. Vaadeldav nõue loob vajaliku kumuleeruva kompetentsi, mis võimaldab ehitise auditi tegijal oma ülesandeid sõltumatult, asjatundlikult ja ühetaoliselt täita.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 11. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Apellatsioonkaebuse etteheited halduskohtu otsusele jagunevad kaheks. Esiteks leiab apellant, et halduskohus on asunud väärale seisukohale kaebaja väidete osas, mis puudutavad EhS § 24 lg 1 ja lg 2 punkti 8 vastuolu põhiseadusega ja jätnud osad kaebaja sellekohastest argumentidest põhjendamatult käsitlemata. Teiseks leiab apellant, et halduskohus on vääralt pidanud põhjendatuks KAK lisa 6 punktist 2.3. tulenevat nõuet, et auditi ametialal kutse saamise eelduseks kutse olemasolu ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal.

10(13) 3-22-1607 Erinevalt kuni 30.03.2022 kehtinud regulatsioonist, mille kohaselt pidanuks vastustaja I otsustama kutse andmise EhS § 24 lõike 1 ja EhS § 24 lõikes 4 sätestatud volitusnormi alusel kehtestatud ministri määrusega sätestatud kvalifikatsiooninõuetest lähtudes, ei ole alates 01.04.2022 EhS § 24 enam kutse andmist käsitlevaks erinormiks KutSi sätete suhtes.

Selle nõude eesmärk ei ole seejuures vastaval alal tegutsevate isikute ringi piiramine iseenesest, vaid eesmärk on piirata sel alal tegutsejate ring isikutega, kes oma ettevalmistuse ja kogemuse tõttu saavad ehitise auditi tegemise vastutusrikka ülesandega ja sellega seotud ehitise ohutuse ja nõuetekohasuse tagamise funktsiooni täitmisega eelduslikult vajalikul määral hakkama. Sellisena on eesmärgiks ehitiste ohutuse tagamine ja seeläbi inimeste elu, tervise ja keskkonna kaitse, mis iseenesest on legitiimne eesmärk.

See, kas põhiõigusi piirava nõude kehtestamine selliselt, nagu seadusandja seda teinud on

Apellatsioonkaebuses esitatud vastuväited ja põhjendused ei veena vastupidises. Asjaolu, et kaebaja ei ole halduskohtu järeldusega päri, ei anna põhjust väita, et halduskohus ei ole otsust põhjendanud või on vastustajate esitatud selgituste ja põhjendustega nõustudes õigusnormide vastu eksinud. Põhiliseks argumendiks, millega vastustajad ja halduskohus on KAK lisa 6 punktis 2.3. sätestatud varasema kutse olemasolunõuet põhjendanud, on see, et ehitise audit hõlmab põhimõtteliselt teiste valdkonnaspetsialistide töö kontrollimise, vigade avastamise ning ehitise ohutuse tagamiseks vajalike hinnangute andmise funktsiooni. Ringkonnakohtu hinnangul võis kutsenõukogu asuda seisukohale, et edukas ja eesmärgipärane tegevus ehitise auditi alal eeldab isiku vastavust sellistele oskus- ja kogemusnõuetele, mis peavad olema täidetud kutse saamiseks vastavalt kas ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal. Kutsenõukogu, kelle pädevuses on selliste küsimuste otsustamine KutS § 9 lg 2 punktidest 2 ja 4, on võrdsetel alustel sama kutsetegevuse valdkonna töötajate, tööandjate, kutse- ja erialaühenduste ning riigi esindajatest koosnev haldusorgan. Kutsenõukogu moodustamise ja selle isikkoosseisu kinnitamise põhimõtted, mis on sätestatud KutS §-s 8, tagavad selle, et tegemist on asjaomast kutsetegevus valdkonda ja sellega seotud vajadusi põhjalikult tundva ja selles valdkonnas tegutsevaid erinevaid huve tasakaalustatult arvesse võtta suutva kollegiaalorganiga.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebaja argumendid kutsenõukogu tegutsemisest kitsalt oma erahuvidest lähtuvate ehitusorganisatsioonide diktaadist ei ole põhjendatud. Tegemist on piisavalt laiapõhjalise ja autoriteetse organiga, mille liikmete teadmised ja kogemused asjaomases valdkonnas on üldjuhul piisavad nende tehtud valikute usaldamiseks. Kutsesüsteemi üldist ülesehitust arvestades saab ringkonnakohtu hinnangul nõuetekohaselt moodustatud kutsenõukogu poolt kehtestatud konkreetse kutse saamiseks kutsestandardis või kutse andmise korras kehtestatud nõuet lubamatuks pidada, kui see on selgelt eesmärgipäratu või takistab diskrimineerivalt ehk ilma mõistliku põhjuseta teatavate isikute võimalust vastavat kutset saada. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et siinsel juhul ei nähtu, et KAK lisa 6 punktis 2.3. kehtestatud nõue vastaks sellistele tunnustele.

laialdased teadmised ja kogemuste pagas ehitamise valdkonnas, ei ole põhjust kahelda.

Seda ei ole kahtluse alla seadnud ka vastustajad. Ometi ei saa kaebaja konkreetselt endaga seotud erilistele asjaoludele tuginedes nõuda, et tal oleks asjaomane kutse võimalik saada ilma KAK-is sätestatud formaalset eelduskutse nõuet täitmata.